Dir 1992:39
Chefen för Näringsdepartementet, statsrådet P. Westerberg, anför.
En särskild utredare tillkallas för att utarbeta förslag till ny
lagstiftning på elområdet. Den skall bl.a. innefatta ändrade
bestämmelser om koncessioner för elektrisk starkströmsledning och för
ledningsnät inom ett visst område i syfte att åstadkomma ökad konkurrens
på elmarknaden.
En betydelsefull omstrukturering av elmarknaden har inletts. Den
1januari 1992 överfördes huvuddelen av verksamheten i det tidigare
Statens vattenfallsverk (Vattenfall) till ett aktiebolag, Vattenfall AB
(prop. 1990/91:87, NU38, rskr. 318 samt prop. 1991/92:49, NU10, rskr.
92). Verksamheten i storkraftnätet har avskiljts från Vattenfall och
ingår i Affärsverket svenska kraftnät som inrättades vid årsskiftet
1991/92.
Svenska kraftnät ansvarar för storkraftnätet och de statligt ägda ut landsförbindelserna. Storkraftnätet omfattar 220 och 400 kV-näten i
Sverige. Dess ledningslängd uppgår till drygt 15 000 km. Svenska
kraftnäts personalstyrka uppgår till ca 150 personer. Verksamheten är
lokaliserad till Stockholm.
Dessa åtgärder är ett första steg i omvandlingen av den svenska el marknaden mot en ökad konkurrens och som en förberedelse för en alltmer
internationell elmarknad med ökade möjligheter för export och import. En
elmarknad med ökad konkurrens och goda förutsättningar för en omfattande
handel med elkraft leder till att bl.a. de samlade produktionsresurserna
kan utnyttjas bättre. Den bidrar till den ekonomiska utvecklingen och är
av stor betydelse för konsumenternas ställning på marknaden.
Tidigare förvaltade Vattenfall storkraftnätet samt
utlandsförbindelserna. Det s.k. stamnätet, dvs. den del av
storkraftnätet som ligger söder om Umeälven och Skellefteälven,
utnyttjades av vissa kraft- och industriföretag, de s.k. transitörerna.
Genom ett stamnätsavtal mellan transitörerna reglerades möjligheterna
till kraftöverföring på stamnätet.
Stamnätet spelar en viktig roll inte enbart för överföring av kraft från
kraftstationer till konsumtionscentra utan även för köp och försäljning
av kraft mellan kraftföretag, den s.k. samkörningen. Affärerna med kraft
inom ramen för samkörningen regleras genom ett avtal, det s.k. samkör ningsavtalet, mellan de kraftföretag som deltar i samkörningen.
De grundläggande bestämmelserna på elområdet finns i lagen (1902:71
s.1), innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar,
vanligen kallad ellagen. Lagens bestämmelser kan delas upp i tre
grupper:
1. 1-3 §§ med vissa definitioner samt bestämmelser om koncession för att
dra fram eller begagna elektrisk starkströmsledning, skyldighet att
leverera och köpa elström, reglering av pris och övriga villkor m.m.
2. 4-13 §§ om skadestånd m.m.
3. 15-32 §§ om elsäkerhet, kontroll av elektrisk materiel, ansvar, över klagande m.m.
Lagens 14 § är upphävd. De avslutande 33 och 34 §§ innehåller en
upplysning om att vissa frågor regleras i annan lagstiftning.
Utöver ellagen finns andra lagar som berör elförsörjningen, t.ex. lagen
(1977:439) om kommunal energiplanering, lagen (1981:599) om utförande av
eldningsanläggningar för fastbränsle (fastbränslelagen) och lagen
(1987:142) om förvärv av eldistributionsanläggningar. För de eldistribu tionsföretag som drivs i kommunal regi är kommunallagen (1991:900) med
dess regler om bl.a. likställighet och förbud mot att driva närings verksamhet i vinstsyfte, samt den rättspraxis som därvid utvecklats,
viktig.
