Dir. 1992:42
Chefen för Näringsdepartementet, statsrådet P. Westerberg, anför.
Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppgift att mot
bakgrund av den pågående europeiska integrationen överväga
-- vilken författningsreglering som i fortsättningen behövs för sådana
revisorer som har särskild behörighet att utföra lagstadgad revision och
-- om kompetens- och lämplighetsprövning samt tillsyn av sådana
revisorer helt eller delvis kan administreras av någon annan än en
statlig myndighet.
Skyldigheten att anlita revisor samt revisorns funktion och uppgifter
regleras på flera håll inom associationsrätten. Revisionsplikt åvilar i
huvudsak aktiebolag, ekonomiska föreningar, banker och försäkringsbolag
samt vissa handelsbolag. För aktiebolag föreskrivs t.ex. i
aktiebolagslagen (1975:1385) att minst en av bolagsstämman utsedd
revisor skall vara auktoriserad eller godkänd revisor. Större bolag och
alla börsnoterade företag skall alltid ha en auktoriserad revisor. Ett
auktoriserat eller godkänt revisionsbolag kan utses i stället för
auktoriserad respektive godkänd revisor.
Regeringen har med stöd av lagen (1975:86) med bemyndigande att meddela
föreskrifter om auktorisation och godkännande av revisorer meddelat
närmare bestämmelser om revisorer i förordningen (1973:221) om
auktorisation och godkännande av revisorer (revisorsförordningen).
Revisorsförordningen innehåller bestämmelser om vilken utbildning,
praktik m.m. som krävs för att erhålla auktorisation eller godkännande
som revisor (2, 15 §§). För auktorisation krävs ekonomexamen eller
motsvarande utbildning på högskolenivå samt 5 års yrkeserfarenhet. För
godkännande krävs en mindre omfattande utbildning samt 5 års
yrkeserfarenhet. Revisorn skall dessutom vara känd för redbarhet och
även i övrigt anses lämplig att utöva revisionsverksamhet. Auktorisation
och godkännande meddelas för en tid av 5 år.
Förordningen innehåller vidare bestämmelser om auktoriserad och godkänd
revisors verksamhet och oberoende (5 -- 14 och 17 §§). Bestämmelserna
innebär bl.a. att en revisor inte utan tillstånd får vara anställd hos
resp. driva eller äga revisionsbolag med annan än auktoriserad eller
godkänd revisor.
Frågor om auktorisation eller godkännande prövas av Kommerskollegium
(KK) som också utövar tillsyn enligt förordningen. De disciplinära
åtgärder som kan komma i fråga är upphävande av auktorisation eller
godkännande och meddelande av varning.
Till sitt förfogande i tillsynsverksamheten har kollegiet en rådgivande
nämnd för revisorsfrågor. Nämnden, som konsulteras i principiellt
viktiga eller komplicerade ärenden, består av representanter för
revisorsorganisationerna, Föreningen Auktoriserade Revisorer FAR och
Svenska Revisorsamfundet SRS, samt företrädare för olika myndigheter och
organisationer.
KK:s verksamhet på revisorsområdet finansieras i princip genom avgifter
som tas ut i samband med prövningen av ansökningar om auktorisation och
godkännande.
Revisorernas branschorganisationer har egna disciplinnämnder vars
tillsynsverksamhet ytterst rör medlemskap i föreningen. Detta innebär
att ett disciplinärende kan komma att behandlas både hos KK och inom
branschorganisationerna.
Sveriges närmande till EG ställer bl.a. krav på en anpassning till EG:s
bolagsrätt. Aktiebolagskommittén (Ju 1990:08, dir. 1990:46) har till
uppgift att se över aktiebolagslagen. Kommittén skall bl.a. föreslå de
lagändringar som behövs med hänsyn till den pågående europeiska
integrationen.
