Dir. 1992:104
Statsrådet Thurdin anför.
Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppdrag att se över
vissa frågor i plan- och bygglagen (1987:10), PBL.
Utredarens förslag skall tillgodose kraven på större miljöhänsyn, stärkt
medborgarinflytande, avreglering och förenklad lagstiftning.
Erfarenheter från andra länder bör tas till vara i översynsarbetet.
Sveriges förpliktelser i förhållande till EG skall beaktas.
I uppgiften ingår också att samordna bestämmelserna i PBL med en ny
byggproduktlag. Jag har i denna fråga samrått med chefen för
Näringsdepartementet.
Lagstiftningen inom plan- och byggområdet samt i fråga om hushållningen
med mark- och vattenresurserna genomgick i och med 1987 års lagreformer
en samlad och genomgripande förändring. Den viktigaste nyheten var
decentraliseringen till kommunerna av a nsvaret för den fysiska
planeringen och för byggnadsväsendet.
Statens ansvar inom detta område begränsas i huvudsak till en bevakning
av riksintressen, mellankommunala intressen samt hälso- och
säkerhetsfrågor. De statliga myndigheternas uppgifter har därigenom
kommit att väsentligt förändras. Tillsynen och uppsikten från st atens
sida riktas nu mindre in på bevakning och kontroll av enskilda beslut i
den kommunala planeringen och mer mot samråd och samverkan med
kommunerna kring långsiktiga frågor samt uppföljning av lagstiftningens
tillämpning. De allmänna intressena skall hävdas genom omprövning av
länsstyrelse eller av regeringen endast i särskilt angivna fall.
Andra viktiga förändringar i PBL var reglerna om ett utökat
medborgarinflytande och förenklingar som främst innebar vissa lättnader
för den enskilde samt ett ökat ansvar för byggherren. PBL innebar också
en modernisering och förenkling av plansystemet och att stör re vikt har
lagts vid plangenomförandefrågor.
Samhällsutvecklingen förändrar förutsättningarna för planeringen av
mark- och vattenanvändningen och för byggandet. Inom den fysiska planeri
ngen och stadsbyggandet ställs bl.a. nya och ökade krav på miljöhänsyn,
på aktsamhet om kulturvärden och på resurshushållning. Ökad
uppmärksamhet behöver därvid ägnas den befintliga bebyggelsemiljöns
egenskaper och åt att möjliggöra successiva förändringar och
kompletteringar. FN-konferensen om miljö och utveckling (UNCED) sommaren
1992 måste följas upp. En huvuduppgift blir at t skapa förutsättningar
för och underlätta en långsiktigt hållbar utveckling. För att klara
denna uppgift måste samhället riktas in mot ett mer effektivt
resursutnyttjande bl.a. genom återanvändning och återvinning
(kretsloppsprincipen). Tillämpningen av kretslopp sprincipen i planering
och byggande måste underlättas. Behovet har ökat av att kommunerna
samordnar olika infrastrukturinvesteringar och att sektorsövergripande
och ändamålsenliga planerings- och beslutsprocesser utvecklas på såväl
regional som lok al nivå. Tunga investeringar som ofta rör flera
kommuner ställer allt större krav på mellankommunal samverkan och på
tidiga bedömnin gar av olika utbyggnadsalternativs påverkan på miljön,
på kulturvärden och på hushållningen med mark- och vattenresurserna.
Integrat ionssträvandena i Europa aktualiserar frågor om harmonisering
av såväl miljökrav som av reglerna för fysisk planering och byggande.
Nya lagar har tillkommit som berör byggandet. Behovet av en avreglering
och förenkling av olika regelsystem växe r sig allt starkare. Dessa krav
måste förenas med att stat och kommun tar ett ansvar för att hävda
viktiga allmänna intressen. Inom bostadsfinansieringsområdet pågår ett
arbete med avreglering och förenkling bl.a. i syfte att pressa
produktionskostnaderna samt att främja konkurrens och effektivitet.
Den ekonomiska utvecklingen har lett till att den statliga och kommunala
administrationen måste minskas och den offentliga sektorns kostnader ses
över.
Andra förändringar rör synen på hur grundläggande tj änsteproduktion bör
organiseras och innebär bl.a. en ändring av den offentliga sektorns roll
i förhållande till den enskilda. Stärkt äganderätt, minskad
detaljreglering och ökad privatisering är exempel på sådant som också
kan påverka utformningen av lagstiftninge n.
