Dir. 1992:47
Beslut vid regeringssammanträde 1992-04-15
Chefen för justitiedepartementet, statsrådet Hellsvik, anför.
Jag föreslår att en parlamentarisk kommitté tillkallas för att se över
det straffrättsliga påföljdssystemets innehåll och uppbyggnad.
I uppdraget ingår att lägga fram förslag till vad som i ett längre per spektiv bör gälla för frigivning från fängelsestraff. Kommittén skall
därvid pröva om systemet med villkorlig frigivning skall behållas och
hur detta i så fall bör vara utformat.
Kommittén skall också överväga möjligheterna att vidareutveckla an vändningen av olika alternativ till fängelsestraff. I denna del ingår
att föreslå hur samhällstjänst bör infogas som ett permanent inslag i
påföljdssystemet.
Kommittén bör även pröva om det är möjligt att införa någon form av in tensivövervakning av en dömd och, om den finner en sådan övervakning
lämplig, lägga fram förslag till lagstiftning.
I anslutning till sina överväganden om alternativ till fängelsestraff
bör kommittén överväga om det skulle vara en fördel med villkorligt
fängelse som påföljd. För att påföljdssystemet skall bli tydligt och
överskådligt bör ett förslag om villkorligt fängelse i första hand
inriktas på att de icke frihetsberövande påföljdsalternativen med
undantag för böter och överlämnande till särskild vård inordnas under
villkorligt fängelse.
I kommitténs uppdrag ingår även att ta ställning till vilken betydelse
som återfall i brott bör tillmätas.
En fråga för kommittén med anknytning till alternativa påföljder är om
böter kan användas som påföljd i större utsträckning än i dag.
Mot bakgrund av sina överväganden rörande de alternativa påföljderna
skall kommittén pröva behovet av justeringar av de nuvarande bestämmel serna om påföljdsval. Liksom i dag bör därvid gälla att brottets
straffvärde skall vara utgångspunkt för påföljdsvalet. I sammanhanget
bör kommittén också överväga möjligheterna till "straffmätning" vid
användningen av alternativa påföljder och behovet av regler om dessa
påföljders inbördes stränghet.
Kommittén bör även redogöra för de ekonomiska konsekvenserna av sina
förslag och hur förslagen skall rymmas inom en oförändrad kostnadsram.
Brottsbalken trädde i kraft år 1965. Dess påföljdssystem präglades från
början i stor utsträckning av den s.k. behandlingstanken i den utform ning som denna gavs av den i mitten av 1930-talet tillsatta
Strafflagberedningen. Kort uttryckt innebär behandlingstanken att den
dömdes behov av vård och behandling bör vara centrala faktorer vid
straffets bestämmande. Allt efter omständigheterna skall behandlingen
ges i anstalt eller i form av kriminalvård i frihet. För varje
brottsling bör den påföljd väljas som säkrast leder till att den dömde
inte fortsätter att begå brott. I brottsbalken kommer behandlingstanken
till uttryck bl.a. på det sättet att där finns olika påföljdsalternativ
avsedda för olika typer av brottslingar.
Behandlingstanken och brottsbalkens påföljdssystem har alltsedan brotts balkens ikraftträdande och med ökad styrka sedan mitten av 1970-talet
varit utsatta för kritik. Kritiken har på senare år lett till ett omfat tande utredningsarbete och en intensiv lagstiftningsverksamhet. Bl.a.
har nya regler för straffmätning och påföljdsval införts. Fortfarande
präglas emellertid påföljdssystemet i vissa hänseenden av de principer
som låg till grund för Strafflagberedningens förslag. Samtidigt har
vissa av de reformer som brottsbalken genomgått i sin tur utsatts för
kritik.
Enligt min mening har de partiella reformer som har skett lett till att
brottsbalkens påföljdssystem inte längre är helt sammanhängande. Tiden
är nu mogen för en mera övergripande översyn av systemet. En parlamenta risk kommitté bör därför tillkallas med uppgift att överväga vilka
ändringar av påföljdssystemet som bör genomföras för att det skall
motsvara de krav som ställs på ett sammanhållet och genomtänkt straff system. Det förslag som läggs fram bör baseras på nutida kriminalpoli tiska värderingar och på de krav som föranleds av brottsutvecklingen.
Till ledning för kommitténs arbete skall jag i det följande ange vilken
inriktningen bör vara i de frågor angående påföljdssystemet och samhäl lets reaktion mot brott som kommittén bör behandla. Som en bakgrund
skall jag dock först i korthet ange hur påföljdssystemet är uppbyggt och
vilka regler som gäller för straffmätning och påföljdsval.
De straffrättsliga påföljderna är böter, fängelse, villkorlig dom,
skyddstillsyn och överlämnade till särskild vård.
Fängelse är den strängaste påföljden. Fängelsestraff döms enligt 26 kap.
1 § brottsbalken ut på bestämd tid eller på livstid. Fängelse på bestämd
tid får i normalfallet inte underskrida fjorton dagar eller överstiga
tio år. Vid flera brott och vid återfall i grov brottslighet kan dock
ett tidsbestämt fängelsestraff uppgå till mer än tio år (26 kap. 2 och 3
§§ brottsbalken). Maximalt kan ett tidsbestämt straff uppgå till arton
år.
Den som avtjänar fängelse i mer än två månader kan friges villkorligt.
Huvudregeln är enligt 26 kap. 6 § brottsbalken att den som avtjänar ett
tidsbestämt fängelsestraff skall friges villkorligt när halva tiden har
avtjänats. Från straff på två månader eller mindre får villkorlig
frigivning inte ske.
Den som har dömts till fängelse i lägst två år för särskilt allvarlig
brottslighet som har riktat sig mot eller medfört fara för liv eller
hälsa får enligt 26 kap. 7 § brottsbalken inte friges villkorligt förrän
två tredjedelar av strafftiden har avtjänats, om det föreligger en
påtaglig risk för att han efter frigivningen fortsätter med brottslighet
av samma slag. Vid prövning av om den dömde skall friges villkorligt
sedan två tredjedelar av straffet har avtjänats skall vid sidan av
återfallsrisken beaktas verkningarna av fortsatt frihetsförlust för den
dömde och förutsättningarna för hans anpassning i samhället med hänsyn
till de förhållanden i vilka han skulle komma att försättas efter
frigivningen. I praktiken innebär denna regel att villkorlig frigivning
sker på tvåtredjedelsdagen.
För den som friges villkorligt gäller enligt 26 kap. 10 § brottsbalken
en prövotid på ett år eller, om han undergår fängelse på två år eller
mera, en prövotid på lägst ett och högst tre år. Om det bedöms som
påkallat, kan frivårdsmyndigheten förordna att den frigivne skall stå
under övervakning.
Övervakningen handhas i första hand av kriminalvårdens frivårdsmyn digheter. Vissa beslut med mera ingripande verkan fattas av över vakningsnämnderna. Ett beslut av en övervakningsnämnd i fråga om den som
har frigetts villkorligt kan normalt överklagas till en central instans,
Kriminalvårdsnämnden.