Det pågår även en översyn av redovisningslagstiftningen (Ju 1991:07,
dir. 1991:71). En huvuduppgift för den kommittén är att överväga vilka
lagändringar och andra åtgärder som är påkallade för att anpassa
redovisningslagstiftningen till den snabba utvecklingen på
redovisningsområdet. Vid utformningen av den nya lagstiftningen skall
hänsyn tas till EG-rätten på detta område.
De rättsakter som utgör EG:s bolagsrätt består av en förordning och elva
direktiv. Tre av dessa rättsakter rör redovisningsfrågor och en
rättsaktrör frågan om vilka personer och revisionsbolag som får
godkännas för att utföra lagstadgad revision. Genom EES-avtalet
förbinder sig Sverige att senast två år efter avtalets ikraftträdande ha
anpassat sin lagstiftning på området så att den överensstämmer med de
ifrågavarande rättsakterna.
Regeringen har i tilläggsdirektiv till aktiebolagskommittén (dir.
1992:18) begränsat aktiebolagskommitténs uppdrag så att det inte
omfattar anpassningen till EG:s fjärde (om årsredovisning), sjunde (om
koncernredovisning), åttonde (om godkännande av revisorer) och elfte
bolagsrättsdirektiv (om redovisning i filialer).
Kommittén för översyn av redovisningslagstiftningen har i
tilläggsdirektiv (dir. 1992:19) fått till uppgift att se över de
rättsakter som rör redovisningsfrågor, dvs. det fjärde, sjunde och elfte
bolagsrättsdirektivet. Regeringen meddelade samtidigt att EG:s regler om
auktorisation och godkännande av revisorer skall utredas i särskild
ordning.
EG:s regler för revisorer finns i det åttonde bolagsrättsdirektivet
(84/253/EEG). I direktivet föreskrivs att en fysisk person får godkännas
att utföra lagstadgad revision endast om han efter att ha kvalificerat
sig för tillträde till universitetsstudier, genomgått en teoretisk och
praktisk utbildning samt avlagt en statligt organiserad eller godkänd
yrkesexamen som är jämförbar med slutexamen från ett universitet.
I Sverige saknas en särskild revisorsexamen. De auktoriserade
revisorerna uppfyller i övrigt EG:s utbildnings- och praktikkrav med god
marginal. De godkända revisorernas utbildning är däremot otillräcklig
för att nå upp till direktivets nivå. I övrigt ställs krav på att
medlemsstaterna säkerställer att personer som utför lagstadgad revision
är oberoende. En sådan person får bl.a. inte utöva någon form av
verksamhet som enligt medlemsstatens lagar är oförenlig med lagstadgad
revision. De minimikrav som ställs i EG vad gäller ägande och ledning av
revisionsbolag är något mindre stränga än de svenska bestämmelserna.
Det finns inga direkta krav på statlig auktorisation och tillsyn i
EG-reglerna. Under vissa villkor får tillämpningen av bestämmelserna
överlåtas på vissa yrkesföreningar. Medlemsland skall dock säkerställa
att godkända personer blir föremål för lämpliga påföljder om de inte
utför lagstadgad revision med yrkesmässig omsorg och oberoende.
Enligt de principer som fastställts i EG:s direktiv (89/48/EEG) från den
21 december 1988 om ömsesidigt erkännande av alla behörighetsgivande
utbildningar på minst tre år skall kompetensen vid arbete i annat land
anses säkerställd genom kvalifikationen i hemlandet. I vissa fall kan
dock värdlandet kräva att den sökande genomgår praktik upp till tre år i
värdlandet eller att sökandens lämplighet prövas i särskilt ordnat prov.
Dessa principer blir genom EES-avtalet tillämpliga i Sverige och därmed
också på revisorsområdet.
I det åttonde bolagsrättsdirektivet finns alternativa
övergångsbestämmelser för redan yrkesverksamma revisorer eller personer
som påbörjat sådan utbildning och som inte uppfyller direktivets
kompetenskrav.
KK:s skrivelse m.m.