Samhällsutvecklingen har lett till nya arbetssätt och
organisationsformer inom förvaltningen i stat och kommun. Kommunerna har
fått större frihet att organisera sin verksamhet, som -- utanför området
för myndighetsutövningen - i allt större utsträckning kommer att utföras
genom konkurrensutsatt upphandling.
Medborgarnas växande krav på den demokratiska processen måste
tillgodoses genom förbättrade möjligheter att tidigare än för närvaran
de delta i planeringsprocessen och påverka bebyggelseutvecklingen och
utformningen av den byggda miljön.
Uppföljningen och utvärderingen av PBL-reformen inleddes kort efter det
att den nya lagen trädde i kraft den 1 juli 1987. Huvudsyfte na med
reformen har i stort uppnåtts. Samtidigt visar de erfarenheter som
vunnits bl.a. genom Boverkets uppsiktsverksamhet att reformen på vissa
viktiga punkte r ännu inte fått sitt genombrott. Det gäller bl.a. i
fråga om sådana lättnader för den enskilde som förutsätter kommunala
beslut. De t finns också oklarheter i fråga om det stöd som PBL ger
kommunerna i uppgiften att hävda miljöns kulturvärden.
En översyn av PBL behövs enligt min mening med hänsyn till den nyss
skisserade samhällsutvecklingen samt för att säkerställa att lag
stiftningens grundläggande intentioner, som jag inledningsvis nämnde,
fullföljs. En särskild utredare bör därför tillkallas med uppg ift att
se över PBL och angränsande lagstiftning med utgångspunkt i nämnda
förhållanden.
Vid min anmälan till budgetpropositionen 1992 (prop. 1991/92:100 bil.
15) erinrade jag om den fysiska planeringens huvuduppgifter un der
1990-talet. Dessa är att
-- säkerställa en långsiktigt god hushållning med mark- och
vattenresurserna,
-- främja en långsiktig t förnuftig lokalisering av bebyggelse,
anläggningar och infrastruktur samt utveckla en rik och levande
stadsmiljö,
-- ta hänsyn till naturens kretslopp i samhällsplaneringen.
Lagstiftningen bör skapa förutsättningar för teknisk utveckling, ökad
miljöhänsyn och en effektiv konkurrens. Kvalitetstänkande och
kostnadsmedvetande skall främjas. Långsiktighet i förvaltning och
underhåll av befintlig bebyggelse bör premieras. Ökad valfrihet för den
enskilde skall tillgodoses utan att väsentliga allmänna intressen för
den skull ställs åt sidan.
Dessa huvuduppgifter bör vara vägledande i översynsarbetet.
Översynen bör leda till förslag till ändrad lagstiftning där så behövs
eller förslag till andra lösningar där lagstiftning inte bedö ms vara
nödvändig för att nå målen. De samhällsekonomiska konsekvenserna av
förslagen skall redovisas.
Fysisk planering är i första hand en kommunal uppgift. Denna
grundläggande utgångspunkt skall självfallet gälla också fortsättningsv
is. Kommunen skall ha ansvaret för planläggning av mark och vatten och
ha möjlighet att utforma en i kommunen önskvärd utveckling inom ramen
för bestämmelserna i PBL.
Enligt PBL skall, om inte annat är föreskrivet, både allmänna och
enskilda intressen beaktas (1 kap. 5 §). Gränsen mellan dessa intr essen
är i praktiken svår att dra på ett entydigt sätt. Många frågor som
normalt behandlas i samband med fysisk planering och byggan de är av
intresse från allmän synpunkt. Allmänna och enskilda intressen
sammanfaller i många fall. Det bör vara möjligt att närmare precisera de
allmänna och enskilda intressena -- och de rättigheter och skyldig heter
som åligger kommunen respektive den enskilde. Vilka medel stat och
kommun skall förfoga över för att kunna värna de allmänna i ntressena
behöver övervägas närmare. Detsamma gäller i vilken utsträckning
hänsynen till kommunalekonomin och kommunernas skyldighet att i vissa
fall tillhandahålla service skall beaktas vid prövningen av ärenden om
lov enligt PBL.
Det behövs ett klarläggande av vilka allmänna intressen som är så
väsentliga att de bör ha företräde framför enskilda intressen. Hälsa och
säker het är väsentliga allmänna intressen. Därutöver måste bl.a.
miljöhänsyn, liksom hänsyn till natur- och kulturmiljön och hushållning
med naturresurserna m.m. anses vara viktiga allmänna intressen.
