Dir. 1992:52
Statsrådet Lundgren anför.
En särskild utredare tillkallas för att utreda frågan om den framtida
aviseringen av folkbokföringsuppgifter. Det är utredarens uppgift att
lämna förslag till vilka uppgifter från folkbokföringen som skall
tillhandahållas myndigheter, företag och enskilda och hur ett sådant
tillhandahållande skall ske. Utgångspunkten vid utformningen av den nya
aviseringsverksamheten skall vara att den enskilde tillförsäkras ett
starkt skydd för den personliga integriteten. Utredaren skall därvid
göra en noggrann avvägning mellan behovet av uppgifter och skyddet för
den enskildes personliga integritet samt beakta kommande EG-direktiv
angående skydd för enskilda vid behandling av personuppgifter. Särskild
vikt skall läggas vid att aviseringsverksamheten uppfyller högt ställda
krav på kvalitet och snabbhet.
Utredaren skall vidare ta ställning till om statens person- och adress register (SPAR) skall avskaffas.
Samhällets behov av basuppgifter om befolkningen tillgodoses i stor
utsträckning genom uppgifter från folkbokföringen. Uppgiftslämnande sker
främst genom att grundläggande personuppgifter i fråga om identitets-,
adress- och civilståndsförhållanden samlas i folkbokföringens regionala
ADB-register (personband) och veckovis sammanställs i det s.k.
riksaviseringsbandet. Från riksaviseringsbandet lämnas sedan uppgifterna
vidare till främst olika myndigheter. I första hand är det uppgifter om
förändringar som aviseras. Genom personbanden sker också ett omfattande
lokalt uppgiftslämnande till bl.a. olika kommunala organ. Personbanden
innehåller huvudsakligen uppgifter om namn, personnummer, adress,
födelsehemort, folkbokföringsort, medborgarskap, civilstånd och s.k.
samhörighetsperson.
Personbanden och riksaviseringsbandet har varit i drift sedan slutet av
1960-talet. Registren är inte lagreglerade. Vissa bestämmelser finns i
folkbokföringskungörelsen (1967:495) och i förordningen (1981:4) om det
statliga person- och adressregistret.
En av de stora mottagarna av uppgifter från riksaviseringsbandet är det
centrala statliga person- och adressregistret (SPAR) som inrättades
enligt riksdagens beslut i december 1976 (prop. 1976/77:27, KU21, rskr.
87, SFS 1976:1114). SPAR tillskapades bl.a. för att begränsa behovet av
andra befolkningsregister. Registret används för aktualisering, komplet tering och kontroll av uppgifter i andra personregister, komplettering
och kontroll av personuppgifter i övrigt samt uttag av urval av person uppgifter (urvalsdragning).
SPAR innehåller uppgifter om alla personer som är folkbokförda, har
skattsedel eller är inskrivna i allmän försäkringskassa i Sverige. I
registret återfinns huvuddelen av de folkbokföringsuppgifter som regi strerats i personbanden liksom vissa uppgifter om den registrerades
barn. I SPAR finns också en del uppgifter från skatte- och fas tighetsregistren, bl.a. uppgift om taxerad inkomst och visst
fastighetsinnehav.
En särskild myndighet, statens person- och adressregisternämnd är
registeransvarig för SPAR.
Bestämmelser om SPAR finns numera i datalagen (1973:289) samt i
förordningen (1981:4) om det statliga person- och adressregistret.
Enligt 28 § datalagen skall den som begär att få ut uppgifter ur en
myndighets personregister för ett ändamål som kan tillgodoses genom SPAR
i princip hänvisas till detta register. En omfattande försäljning sker
av personuppgifter från SPAR.
Riksdagen fattade i december 1990 beslut angående de nya register för
folkbokföringsverksamheten som fr.o.m. den 1 juli 1991 förs med hjälp av
automatisk databehandling (prop. 1990/91:53, SkU19, rskr. 109). Enligt
lagen om folkbokföringsregister (1990:1536) finns ett lokalt register
för varje lokalt skattekontors verksamhetsområde och ett centralt
referensregister för hela landet. Lagen innehåller bestämmelser om
registrens ändamål, registeransvar, registerinnehåll, terminalåtkomst
och utlämnande av uppgifter på ADB-medium samt sökbegrepp m.m. De lokala
folkbokföringsregistren förser kontinuerligt personbanden med uppgifter.
