Dir. 1992:38
Chefen för Kommunikationsdepartementet, statsrådet Odell, anför.
Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att utarbeta
förslag till den lagstiftning och den ändrade reglering i övrigt som
behövs vid en ändrad konkurrenssituation på postområdet.
Utredaren skall också föreslå den författningsreglering som behövs för
att föra över Postverkets myndighetsuppgifter till någon annan myndighet
eller till ett bolag.
Uppdraget bör vara slutfört senast den 15 december 1992.
Postverkets huvuduppgift är att dagligen och rikstäckande upprätthålla
brev- och paketbefordran samt annan postservice, främst betalnings- och
kassaservice, till i princip enhetliga priser. Verket har också ålagts
ett socialt ansvar för bl.a. befordran och utdelning av tidningar,
befordran av blindskriftsförsändelser och viss service till
handikappade. Regeringen har i årets budgetproposition (1991/92:100
bil.7) närmare utvecklat vilka regionala och sociala mål som bör gälla
inom postområdet.
Inom regeringskansliet pågår en översyn av förutsättningarna och
formerna för Postverkets verksamhet (se prop. 1990/91:87, Näringspolitik
för tillväxt). Regeringens slutsatser av det hittillsvarande
utredningsarbetet har redovisats av mig i årets budgetproposition. De
innebär bl.a. följande. Postverkets ensamrätt till brevbefordran bör
avskaffas i samband med en lagstiftning som bl.a. ger staten
förutsättningar att styra och kontrollera verksamheten på postområdet så
att gällande regionalpolitiska och sociala mål kan uppfyllas. En
ytterligare slutsats är att Postverket bör ombildas till aktiebolag.
Postområdet är reglerat i förhållandevis liten utsträckning. Någon
särskild lagstiftning som reglerar utövande av postverksamhet förekommer
inte. Den reglering som finns är väsentligen offentligrättslig och
utgörs främst av förordningar och särskilda regeringsbeslut som styr
Postverkets verksamhet.
De viktigaste bestämmelserna finns i förordningen (1988:79) med
instruktion för postverket, kungörelsen (1947:175) angående postverkets
ensamrätt till brevbefordran m.m., lagen (1990:291) om obeställbara
försändelser och postverkets kungörelse (1966:120) angående postverkets
ansvarighet för försändelser och medel. Postverkets uppgifter inom
totalförsvaret regleras i verkets instruktion, i förordningen (1986:294)
om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del och i
kungörelsen (1951:51) om postbehandling under beredskapstid och krig.
Beträffande postgirot finns bestämmelser i bl.a. 2 § bankrörelselagen
(1987:617) och förordningen (1974:591) om skyldighet för statlig
myndighet att anlita riksbanken eller postgirot.
Därutöver finns vissa författningar av betydelse för postverkets
verksamhet på postområdet. Jag tänker då närmast på reglerna i
sekretesslagen (1980:100), särskilt 9 kap. 8 § om postsekretess, 4 kap.
8 och 9 §§ brottsbalken om brytande av posthemlighet och intrång i
förvar, bestämmelserna i 27 kap. rättegångsbalken om beslag av brev och
andra försändelser som finns hos postverket, reglerna i delgivningslagen
(1970:428) om särskild postdelgivning, reglerna i vallagen (1972:620) om
röstning på postkontor samt bestämmelserna i tullagen (1987:1065) och
tullförordningen (1987:1114) om Postverkets medverkan i Tullverkets
kontrollverksamhet. Nämnas kan även bestämmelserna om posttjänstemans
befogenheter i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling.
Sverige är anslutet till Världspostföreningen (Universal Postal Union,
UPU) och de internationella postförbindelserna regleras i väsentlig
utsträckning genom den till UPU knutna Världspostkonventionen (Universal
Postal Convention, UPC), som är obligatorisk för alla medlemsländer.
