Dir. 1992:60
Statsrådet Lundgren anför.
Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att utreda behovet
av näringsrättslig normgivning och tillsyn över nya betalningstjänster.
Utredningen är närmast föranledd av den snabba datatekniska utvecklingen
inom betalningsväsendet, såväl nationellt som internationellt, och av
det förhållandet att en växande del av betalningsförmedlingen sköts av
företag som inte omfattas av Finansinspektionens tillsyn.
Vid utformningen av av uppdraget har jag samrått med statsrådet Laurén.
Utvecklingen på elektronikens och datateknikens områden har medfört att
det under det senaste decenniet har skapats nya former för betalningar.
Dessa nya betalningsformer utnyttjas i ökande omfattning av såväl
privatpersoner som företag.
För privatpersoner har utvecklingen framför allt inneburit att kontokor ten kommit till ökad användning. Möjligheterna till kontantuttag och
betalningsöverföringar via telefon eller terminal har ökat. Antalet
kontokort på den svenska marknaden överstiger numera 10 miljoner. Många
svenska kort kan användas för betalning och kontantuttag utomlands.
Samtidigt kan kontokort utgivna av utländska företag användas i Sverige.
Flertalet svenska kontokort ges ut av banker eller finansbolag, dvs. av
företag som står under tillsyn av Finansinspektionen. En betydande mängd
kontokort ges emellertid ut av företag utanför den finansiella sektorn.
Här kan i första hand nämnas oljebolagen samt andra företag som ger ut
kort som kan användas för betalning - även utomlands - av varor och
tjänster. Under senare tid har detaljhandeln i ökande utsträckning
utvecklat egna kortsystem. Betalningssystem som förutsätter användning
av telefon har ännu inte nått samma omfattning som kontokortsystemen,
men även här går utvecklingen snabbt och bankerna har redan nu ett stort
antal telefonanslutna kunder.
För företag och institutioner har bankerna och Posten via bank- eller
postgiro sedan länge kunnat erbjuda datorbaserade betalningssystem för
fakturabetalningar och inkassering av fordringar. Under senare tid har
företagskunderna också kunnat erbjudas uppkoppling via terminaler i en
betalningstrafik integrerad med utländska företag och institut. Vidare
har terminalsystem med teleförbindelse mellan bank och kundföretag
kommit till ökad användning.
Den verksamhet som bedrivs av företag som står under Finansinspektionens
tillsyn regleras i bl.a. bankrörelselagen (1987:617) och lagen
(1988:606) om finansbolag. Lagstiftningen innehåller emellertid inte
några specifika bestämmelser om betalningssystem och betal ningsförmedling och ger endast ett begränsat bemyndigande för
Finansinspektionen att utfärda föreskrifter inom detta område.
Postgirot skiljer sig från konkurrerande aktörer inom betalningsväsendet
såtillvida att dess verksamhet inte regleras i kredit marknadslagstiftningen. Detta innebär bl.a. att Postgirots verksamhet
för närvarande inte omfattas av Finansinspektionens tillsyn.
Valutaväxling är en verksamhet med viss anknytning till betal ningsväsendet. Denna verksamhet bedrivs i ökande utsträckning av
fristående företag som inte är kopplade till banker och andra
kreditinstitut. Dessa företags verksamhet kräver inte någon form av
auktorisation eller tillstånd och verksamheten står heller inte under
tillsyn.
Datainspektionen ser till att automatisk databehandling inte medför
otillbörligt intrång i den personliga integriteten. Tillsynsområdet
omfattar också privatkontomarknaden såvitt avser integritetsfrågor i
samband med hanteringen av datorbaserade personregister.
Datainspektionens arbete försvåras emellertid av att datalagen
(1973:289) inte torde ge inspektionen ett allmänt bemyndigande att
utfärda generella regler på dataområdet. För närvarande pågår i
Datalagsutredningen (Ju 1989:02) överväganden i denna fråga, liksom i
andra frågor med anknytning härtill.
Utvecklingen i riktning mot nya elektroniska former för betalning medför
att konsumenterna kan ställas inför andra problem än dem som föranlett
den gällande konsumentskyddslagstiftningen på området, dvs. i första
hand konsumentkreditlagen (1977:981), marknadsföringslagen (1975:1418)
och lagen (1971:112) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden.
Konsumentverket har, i samråd med dåvarande Bankinspektionen, i en
promemoria 1988-09-30 till Finansdepartementet och Justitiedepartemen tet, Konsumentskydd i samband med elektroniska betalningsformer, tagit
upp frågan om behovet av normer vid kontokortshantering. Verket har
därvid pekat på att det i konsumentskyddslagstiftningen saknas klara
bestämmelser som reglerar ansvarsförhållandena vid förluster i anledning
av t.ex. felaktig bokföring till följd av systemfel, obehörigt
användande av kontokort eller otillräcklig information till konsumenter
beträffande villkor m.m. Konsumentverket har framhållit att de nya
elektroniska betalningsformerna aktualiserar integritetsfrågor som har
samband med att betalningar registreras. De frågeställningar som
Konsumentverket fäst uppmärksamhet på övervägs för närvarande inom
Justitiedepartementet.