När de nya folkbokföringsregistren infördes förutsattes att frågan om
ett nytt centralt register för aviseringsverksamhet och frågor som
hängde samman med kopplingen till SPAR skulle utredas närmare (prop.
1990/91:53 s. 19).
Myndigheternas försäljning av personuppgifter ur ADB-register har
stramats upp från den 1 januari 1992 genom en ändring i datalagen.
Enligt 7 § datalagen får myndigheter inte utan den registrerades
medgivande sälja personuppgifter utan stöd i lag, förordning eller
särskilt beslut av regeringen (prop. 1990/91:60, KU11, rskr. 160, SFS
1991:187). Samtidigt infördes också regler som syftar till att begränsa
användningen av personnummer i ADB-register.
Inom EG har frågan om ADB-registrering av personuppgifter
uppmärksammats. Så har EG-kommissionen utarbetat ett förslag till
direktiv angående skydd för enskilda vid behandling av personuppgifter.
Förslaget revideras för närvarande. Enligt den grundläggande
bestämmelsen, artikel 5, i EG-kommissionens förslag får som huvudregel
personregister inrättas av en myndighet endast om det är nödvändigt för
att utföra myndighetens uppgifter. Enligt artikel 6 i förslaget får
information ur ett personregister inom den offentliga sektorn lämnas ut
till en mottagare inom den offentliga sektorn endast om informationen är
nödvändig för den myndighetsutövning som sker inom den utlämnande eller
mottagande myndigheten. Uppgifter ur ett sådant register får lämnas till
en mottagare inom den privata sektorn endast om en sådan mottagare kan
åberopa ett legitimt intressse som tar över den registrerades intresse.
Vid utlämnande skall underrättelse lämnas till den registrerade eller
medgivande ha inhämtats av dataskyddsmyndigheten.
Uppgifter om de förhållanden som finns registrerade inom folkbokföringen
har stor betydelse i samhället. Folkbokföringsuppgifterna har inte bara
direkt inflytande över beskattningen och olika förmåner inom socialför säkringen utan påverkar även i övrigt den enskildes rättigheter och
skyldigheter. För den enskilde liksom för många myndigheter är det
därför angeläget att uppgifterna från folkbokföringen tillhandahålls på
ett tillförlitligt sätt. Samtidigt har den enskilde rätt att kräva att
detta tillhandahållande inte inkräktar på den personliga integriteten.
Den nuvarande ordningen med personbanden och riksaviseringsbandet har på
det hela taget fungerat väl. Kritik har dock framförts mot att det tar
alltför lång tid innan uppgifter om olika förändringar inom
folkbokföringen når fram till den som behöver uppgiften. Förseningar i
detta avseende kan vålla betydande olägenheter för den enskilde och
administrativt merarbete. Även i andra avseenden behöver kvaliteten på
vissa registeruppgifter höjas. Exempelvis finns det brister i det
samhörighetsbegrepp som används för att knyta samman familjemedlemmar.
Vidare förekommer ofullständigheter när det gäller registreringen av
adressuppgifter.
Mot den bakgrund som jag nu redovisat bör det framtida tillhanda hållandet av basuppgifter från folkbokföringen ses över.
En av de väsentliga frågorna som utredaren har att ta ställning till är
vilka personuppgifter som skall få tillhandahållas i den framtida
aviseringsverksamheten. Härvid bör en utgångspunkt vara att register som
tillskapas för aviseringsändamål endast skall innehålla ett begränsat
antal uppgiftstyper.
Ett ställningstagande i frågan om registerinnehållet har betydelse för
frågor om bl.a. åtkomst, sökmöjligheter och utlämnande av registerupp gifter.
För användarna är det självfallet av stor betydelse att de erhåller
adekvata uppgifter. Samtidigt är det naturligtvis så att registrering
och utlämnande av många typer av registeruppgifter ökar riskerna för
integritetsintrång. Med detta för ögonen skall utredaren i detalj pröva
vilka uppgifter från folkbokföringen som skall tilhandahållas i den nya
verksamheten. I avvägningen mellan användarnas behov och de registre rades rätt till integritet bör utredaren självfallet inhämta synpunkter
från myndigheter och andra som använder sig av folkbokföringsuppgifter i
stor omfattning.