Inom ramen för UPU har Sverige också anslutit sig till fördrag om
postpaket (Postal Parcels Agreement), postanvisningar och
postresekreditiv (Money Orders Agreement), postgirorörelsen (Giro
Agreement), postförskottsrörelsen (Cash-on-Delivery Agreement) samt till
konventionen och övriga fördrag hörande expeditionsreglementen.
Avtalen inom UPU är mellanstatliga. För Sveriges del ingås dessa avtal
av regeringen. Avtalen med expeditionsreglementen ingås av postverket.
Under senare tid har UPU:s framtida roll och struktur diskuterats mot
bakgrund av förändringarna i världsekonomin och den snabba tekniska
utvecklingen.
Utöver UPU finns avtal om Nordiska postföreningen och om det Europeiska
post- och teleorganet CEPT (the European Conference of Postal and
Telecommunications Administrations). Nordiska postföreningen är ett
samarbetsorgan mellan de nordiska postförvaltningarna som innefattar
överenskommelser om bl.a. befordringsavgifter för brevförsändelser och
om transit- och terminalavgifter. Inom CEPT pågår för närvarande en
uppdelning i skilda organ för operatörsfrågor och regleringsfrågor. Inom
postområdet har kommittén för den europeiska regleringen av postväsendet
CERP (the Committee for European Regulation of Posts) nyligen bildats
och en ny postoperatörsorganisation under arbetsnamnet EUROPOST (the
European Postal Operators Association) är under bildande.
Utredningen om översyn av formerna för postverkets och televerkets
kundvillkor (TPK) (K 1989:02) avgav i december 1990 betänkandet (SOU
1990:100) Avtalsvillkor eller föreskrifter, En rättslig översyn av
postens och televerkets kundvillkor. Utredningens förslag innebär för
Postverkets del att dess kundvillkor skall ha formen av privaträttslig a avtalsvillkor i stället för författningsbestämmelser. Förslaget har
remissbehandlats.
Tulldatalagstiftningsutredningen (Fi 1988:11) fick genom
tilläggsdirektiv (dir. 1990:32) i maj 1990 uppdraget att bl.a. göra en
översyn av tullmyndigheternas rätt att öppna brev och andra förtroliga
försändelser för tullkontroll. Utredningen beräknas avge sitt
slutbetänkande under mars eller april 1992.
Regeringen har den 19 mars 1992 givit Riksrevisionsverket i uppdrag att
bl.a. lämna förslag till hur det statliga betalningssystemet skall vara
utformat. Bakgrunden finns redovisad i årets finansplan (prop.
1991/92:100 bil.1). Inriktningen är att uppdraget skall redovisas senast
den 30 september 1992.
Datastraffrättsutredningen (Ju 1989:04) har i uppdrag (dir. 1989:54) att
överväga straff- och processrättsliga frågor med anknytning till data-
och teleteknikens utveckling. Uppdraget skall redovisas senast den 1
juli 1992.
Vallagsutredningen (Ju 1991:02) har i uppdrag att göra en teknisk och
administrativ översyn av vallagen. Utredningsarbetet skall vara avslutat
före den 1 juli 1993.
Postverket driver verksamhet huvudsakligen inom de fem affärsområdena
Posten Brev, Posten Lättgods, Posten Bank och Kassa, PostGirot och
Posten Utrikes samt inom ett flertal särskilda resultatenheter såsom
Posten Finans, Posten Frimärken, Postens Adressregister och
Postfastigheter. Härutöver bedrivs verksamhet i Postbolagen AB med
tillhörande dotterbolag. Postbolagen AB ägs helt av Postverket.
Postverkets roll som statlig myndighet har alltmer kommit i skymundan.
Verksamheten skiljer sig inte i någon större utsträckning från
verksamhet som drivs av privata företag. All verksamhet, bortsett från
den som berörs av Postverkets ensamrätt till brevbefordran och i viss
utsträckning postgirots verksamhet, bedrivs på konkurrensutsatta
marknader utan särskilda begränsningar för någon.