Planeringen och möjligheterna till utbyggnad av elektriska anläggningar
beror av bl.a. plan- och bygglagen (1987:10, PBL) och lagen (1987:12) om
hushållning med naturresurser m.m. (NRL). Genom denna lagstiftning har
föreskrifter införts om att koncession enligt ellagen inte får strida
mot en detaljplan eller områdesbestämmelser. Vid prövning av frågor om
tillstånd till koncession skall NRL tillämpas.
Härutöver har regeringen utfärdat ett antal förordningar som berör
området. Som exempel kan nämnas elförordningen (1982:548) samt för ordningen (1957:601) om elektriska starkströmsledningar.
För att dra fram eller begagna en elektrisk starkströmsledning krävs
tillstånd (koncession) enligt ellagen. Koncession ges av regeringen
eller den myndighet regeringen bemyndigar. Regeringen har bemyndigat
närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) att besluta i flertalet
koncessionsärenden.
Koncession kan lämnas för viss ledning med en i huvudsak bestämd
sträckning (linjekoncession) eller för ledningsnät inom ett visst område
(områdeskoncession). Utöver ellagen finns i elförordningen närmare
bestämmelser om koncession. Linjekoncession beviljas för stamledning
(220-400 kV), regionledning (20-130 kV) och fördelningsledning
(3-20kV). Den som har linjekoncession är skyldig att, om det är
förenligt med koncessionens ändamål, leverera ström till bl.a.
innehavaren av områdeskoncession för att denne skall kunna fullgöra sina
leveransförpliktelser. Områdeskoncession beviljas för hög- och
lågspänningsledningar och andra närdistributionsledningar inom ett
geografiskt begränsat område. Med stöd av en områdeskoncession kan
koncessionsinnehavaren inom området dra fram de hög- och lågspännings ledningar upp till en viss spänning som är nödvändiga för att förse
området med erforderlig kraft.
Trots de ändringar som genomförts i ellagen under årens lopp är lagen i
sina huvuddrag oförändrad sedan den infördes år 1902. Under den tid
lagen varit i kraft har dock såväl de tekniska förutsättningarna som el marknadens struktur ändrats väsentligt, vilket bl.a. har skapat problem
vid tillämpning av lagen. Den är i många avseenden svåröverskådlig och
behovet av att ersätta den med modern lagstiftning har många gånger
påpekats.
Förslag till vissa ändringar i ellagen har lagts fram av
elsäkerhetsutredningen i betänkandet (SOU 1991:94) ELSU 91. Förslagen
gäller dels skadeståndsregler, dels vissa regler om säkerhetskontroll av
elektriska anläggningar.
Betänkandet har remissbehandlats. Regeringen har den 26 mars 1992
beslutat att i propositionen (1991/92:135) om produktansvar för skador
orsakade av elektrisk ström förelägga riksdagen förslag om ändringar i
skadeståndsreglerna, som syftar till att anpassa svensk rätt till ett
EG-direktiv (nr. 85/374/EEC) om produktansvar. Övriga förslag i betänk andet bereds vidare inom Näringsdepartementet.
Som jag strax återkommer till behöver ellagens regler om eldistribution
ses över för att möjliggöra öppnandet av den svenska elmarknaden för
konkurrens som föreslagits i propositionen (1991/92:133) om en elmarknad
med konkurrens.
Sammantaget står alltså elsektorn inför betydelsefulla förändringar.
Detta medför att behovet att ersätta 1902 års ellag nu blivit akut. En
utredning med denna uppgift bör tillsättas. Samtidigt står klart att
vissa ändringar behöver göras innan en helt ny lagstiftning hinner
utarbetas. Det gäller bl.a reglerna om produktansvar, som bör träda i
kraft samtidigt med produktansvarslagen den 1 januari 1993. De
ändringar som genom prop. 1991/92:135 föreslås i den be-fintliga ellagen
bör senare arbetas in i den lagstiftning som ersätter ellagen.