Om en viss typ av folkbokföringsuppgift efterfrågas endast i begränsad
omfattning kan detta leda till att den som behöver uppgiften får
tillgodoses vid sidan av ordinarie aviseringsverksamhet.
Som jag tidigare anfört tar det i dag ganska lång tid innan uppgift om
olika förändringar, exempelvis adressändringar, når myndigheter som i
sin verksamhet är beroende av sådana uppgifter. Det är angeläget att det
nya aviseringssystemet innebär förbättringar i detta avseende. Härvid
bör utredaren överväga om förändringar kan göras så att skattemyndig heterna i folkbokföringsverksamheten får del av uppgifter som skall
registreras snabbare än vad som nu sker.
Även i framtiden kommer folkbokföringsuppgifter således att få stor
spridning. Det är därför viktigt att aviseringarna inte innehåller
oriktiga eller missvisande uppgifter. Förslag bör lämnas som syftar till
att en hög datakvalitet upprätthålls. I det här sammanhanget bör
utredaren bl.a. beakta Riksrevisionsverkets rapport Fel data kostar (dnr
F 1992:2) som nyligen överlämnats till regeringen. Enligt rapporten
uppfyller inte adresserna som registreras inom folkbokföringen alltid
kraven som ställs på postadresser.
Datainspektionen har i olika sammanhang anfört att det är en brist att
den nuvarande aviseringsverksamheten inte har varit föremål för riks dagens prövning genom en samlad lagstiftning. Jag instämmer i detta
särskilt med hänsyn till att verksamheten omfattar bl.a. personuppgifter
som under vissa förhållanden kan uppfattas som integritetskänsliga. Den
framtida aviseringsverksamheten bör på grund av detta vara lagreglerad.
Utredarens överväganden skall därför resultera i ett lagförslag. Lagför slaget bör särskilt syfta till att ge de registrerade personerna ett
starkt integritetsskydd.
Självfallet skall den rättsliga regleringen styra aviseringssystemets
tekniska uppbyggnad. Tyngdpunkten i utredarens förslag skall därför
ligga i regleringen av aviseringsverksamheten. Utredaren bör emellertid
även redovisa vissa principiella överväganden beträffande de tekniska
system som skall användas i verksamheten. I detta ligger bl.a. att det
får övervägas om all avisering skall ske centralt eller om verksamheten
också skall inriktas på regionalt eller lokalt uppgiftslämnande i större
eller mindre omfattning. En annan fråga av övergripande natur är om
uppgifter i aviseringssystemet skall lagras permanent eller om de skall
tas fram endast inför ett aviseringstillfälle.
Det ligger nära till hands att låta skatteförvaltningen, som sköter
folkbokföringen, ansvara för den nya aviseringsverksamheten. Härvid
måste de administrativa effekterna för skatteförvaltningen beaktas.
Andra alternativ bör också belysas. I detta sammanhang är det viktigt
att utredaren beaktar kommande direktiv från EG angående skydd för
enskilda vid behandling av personuppgifter. Det kan av kostnadsskäl vara
lämpligt att registeransvarig myndighet kan få förlägga aviseringsverk samhet hos servicebyrå.
När personbanden och riksaviseringsbandet ersätts kan det ifrågasättas
om SPAR skall finnas kvar. Den nya aviseringsverksamheten för
basuppgifter från folkbokföringen bör kunna få sådan utformning att den
kan ta över de aktualiserings-, kontroll- och kompletteringsfunktioner
som SPAR nu fullgör.
Förutom dessa funktioner används SPAR också för urvalsdragning. Vid en
sådan dragning kombineras olika uppgiftstyper i avsikt att åstadkomma
ett visst urval av registrerade personer. Urvalsdragningarna är möjliga
bl.a. genom att SPAR förutom folkbokföringsinformation, även innehåller
uppgifter från inkomst- och fastighetstaxeringen.
