Dir 1992:51
Chefen för kulturdepartementet, statsrådet Friggebo, anför.
Mitt förslag Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att göra en översyn
av vissa delar av utlänningslagstiftningen. Utredaren skall bl.a.
- undersöka vilka möjligheter som regeringen i dag har att - inom
regeringsformens ram - genom generella föreskrifter styra utveckling och
praxis på utlänningslagstiftningens område och - om det bedöms
nödvändigt eller önskvärt - föreslå de ändringar och tillägg som kan
vara motiverade,
- överväga om nuvarande regler bör ändras när det gäller bl.a.
omprövning, överklagande i vissa fall och möjligheterna att få
uppehållstillstånd efter inresan i Sverige,
- överväga vilka författningsändringar eller praktiska åtgärder som kan
behöva vidtas när det gäller ansvaret för drift och bevakning av
förvarslokalerna i Carlslund,
- överväga om - i ett läge med en mycket stor inströmning av
hjälpsökande - den administrativa beredskapen kan höjas genom införande
av en reglering som fyller ut det tomrum som i dag finns mellan
fredssituationen och det läge för vilket beredskapslagstiftningen är
avsedd,
- ägna uppmärksamhet åt möjligheterna att genom tekniska och andra
justeringar förenkla och underlätta tolkning och tillämpning av
utlänningslagen.
Gällande utlännings
lag (1989:529) trädde i kraft den 1 juli 1989. I
samband med lagens ikraftträdande genomfördes en omorganisation av
Statens invandrarverk. Den innebar att såväl asylärenden som
mottagnings- och förläggningsuppgifter skulle handläggas vid regionala
enheter. Asylfrågor skulle - förutom i Norrköping - handläggas på
nyinrättade enheter i Malmö, Göteborg, Flen och Carlslund. Det faktiska
ansvaret för mottagnings- och förläggningsverksamheten la-des ut på fyra
regioner med kanslier i Alvesta, Göteborg, Flen och Sundsvall.
Ytterligare organisatoriska förändringar har därefter genomförts. Med
verkan från den 1januari 1992 flyttades överprövningen av
Invandrarverkets beslut i tillstånds- och medborgarskapsfrågor från
regeringen till en särskild nämnd, Utlänningsnämnden (prop. 1991/92:30,
SfU4, rskr. 39, SFS 1991:1573). Överklaganden av Invandrarverkets beslut
om bl.a. avvisning eller utvisning samt i naturalisationsärenden prövas
således numera av Utlänningsnämnden och inte av regeringen. Liksom
tidigare kan dock Invandrarverket överlämna ett ärende direkt till
regeringen för avgörande, bl.a. om ärendet bedöms ha betydelse för
rikets säkerhet eller om det bedöms vara av särskild vikt för
tillämpningen av utlänningslagen eller medborgarskapslagen att ärendet
prövas av regeringen.
Periodvis har antalet personer som sökt sig till Sverige och begärt asyl
här varit större än det som förutsattes när lagen förbereddes och
resursramarna för Invandrarverket lades fast. Organisationen har därför
ställts inför svårigheter, vilka dock i stort sett har kunnat bemästras
och övervinnas. I dagsläget och efter de resursförstärkningar som
statsmakterna ställt till förfogande fungerar organisationen på det hela
taget enligt planerna. Fortfarande är dock handläggningstiderna för
asylärenden för långa. I samband med omorganisationen förutsattes (prop.
1988/89:105 s. 5 ff) att den totala väntetiden för en asylsökande i
normalfallet inte borde vara mer än två månader från det handläggningen
påbörjades hos polisen till Invandrarverkets beslut (två veckor hos
polisen för utredning och sex veckor hos Invandrar-verket för
handläggning). För det fall att ett negativt beslut av In-vandrarverket
överklagades borde den totala handläggningstiden inte överstiga sex
månader i normalfallet.