Den mest praktiska lösningen bör vara att den utredning som nu bör till-
sättas får arbeta i etapper med slutmålet att ersätta ellagen med mod ernt utformade regler. Starka skäl talar för att ellagen därvid delas
upp på två lagar, en eldistributionslag och en elsäkerhetslag.
NUTEK:s utredning om den svenska elmarknaden
Statens energiverk fick den 14 mars 1991 i uppdrag av regeringen att i
samband med sin elmarknadsstudie utreda den framtida organisationsformen
för det svenska stamnätet. Statens energiverk uppgick den 1 juli 1991 i
Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) och utredningen har slut förts där. NUTEK överlämnade i november 1991 till regeringen rapporten
Elmarknad i förändring. Rapporten har remissbehandlats.
I rapporten lämnas förslag som syftar till att öppna den svenska elmark naden för konkurrens. Ett regelverk bör enligt förslagen skapas som ger
en stor frihet för kraftproducenter och elanvändare att sluta kontrakt
inbördes och med varandra om leveranser och samarbete på kort och lång
sikt. På de svenska kraftledningsnäten bör en fri handel kunna ske med
elektrisk kraft mellan kraftverk, återförsäljare och industri inom och
utom landet. Förslagen är av principkaraktär och förutsätter att
nuvarande regler om koncession ändras.
Regeringen har beslutat att i propositionen (prop. 1991/92:133) om en
elmarknad med konkurrens förelägga riksdagen förslag om vissa riktlinjer
för Svenska kraftnäts fortsatta verksamhet, som bl.a. innebär att
möjligheterna ökar för nya aktörer att utnyttja storkraftnätet för
transitering av el. Svenska kraftnät skall tills vidare drivas som
affärsverk, men en ombildning till statsägt aktiebolag kan på sikt
övervägas. Regeringen har vidare aviserat avsikten att överlägga med
transitörerna på stamnätet i syfte att nå en överenskommelse som står i
linje med de i propositionen föreslagna förändringarna av elmarknaden.
I anslutning till propositionen redovisade jag min bedömning att det är
statens uppgift att skapa och upprätthålla ramar för effektivt
fungerande marknader. För elmarknaden bör det åligga staten att
garantera tillgängligheten till ledningsnäten för att därigenom möjlig göra en ökad handel under konkurrens. Den som har koncession för en
elektrisk starkströmsledning eller för ett ledningsnät inom ett visst
område bör ha en principiell skyldighet att mot ersättning upplåta
ledningskapacitet för transport av elektrisk ström till den som så
begär, oavsett om det är koncessionsinnehavaren eller någon annan som
levererar den elektriska strömmen.
Marknaderna för el har i huvudsak varit nationellt avgränsade. Handeln
med el mellan kraftföretag i flera europeiska länder ökar nu, delvis på
grundval av långsiktiga avtal. Det gäller såväl i Norden som i övriga
Europa. De nordiska kraftföretagen har länge samarbetat inom ramen för
Nordel.
Inom EG pågår en utveckling av en inre marknad som avses att omfatta
även energiområdet. Som ett första steg på elförsörjningsområdet har
EG:s råd antagit det s.k. transiteringsdirektivet (nr 90/547/EEC) och
ett direktiv om pristransparens (nr90/377/EEC). Dessa direktiv trädde
inom gemenskapen i kraft vid årsskiftet 1991/92. Genom ett EES-avtal
accepterar EFTA-länderna EG:s lagstiftning för handel och konkurrens.
Förutom tillämpliga artiklar i Romfördraget kommer ett EES-avtal även
att gälla ett stort antal direktiv och regleringar som antagits av EG:s
råd. Det gäller bl.a. de ovan nämnda direktiven om transitering och
pristransparens.