Normalt upphör övervakningen efter ett år samtidigt som prövotiden i de
allra flesta fallen då löper ut. Om prövotiden uppgår till mer än ett
år, kan övervakningsnämnden besluta att övervakningen skall fortsätta,
om den frigivne har misskött sig.
I samband med att en domstol dömer för ny brottslighet under prövotiden
kan domstolen förklara hela eller en del av den villkorligt medgivna
friheten förverkad. Om den villkorligt frigivne inte följer de krav som
ställs på honom under prövotiden, kan även övervakningsnämnden förklara
den villkorligt medgivna friheten förverkad, dock högst till en tid av
en månad varje gång. Ett förverkandebeslut innebär att den frigivne
skall tas in i fängelse för att avtjäna den förverkade delen av straf fet.
Gemensamt för villkorlig dom och skyddstillsyn är att dessa påföljder
får dömas ut först om påföljden inte bedöms kunna stanna vid böter.
Dessa påföljder är alltså att se som alternativ till fängelsestraff.
Villkorlig dom innebär att den dömde underkastas en prövotid på två år.
Under prövotiden skall den dömde iaktta skötsamhet och efter förmåga
söka försörja sig. En villkorlig dom skall som regel förenas med böter.
Om den dömde har ålagts att betala skadestånd, kan rätten genom en
särskild föreskrift ange hur och när under prövotiden den dömde skall
försöka fullgöra sin skadeståndsskyldighet. Domstolen kan också
föreskriva att den dömde skall biträda den som lidit skada med arbete
för att avhjälpa eller begränsa skadan eller med annat arbete som
framstår som lämpligt.
Om den som dömts till villkorlig dom inte fullgör vad som åligger honom
på grund av domen, kan domstolen på talan av åklagare meddela den dömde
en varning eller i sista hand undanröja domen och döma till någon annan
påföljd.
Skyddstillsyn innebär att den dömde är underkastad en prövotid på tre
år. Under det första året skall han stå under övervakning. För övervak ningen svarar i första hand frivårdsmyndigheterna. Beslut i vissa frågor
fattas på samma sätt som i fråga om villkorligt frigivna av över vakningsnämnderna. Domstolen eller övervakningsnämnden får besluta om
föreskrifter för den dömde, t.ex i fråga om skyldighet att genomgå
behandling mot missbruk. Även utan sådana föreskrifter gäller vissa
grundläggande regler som att den dömde är skyldig att hålla kontakt med
övervakaren och att iaktta skötsamhet. Skyddstillsyn kan under vissa
förutsättningar förenas med böter och i vissa fall med fängelse i högst
tre månader.
Om den som dömts till skyddstillsyn missköter sig, kan övervaknings nämnden besluta att meddela honom varning eller förlänga övervaknings tiden. Vid allvarligare misskötsamhet kan nämnden begära att åklagare
för talan om att skyddstillsynen skall undanröjas och ersättas av
fängelse.
Om den som dömts till villkorlig dom eller skyddstillsyn begår nytt
brott under prövotiden, kan domstolen i samband med lagföringen för den
nya brottsligheten undanröja den tidigare påföljden och döma till en
gemensam påföljd för den samlade brottsligheten.
Skyddstillsyn kan i vissa fall dömas ut i form av kontraktsvård.
Kontraktsvård innebär att den dömde underkastas särskild behandling mot
missbruk av t.ex. narkotika eller alkohol.
En förutsättning för att döma till kontraktsvård är att missbruk av be roendeframkallande medel eller något annat förhållande som påkallar vård
eller annan behandling i väsentlig grad har bidragit till att brottet
har begåtts och att den tilltalade har förklarat sig villig att undergå
lämplig behandling enligt en bestämd plan. Ytterligare ett villkor för
kontraktsvård är att den planerade behandlingen är av avgörande
betydelse för att döma till skyddstillsyn, dvs. att låta bli att döma
till fängelse. Som jag tidigare har berört kan dock även en vanlig dom
på skyddstillsyn förenas med föreskrifter om behandling.
När domstolen dömer till kontraktsvård, skall den ange hur långt fängel sestraff som skulle ha dömts ut om fängelse i stället hade valts som
påföljd. Domstolen skall också alltid meddela föreskrift om den be handlingsplan som den dömde har åtagit sig att följa. Planen får inne hålla bestämmelser om att den dömde är skyldig att genomgå kroppsvi sitation eller kroppsbesiktning för kontroll av att han inte missbrukar
beroendeframkallande medel. I samband med en sådan behandlingsplan kan
också föreskrivas att den som ansvarar för behandlingen skall anmäla
till frivårdsmyndigheten och åklagare om den dömde allvarligt
åsidosätter sina åligganden enligt planen.
Om den dömde inte fullföljer behandlingen enligt planen, gäller i regel
att påföljden skall undanröjas och ersättas av fängelse.
Sedan den 1 januari 1990 pågår en försöksverksamhet med samhällstjänst.
Verksamheten är upplagd så att domstolen i mål som prövas vid fem av
landets tingsrätter eller som överklagas därifrån till högre rätt får
döma till samhällstjänst i stället för till fängelse. Regeringen har
nyligen föreslagit att verksamheten skall utvidgas till hela landet från
och med den 1 januari 1993 (Prop. 1991/92:109). Den utvidgade
tillämpningen skall enligt förslaget vara tidsbegränsad till utgången av
år 1995 i avvaktan på att en mera permanent ordning kan införas.
Samhällstjänst är i likhet med kontraktsvård konstruerad som en speciell
form av skyddstillsyn. Domstolen dömer till skyddstillsyn med särskild
föreskrift om att den dömde skall utföra oavlönat arbete under viss tid,
lägst 40 och högst 200 timmar. Ett villkor för att domstolen skall kunna
döma till samhällstjänst är att den tilltalade har förklarat att han är
villig att följa en föreskrift om arbete.
Arbetet utförs i stor utsträckning åt olika idrottsföreningar och andra
ideella organisationer.
På samma sätt som gäller för kontraktsvård kan samhällstjänst komma i
fråga bara om alternativet är fängelse. Domstolen skall i domen ange hur
långt fängelsestraffet skulle varit, om fängelse i stället hade valts
som påföljd.
De grundläggande reglerna för användandet av de olika påföljderna finns
i 29 och 30 kap. brottsbalken.
Enligt 29 kap. 1 § brottsbalken skall brottets eller den samlade
brottslighetens straffvärde vara avgörande för straffmätningen. Vid
bedömningen av straffvärdet skall särskilt beaktas den skada, kränkning
eller fara som gärningen har inneburit, vad den tilltalade insett eller
borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han har haft.
I 29 kap. brottsbalken ges också bestämmelser om omständigheter som
skall anses som försvårande respektive förmildrande vid bedömningen av
straffvärdet. Kapitlet innehåller vidare bestämmelser om på vilket sätt
återfall kan beaktas vid straffmätningen.
Vid straffmätningen kan rätten också i skälig utsträckning beakta vissa
andra omständigheter än dem som är av betydelse för bedömningen av
straffvärdet, såsom att den tilltalade skadats vid brottet, att
frivilligt har angett sig, eller att han har förorsakats men genom
utvisning.
