Dir. 1992:40
Chefen för Kommunikationsdepartementet, statsrådet Mats Odell, anför.
Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppgift att föreslå
åtgärder som ökar konkurrensen inom järnvägssektorn.
I samband med 1988 års trafikpolitiska beslut (prop. 1987/88:50, bil.1,
TU19, rskr. 260) infördes en ny modell för det svenska järnvägssystemet.
Modellen innebär bl.a. att ansvaret för investeringar och underhåll av
bannätet numera vilar på en särskild myndighet, Banverket, medan
affärsverket Statens järnvägar (SJ) skall driva järnvägstrafik på
affärsmässiga grunder. Uppdelningen ger möjlighet att tillåta flera
operatörer på bannätet.
Genom det trafikpolitiska beslutet indelades bannätet i stomjärnvägar,
dvs. banor och bandelar som ansågs vara av nationell och internationell
betydelse, samt länsjärnvägar. På stomnätet gäller som huvudregel att SJ
har trafikeringsrätten för såväl person- som godstrafik. På
länsjärnvägarna har trafikhuvudmän som avses i lagen (1978:438) om
huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik tilldelats
trafikeringsrätten för persontrafik, medan SJ har trafikeringsrätten för
i princip all godstrafik. De rådande villkoren för trafikering av det
svenska järnvägsnätet ger således SJ ensamrätt att trafikera huvuddelen
av bannätet.
SJ:s nuvarande koncernstrategi fastställdes i samband med 1991 års
budgetproposition (prop. 1990/91:100, bil. 8, TU25, rskr. 325). Enligt
strategin skall SJ-koncernen utvecklas mot ett heltäckande
transportföretag. SJ kan således idag i egen regi producera och sälja
heltäckande transportlösningar där järnvägstransporter ingår. Det gäller
såväl persontrafiken där tåg och buss kan komplettera varandra som
godstrafiken där tåg-, färje- och lastbilstransporter kan kombineras för
att uppnå optimala transportlösningar.
Med hänsyn till de stora belopp som nu satsas på järnvägens
infrastruktur är det angeläget att den färdigställda infrastrukturen
utnyttjas så effektivt som möjligt. Syftet med avreglering och
konkurrens i allmänhet är främst att stimulera till ett effektivt
resursutnyttjande. Detta i kombination med en marknadsorienterad syn på
produktion och prissättning kan leda till betydande samhällsekonomiska
vinster.
Min grundläggande uppfattning är att ett avskaffande av
konkurrensbegränsningar, genom avreglering och avmonopolisering och en
allmänt skärpt konkurrenslagstiftning, är en viktig förutsättning för
ökad kostnadseffektivitet inom de sektorer som sorterar under
Kommunikationsdepartementet. Järnvägstrafiken är idag utsatt för
konkurrens från andra trafikslag, en konkurrens som sannolikt kommer att
öka bl.a. som följd av en avreglering avinrikesflyget. Såsom angetts i
1992 års budgetproposition (prop. 1991/92:100, bil. 7) är det
regeringens avsikt att också få ökad konkurrens inom järnvägssektorn.
Det är min bedömning att en ökad konkurrens inom järnvägssektorn ger
förutsättningar för förnyelse som kan leda till nya trafiklösningar.
En omställning av konkurrensförhållandena inom järnvägssektorn kräver
emellertid dels en rad överväganden som rör organisation,
ansvarsfördelning mellan SJ, Banverket m.fl. samt regler för fördelning
av spårkapacitet m.m., dels en avvägning i tiden med hänsyn till de
reella förutsättningarna för att konkurrensutsätta olika
järnvägsprodukter. Jag anser att konkurrensen inom järnvägssektorn bör
öka stegvis. Samtidigt måste nya aktörer ges reella möjligheter att
komma in på marknaden. Målsättningen, såsom angetts i årets
budgetproposition, är att järnvägstrafiken skall vara avreglerad senast
den 1 januari 1995.
Den övergripande målsättningen för arbetet med transportfrågor inom EG
är att åstadkomma en helhetssyn på det europeiska transportsystemet. Det
innebär bl.a. att EG skall utforma en gemensam transportpolitik, som
tillförsäkrar konkurrens på lika villkor mellan olika transportslag.