Inom Europeiska gemenskapen diskuteras bl.a. åtgärder för att öppna
elnäten för konkurrens vilket skulle få en genomgripande inverkan på
elmarknaden i EG-länderna. EG-kommissionen har nyligen lagt fram ett
förslag till ytterligare åtgärder. Ett andra steg mot den inre
elmarknaden innefattar nya bestämmelser för uppförande av kraftverk och
kraftledningar samt krav på separation av produktions-, överförings- och
distributionsverksamheterna i vertikalt integrerade kraftföretag. Dessa
åtgärder väntas innebära att nya aktörer börjar verka på elmarknaden.
Kommissionen önskar se dessa bestämmelser träda i kraft den 1 januari
1993. Ett tredje steg, som inkluderar s.k. third party access (TPA) för
större elkunder, beräknas sedan att kunna genomföras den 1januari 1996.
I England och Norge har man nyligen genomfört genomgripande förändringar
av elmarknaderna i linje med det aktuella EG-förslaget om en inre el marknad.
Mot bakgrund av vad jag nu har anfört föreslår jag att en särskild ut redare tillkallas för att utarbeta ny lagstiftning för elområdet. Därvid
bör inriktningen vara att dela upp bestämmelserna i en
eldistributionslag och en elsäkerhetslag.
Reglerna om eldistribution bör utformas så att de möjliggör den reform ering av elmarknaden som redovisas i propositionen (1991/92:133) om en
elmarknad med konkurrens. De mål och strategier för en reformerad
elmarknad som där anges innefattar bl.a. att förutsättningar bör skapas
för en effektiv prisbildning på elmarknaden genom en skärpt konkurrens
om kunderna. Den som har koncession för en elektrisk starkströmsledning
eller för ett ledningsnät inom ett visst område bör ha en principiell
skyldighet att mot ersättning upplåta ledningskapacitet för transport av
elektrisk ström till den som så begär, oavsett om det är
koncessionsinnehavaren eller någon annan som levererar, utnyttjar eller
återförsäljer den elektriska strömmen. Nätverksamhet bör drivas och
ekonomiskt redovisas separat från annan verksamhet enligt principer som
är lättöverskådliga och gemensamma för dem som bedriver sådan
verksamhet.
Nuvarande ellag bygger på statliga koncessioner, varmed följer rättig heter och skyldigheter. Denna grundprincip bör gälla också i fortsätt ningen. Utredaren bör överväga vilka villkor som bör gälla för nya kon cessioner och vilka ändringar som behöver göras för att åstadkomma
önskade effekter utan att otillbörliga ingrepp görs i koncessions havarnas rättigheter enligt beviljade kon- cessioner. Frågan om ägande förhållandena skall kunna utgöra prövningsgrund vid koncessionsprövning
för högspänd el bör behandlas.
Överföringsförbindelserna med utlandet bör ses som en viktig del av
storkraftnätet. Principen bör vara att Svenska kraftnät skall äga och
förvalta en tillräckligt stor del av utlandsförbindelserna för att
tillfredsställa svenska pro- ducenters och konsumenters möjligheter att
sluta avtal om kraftaffärer med andra aktörer utomlands. Utredaren bör
pröva villkoren för att inneha bl.a. nya utlandsförbindelser och därvid
överväga om särskilda krav bör ställas på koncessionsinnehavaren mot
bakgrund av bl.a. anläggningarnas betydelse för infrastrukturen och för
en elmarknad med konkurrens.
En ökad konkurrens förutsätter att även andra än koncessionsinnehavarna
får möjlighet att transitera kraft på ledningarna. I en första etapp bör
detta gälla främst på de regionala näten. Utredaren bör i det samman hanget bedöma förutsättningarna för att, utöver en ökad transiterings skyldighet för linjekoncessionsinnehavare, samtidigt införa en
skyldighet för innehavare av områdeskoncession att överföra leveranser
för annans räkning till stora kunder. Därvid bör särskilt beaktas att
kunder med liknande leveransbehov i dag kan få sina leve-ranser antingen
över regional kraftledning eller inom en områdeskoncession.
Utredningen bör lämna förslag om hur en ökad transiteringsskyldighet
skall utformas så att rimlig hänsyn tas till koncessionsinnehavarnas
egen verksamhet. Vidare bör övervägas om en sådan
transiteringsskyldighet bör kunna genomföras tvångsvis.