Om någon har begått brott innan han har fyllt tjugoett år, skall hans
ungdom beaktas särskilt vid straffmätningen. Domstolen får i sådana fall
döma till ett lindrigare straff än som är föreskrivet för brottet.
Regler för val av påföljd finns i 30 kap. brottsbalken. Enligt 30 kap. 4
§ skall rätten fästa särskilt avseende vid omständigheter som talar för
en lindrigare påföljd än fängelse. Som skäl för att döma till fängelse
får rätten beakta brottslighetens straffvärde och art samt att den
tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott.
Den som har begått brott innan han fyllt arton år får dömas till
fängelse bara om det finns synnerliga skäl för detta. Var han vid
brottstillfället under tjugoett år, krävs det särskilda skäl för att
döma till fängelse.
Beträffande de påföljder som i första hand utgör alternativ till
fängelse gäller följande.
Enligt 30 kap. 7 § brottsbalken skall domstolen vid påföljdsvalet som
skäl för villkorlig dom beakta om det saknas särskild anledning att
befara att den tilltalade kommer att göra sig skyldig till fortsatt
brottslighet.
När det gäller skyddstillsyn skall domstolen enligt 30 kap. 9 § brotts balken beakta om denna påföljd kan antas bidra till att den tilltalade
avhåller sig från fortsatt brottslighet. Som särskilda skäl för
skyddstillsyn kan domstolen beakta om en påtaglig förbättring har skett
av den tilltalades personliga eller sociala situation i något avseende
som kan antas ha haft samband med hans brottslighet eller om den
tilltalade undergår behandling för missbruk eller något annat
förhållande som kan antas ha samband med hans brottslighet.
Som tidigare har nämnts kan skyddstillsyn under vissa särskilda för utsättningar utdömas i form av samhällstjänst eller kontraktsvård.
Sammanfattningsvis innebär det sagda att valet av fängelse som påföljd
och längden av ett fängelsestraff i första hand är beroende av en bedöm ning av det aktuella brottet medan möjligheten att döma till villkorlig
dom och skyddstillsyn i viss utsträckning är beroende av en bedömning av
vad som kan antas hända i framtiden med den tilltalade. När det gäller
skyddstillsyn skall bedömningen också göras med hänsyn till den be tydelse denna påföljd kan förväntas få för honom.
Erfarenheterna från såväl Sverige som andra länder visar att
brottsutvecklingen till största delen beror på andra faktorer än
åtgärder av traditionell kriminalpolitisk karaktär. I grunden
förutsätter en framgångsrik kamp mot brottsligheten att enskilda
människor är beredda att ta ansvar och visa engagemang och deltagande.
Av särskild betydelse är familjens roll som fostrare av barn och unga.
Men samtidigt är det en förutsättning för de enskilda medborgarnas en gagemang att rättsväsendet fungerar på ett sätt som uppfattas som
rimligt och rättvist. Påföljdssystemet måste innebära snabba, tydliga
och konsekventa reaktioner på brott. Inte minst viktigt är detta med
hänsyn till brottsoffrens situation. Den som har drabbats av brott måste
dessutom känna att han får sin sak behandlad med omsorg och rättvisa och
att han får stöd och hjälp så långt det är möjligt.
Det är dock inte endast det omedelbara intresset av samhällskydd som är
av betydelse för att systemet skall uppfattas som legitimt av medbor garna. Rättssäkerhet och proportionalitet, opartiskhet och likhet inför
lagen är grundläggande principer som måste vara tillgodosedda. Avgörande
är också att myndigheternas ingripanden inte framstår som grymma eller
nedbrytande. Straffsystemet måste därför också präglas av humanitet och
respekt för individen.
De senaste årens kriminalpolitiska debatt har lett till att sådana
principer som jag nu har nämnt har kunnat få ett större genomslag.
Svårigheten att göra några säkra individuella prognoser om risken för
återfall har visat att behandlingsaspekter inte är lämpliga som
självständiga grunder för påföljdsbestämningen. I stället bör värden som
legalitet och proportionalitet betonas mer än tidigare. Ett viktigt led
i den förändring av den kriminalpolitiska inriktningen som detta synsätt
lett fram till var utmönstringen av de tidsobestämda straffen
ungdomsfängelse och internering som skedde genom reformer åren 1980 och
1981. Ett annat var införandet av de nya reglerna för straffmätning och
påföljdsval enligt vilka brottets straffvärde skall vara den centrala
utgångspunkten för bestämmandet av påföljden. Denna reform genomfördes
först år 1989 men grundar sig på förslag som Fängelsestraffkommittén
lade fram i enlighet med det uppdrag som kommittén fick vid dess
tillsättande år 1979.
Enligt min mening är det viktigt att vi i det fortsatta
kriminalpolitiska arbetet går vidare i samma riktning som de nu nämnda
reformerna. Jag vill emellertid understryka att betonandet av principer
som proportionalitet och rättslig likabehandling inte utesluter eller
bör utesluta att även personliga omständigheter kan beaktas vid
påföljdsbestämningen. Svårigheten att göra några säkra individuella
prognoser bör emellertid leda till att detta i stället sker i enlighet
med allmänna principer som kan uppfattas som rimliga och rättvisa av
allmänheten. Även i fortsättningen är det viktigt och nödvändigt att ta
hänsyn till sådana faktorer som t.ex. den tilltalades ungdom eller
pågående behandling mot missbruk.
Mot bakgrund av vad jag nu har sagt vill jag redovisa mina grundläggande
synpunkter på påföljdssystemets uppbyggnad.
Fängelsestraffet är en nödvändig del av påföljdssystemet.
Under lång tid har fängelsestraffet som kriminalpolitiskt medel satts
under debatt. Det råder numera en allmän enighet om att det är svårt att
utforma de straffrättsliga påföljderna så att de inte inverkar negativt
på möjligheterna att anpassa den dömde i samhället. Det finns en beak tansvärd risk för skadeverkningar framför allt för dem som döms till
långvariga fängelsestraff. Samtidigt bidrar fängelsepåföljden effektivt
till samhällsskyddet då det gäller återfallsbenägna grova
våldsbrottslingar. Utgångspunkten bör vara att begränsa användningen av
fängelsestraff till sådana fall där detta framstår som särskilt
påkallat.
För allmänhetens förtroende för rättsväsendet är det som jag redan har
nämnt av avgörande betydelse att myndigheterna reagerar tydligt och kon sekvent mot brottsligheten. Systemet måste också utformas så att det
kan fylla uppgiften att verka avhållande på människors brottsbenägenhet.
Staten måste ha tillgång till medel som gör det möjligt att effektivt
avbryta en brottslig verksamhet. Fängelsestraffet fyller också denna
funktion genom att motverka ny brottslighet så länge straffverk ställigheten pågår.
För att tilltron till rättssystemet skall kunna upprätthållas måste det
finnas en överensstämmelse mellan den markering av brottets straffvärde
som kommer till uttryck genom domstolens straffmätning och själva
verkställigheten av straffet. Från den utgångspunkten kan de nuvarande
reglerna för villkorlig frigivning kritiseras. Det är därför angeläget
att se över dessa regler.