Kommerskollegium (KK) har i en skrivelse till regeringen den 26 oktober
1989 hemställt om en översyn av reglerna för auktoriserade och godkända
revisorer. KK anför att regelverket för revisorer präglas av det synsätt
som rådde då förordningen och dess förarbeten tillkom. Bestämmelserna är
också i huvudsak oförändrade sedan dess, medan revisionsverksamheten
genomgått stora förändringar såväl internationellt som i vårt land.
KK anser bl.a. att de krav som ställs för att äga eller leda
revisionsbolag samt det därav följande hindret för utländska fysiska och
juridiska personer att äga revisionsbolag bör ses över. KK anser vidare
att kompetenskraven för revisorer bör ses över samt att förbudet för
revisorer att driva annan verksamhet närmare bör klarläggas liksom
revisorns roll som konsult. KK begär även en översyn av den rådgivande
nämndens roll och sanktionsmöjligheterna i tillsynsärenden.
Regeringen har i 1992 års budgetproposition (prop. 1991/92:100, bilaga
4, s. 217 ff) anmält att KK bör renodlas som en handelspolitisk
myndighet. Avsikten är att möjligheterna att överföra de uppgifter som
KK nu har på det näringsrättsliga området till andra myndigheter skall
undersökas.
En särskild utredare bör tillkallas för att mot bakgrund av Sveriges
närmande till EG överväga vilken författningsreglering som i
fortsättningen behövs när det gäller sådana revisorer som har särskild
kompetens att utföra lagstadgad revision. Utgångspunkten bör därvid vara
att de regler som gäller i Sverige skall uppfylla kraven i EG:s åttonde
bolagsrättsdirektiv och att revisorns oberoende ställning säkerställs.
Utredaren bör även pröva om det bör finnas en särskild revisorskår utan
kompetens enligt åttonde direktivet men med särskild behörighet att
revidera mindre bolag. En jämförelse av regler och praxis vad gäller
revisors oberoende bör göras med några andra relevanta länder.
Utredaren bör även överväga vilka övergångsbestämmelser som lämpligen
skall gälla i Sverige för personer som påbörjat revisorsutbildning och
som inte uppfyller kompetenskraven i det åttonde bolagsrättsdirektivet.
En övergångslösning bör även omfatta de godkända revisorernas fortsatta
yrkesverksamhet.
Utredaren bör pröva om auktorisation och tillsyn av revisorer helt eller
delvis kan administreras av någon annan än en statlig myndighet.
Utredaren bör särskilt beakta att någon lämplig påföljd bör kunna
åläggas den som inte utför lagstadgad revision med yrkesmässig omsorg
och oberoende. I sammanhanget bör sekretessfrågor kring tillsyn och
annan lämplighetsprövning övervägas.
Utredaren bör föreslå vilket organ som bör handlägga frågor om
auktorisation och tillsyn. Ett förslag i den delen skall lämnas efter
beaktande av vad som anförts om KK:s verksamhet i 1992 års
budgetproposition.
Utredaren bör vara oförhindrad att ta upp även andra frågor om revisorer
och revisionsbolag som utredningsarbetet kan föranleda.
Utredaren bör ha nära samråd med de tidigare nämnda kommittéerna för
översyn av aktiebolagslagen och redovisningslagstiftningen.
Utredaren skall beakta vad som sägs i direktiven till samtliga
kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens
inriktning (dir. 1984:5) och om beaktande av EG-aspekter (dir. 1988:43).
Utredaren bör presentera sina slutsatser och förslag senast den 1 juli
1993.
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen
bemyndigar chefen för Näringsdepartementet
att tillkalla en utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119)
-- med uppdrag att överväga den författningsreglering som behövs för
sådana revisorer som har särskild behörighet att utföra lagstadgad
revision samt göra en översyn av den prövning och tillsyn m.m. som krävs
för denna verksamhet,
att besluta om experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall
belasta tolfte huvudtitelns anslag Utredningar m.m.
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller
hans hemställan.
(Näringsdepartementet)