De nya betalningssystemen medför också behov av ett aktivare mellanled i
betalningsförmedlingen. Kontokort som betalmedel ställer krav på
kortmottagande företag, butik eller annan mottagare, att ombesörja en
rad funktioner som annars skulle falla på bankerna. Det gäller bl.a.
saldo- och spärrkontroll, transaktionsregistrering och kommunikation av
transaktioner med kontohållande banker och andra kortutgivare. I stor
utsträckning sker detta i elektroniska system. Mellanledens betydelse
har ökat i takt med att uttagen bl.a. över disk minskat till förmån för
transaktioner på säljstället.
Sveriges Riksbank och dåvarande Bankinspektionen har i en gemensam
skrivelse till Finansdepartementet hemställt att departementet tar
initiativ till en utredning med uppdrag att dels kartlägga de
betalningssystem som växer fram, dels med utgångspunkt från denna
kartläggning överväga behovet av ett samlat regelverk innefattande dessa
delar av betalningsförmedlingen, dels undersöka om det är möjligt och
lämpligt att -exempelvis inom ramen för reglerna rörande
finansbolagsverksamhet -samla tillsynen över företag som etablerat
system för betalningstjänster.
Skrivelse från Sveriges Köpmannaförbund
Sveriges Köpmannaförbund har i en skrivelse till Finansdepartementet
hemställt att man i den av Riksbanken och Bankinspektionen föreslagna
utredningen också skall studera kostnads- och intäktseffekter för olika
aktörer i betalningssystemen liksom säkerhet och effektivitet i hela
betalkedjan.
Valutaväxlingsföretaget Forex AB har i en skrivelse till Finansdepar tementet hemställt att departementet överväger om någon form av
auktorisation bör krävas av den som sysslar med valutaväxling och om
verksamheten eventuellt bör ställas under Finansinspektionens tillsyn.
Förslagen är framlagda mot bakgrund att det enligt Forex finns risk för
att valutaväxlingsbranschen bl.a. kan komma att utnyttjas för pen ningtvätt.
Lagstiftningen på det finansiella området syftar till att skapa
stabilitet och säkerhet i det finansiella systemet, att se till att
förtroendet för och effektiviteten hos de finansiella instituten och
marknaderna upprätthålls samt att skydda konsumenternas intressen.
Konsumenter i detta sammanhang utgörs bl.a. av insättare och låntagare.
Såväl regelverken i allmänhet som de regler som styr ansvars- och
tillsynsförhållandena är ofullständiga och oklara vad avser användning
av kontobaserade betalningssystem utanför banksfären. Detta kan medföra
vissa risker för stabiliteten i betalningsväsendet.
Över huvud taget saknas i dag elementära data och samlade kunskaper om
exempelvis det totala antalet kortutgivare och utelöpande kontokort,
liksom uppgifter om omsättning, antal transaktioner etc. Det är otill fredställande att det saknas tillförlitlig information om en växande del
av betalningsväsendet.
Tillsynsmyndigheternas möjligheter att skapa sig en samlad bild av
betalningsväsendet och därigenom på ett effektivt sätt kunna bevaka
marknadens funktionssätt är begränsade. En effektiv tillsyn är
emellertid nödvändig med hänsyn till att den snabba tekniska
utvecklingen av betalningsväsendet såväl inom som utom landet innebär -
förutom ökade möjligheter till effektivare betalningsförmedling - ökade
risker för konsumenterna, betalningsmottagande mellanled och berörda
institut. Utvecklingen har också inneburit att allt fler utgivare av
kontokort ger sina kunder möjlighet att göra förskottsbetalningar,
vilket aktualiserar bl.a. frågor rörande rätten att ta emot inlåning på
konto och avgränsningen mot bankverksamhet. Om konsumenter, mellanled
och institut förlorar pengar kan en yttersta konsekvens bli att
stabiliteten i betalningsväsendet äventyras.
Utvecklingen på området och de synpunkter som från olika håll har
framförts med anledning av utvecklingens inriktning gör det enligt min
mening nödvändigt att utreda behovet av näringsrättslig normgivning och
tillsyn över verksamhet avseende betalningstjänster. En särskild
utredare bör tillkallas för detta ändamål.
Det bör inledningsvis slås fast att uppdraget inte omfattar den
civilrättsliga regleringen av betalningssystemen; de frågorna övervägs
inom justitiedepartementet. Utredningen skall således omfatta de
näringsrättsliga aspekterna av betalningssystemen.
Utredaren bör kartlägga existerande kontobaserade betalningssystem.
Därvid bör utredaren analysera vad den ändrade konkurrensen mellan dem
som sysslar med betalningsförmedling medfört bl.a. för konsumenterna.