Samtidigt är det viktigt att under verkställigheten genom stöd och hjälp
försöka underlätta för den dömde att anpassa sig i ett normalt
samhällsliv.
Även om fängelse inte kan undvaras som ett centralt inslag i straffsys temet är det viktigt att vi söker utveckla andra påföljdsalternativ.
Förutom tidigare nämnda effekter är fängelse en mycket resurskrävande
påföljd.
Det finns således flera skäl till att begränsa användningen av fängelse.
En förutsättning för en begränsning dock är att det finns bra
alternativ. Det är därför också mycket viktigt att att utveckla och
förbättra sådana påföljdsalternativ.
Även om det är en fördel att vi har ett utbud av olika alternativ så
att påföljden kan anpassas till förhållandena i det enskilda fallet, är
det angeläget att påföljdssystemet i sina grundläggande drag är klart
och överskådligt uppbyggt. Sedan brottsbalken infördes har antalet
brottspåföljder minskats samtidigt som principerna för påföljdsval
stramats upp. Det finns anledning att överväga om påföljdssystemet kan
renodlas och förenklas ytterligare.
1 Påföljdssystemets uppbyggnad
1.1 Påföljdsprinciper
Den nya lagstiftning om straffmätning och påföljdsval som infördes år
1989 innebär att de principer som låg bakom den s.k. behandlingstanken
har fått träda i bakgrunden. Brottet och inte brottslingen ställs
uttryckligen i centrum för påföljdsbestämningen. Principer som legalitet
och proportionalitet betonas. Detta är en principiellt riktig
inriktning. Regleringen är dock inte konsekvent genomförd. Användningen
av villkorlig dom och skyddstillsyn grundas fortfarande i viss
utsträckning på prognostänkande.
Det är min bestämda uppfattning att man bör vara återhållsam med att
lägga förväntningar om resultat i den ena eller andra riktningen till
grund för påföljdsbestämningen i enskilda fall. Enligt min mening finns
det därför anledning att överväga om kriterierna för de icke
frihetsberövande påföljderna kan anpassas bättre till de principer som
är bestämmande för påföljdsvalet i övrigt.
I detta sammanhang bör kommittén också ta upp frågorna om de olika
påföljdernas inbördes stränghet och om lämpligheten av att öppna möjlig heter till någon form av straffmätning även inom ramen för de påföljder
som utgör alternativ till fängelse, dvs. villkorlig dom och
skyddstillsyn. Enligt nuvarande ordning är visserligen fängelse att anse
som en strängare påföljd än skyddstillsyn och villkorlig dom men de två
senare påföljderna är enligt brottsbalken att anse som likställda i
svårhetshänseende. Detta gäller trots den viktiga skillnaden att
skyddstillsyn är förenad med övervakning, vilket villkorlig dom inte är,
och att skyddstillsyn därför i praktiken framstår som mera ingripande.
1.2 Återfall
En annan central fråga är vilken betydelse som återfall i brott bör
tillmätas vid påföljdsbestämningen och straffmätningen.
Återfall i brottslighet kan enligt det nuvarande systemet föranleda sär skilda reaktioner på olika sätt. Vid valet av påföljd får domstolen som
skäl för fängelse beakta att den tilltalade tidigare har gjort sig
skyldig till brott. Har det nya brottet begåtts under prövotiden efter
villkorlig frigivning, kan den villkorliga friheten förverkas helt eller
delvis. Av bestämmelserna i 29kap. brottsbalken följer vidare att
domstolen vid straffmätningen kan beakta att den dömde tidigare har
gjort sig skyldig till brott, om detta inte kan beaktas tillräckligt
genom påföljdsvalet eller genom förverkande av villkorligt medgiven
frihet.
Regleringen är enligt min mening svåröverskådlig samtidigt som det
saknas tillräckligt fasta kriterier för hur bedömningen skall ske. Det
finns också anledning att undersöka om det nuvarande systemet, i varje
fall i sin praktiska tillämpning, innebär att återfall beaktas i den
utsträckning som det finns skäl till. Kommittén bör därför föreslå hur
regleringen skall kunna göras tydligare och fastare. De överväganden som
bör ske i fråga om bestämmelserna om villkorlig frigivning ger också
anledning att behandla återfallsregleringen.
1.3 Villkorligt fängelse
Som jag tidigare har nämnt finns det inom ramen för det nuvarande syste met flera olika påföljder och påföljdskombinationer. Det är naturligtvis
en fördel med ett varierat utbud av olika påföljder så att en så lämplig
påföljd som möjligt kan väljas i varje enskilt fall. Å andra sidan är
det viktigt att påföljdssystemet är klart och överskådligt uppbyggt.
På senare tid har frågan om införande av villkorligt fängelse tagits upp
till diskussion. Därvid har tanken att påföljdssystemet borde bestå av
endast tre påföljder, nämligen böter, fängelse och villkorligt fängelse,
förts fram.
Frivårdskommittén föreslog i sitt betänkande (SOU 1981:90) Frivårds påföljder att påföljden villkorligt fängelse skulle tillföras på följdssystemet. Enligt förslaget skulle domstolen ges möjlighet att i
samband med en dom på fängelse medge anstånd med verkställigheten under
en viss prövotid. Om den dömde inte misskötte sig eller begick brott på
nytt under prövotiden, skulle verkställigheten i anstalt bortfalla.
Villkorligt fängelse skulle kunna förekomma i olika former, t.ex. med
eller utan övervakning.
Frågan om villkorligt fängelse togs upp i den proposition (1982/83:75)
som behandlade Frivårdskommitténs nyss nämnda betänkande och Fängelse straffkommitténs betänkande (SOU 1981:92) om villkorlig frigivning. Även
om något förslag till villkorligt fängelse inte lades fram för riks dagen, uttalade sig den dåvarande justitieministern mycket positivt om
förslaget. Enligt denne borde man dock avvakta slutförandet av
Frivårdskommitténs och Fängelsestraffkommitténs kvarstående uppdrag
innan slutlig ställning togs till om villkorligt fängelse borde införas
i påföljdssystemet.
Enligt min mening är det nu lämpligt att ta upp frågan om villkorligt
fängelse till förnyade överväganden. Det kan därvid nämnas att det redan
skett ett närmande till ett sådant system på det sättet att domstolen
när den dömer till kontraktsvård eller samhällstjänst skall ange hur
långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut, om påföljden i stället
skulle ha varit fängelse.
Kommittén bör sålunda få till uppgift att ta ställning till om det är
lämpligt att införa villkorligt fängelse i påföljdssystemet. Som jag
nyss har anfört är det angeläget att påföljdssystemet inte blir för
svåröverskådligt. Ett införande av villkorligt fängelse bör därför i
första hand inriktas på att inordna de olika icke frihetsberövande
påföljdsalternativen under denna påföljd. Detta gäller dock inte böter
och inte heller överlämnande till särskild vård. En förändring av den
senare påföljden kräver nämligen särskilda överväganden av sådant slag
som inte lämpligen bör ske i detta sammanhang.