Konkurrensen på dessa marknader har skärpts och förändringstakten ökar.
Detta har sin förklaring bl.a. i att den snabba tekniska utvecklingen
gett förutsättningar för konkurrerande media att överföra meddeland en och annan information. Jag tänker här på bl.a. telefaxtekniken och de
ökade möjligheterna till datakommunikation. Även på postverkets
traditionella affärsområden har konkurrensen ökat genom t.ex. budservice
och elektronisk postservice -- det senaste databaserade sättet att ta
emot, sortera och distribuera skrivna meddelanden.
Inte bara den snabba tekniska utvecklingen utan även den pågående
internationella liberaliseringen av postmarknaderna kan förväntas
medföra förändringar och en ökad konkurrens. Sålunda kommer ett
förverkligande av riktlinjerna i förslaget till den Grönbok för
postområdet, som nu är under utarbetande inom EG, att innebära en
väsentlig avreglering av den internationella postbefordringen inom
Europa. Detta kan ge möjlighet för världsomspännande kurirföretag som
Federal Express och UPS (Universal Parcel Service) att överta den
lönsamma volymen av det svenska postverkets internationella
postbefordran.
Enligt fastlagda och föreslagna regionalpolitiska och sociala mål inom
postområdet skall det allmänna se till att viss postservice finns även
där den inte är lönsam. Vid ett avskaffande av brevmonopolet och
postgirots konkurrensfördelar blir därför konkurrensförutsättningarna
ändå inte likvärdiga. På en konkurrensutsatt marknad måste villkoren
givetvis vara lika för alla. Det regionalpolitiska och sociala ansvar
som har beslutats av riksdagen och som inte kan anses ligga inom ramen
för affärsmässiga överväganden och är ekonomiskt betungande bör därför
fördelas rättvist mellan marknadens alla aktörer.
Ett meddelande som befordras av postverket som postförsändelse har i dag
ett lagreglerat skydd främst genom bestämmelserna i 4 kap. 8 §
brottsbalken och 9kap. 8 § sekretesslagen (1980:100). Bestämmelserna i
sekretesslagen innefattar också sekretess för uppgifter om enskildas
adresser och förbindelser med postgirorörelsen eller bank.
Bestämmelserna gäller inte meddelanden som befordras av annan än
Postverket eller för sådana uppgifter som förekommer hos en enskild
postoperatör. Med hänsyn till den förväntade utvecklingen är det
nödvändigt med en reglering som ger alla ett tillfredsställande
integritetsskydd oavsett vilken postoperatör som anlitas.
Totalförsvarets behov av postbefordran regleras i skilda författningar.
Inom totalförsvaret har Postverket vissa uppgifter av
myndighetskaraktär. Med hänsyn till att frågan om Postverkets
myndighetsutövning bör ges en övergripande lösning bör även denna fråga
tas upp till särskild översyn. Den framtida fältposttjänsten är i detta
sammanhang av särskild betydelse. Mycket talar för att ett framtida
statligt postbolag och andra enskilda postoperatörer bör åläggas en
skyldighet att medverka för att tillgodose totalförsvarets särskilda
behov inom postområdet.
Utgivning och försäljning av frimärken sker idag inom ramen för
postverkets huvuduppgift att driva poströrelse.
Det finns skäl att överväga om inte staten bör förbehållas ensamrätt
till frimärksutgivningen eller att i vart fall införa en reglering med
krav på tillstånd för sådan utgivning.
Min slutsats av det redovisade är att det behövs nya föreskrifter i lag
på postområdet.
Jag föreslår därför att en särskild utredare får i uppdrag att utarbeta
förslag till en postlag och de övriga författningsändringar som kan
behövas.
Utredaren skall också lägga fram förslag av innebörd att Postverkets
myndighetsutövning så långt det är praktiskt möjligt flyttas över till
någon annan myndighet.