Utredaren bör därefter överväga om det finns ett behov av en reglering
för dessa delar av betalningsväsendet i syfte att skapa ett stabilt och
effektivt system för betalningstjänster. Frågor som kan aktualiseras är
bl.a. säkerheten mot obehöriga transaktioner och obehörigt intrång,
teknisk pålitlighet och driftsäkerhet, felkontroll och dokumentation. De
internationella förhållandena bör därvid beaktas.
Utredaren bör vidare överväga hur tillsynen över verksamheten bör vara
anordnad. Det bör särskilt uppmärksammas om det är möjligt och lämpligt
att under en och samma myndighet samla tillsynen över de företag som
tillhandahåller kontobaserade betalningssystem på marknaden. Det kan
inte uteslutas att vissa delar av de kontobaserade betalningssystemen är
utformade så att det med nuvarande regelsystem är svårt att särskilja
dem från sådan bankverksamhet som regleras i bankrörelselagen. Utöver de
rena tillsynsaspekterna är det därför angeläget att utredaren ägnar
särskild uppmärksamhet åt dessa gränsdragningsproblem och att han i
förekommande fall söker finna en lämplig avgränsning mot sådan
bankverksamhet som kräver oktroj enligt bankrörelselagen samt lämnar
förslag till en lagteknisk lösning. Det är vidare angeläget att
diskutera former för och innehåll i en löpande information - statistisk
och annan - till Finansinspektionen och Riksbanken för berörda delar av
betalningsväsendet.
Analysen bör också omfatta de mellanled i betalningsförmedlingen, t. ex.
kortmottagande butiker, som genom kontokortssystemens expansion fått en
ökad betydelse för säkerhet och effektivitet i betalningarna. Däremot
bör utredaren inte gå in på dessa aktörers ekonomiska mellanhavanden.
Utredaren skall lägga fram förslag till den reglering som han kan finna
nödvändig för att verksamheten skall vara så säker och effektiv att den
inte kan bli ett hot mot stabiliteten i betalningsväsendet. I förslagen
skall ingå de tillsynsregler som behövs.
De frågor som har anknytning till valutaväxling kräver särskilda
överväganden. Valutaväxling i sig ger inte upphov till några farhågor
såvitt gäller stabiliteten i betalningssystemet. Däremot finns det risk
att ett valutaväxlingssystem som inte står under någon kontroll kan
komma att utnyttjas i illegalt syfte.
De farhågor som valutaväxlingskontoret Forex gett uttryck för i sin
skrivelse får stöd dels i ett EG-direktiv rörande åtgärder för att
förhindra penningtvätt, dels genom de rekommendationer som uppställts av
den internationella arbetsgrupp rörande penningtvätt där Sverige deltar.
Sedan valutakontrollen avskaffades i mitten av 1990 är det i princip
inget som hindrar att olika valutor förs in och ut ur Sverige.
Visserligen krävs idag att sådana transfereringar över ett visst belopp
som sker via bank eller någon annan auktoriserad valutahandlare skall
rapporteras till riksbanken. Den kontroll som riksbanken därigenom kan
utföra är dock begränsad och syftar inte till att söka förhindra
penningtvätt.
Utredaren bör således kartlägga omfattningen av den verksamhet som
bedrivs av valutaväxlingskontor i Sverige. Utredaren bör därefter
överväga om verksamheten har sådan omfattning att den bör ställas under
någon form av tillsyn i syfte att förhindra att den kan utnyttjas för
illegala syften.
Utredaren bör vara oförhindrad att ta upp också andra, angränsande
frågor som kan komma fram under utredningens gång.
Utredaren bör ta hänsyn till de rekommendationer som utfärdats av EG
inom området i de delar det berör uppdraget (se rek 87/598, rekommen dation beträffande en europeisk uppförandekod för elektroniska betal ningssystem och rek. 88/590, rekommendation beträffande betalningssys tem, särskilt förhållandet mellan kortinnehavare och kortutställare).
Även pågående arbete med rekommendationer avseende bl.a. förhållandet
mellan kortutgivare och kortmottagare bör följas.
Utredaren skall som sagt avgränsa sitt arbete så att det inte kommer att
inkräkta på det arbete inom det aktuella området som pågår i
Justitiedepartementet och i Datalagsutredningen. Utredaren bör också vid
behov avgränsa sitt arbete i förhållande till Clearingutredningen (Fi
1991:10), som har till uppgift att bl.a. göra en översyn av
betalningssystem för hantering av värdepapper.
För utredaren gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och
särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir.
1984:05) samt regeringens direktiv angående beaktande av EG-aspekter i
utredningsverksamheten (dir. 1988:43).
Utredaren bör redovisa resultatet av sitt arbete före utgången av år
1993.
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen
bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra frågor om
betalningsväsendet
att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen
(1976:119) - med uppdrag att utreda behovet av normgivning och tillsyn
inom vissa delar av betalningsväsendet,
att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt
den särskilde utredaren.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall
belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.
Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller
hans hemställan.
(Finansdepartementet)