Kommittén bör dock i övrigt ha fria händer att bedöma olika alternativ.
En fråga som därvid blir aktuell är vilka förutsättningar som skall
krävas för att villkorligt fängelse skall få dömas ut. Om villkorlig dom
och skyddstillsyn skall ersättas av villkorligt fängelse, är en naturlig
utgångspunkt för övervägandena att villkorligt fängelse inte behöver men
skall kunna kombineras med övervakning och föreskrifter. Det bör ingå i
kommitténs uppdrag att lägga fram förslag om förutsättningarna för olika
former av villkorligt fängelse.
En annan viktig fråga i detta sammanhang är hur lång prövotiden vid
villkorligt fängelse bör vara. Här kan en möjlighet vara att ge utrymme
för att anpassa prövotidens längd efter bl.a. brottets straffvärde. I
detta sammanhang krävs naturligtvis också överväganden om vilken reak tionen bör vara i de fall då den som är dömd till villkorligt fängelse
gör sig skyldig till misskötsamhet under prövotiden. Det kan också
finnas andra frågor som bör tas upp i detta sammanhang.
2 Villkorlig frigivning
År 1983 ändrades reglerna om villkorlig frigivning så att obligatorisk
halvtidsfrigivning infördes för det stora flertalet intagna för vilka
villkorlig frigivning kan komma i fråga, dvs. de som avtjänar fängelse i
mer än två månader. Redan när de gällande reglerna infördes restes från
många håll kritik mot reformen. Bl.a. framfördes farhågor för att den
stora skillnaden mellan den av domstol bestämda strafftiden och den tid
som den dömde i praktiken behövde avtjäna i anstalt skulle rubba
tilltron till rättssystemet. Farhågorna har besannats.
I budgetpropositionen 1992 (Prop. 1991/92:100, bilaga 3, s. 46) uttalade
jag att jag hade för avsikt att föreslå regeringen att en utredning
skulle tillkallas med uppgift bl.a. att ta fram underlag för och lämna
förslag till hur frågan om den villkorliga frigivningen borde lösas på
sikt. Samtidigt anförde jag att det inte var möjligt att behålla de
nuvarande reglerna i avvaktan på utredningens förslag och beredningen av
dessa och att det därför var min avsikt att redan under våren 1992 lägga
fram förslag som i princip innebär en återgång till den reglering som
gällde innan halvtidsreformen genomfördes den 1 juli år 1983.
Justitiedepartementet har för att få synpunkter från olika myndigheter
m.fl. nyligen skickat ut en promemoria med förslag om avskaffande av den
obligatoriska halvtidsfrigivningen. Som förutskickades i
budgetpropositionen innebär förslagen i promemorian en återgång till i
huvudsak den ordning som gällde före den nuvarande regleringen.
Enligt promemorian skall som huvudregel gälla att två tredjedelar av
strafftiden skall avtjänas innan frigivning skall kunna komma i fråga.
Frågan om frigivning efter denna tidpunkt skall prövas bl.a. med hänsyn
till den dömdes uppförande under anstaltstiden.
Den som avtjänar fängelse i ett år eller mer skall enligt promemorian
kunna friges tidigare, om det inte är fråga om särskilt allvarlig
brottslighet och det inte heller föreligger en påtaglig risk för
återfall i brott av sådant slag.
Det är min avsikt att redan i vår föreslå regeringen att ett förslag
skall föreläggas riksdagen på grundval av promemorian och de synpunkter
som har lämnats på denna. Frågan om den villkorliga frigivningen behöver
emellertid även övervägas utifrån mera principiella och långsiktiga ut gångspunkter. Den villkorliga frigivningen är en så central del av det
straffrättsliga reaktionssystemets uppbyggnad och har ett så nära
samband med påföljdssystemets utformning i övrigt att en mer varaktig
lösning kräver sådana mera ingående överväganden.
En första fråga som kommittén bör ta ställning till är om den villkor liga frigivningen skall behållas. För förtroendet för rättsväsendet är
det viktigt att förhållandet mellan den utdömda och den avtjänade
strafftiden är sådant att det uppfattas som riktigt och rimligt. Den
principiellt mest rätlinjiga lösningen är därför att den strafftid som
domstolen dömer ut också är den tid som den dömde faktiskt har att
verkställa.
Jag är dock medveten om att systemet med villkorlig frigivning har för delar. Det löser på ett naturligt sätt frågan hur övergången mellan an staltstiden och livet i frihet skall vara anordnad. Möjligheterna att
förverka villkorlig frihet är också en lämplig reaktion från samhällets
sida om den den dömde begår brott på nytt efter frigivningen. Det är
vidare en fördel i det internationella samarbetet om vi inte skiljer oss
från omvärlden, där i stort sett alla jämförbara länder har någon form
av villkorlig frigivning.
I kommitténs uppdrag skall således ingå att göra en förutsättningslös
prövning av om systemet med villkorlig frigivning bör finnas kvar eller
inte.
Om kommittén kommer till slutsatsen att den villkorliga frigivningen
skall behållas, skall den lägga fram förslag till hur systemet bör vara
utformat.
Huvudprincipen bör även i ett sådant fall vara att det skall finnas en
rimlig överensstämmelse mellan det straff som domstolen har dömt ut och
det straff som den dömde behöver avtjäna. En utgångspunkt för kommitténs
arbete bör därför vara att villkorlig frigivning i normalfallet inte bör
kunna ske innan två tredjedelar av straffet har verkställts.
Om villkorlig frigivning skall finnas kvar, talar starka skäl för att
frigivning skall beviljas enligt fakultativa regler. Sådana regler kan
utformas på olika sätt. En möjlighet är att villkorlig frigivning
medges endast om det finns särskilda skäl för detta. En annan är att det
gäller en presumtion för frigivning som kan frångås om särskilda skäl
talar för detta. Dessa principer kan också kombineras på olika sätt,
exempelvis genom att olika kriterier för prövning tillämpas beroende på
hur lång tid av straffet som återstår. Kommittén bör ha frihet att pröva
vilken ordning som framstår som lämpligast.
En viktig fråga för kommittén är vilka kriterier som skall gälla för
prövningen av frågan om villkorlig frigivning. Även i det hänseendet bör
det stå kommittén fritt att föreslå den ordning som framstår som
lämpligast. Starka skäl talar emellertid för att uppförandet under an staltstiden bör kunna vägas in vid bedömningen. Det är emellertid ange läget att detta inte sker på ett sådant sätt att det kan uppfattas som
en dubbelbestraffning för förseelser som redan medfört reaktioner i
annan ordning. Jag tänker här bl.a. på den nuvarande ordningen med
möjligheter att använda disciplinpåföljder. Denna kommer att utredas av
den kommitté med uppgift att göra en översyn av kriminalvården i anstalt
som regeringen nyligen bemyndigat mig att tillkalla (Dir. 1992:36).
Samråd bör därför ske med den kommittén när det gäller frågan om vilken
betydelse uppförandet under anstaltstiden skall ha för prövningen av
villkorlig frigivning.