Invandrarverket har i en skrivelse till regeringen den 23 januari 1992
pekat på vissa praktiska svårigheter som kan uppstå vid förvarslokalerna
i Carlslund efter den 1 juli 1992 då utredningsansvaret i asylärenden
överförs från polisen till Invandrarverket. Verket har begärt att
regeringen antingen befriar verket från övertagande av förvarslokalerna
och låter utreda vilken myndighet som i framtiden skall ha ansvaret för
verkställigheten av förvarsbeslut eller vidtar de författningsändringar
som krävs för att ge verket befogenhet att använda tvång.
Invandrarverket har vidare i en skrivelse till regeringen den
17december 1991 diskuterat frågan om förstärkningsplan vid Statens
invandrarverk. Till skrivelsen är fogad en promemoria där en situation
med en kraftig inströmning av hjälpsökande diskuteras och förslag till
åtgärder översiktligt presenteras. Invandrarverket har i skrivelsen
hemställt om regeringens ställningstagande och planeringsinriktning.
Den nya lagstiftningen och den nya organisationen har nu fungerat i mer
än två och ett halvt år. Under de åren har mycket hänt i vår omvärld och
inte minst i vår nära omgivning. Händelseutvecklingen i Östeuropa har
därvid sitt särskilda intresse för bl. a. myndigheter med ansvar för
utlännings- och invandringsfrågor.
Den erfarenhet av tillämpningen av lagstiftningen som vunnits har också
visat att det finns delar i förfarandet där det bör övervägas om inte
ändringar eller kompletteringar bör göras. Till detta kommer att den
nyssnämnda reformen genom vilken överprövningen av överklagbara beslut
på utlänningsområdet fördes över till en särskild nämnd får konsekvenser
för åtskilliga delar av förfarandet.
I samband med en så genomgripande reform är det också angeläget att
undersöka i vilka former som regeringens politiska ansvar för t.ex.
asylpolitiken skall kunna utövas eller vilka styrmedel regeringen har
eller bör ha för att kunna leda utvecklingen. Detta är en fråga som
kräver en snabb lösning.
Erfarenheterna från den tid utlänningslagstiftningen varit i kraft
liksom den förändrade instansordningen, talar därför för att en översyn
av lagstiftningen nu bör göras. Även frågan om ansvaret för
förvarslokalerna i Carlslund behöver övervägas ytterligare. Jag föreslår
att en särskild utredare tillkallas för ändamålet.
När nya principer med generell giltighet hittills har lagts fast i
tillståndsärenden enligt utlänningslagen har ställningstagandet gjorts i
motiveringen till ett beslut i ett enskilt fall. Trots att prejudikat
enligt svensk rättsuppfattning inte har bindande utan endast vägledande
verkan, har de principer regeringen gett uttryck för i besluten
regelmässigt följts. Sedan årsskiftet tar regeringen befattning endast
med de principiellt viktiga ärenden som den nyinrättade Utlännings-
nämnden eller Statens invandrarverk lämnar över till den. Sin syn på de
frågor med principiell räckvidd som regeringen sålunda förutsätts få ta
ställning till, redovisar regeringen, om nuvarande ordning får fortsätta
att gälla, i beslutet i det enskilda ärendet.
Metoden att skapa praxis med generell räckvidd genom beslut i enskilda
ärenden har ifrågasatts (se bl.a. Strömberg, Förvaltnings-rättslig
tidskrift /1990:1 s. 1/). Det har sagts att det skulle vara bättre från
bl.a. rättssäkerhetssynpunkt om nya riktlinjer ges i lag eller
förordning. Det kan också ifrågasättas om det är en lämplig ordning att
koppla en från principiella eller andra synpunkter önskvärd praxis till
ett enskilt ärende som en annan instans väljer ut.
Utredaren bör undersöka vilka möjligheter som regeringen i dag har att *
inom regeringsformens ram * genom generella föreskrifter styra
utveckling och praxis på utlänningslagstiftningens område och * om det
bedöms nödvändigt eller önskvärt * föreslå de ändringar och tillägg som
kan vara motiverade.