Riktlinjerna för EG:s transportpolitik är vidare att största möjliga
frihet skall gälla för såväl transportörer som de transportköpande
företagen.
Inom EG har direktiv antagits på järnvägsområdet (91/440/EEC). Dessa
omfattar bl.a. järnvägsförvaltningarnas tillträde till bannäten i
Europa, transittrafik i EG:s medlemsstater, principer för
samhällsekonomiskt motiverad järnvägstrafik samt förslag om ett
europeiskt nät för höghastighetståg och om internationell liberalisering
av viss kombitrafik.
Nuvarande tidplan för ikraftträdande av ett EES-avtal innebär att
Sverige fr.o.m. den 1januari 1993 skall följa regler om bl.a. rätt för
internationella järnvägsgrupperingar att transitera på medlemsländernas
infrastruktur.
Den svenska järnvägsmodellen följer EG-kommissionens järnvägspolitiska
riktlinjer. När det gäller möjligheterna att åstadkomma konkurrens inom
järnvägssystemet går den svenska modellen i vissa avseenden längre än
EG:s nuvarande direktiv. Sverige är det enda land i Europa som gjort en
direkt åtskillnad mellan infrastrukturen och tillhandahållandet av
transporttjänster genom att skapa två separata organisationer.
I regeringens proposition från den 12 mars 1992 om ökad konkurrens inom
den kollektiva persontrafiken (prop. 1991/92:130) föreslås att statens
köp av interregional persontrafik på järnväg, och därtill sådan
kompletterande persontrafik på stomnätet som köps av trafikhuvudmännen,
bör ske i konkurrens mellan olika järnvägsföretag. Detta innebär bl.a.
att andra trafikutövare än SJ skall kunna få trafikeringsrätt
på stomnätet fr.o.m. trafikåret 1993. Förslaget ligger i linje med min
tidigare redovisade uppfattning att en ökad konkurrens inom
järnvägssektorn bör införas stegvis.
I propositionen föreslås också vissa förändringar när det gäller
tillståndsgivning till långväga busslinjetrafik. I fortsättningen skall
det enligt propositionen vara järnvägsföretaget eller trafikhuvudmannen
som skall göra sannolikt att den berörda järnvägstrafiken skadas i
betydande mån om sökt tillstånd för busslinjetrafik beviljas.
I den tidigare regeringens uppdrag till Banverket den 2november 1989 om
finansiering av en järnvägsförbindelse till Arlanda angavs att
alternativt huvudmannaskap för såväl banan som trafiken kunde övervägas
vid utformningen av finansieringslösningen. Denna möjlighet gäller
alltjämt i det pågående arbetet med Arlandabanans finansiering.
Under våren 1991 initierade den tidigare regeringen en kartläggning och
redovisning av förutsättningarna för och konsekvenserna av ökad
konkurrens på bannätet. Uppdraget, som gavs till SJ, Banverket,
Transportrådet och Statens pris- och konkurrensverk (SPK)
avrapporterades till regeringen den 15 juni 1991. Svenska
Lokaltrafikföreningen (SLTF) samt Railforum Sweden fick tillfälle att
inkomma med synpunkter.
I flertalet rapporter framhålls betydelsen av att etablera intern
konkurrens inom järnvägsområdet. SJ har dock angivit att konkurrens
mellan flera operatörer innebär stora praktiska och ekonomiska
svårigheter, bl.a. genom att det enligt SJ blir omöjligt att uppnå
lönsamhet inom de rikstäckande gods- och persontransporterna. SJ
föreslår istället ett utökat samarbete mellan SJ, industrin och
länstrafiken samt att mindre företag ges möjlighet att driva matartrafik
till de större godsterminalerna.
Banverket, SPK, Transportrådet m.fl. anger att etableringshindren
självfallet är stora på en marknad som under lång tid dominerats av ett
monopolföretag och att det därför krävs en rad olika åtgärder för att
potentiella aktörer skall kunna komma in på järnvägsmarkna den. Banverket menar att den svåraste principfrågan vid en avreglering
är formerna för hur spårkapacitet skall upplåtas till olika
intressenter.
Utredaren skall föreslå åtgärder som ökar konkurrensen inom
järnvägssektorn. Arbetet skall bedrivas med förutsättningen att SJ:s
nuvarande trafikeringsmonopol skall avvecklas stegvis fram till den 1
januari 1995.