Även om utgångspunkten bör vara att villkorlig frigivning skall beslutas
efter en individuell prövning enligt fakultativa regler, anser jag det
lämpligt att frågan om beslutsordningen underkastas en så allsidig
bedömning som möjligt. Om kommittén skulle komma till slutsatsen att ett
system med större eller mindre inslag av obligatoriska regler är att
föredra, bör den inte vara förhindrad att lägga fram förslag i enlighet
med detta.
Kommittén bör också också ta ställning till om den dömde bör avtjäna en
viss minsta tid innan villkorlig frigivning får ske. Visserligen torde
ett system med individuell prövning normalt förutsätta att en viss tid
av verkställigheten har förflutit innan det finns underlag för något
grundat ställningstagande. Å andra sidan behöver de som avtjänar de
allra kortaste straffen knappast underkastas en lika noggrann prövning
som de som har dömts till längre straff. Det är därför möjligt att någon
form av förenklad prövning kan tillämpas på korttidsdömda.
Kommittén bör också överväga om särskilda regler för villkorlig frigiv ning bör finnas för vissa kategorier intagna, t.ex. ungdomar.
Om den villkorliga frigivningen skall finnas kvar och om systemet skall
grundas på en individuell prövning, krävs regler för vem som skall ha
hand om denna prövning. Innan de nuvarande reglerna infördes var
prövningen av villkorlig frigivning delad mellan övervakningsnämnderna
och Kriminalvårdsnämnden, varvid Kriminalvårdsnämnden prövade frågan om
villkorlig frigivning för dem som dömts till fängelse i mer än ett år.
Enligt det nuvarande systemet sker ingen prövning vid strafftider under
två år. För övriga prövas frågan av Kriminalvårdsnämnden.
Domstolsutredningen har i sitt betänkande (SOU 1991:106) Domstolarna
inför 2000-talet föreslagit att övervakningsnämnderna avskaffas. Utred ningen har inte tagit ställning till hur prövningsordningen i fråga om
villkorlig frigivning bör vara anordnad. I den promemoria som jag
tidigare har nämnt föreslås att Kriminalvårdsnämnden alltid skall pröva
villkorlig frigivning av den som har dömts till fängelse i minst två år.
För intagna med kortare strafftider skall en prövning av
Kriminalvårdsnämnden ske om kriminalvården begär det.
Stannar kommittén för ett system med fakultativa regler, bör den lägga
fram förslag om hur prövningsordningen skall vara anordnad, naturligtvis
med beaktande av det slutliga resultatet av Domstolsutredningens arbete.
Kommittén bör vidare ta ställning till vilka principer som skall gälla
för övergången till vistelse utom anstalt. System med fakultativa regler
för villkorlig frigivning kombineras i allmänhet med möjligheter till
frigivningspermission eller motsvarande. I Våldskommissionens slut betänkande (SOU 1990:92) Våld och brottsoffer föreslås (s. 98 ff.) att
man i ökad utsträckning bör pröva ett system med successiv frigivning.
Den dömde bör först ges möjlighet att arbeta utom anstalten, därefter
också få bo utanför anstalten för att så småningom, om han sköter sig,
helt skrivas ut. Förslaget förutsätter att tiden utom anstalt ges ett
reellt innehåll innefattande egen bostad, yrkesutbildning och arbete och
att den dömde vid misskötsamhet återförs till anstalten. I detta
sammanhang kan vidare nämnas Påföljdsutredningens förslag angående
frigivningspermission i betänkandet (SOU 1991:45) Påföljdsfrågor.
Andra viktiga frågor som bör tas upp av kommittén är prövotid och
övervakning efter den villkorliga frigivningen. Kommittén bör därvid un dersöka om det är lämpligt att skapa ett system med större flexibilitet
än det nuvarande, där exempelvis den återstående strafftiden får spela
en större roll vid bedömningen av prövotidens längd och innehållet i
övervakningen.
Jag har tidigare (avsnitt 1.2) sagt att kommittén skall behandla regle ringen av återfall i brottslighet. En fråga som är central i detta
sammanhang är principerna för förverkande av villkorligt medgiven frihet
vid ny brottslighet. Även denna fråga bör kommittén behandla liksom be stämmelserna om förverkande vid andra former av misskötsamhet.
Jag vill i fråga om den villkorliga frigivningen slutligen framhålla att
olika tänkbara lösningar kan leda till väsentligt olika resultat när det
gäller faktiska anstaltstider, om straffskalorna bibehålls oförändrade.
Det bör därför, om kommittén finner detta påkallat, stå den fritt att
även föreslå förändringar när det gäller straffskalorna. En möjlighet
som bör kunna övervägas i det sammanhanget är att ersätta nuvarande
system med ett stort antal olika straffskalor med ett som i högre grad
bygger på ett mindre antal typstraffskalor (Jfr.
Fängelsestraffkommitténs betänkande SOU 1986:14, s.170ff.)
3 Alternativ till fängelse
Som jag tidigare har sagt kommer fängelsestraffet även i fortsättningen
att spela en central roll i påföljdssystemet. Det utesluter inte att det
är angeläget att söka utveckla alternativ som på ett bättre sätt främjar
förutsättningarna för att dömda inte skall återfalla i brott och även i
övrigt förmås att anpassa sig i samhället. För att sådana påföljder
skall kunna få ett vidare tilllämpningsområde är det emellertid viktigt
att de också har en sådan utformning att de tillgodoser berättigade
anspråk på att brott bör följas av tydliga och konsekventa reaktioner.
3.1 Bötesstraffet
En första fråga som kommittén bör behandla när det gäller alternativ
till fängelse är användningsområdet för böter. Böter är en påföljd med
flera fördelar i förhållande till andra straffrättsliga sanktioner.
Straffet kan anpassas efter brottets svårhet och ett högt bötesstraff
torde allmänt uppfattas som en kännbar påföljd.
Efter förslag av Fängelsestraffkommittén har från och med år 1992
ändringar genomförts i fråga om bötesstraffets utformning. En förändrad
gränsdragning mellan penningböter och dagsböter har ägt rum samtidigt
som en höjning av maximibeloppet för penningböter och av lägsta dags botsbelopp har lett till en påtaglig skärpning av bötespåföljderna.
I den nya kommitténs uppdrag bör ingå att undersöka om det finns för utsättningar för att bredda användningen av böter. Olika alternativ är
tänkbara. Ett, som förordades av Fängelsstraffkommittén, är att öka ut rymmet för böter genom förändringar i straffskalorna. För egen del är
jag emellertid tveksam till om detta är en lämplig väg. Däremot torde
det kunna finnas anledning att pröva om det är lämpligt att ytterligare
utveckla möjligheterna att döma ut böter i kombination med andra på följder. Om en icke frihetsberövande påföljd kombineras med en kännbar
bötespåföljd torde detta kunna anses vara en tillräckligt ingripande
reaktion även i många fall som i dag leder till fängelse, under
förutsättning att inte brottslighetens art särskilt motiverar fängelse
som påföljd. En utveckling i denna riktning torde underlättas om
villkorligt fängelse ersätter den nuvarande villkorliga domen eller
införs som en ny egen påföljd. Det finns också anledning att överväga
om, såsom fallet är i vissa andra länder, även kortvariga fängelsestraff
skall kunna kombineras med böter. Detta kan vara en möjlighet att
markera ett förhöjt straffvärde på ett annat sätt än genom en längre
strafftid. Även andra lösningar kan vara tänkbara.