Genom 1989 års utlänningslag infördes en ny bestämmelse (2 kap. 5 §
tredje stycket) som öppnar möjlighet att få ett lagakraftvunnet
avlägsnandebeslut upphävt efter en ny ansökan till Statens
invandrarverk. Syftet med förändringen var att förenkla
verkställighetsför-farandet men att därvid ändå ge möjlighet att pröva
skäl som inte tidigare bedömts i ärendet. En förutsättning för bifall
till en sådan ansökan är att det kommit till omständigheter som inte
prövats tidigare och att dessa omständigheter antingen konstituerar rätt
till asyl eller innefattar synnerliga skäl av humanitär art för att
utlänningen skall få stanna här.
Det är givet att det endast undantagsvis kan komma i fråga att bifalla
en ny ansökan. Det förutsattes följaktligen vid bestämmelsens tillkomst
att antalet ansökningar skulle bli begränsat. Utvecklingen har
emellertid blivit en annan. Det är snarare regel än undantag att en
utlänning som fått ett avvisningsbeslut av regeringen ger in en ny
ansökan och * om den avslås * därefter ännu en osv. Det finns exempel på
att det i ett ärende förekommit mer än tio ansökningar.
Denna utveckling var, som nämnts, varken förutsedd eller avsedd vid
lagens tillkomst. Bortsett från det merarbete som hanteringen av dessa
ansökningar vållar, förefaller institutet ha kommit att uppfattas som
ett reguljärt inslag i förfarandet. Det kan få till konsekvens såväl att
Invandrarverket ses som en instans över överinstansen som att de
asylsökande sparar uppgifter att ha till hands om det reguljära
förfarandet skulle leda till ett ur sökandens synpunkt negativt
resultat.
Utredaren bör undersöka vad som kan göras för att institutet "ny
ansökan" skall komma till användning i den omfattning som förutsattes
när det introducerades. Av särskilt intresse är orsakerna till att så
många ärenden ändå bifalls. Eventuella förändringar får emellertid inte
utformas så att det syfte som bär upp institutet går förlorat.
I anslutning till detta bör det undersökas om gällande rättshjälpsregler
har bidragit till det stora antalet nya ansökningar.
Rikspolisstyrelsen har i en skrivelse den 21 augusti 1991 framfört att
de nuvarande reglerna i rättshjälpslagen (1972:429) inte är helt klara
när det gäller möjligheterna att förordna offentligt biträde när en
utlänning hållits i förvar mer än tre dagar och Invandrarverket meddelat
beslut om avvisning med omedelbar verkställighet utan att offentligt
biträde förordnats av verket. Utredaren bör överväga om lagtexten
behöver förtydligas på denna punkt.
Den 1 juli 1986 infördes en möjlighet för Invandrarverket att efter
omprövning ändra ett beslut som verket fattat i första instans, om
verket fann att beslutet var oriktigt på grund av t.ex. nya
omständigheter och det nya beslutet inte blev till nackdel för
utlänningen. Enligt den nuvarande utlänningslagen skall verket
obligatoriskt under de nämnda förutsättningarna ändra sitt beslut om
ändringen inte skulle sakna betydelse för utlänningen (7 kap. 10 §).
Invandrarverkets rätt att ompröva sina beslut går längre än den som
förvaltningsmyndigheter normalt har. Enligt förvaltningslagen (1986:223)
skall ändring ske om det är uppenbart att det första beslutet är
oriktigt. Detta innebär att omprövningsskyldigheten bara gäller i sådana
fall då det är lätt för myndigheten att konstatera att beslutet är
oriktigt. Normalt är myndigheten inte skyldig att göra någon mera
ingående granskning av ett redan avgjort ärende annat än då den har
särskild anledning till det. Lagstiftaren har förutsatt att det i
normalfallet skall vara en part som * genom överklagande eller på något
annat sätt * fäster myndighetens uppmärksamhet på oriktigheten (prop.