Jag skall i det följande ange några ytterligare utgångspunkter och
riktlinjer för arbetet samt belysa några frågor som kräver närmare
överväganden.
Utredarens förslag bör innebära att all myndighetsutövning som inte av
praktiska skäl bör överlämnas till ett blivande statligt postbolag skall
skiljas från Postverket. Myndighetsfunktioner som bör kunna överlämnas
till ett blivande statligt postbolag är bl.a. arbetet med särskild
postdelgivning och röstning på postkontor. Oavsett hur man betraktar
postverkets roll som signatär i det internationella arbetet menar jag
att den uppgiften under alla förhållanden bör föras över till någon
annan myndighet. Det bör vidare finnas möjlighet för en myndighet att ge
enskilda operatörer en sådan formell status som behövs för att de skall
kunna delta i det internationella samarbetet.
Utredaren bör i detta sammanhang också överväga var de olika
myndighetsfunktionerna inom postsektorn skall förläggas. Jag vill här
anmärka att det arbete som krävs för den organisatoriska uppbyggnaden av
myndighetsfunktionerna inom postsektorn kommer att utföras i annat
sammanhang.
En utgångspunkt är att staten genom en postlag skall ges förutsättningar
att styra och kontrollera verksamheten på postområdet så att gällande
regionalpolitiska och sociala mål kan uppfyllas. En postlag skall ge
förutsättningar för konkurrensneutralitet och likabehandling.
Regleringen bör inte göras för detaljerad så att den inverkar negativt
på en ändamålsenlig konkurrens.
Det finns skäl som talar för att ett nytt regelsystem bör innefatta krav
på tillstånd för den som skall bedriva postverksamhet. I lag kan då
anges de allmänna förutsättningarna för beviljande av tillstånd,
giltighetstid för tillstånden och förutsättningar för återkallelse av
dessa. En tillstånds- och tillsynsmyndighet bör ges bemyndigande att
uppställa närmare villkor för tillståndet. Samma myndighet bör även
utöva tillsyn över att uppställda regler och villkor följs. Viktiga
frågor för utredaren att överväga i detta sammanhang är vem som skall
anses som postoperatör och om krav på tillstånd bör införas för alla
postoperatörer.
Frågan om vilka förutsättningar och villkor som bör uppställas för
operatörer intar en central plats. Det kan gälla skyldigheter att
upprätthålla vissa prisstrukturer, att delta i kostnaderna för olika
samhällsuppdrag (t.ex. postbefordran för totalförsvaret och befordran av
blindskriftsförsändelser) och att tillhandahålla postservice till alla
på likartade villkor, även där det inte är lönsamt. Jag kan tänka mig
att kraven kan variera beroende på verksamhetens omfattning.
Andra frågor som bör behandlas sammanhänger i stor utsträckning med den
praktiska posthanteringen. Jag tänker då bl.a. på hanteringen av
adresser och postnummer, brevlådor samt obeställbara försändelser. Dessa
frågor bör ges en generell lösning.
Vidare skall utredaren överväga ett betalningssystem för finansiering av
statens kostnader för att utöva myndighet på postområdet och som bidrag
till finansieringen av kostnaderna för olika samhällsuppdrag. I detta
sammanhang bör utredaren även överväga på vilket sätt och i vilken
utsträckning ett tillstånds- och finansieringssystem kan kombineras med
statlig upphandling av samhällsuppdrag och från allmän synpunkt
önskvärd, men olönsam postservice.