En förutsättning för bötesstraffets effektivitet är naturligtvis att bö terna blir betalda. Det är ett avgörande villkor för att bredda
användningen av bötesstraffet. En fråga för kommittén vid utformningen
av förslagen är därför att undersöka i vilken utsträckning utdömda böter
inflyter till statsverket.
3.2 Övriga icke frihetsberövande påföljder
I det föregående har jag tagit upp frågan om införande av villkorligt
fängelse. Arbetet i den delen bör inriktas på att de nuvarande
alternativen till fängelse utom böter och överlämnande till särskild
vård inordnas under villkorligt fängelse. Oberoende av vilken lösning
kommittén stannar för i denna mera övergripande fråga, bör emellertid
kommittén ta ställning till hur olika alternativ till fängelse såsom
kontraktsvård och samhällstjänst lämpligen kan utformas och inordnas i
vårt påföljdssystem. Inriktningen bör vara att öka utrymmet för
alternativ till fängelse genom att öppna möjligheter till andra icke
frihetsberövande påföljder än de som nu finns och att ytterligare
utveckla redan tillgängliga påföljder.
Kommitténs uppdrag i denna del har beröringspunkter med det uppdrag som
ursprungligen lämnades till Påföljdsutredningen. I en skrivelse som gavs
in till Justitiedepartementet i december 1991 har Påföljdsutredningen
tagit upp frågor om utvecklingen av alternativ till fängelse. Skrivelsen
bör överlämnas till kommittén
Kommittén bör kunna pröva olika förslag. I det följande skall jag dock
närmare beröra vissa av de frågor som kommittén bör ta upp vid sina
överväganden om hur alternativen till fängelsestraff kan utvecklas yt terligar
Under senare år har skyddstillsynspåföljden utvecklats väsentligt genom
en vidgad och utförligare reglering av möjligheterna att förena
påföljden med olika föreskrifter. Erfarenheterna av dessa ändringar är
goda. Kommittén bör därför utreda om bestämmelserna som rör föreskrifter
i samband med skyddstillsyn bör utvecklas ytterligare.
Det kan här finnas anledning att överväga bl.a. möjligheterna att i ökad
utsträckning ge föreskrifter om att att den dömde skall genomgå
utbildning som direkt tar sikte på problem som har samband med hans
brottslighet. Ett exempel är att den dömde skall genomgå det särskilda
kurspaket för rattfyllerister som kallas Rattfällan och som har tagits
fram inom kriminalvården.
Kommittén bör vidare överväga om det finns behov av att förbättra kon trollen och efterlevnaden av de föreskrifter som har meddelats och att
utveckla möjligheterna till ingripanden om den dömde inte iakttar vad
som har ålagts honom.
I motsats till skyddstillsyn är villkorlig dom inte förenad med någon
övervakning, även om påföljden innefattar ett allmänt krav på skötsamhet
och det också är möjligt att meddela vissa föreskrifter i samband med
domen. Kommittén bör överväga om det är lämpligt att påföljden ges ett
vidare tilllämpningsområde t.ex. genom att ett större utrymme lämnas för
mer ingripande föreskrifter än som för närvarande är möjligt.
Inom ramen för skyddstillsyn finns de särskilda varianterna
samhällstjänst och kontraktvård.
Samhällstjänst ingår för närvarande i påföljdssystemet som en försöks verksamhet. I prop. 1991/92:109 som nyligen har överlämnats till
riksdagen har regeringen föreslagit att verksamheten med samhällstjänst
skall utvidgas till hela landet. I propositionen uttalas att det ännu
saknas tillräckligt underlag för att föreslå att samhällstjänst skall
utgöra en permanent del av påföljdsystemet. Bl.a. har Brottsförebyggande
rådet (BRÅ) i uppdrag att utvärdera försöket med samhällstjänst. En
delrapport som behandlar de första femton månaderna av
försöksverksamheten har överlämnats i augusti 1991. En fullständig
utvärdering av den första treåriga försöksperioden beräknas bli klar
under år 1994. Erfarenheterna av den hittillsvarande verksamheten är
emellertid så lovande att kommittén bör få i uppdrag att överväga hur
samhällstjänsten bör utformas om den införs som ett permanent inslag i
brottsbalkens påföljdssystem.
För närvarande är samhällstjänsten konstruerad som en speciell form av
föreskrift inom ramen för skyddstillsyn. En fråga som utredningen bör
överväga är om samhällstjänsten i stället bör utgöra ett alternativ inom
ramen för villkorligt fängelse. Det bör emellertid också stå kommittén
fritt att föreslå att samhällstjänst skall utgöra en självständig på följd.
Det är således inte givet att förutsättningarna för att döma till sam hällstjänst behöver vara desamma som för valet av skyddstillsyn. Ett
åliggande för den dömde att utföra oavlönat arbete kan i många fall vara
välmotiverat, även om det övervakningsbehov som är förutsättningen för
skyddstillsyn inte föreligger. I denna fråga bör samråd ske med Ungdoms brottskommittén (Ju 1990:07) som har att överväga frågor om
straffrättsliga ingripanden mot unga.
Möjligheterna att döma till samhällstjänst begränsas av att det som
förutsättning för påföljden gäller att en föreskrift för den tilltalade
att utföra oavlönat arbete skall vara av avgörande betydelse för att
döma till skyddstillsyn i stället för till fängelse. Det är alltså i
valet mellan en frihetsberövande påföljd och skyddstillsyn som
föreskriften om samhällstjänst skall fälla utslaget. Kommittén bör
överväga om denna begränsning av användningsområdet för samhällstjänst
bör avskaffas eller utformas på annat sätt.
Samhällstjänst är för närvarande avsedd främst för två kategorier av
brottslingar, nämligen den grupp som döms till frihetsstraff efter
återfall i inte alltför allvarliga förmögenhets- eller våldsbrott och
den grupp som med hänsyn till brottslighetens art döms till korta
fängelsestraff från 14 dagar till några få månader. Samhällstjänsten bör
enligt förarbetena komma i fråga endast i undantagsfall, om brottets
straffvärde skulle föranleda fängelse i ett år eller mer.
Med hänsyn till de hittills rätt begränsade erfarenheterna av samhälls tjänst finns det visserligen inte något tillräckligt säkert underlag för
en bedömning av hur återfallsbenägenheten påverkas av en samhälls tjänstpåföljd. Erfarenheter från motsvarande påföljder utomlands talar
dock för att återfallsbenägenheten är lägre för dem som har dömts till
samhällstjänst än för dem som har dömts till fängelse. Visar även de
svenska erfarenheterna på liknande förhållanden, kan detta vara ett skäl
för att öppna möjligheter att döma till samhällstjänst även vid andra
former av brottslighet än dem som den nuvarande försöksverksamheten tar
sikte på. Samtidigt bör dock kommittén beakta att utrymmet för
samhällstjänst i vissa fall kan vara begränsat med hänsyn till
brottslighetens art.