1985/86:80 s. 79). Inte heller i utlänningsärenden skall Invandrarverket
behöva avvakta eller föranstalta om en komplettering av materialet för
att en omprövning sakligt sett skall kunna genomföras (jfr beslut av
riksdagens ombudsmän /JO Pennlöv/ den 18 december 1991). Mot bakgrund av
ambitionen att minska de totala handläggningstiderna i utlänningsärenden
bör utredaren överväga om inte omprövningsbestämmelsen i utlänningslagen
i aktuellt hänseende bör utformas på samma sätt som motsvarande
föreskrift i förvaltningslagen.
Beslut som Invandrarverket har meddelat får överklagas endast i de fall
detta uttryckligen medgivits (7 kap.1 § utlänningslagen).
Invandrarverkets beslut överklagas, som jag redan nämnt, numera till
Utlänningsnämnden när beslutet gäller avvisning eller utvisning samt
utfärdande av flyktingförklaring eller resedokument. Beslut om förvar
överklagas till kammarrätten.
En utlänning som bedöms inte vara flykting enligt 3 kap. 2§
utlänningslagen, men som tillåts stanna här i landet av exempelvis
humanitära skäl, kan inte överklaga beslutet i vad som måste * med
användande av processuell terminologi * anses vara "saken", dvs. om
utlänningen är berättigad till asyl eller inte; endast om beslutet också
innebär avvisning eller utvisning kan det överklagas. Han eller hon kan
däremot angripa ställningstagandet i asylfrågan genom att överklaga
beslutet att vägra honom eller henne flyktingförklaring och/eller
resedokument. Endast den som är flykting enligt 3 kap. 2 § kan nämligen
få flyktingförklaring och resedokument. Lagens konstruktion innebär i
realiteten att det öppnats en möjlighet att klaga på skälen - dvs. de
överväganden som lett fram till slutsatsen att utlänningen inte är att
anse som flykting och som sådan berättigad till asyl - genom att
utlänningen kan överklaga det i denna situation ofrånkomliga
avslagsbeslutet vad gäller de accessoriska yrkandena om
flyktingförklaring och resedokument. Det är en allmän princip i svensk
rätt att det inte går att överklaga skälen för en dom eller ett beslut.
Det är endast slutet som sådant som är överklagbart.
Jag vill erinra om att 1951 års Genèvekonvention inte innehåller några
bestämmelser om flyktingförklaring men däremot om resedokument. Enligt
artikel 28 skall konventionsstaterna, om inte statens säkerhet eller
allmän ordning talar mot det, utfärda resedokument till refugees
lawfully staying in their territory. Konventionen innehåller inga
föreskrifter om möjligheter till överklagande av beslut i frågor som
regleras av den. Det anses emellertid att varje fråga bör kunna prövas i
åtminstone två instanser (jfr UNHCR:s Handbook on Procedures and
Criteria for Determining Refugee Status, s. 46).
Det är onekligen från systematisk synpunkt otillfredsställande med en
från allmänna principer avvikande ordning när det gäller utformningen av
överklagandereglerna i asylärenden. Utredaren bör överväga om inte
regleringen kan utformas på ett sätt som stämmer bättre överens med
etablerade principer på andra rättsområden. Det är därvid en
självklarhet att en reglering måste stå i överensstämmelse med våra
konventionsåtaganden.
Beslut om uppsikt enligt 6 kap. 5 § utlänningslagen går inte att
överklaga. Ett sådant beslut innebär obestridligen en tvångsåtgärd som
redan i sig liksom andra sådana borde kunna överklagas särskilt.
Utredaren bör överväga om en ordning bör införas som innebär att även
sådana beslut skall kunna överklagas * inte minst mot bakgrund av
Sveriges internationella åtaganden på fri- och rättighetsområdet.
En ansökan om uppehållstillstånd får som regel inte bifallas om den görs
av en utlänning som befinner sig i landet. Undantag från huvudregeln
gäller om 1.) utlänningen har rätt till asyl, 2.) utlänningen skall
återförenas med en nära familjemedlem som finns här eller 3.) det annars
finns särskilda skäl (2 kap. 5 § första och andra styckena
utlänningslagen). Invandrarverket har i en skrivelse till regeringen den
10 juli 1991 anlagt synpunkter på utformningen av den aktuella
paragrafen och då särskilt diskuterat innebörden av begreppet särskilda
skäl mot bakgrund av den i tidigare utlänningslagstiftning använda
lokutionen "vägande skäl". Denna fråga bör behandlas av utredaren.