Reformeringen av elmarknaden förutsätter att koncessionshavarna ekon omiskt särredovisar nätverksamheten och offentligt redovisar tarifferna
och villkoren för kraftleveranser. Till uppdraget hör att utforma
förslag till lämpliga regler för detta. Utredaren bör därvid också
överväga hur skäligheten i tariffer och leveransvillkor skall kunna
prövas.
Utredaren bör vidare överväga om det finns skäl att införa en särskild
koncession för innehav och drift av ett nationellt transmissionssystem
där nätverksamheten är förbunden med elsystemets produktions- och frek vensreglering och driftssäkerhet. De krav som kan komma att ställas i EG
på en sådan funktion i samband med beslut om direktiv för en gemensam
elmarknad bör därvid beaktas.
I sitt arbete bör utredaren även se över ellagens skadeståndsreglering
och överväga möjligheten till en närmare förenkling och samordning av
reglerna. Därvid måste reglerna om produktansvar stämma överens med det
tidigare nämnda EG-direktivet. Dessutom bör övervägas hur skadestånds regleringen påverkas av sådana förändringar som att de lokala näten kan
komma att bli tillgängliga för andra än koncessionsinnehavarna och att
Svenska kraftnät, som förvaltar och driver storkraftnätet, inte har
någon större egenproduktion av elkraft.
Arbetet bör genomföras i etapper. I en första etapp bör vissa frågor som
rör enbart områdesdistributionen inte tas upp. I denna etapp bör främst
följande frågor som gäller de regionala och nationella näten behandlas:
- utformningen av en ökad transiteringsskyldighet för innehavare av
linjekoncession,
- frågan om en skyldighet för innehavare av områdeskoncession att
överföra leveranser för annans räkning till elkrävande kunder,
- de villkor som bör gälla för nya koncessioner, inklusive utlandsför-
bindelserna,
- frågan om det finns skäl att införa en särskild koncession för innehav
och drift av ett nationellt transmissionssystem,
- regler om en särskild skyldighet för koncessionsinnehavare att ekono miskt särredovisa nätverksamheten och att offentligt redovisa tariffer
och villkor för kraftleveranser,
- de möjligheter som bör finnas för att pröva skäligheten i tariffer och
leveransvillkor.
Utredaren bör följa det fortsatta arbetet med elmarknadens reformering
som sker parallellt med utredningsarbetet. Vidare bör utredaren följa
arbetet med den nya konkurrenslagstiftning som avses att föreläggas
riksdagen under år 1992 samt den fortsatta beredningen av
avgiftsgruppens betänkande (SOU 1991:110) Effektiva avgifter -
resursstyrning och finansiering.
Det fortsatta arbetet i en andra etapp bör syfta till att få ellagen
slutligt ersatt med modern lagstiftning. En precisering av detta arbete
avses komma att ske genom tilläggsdirektiv. Utredaren bör dock vara
oförhindrad att förbereda arbetet genom åtgärder som man redan nu kan
förutse behovet av.
Utredaren bör bedöma hur förslagen till ändrade bestämmelser skulle på verka beredskapsverksamheten på elområdet och lämna de förslag till
förändringar av elberedskapens organisation som kan föranledas därav.
För arbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och
särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir.
1984:5). Utredaren skall vidare beakta innehållet i regeringens direktiv
angående EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43).
Utredaren bör redovisa den första etappen av arbetet senast den 28
februari 1993.
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen
be-myndigar chefen för Näringsdepartementet
att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen
(1976:119)- med uppdrag att utarbeta förslag till ny lagstiftning på
elområdet som bör innefatta bl.a. ändrade koncessionsvillkor för
elektrisk starkströmsledning och för ledningsnät inom ett visst område.
att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt
utredaren.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall
belasta tolfte huvudtitelns anslag Utredningar m.m.
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller
hans hemställan.
(Näringsdepartementet)