Utredaren skall prioritera stegen i avregleringen utifrån regeringens
förslag om ökad konkurrens fr.o.m. trafikåret 1993, utifrån behov av
harmonisering i enlighet med EG:s direktiv samt utifrån
förutsättningarna i tiden för att konkurrensutsätta olika
järnvägsprodukter. Utredaren skall redovisa sina överväganden för stegen
i avregleringsprocessen.
Utredaren skall vidare föreslå former för banupplåtelse. Det gäller
såväl vem som skall ansvara för fördelningen av bankapacitet som vilka
principer som skall vara styrande vid fördelningen. En särskild fråga i
detta sammanhang är utformningen av avgifts- och upphandlingssystem.
Utredaren kan härvid utforma olika system för banupplåtelse med hänsyn
till järnvägsprodukternas individuella förutsättningar. Utredaren bör
belysa konsekvenserna av förslagen i denna del för den nuvarande
indelningen av bannätet i ett stomnät och ett länsjärnvägsnät.
I uppdraget ingår att klargöra behovet av nya riktlinjer beträffande
förutsättningarna för utländska företag att bedriva järnvägstrafik i
Sverige som en direkt följd av ett EES-avtal.
Utredaren skall också redovisa vilka åtgärder som krävs för att
garantera operatörer likvärdiga konkurrensförutsättningar på bannätet.
Härvid skall utredaren särskilt analysera hur gemensamma
järnvägsfunktioner, som idag handhas av SJ, kan tillhandahållas på ett
konkurrensneutralt sätt. Det gäller t.ex. trafikledning,
tågplanekonstruktion, tidtabelläggning, stationstjänster, utbildning av
personal, bangårdar som inte ingår i infrastrukturen, godsterminaler och
underhållsverkstäder. Utredaren bör i detta sammanhang avväga effekterna
på järnvägens konkurrenskraft vid en separering av olika funktioner i
järnvägens produktionskedja mot vinsterna av flera operatörer inom samma
järnvägsprodukt med access till gemensamma funktioner. I uppdraget ingår
också att klargöra finansiering och former för samutnyttjande av
gemensamma funktioner.
Järnvägstransporter är en bransch som traditionellt förknippas med höga
etableringskostnader i fasta tillgångar utan alternativvärde, t.ex.
etableringskostnader för inköp av rullande materiel. Utredaren skall
särskilt belysa hur tillgången till lok och vagnar kan säkerställas
effektivt och konkurrensneutralt för potentiella nya aktörer.
I uppdraget ingår att närmare analysera nuvarande ansvars- och
rollfördelning mellan SJ, trafikansvariga, banhållare och andra
intressenter samt rollfördelningen i en avreglerad marknad. Härvid bör
frågan om de olika intressenternas inflytande över investeringar och
underhåll på bannätet studeras särskilt.
Järnvägsinspektionen, vars uppgift är att tillse säkerheten i all
spårburen trafik, är idag knuten till Banverket. Utredaren bör belysa
hur inspektionens nuvarande uppgifter påverkas av en avreglering.
SJ och Banverket ansvarar i dagsläget för vissa beredskapsfunktioner.
Utredaren skall klargöra hur dessa åtaganden kan säkerställas efter en
avreglering.
Utredaren skall lämna förslag till eventuell lagstiftning och
författningsreglering i övrigt som behövs vid en ändrad
konkurrenssituation inom järnvägsområdet.
För arbetet gäller dels regeringens direktiv (dir.1984:5) till samtliga
kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens
inriktning, dels regeringens direktiv (dir.1988:43) om EG-aspekter i
utredningsverksamheten.
Utredaren bör samråda med de myndigheter och organisationer som arbetar
med eller berörs av förslagen.
Uppdraget skall vara slutfört senast den 15 januari 1993 med en
lägesrapport till regeringen senast den 15oktober 1992.
Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen
bemyndigar chefen för Kommunikationsdepartementet
att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen
(1976:119) -- med uppdrag att lämna förslag till åtgärder som ökar
konkurrensen inom järnvägssektorn,
att besluta om sakkunniga, experter samt annat biträde till utredaren.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall
belasta sjätte huvudtitelns anslag A2. Utredningar m.m.
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller
hans hemställan.
(Kommunikationsdepartementet)