Därvid bör också övervägas om inte regeln kan mjukas upp så att det blir
möjligt t.ex. att undvika att en utländsk medborgare måste lämna landet
för att ansöka om ett tillstånd som det inte kan råda några tvivel om
att han eller hon kommer att få.
En ansökan om visering ges i allmänhet in till en svensk
utlandsmyndighet. Beviljas den, får den i dag i de flesta fall giltighet
för upprepade inresor under sex månader räknat från första dagen för
utnyttjandet av viseringen och för en sammanlagd vistelse här i landet
av högst tre månader. Under senare år har en vidgad delegering av
beslutanderätten i viseringsärenden skett från Invandrarverket till
utlandsmyndigheterna (2 kap. 2 § utlänningsförordningen /1989:547/).
Handläggningstiderna anses emellertid trots detta fortfarande vara
alltför långa, särskilt i sådana ärenden där det står klart att visering
skall beviljas. Kritiken kommer främst från affärsmän och nära anhöriga
till här bosatta personer som ofta besöker eller vill besöka Sverige.
Utredaren bör överväga om inte visering för vissa grupper av besökare i
normalfallet kan ges giltighet för en avsevärt längre tidsperiod än för
närvarande. Det bör även undersökas om inte den sammanlagda
vistelsetiden kan få överstiga tre månader. En sådan ordning, som redan
tillämpas i åtskilliga länder, skulle inte bara innebära lättnader för
den enskilde sökanden utan även kunna medföra vissa besparingar genom
att antalet viseringsansökningar skulle minska.
Jag har i flera sammanhang framhållit risken för att viseringsregler -
bl.a. i kombination med sanktionsmöjligheter gentemot transportföretag
som för med sig utlänningar som saknar visering - kan medföra olyckliga
konsekvenser för flyktingars möjligheter till skydd i ett annat land.
Utredaren bör därför ägna denna fråga särskild uppmärksamhet och också
överväga om några ändrade regler är påkallade i detta avseende.
Enligt 8 kap. 12 § andra stycket utlänningslagen skall en utlänning som
avvisats ur landet lämna landet inom två veckor från det att beslutet
vann laga kraft. Vid utvisning är utresefristen fyra veckor. Ett beslut
av Utlänningsnämnden liksom av regeringen vinner laga kraft omedelbart.
I båda fallen kan det emellertid dröja någon tid innan beslutet når
mottagaren. Det har hänt att det dröjt längre än den tid som är avsatt
för den frivilliga avresan innan beslutet når fram till adressaten.
Samtidigt kan det konstateras att den frist som lagen ger utlänningen
att frivilligt lämna landet utnyttjas för att skapa förutsättningar för
ett undanhållande som försvårar eller omöjliggör ett tvångsvis
avlägsnande. Mot detta skall vägas utlänningens självklara rätt att på
ett värdigt sätt få lämna landet och ges tillfälle att ta farväl av
anhöriga och vänner. Det bör ankomma på utredaren att överväga om den
nuvarande regleringen kan ersättas av en som bättre tillgodoser de nu
angivna skilda intressena.
Utlänningslagen förutsätter att muntlig handläggning skall ingå i
handläggningen hos Invandrarverket när det kan antas vara till fördel
för utredningen eller annars främja ett snabbt avgörande av ärendet.
Muntlig handläggning skall även annars företas om utlänningen begär det,
om inte en sådan handläggning skulle sakna betydelse för att avgöra
frågan om uppehållstillstånd (11 kap. 1§ första stycket
utlänningslagen). Frågan om muntlig handläggning skall förekomma och hur
den skall gå till diskuterades både vid införandet av den nya
utlänningslagen och i samband med att Utlänningsnämnden inrättades (se
bl.a. prop. 1988/89:86 s 83 ff och 209 f, prop. 1991/92:30 s. 38 ff samt
1991/92:SfU4 s. 11 ff). Institutet har dock inte kommit till användning
i den utsträckning som förutsattes vid reglernas införande. Detta kan
naturligtvis bero på att det är resurskrävande och ytterligare fördröjer
handläggningen. Inte desto mindre är det av väsentlig betydelse.