En särskild fråga som utredaren bör överväga är hur beslut om tillstånd
att bedriva postverksamhet och beslut om återkallelse av sådana
tillstånd skall kunna överklagas. För att Sverige skall fullgöra sina
åligganden enligt den europeiska konventionen angående skydd för de
mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna kan det
ifrågasättas om inte sådana beslut borde kunna få överklagas till
domstol. Genom att lagen (1988:205) om rättsprövning av
förvaltningsbeslut är tillämplig på denna typ av beslut torde en
reglering med rätt att överklaga till regeringen för närvarande inte stå
i konflikt med konventionen. I propositionen om Europakonventionen och
rätten till domstolsprövning i Sverige (prop. 1987/88:69 s. 18)
förordade dock den dåvarande justitieministern en fortsatt översyn av
aktuella författningar med målsättningen att noga undersöka i vad mån
det är ändamålsenligt att låta domstolsprövning ersätta överklagande i
administrativ ordning. Genom en lagändring (SFS 1991:1825), som trädde
ikraft den 1 januari 1992, har föreskrivits bl.a. att
rättsprövningslagen skall tillämpas på beslut som meddelas fram till
utgången av år 1994 (se prop. 1990/91:176 s. 7 ff). Det bör i detta
sammanhang även nämnas att regeringen nyligen tillsatt en kommitté (Ju
1992:01) som har i uppdrag att bl.a. ta ställning till om den svenska
domstolskontrollen bör utvidgas så att en generell möjlighet till
domstolsprövning införs. Utredaren bör vid utarbetande av förslag i
fråga om överklagande av beslut beakta de resursmässiga konsekvenserna
för domstolsväsendet.
Med de utgångspunkter som jag har angett i det föregående skall
utredaren även se över den nuvarande ordningen avseende totalförsvarets
behov av postbefordran under kriser och i krig, frågan om
integritetsskydd i postverksamhet och frågan om utgivning av frimärken.
Utredaren bör lämna de förslag till lagändringar eller andra åtgärder
som behövs.
Utredaren bör även se över om de åtaganden Sverige gjort genom skilda
internationella konventioner på postområdet kräver lagstiftning.
Om utredaren under sitt arbete uppmärksammar problem som ligger utanför
det egentliga uppdraget så bör han vara oförhindrad att lämna förslag
till lösningar även av dessa.
I frågor som rör postsekretess i samband med tullkontroll bör utredaren
beakta Tulldatalagstiftningsutredningens kommande betänkande.
Utredaren bör samråda med Riksrevisionsverket i frågor som angår postgi rot.
I fråga om totalförsvarets behov av postbefordran under kriser och i
krig bör utredaren samråda med Överbefälhavaren, Överstyrelsen för civil
beredskap och andra berörda myndigheter inom totalförsvaret.
I fråga om integritetsskydd i postverksamhet bör utredaren beakta
Datastraffrättsutredningens kommande förslag.
I frågor med anknytning till vallagen bör utredaren samråda med
Vallagsutredningen.
Utredaren bör beakta Tele- och postkundsutredningens förslag i dess
betänkande (SOU 1990:100) Avtalsvillkor eller föreskrifter.
Jag vill erinra om regeringens direktiv till samtliga kommittéer och
särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir.
1984:5) samt angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten
(dir. 1988:43). Erfarenheter från andra länder när det gäller
lagstiftning på postområdet bör tas till vara.
Utredningsuppdraget bör bedrivas skyndsamt och vara slutfört senast den
15 december 1992. I den utsträckning särskilda omständigheter
gör det nödvändigt med skyndsamma lagändringar eller andra åtgärder bör
sådana förslag presenteras för sig. Detta gäller särskilt sådan
lagstiftning som är nödvändig vid en bolagisering av Postverket.
Jag har samrått med cheferna för Justitie-, Försvars-, Finans-, Närings-
och Civildepartementen i de frågor som faller inom dessa departements
ansvarsområden.
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen
bemyndigar chefen för Kommunikationsdepartementet
att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen
(1976:119) -- med uppdrag att föreslå den lagstiftning och den ändrade
reglering i övrigt som behövs vid en ändrad konkurrenssituation på
postområdet,
att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt
utredaren.
att kostnaderna skall belasta sjätte huvudtitelns anslag, A2.
Utredningar m.m.
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.
(Kommunikationsdepartementet)