Av BRÅ:s delrapport framgår att förhållandet mellan det antal timmar som
arbetskyldigheten bestämts till och den alternativa strafftid som dom stolen anger har varierat kraftigt. T.ex. har sex månaders fängelse
ansetts påkalla såväl 100 som 200 timmars samhällstjänst. I förarbetena
till den nuvarande försöksverksamheten anges vissa tumregler för denna
typ av straffmätning. Det är dock tveksamt om dessa fått fullt
genomslag. Kommittén bör därför överväga om det i lag behövs klarare
regler för att bestämma timantalet. I samband därmed bör kommittén också
ta ställning till om gränserna för vilken omfattning arbetsskyldigheten
vid en samhällstjänstdom får ha är lämpligt utformade.
En annan fråga som kommittén bör ta upp är om den dömdes samtycke även i
framtiden måste vara en förutsättning för att döma till samhällstjänst.
Ett sådant krav är principiellt tveksamt och gäller inte heller vid
andra påföljder utom kontraktsvård. I sammanhanget måste dock kommittén
beakta de internationella konventioner om förbud mot tvångsarbete som
Sverige har tillträtt. Det kan också vara tveksamt om det finns prak tiska förutsättningar att genomföra samhällstjänst mot den dömdes vilja.
Kommittén bör också överväga hur man på bästa sätt kan försäkra sig om
att en samhällstjänstdom skall kunna verkställas i praktiken. Det är
inte godtagbart att svårigheter att ordna lämpliga platser kan medföra
att påföljden inte står till buds för alla som uppfyller de legala
kraven för denna.
Jag har här nämnt några frågor som kommittén bör pröva. Kommittén skall
emellertid också i andra hänseenden kunna överväga hur samhällstjänsten
bör utformas i och med att den förs in som en permanent del av på följdssystemet. I sitt arbete bör utredningen beakta såväl
erfarenheterna av den nu pågående lokalt begränsade försöksverksamhet
som av den utvidgade verksamheten som föreslås i prop. 1991/92:109.
Kontraktsvård är i dag en permanent del av påföljdssystemet och det är
inte avsikten att denna påföljdsform i sig skall sättas i fråga. Däremot
bör kommittén ha fria händer att pröva om förutsättningarna för att döma
till kontraktsvård behöver ändras i något avseende. Kontraktsvård
innebär normalt en kännbar frihetsinskränkning. Mot bakgrund av de
överväganden som kommittén gör i fråga om de olika påföljdernas inbördes
gradering kan det också finnas skäl att pröva om kontraktsvården bör
utformas som en självständig påföljd.
På samma sätt som när det gäller samhällstjänst bör kommittén undersöka
vilka åtgärder som behöver vidtas för att säkerställa att kontraktsvård
oberoende av praktiska problem skall stå öppen för alla som uppfyller de
lagliga förutsättningar som gäller för påföljden.
Ett alternativ till fängelse som tidigare har diskuterats bl.a. i BRÅ-
rapporten Nytt straffsystem från år 1977 är någon form av
intensivövervakning av den dömde.
I vissa andra länder, bl.a. Amerikas Förenta Stater, förekommer det att
den som har dömts för ett brott som normalt skulle ha lett till fängelse
i stället underkastas en sådan intensivövervakning i form av elektronisk
kontroll. Detta innebär att den dömde meddelas föreskrifter, främst i
fråga om vistelseort, och att efterlevnaden av föreskrifterna
kontrolleras genom elektronisk apparatur.
Införandet av elektronisk övervakning har diskuterats tidigare i
Sverige. Sålunda tog Påföljdsutredningen upp frågan i betänkandet
Påföljdsfrågor. Utredningen ansåg att elektronisk övervakning inte borde
införas, i första hand med hänvisning till att elektronisk övervakning
skulle bryta den mänskliga kontakten mellan den dömde och
kriminalvården. Utredningen antog också att elektronisk övervakning
skulle vara ineffektiv på grund av tekniska brister och
kostnadskrävande.
Jag delar utredningens uppfattning att det är viktigt att den personliga
kontakten mellan den dömde och kriminalvården inte går förlorad. Detta
är emellertid inte en nödvändig följd av att man använder sig av
tekniska hjälpmedel vid övervakningen. En elektronisk övervakning
utesluter inte att den dömde får del av hjälp- och stödinsatser från
kriminalvårdens sida. En aspekt som det är viktigt att framhålla är att
den dömde genom denna form av övervakning utsätts för en betydligt min dre kännbar inskränkning i sitt liv än om han tas in på anstalt.
Återanpassningen till samhället bör också bli lättare än om påföljden i
stället varit fängelse. Jag anser inte heller att det finns underlag för
att påstå att ett sådant system behöver bli så kostnadskrävande eller
ineffektivt att det av dessa skäl inte skulle vara lämpligt.
Jag anser således att kommittén närmare bör studera de olika modeller
för intensivövervakning som förekommer och pröva om det är lämpligt att
införa ett sådant system i Sverige. En fråga som därvid uppkommer är om
intensivövervakning skall konstrueras som en särskild föreskrift inom
ramen för en icke frihetsberövande påföljd eller om den bör vara en
självständig påföljd. Kommittén bör självfallet vara oförhindrad att
föreslå att intensivövervakning endast skall förekomma i särskilda fall.
4 Ekonomiska konsekvenser och förslag till finansiering
Kommittén skall redogöra för de ekonomiska konsekvenserna av sina för slag. Kostnadseffekterna för de instanser inom rättsväsendet som berörs
av förslagen samt för kriminalvården skall anges. Kommittén skall också
ange hur förslagen skall rymmas inom en oförändrad resursram.
För kommitténs arbete gäller regeringens direktiv till samtliga
kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens
inriktning.
Kommittén bör arbeta skyndsamt. Även med beaktande härav är det dock
inte möjligt att utföra ett utredningsarbete av den omfattning som jag
nu har redovisat på den tid av två år som normalt gäller för offentligt
utredningsarbete. I stället bör gälla att kommittén skall redovisa sina
förslag före utgången av år 1994.
Kommittén bör behandla den villkorliga frigivningen och därmed sam manhängande frågor med förtur. Ett delbetänkande i denna del bör redovi sas senast den 1 oktober 1993.
Samråd bör ske med Ungdomsbrottskommittén och den kommitté som nyligen
har tillkallats för att se över kriminalvården i anstalt.
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen
bemyndigar chefen för justitiedepartementet
att tillkalla en kommitté - omfattad av kommittéförordningen (1976:119)
- med högst sju ledamöter med uppdrag att göra en översyn av vissa
frågor som rör påföljdssystemet,
att utse en av ledamöterna att vara ordförande samt
att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt
kommittén.
att kostnaderna skall belasta andra huvudtitelns anslag
BESLUT
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller
hennes hemställan.
(Justitiedepartementet)