Utredaren bör därför överväga vad som kan göras för att ge den muntliga
handläggningen den roll som avsågs då bestämmelsen infördes.
Regeringen har i årets budgetproposition (prop. 1991/92:100, bil. 12)
uttalat att överföringen av utredningsansvaret i asylärenden också
omfattar ansvaret för förvarslokalerna vid utredningsslussen i Carls-
lund. Mot bakgrund av att vissa praktiska olägenheter kan komma att
uppstå när polis inte längre finns tillgänglig på utredningsslussen
uttalade jag i anslutning till propositionen 1991/92:138 om ändringar i
utlänningslagen m.m. att polismyndigheten i Stockholm tills vidare bör
behålla ansvaret för drift och bevakning av förvarslokalerna vid
utredningsslussen i Carlslund. Regeringen anslöt sig till detta. Inget
av dessa förslag har ännu behandlats av riksdagen.
Den särskilde utredaren bör överväga vilka författningsändringar eller
praktiska åtgärder som kan behöva vidtas när det gäller ansvaret för
drift och bevakning av förvarslokalerna i Carlslund.
Frågan om flyktingmottagning under beredskap, kriser och krig bereds för
närvarande i regeringskansliet. Som Invandrarverket pekat på i sin
skrivelse den 17december 1991 kan behov av särskilda insatser dock
uppkomma i andra situationer än de nu angivna. Skrivelsen bör överlämnas
till utredaren. Utredaren bör överväga om den administrativa beredskapen
kan höjas genom införandet av en reglering som fyller ut det tomrum som
i dag finns mellan fredssituationen och det läge för vilket
beredskapslagstiftningen är avsedd. Vad jag tänker på är t.ex. en
inströmning av kanske tiotusentals hjälpsökande från ett område med en
akut försörjningskris. Om utredaren kommer fram till att vissa
förändringar bör göras bör han lägga fram de förslag till
organisatoriska förändringar m.m. som föranleds av hans
ställningstagande.
Vid översynsarbetet bör uppmärksamhet dessutom ägnas åt möjligheterna
att genom tekniska och andra justeringar förenkla och underlätta
tolkning och tillämpning av utlänningslagen. Därvid bör innehållet i
den tidigare nämnda skrivelsen från Invandrarverket den 10juli 1991
till regeringen beaktas. I skrivelsen för Invandrarverket fram förslag
till några språkliga och tekniska förändringar i vissa bestämmelser i
utlänningslagen.
Utredaren bör lägga fram de förslag till författningsändringar som hans
överväganden föranleder.
Sammantaget är det ett begränsat antal frågor * varav flera närmast är
av teknisk natur * som bör belysas. Jag anser därför inte att det finns
anledning att knyta parlamentariker till utredningen. När utredaren
analyserat de frågor som omfattas av uppdraget och har förslag till
lösningar bör han anmäla detta till regeringen för övervägande om en
referensgrupp med företrädare för de i riksdagen representerade
partierna bör knytas till utredningen. Jag återkommer till regeringen i
denna fråga.
För utredningsarbetet gäller vidare regeringens direktiv till samtliga
kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens
inriktning (dir. 1984:5) samt beaktande av EG-aspekten i
utredningsverksamheten (dir. 1988:43).
Utredaren bör arbeta skyndsamt. Uppdraget bör vara slutfört före
utgången av oktober månad 1992.
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen
bemyndigar chefen för Kulturdepartementet
att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförord-ningen
(1976:119) * med uppdrag att göra en översyn av vissa delar av
utlänningslagstiftningen,
att besluta om sakkunniga och experter åt utredaren.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta elfte huvudtitelns anslag, utredningar
m.m.
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller
hennes hemställan.
(Kulturdepartementet)