Kritik har riktats mot den omfattande försäljning av bl.a. urvals uppgifter som sker från SPAR. Det har satts i fråga om SPAR med sitt
omfattande innehåll av folkbokförings- och skatteuppgifter överensstäm mer med den syn på integritet som numera råder i samhället. Det kan
vidare framstå som tveksamt om det allmänna på det sätt som sker i SPAR
skall samla personuppgifter från olika håll enbart för försäljning eller
annat tillhandahållande.
Den pågående EG-anpassningen sätter SPAR under särskild belysning. Som
jag tidigare nämnt anger huvudregeln i artikel 5 i EG-kommissionens
förslag till direktiv angående skydd för enskilda vid behandling av
personuppgifter att en myndighet får inrätta personregister endast om
det är nödvändigt för att utföra myndighetens arbetsuppgifter. Därmed
kan konstruktionen med SPAR och SPAR-nämnden sättas i fråga.
Från de utgångspunkter som jag nu angett ankommer det således på
utredaren att överväga om SPAR skall bibehållas i framtiden. I detta
sammanhang måste utredaren bedöma vilka effekter ett avskaffande av SPAR
får på efterfrågan av uttag bl.a. enligt offentlighetsprincipen från
andra myndighetsregister samt i vad mån ett avskaffande leder till in rättande av nya register. Jag har i denna fråga samrått med chefen för
justitiedepartementet.
Flera myndigheter kontrollerar i dag olika uppgifter med hjälp av
personbevis som den enskilde anmodas att beställa från folkbokföringen.
I det här sammanhanget kan det finnas skäl för utredaren att överväga om
vissa delar av den omfattande användningen av personbevis kan minskas,
exempelvis genom att användande myndighet själv hämtar in uppgifter från
folkbokföringen.
Ett särskilt problem som bör uppmärksammas i utredningsarbetet är att
register av den typ som nu används för aviseringar innehåller marke ringar som utvisar vilka personposter som svarar mot ett visst
kriterium. Ett exempel är att personbanden, som bl.a. används för att
uppdatera de lokala vapenregistren, genom förekomsten av en särskild
teknisk markering för varje vapeninnehavare utgör vapenregister, vilket
kan ifrågasättas av säkerhets- och sårbarhetsskäl. Det kan också finnas
aviseringsmarkeringar som utvisar förhållanden av sådant slag att det
enligt datalagen krävs särskilda eller synnerliga skäl för att de skall
få förekomma. Utredaren bör undersöka om aviseringar kan göras utan att
nu aktuella markeringar behöver förekomma i register som används för
avisering.
När det gäller kopplingen till användarna bör utredaren också beakta att
skärpningen i datalagen i fråga om användningen av personnummer kan
innebära att främst vissa enskilda användare av folkbokföringsuppgifter
måste aviseras utan att uppgift om personnummer lämnas ut.
Det kan även finnas skäl att ta reda på om främst ett avskaffande av
SPAR påverkar forskningens behov av uppgifter om befolkningen.
Med hänsyn till effekterna av offentlighetsprincipen bör även behovet av
sekretess för uppgifterna i det nya aviseringssystemet utredas.
Frågan om försäljning och avgiftsbeläggning vid uppgiftslämnande i den
nya aviseringsverksamheten måste beaktas särskilt. Utredaren skall också
redovisa de samlade ekonomiska konsekvenserna av framlagda förslag. En
utgångspunkt skall vara att statens totala kostnader för aviseringsverk samheten hålls på en oförändrad nivå.
Självfallet måste utredaren också belysa de säkerhets- och sårbarhets frågor som hänger samman med en ny aviseringsverksamhet.
Utredaren skall beakta regeringens direktiv (dir. 1984:5) angående
utredningsförslagens inriktning och (dir. 1988:43) angående EG-aspekter
i utredningsverksamheten.
Utredningsarbetet skall vara avslutat före utgången av oktober 1993.
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen
bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om
folkbokföring
att tillkalla en särskild utredare, omfattad av kommittéförordningen
(1976:119), med uppdrag att lämna förslag till en ny aviseringsverksam het för folkbokföringsuppgifter,
att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt
utredaren.
att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar
m.m.
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller
hans hemställan.
(Finansdepartementet)