Tillgängligheten i den byggda miljön för personer med nedsatt rörelse-
eller orienteringsförmåga måste också anses vara ett viktigt allmänt
intresse.
Det är viktigt att dessa allmän na intressen preciseras och att detta
tydligt framgår av lagtexten.
Av lagtexten bör också framgå vilka enskilda intressen som bör skyddas
vid en avvägning mellan olika enskilda intressen.
Det är viktigt att grundläggande rättssäkerhetsaspekter beaktas vid
avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen och mellan olika
enskilda intressen.
I denna del bör utredaren samråda med Fri- och rättighetskommittén (JU
1992:01), som har i uppdrag att redovisa bl.a. frågor om förstärkt
grundlagsskydd för äganderätten.
Jag återkommer längre fram till frågan om omfattningen och formerna för
den statliga kontrollen när det gäller allmänna intressen.
Utgångspunkten i fråga om byggande bör vara att det är byggherren som
har ansvaret för att de tekniska egenskapskraven är uppfyllda.
Kommunen skall i detta avseende främst ha ett ansvar för att väsentliga
allmänna intressen blir tillgodosedda.
Genom PBL har kommunerna fått det huvudsakliga ansvaret för utformningen
av bebyggelsemiljön på lokal nivå. Statens ansvar för den lokala miljön
har i och med PBL begränsats.
Utvecklingen av och omsorgen om vår gemensamma miljö, även i en vidare
mening, behöver uppmärksammas mera än hittills. Kraven på mil jöhänsyn i
planering och byggande ökar. Detta har ett naturligt samband med
strävandena mot en förebyggande miljövård och en effekti vare
resursanvändning baserad på kretsloppsprincipen. Bebyggelsemiljön har
också stor betydelse för människors trivsel och välbefinn ande och är en
av grundförutsätt ningarna för ett rikt socialt liv. Det är viktigt att
stat och kommun samverkar i omställningen till en varaktigt hållbar
utveckling och en god miljö i landets alla delar.
Den fysiska planeringen är av central betydelse i sammanhanget.
Lokalisering av bebyggelse, anläggningar och infrastruktur behöver s
amordnas för att skapa bättre förutsättningar för en effektiv
transportförsörjning. Utformningen av såväl befintliga som nya bostads -
och arbetsområden behöver anpassas så att kretsloppslösningar kan
åstadkommas. En långsiktigt god hushållning med naturresurser måste
främjas genom en förutseende fysisk planering. Det innebär att kraven på
miljöhänsyn -- i den vidare mening som jag nu har beskrivit -- i den
fysiska planeringen måste göras tydligare.
Vid UNCED-konferensen antogs bl.a. Agenda 21 som är ett handlingsprogram
för att uppnå en långsiktigt hållbar utveckling. Ansatsen i Agenda 21 är
att problem skall förebyggas genom miljöanpassning av politiken på olika
områden. Fysisk planering kan vara ett v iktigt instrument i arbetet med
att förebygga miljöproblem, åstadkomma ett effektivt resursutnyttjande
och hushållning med naturresu rserna.
Genom en förutseende planering kan konflikter undvikas, konflikter som i
ett senare skede kan leda till låsningar och därmed effekti
vitetsförluster. Regeringen avser därför att, som ett första steg,
föreslå riksdagen att 1 kap. 1 § PBL ändras så att det klart fram går
att PBL:s bestämmelser syftar till en god och långsiktigt hållbar
livsmiljö. Utredaren bör pröva på v ad sätt reglerna i PBL i övrigt kan
behöva förtydligas i syfte att främja en långsiktigt hållbar
samhällsutveckling.
Förutom överväganden i fråga om fysisk planering, bör utredaren ägna
uppmärksamhet åt den miljöpåverkan som kommer från byggnader oc h
byggnadsmaterial. Här är det fråga om att inom det Europeiska ekonomiska
samarbetsområdet (EES) påverka utvecklingen så att vi får krav på
produkter som inte skadar hälsa och miljö och som i möjligaste mån kan
ingå i ett kretslopp. Vidare bör svenska tillve rkare och importörer
stimuleras att utveckla system för återanvändning och återvinning och se
till att skadliga material och produkt er byts ut. Jag vill peka på att
omloppstiden för byggnader -- och därmed de material som ingår i en
byggnad -- är förhållandevis lå ng, vilket kräver särskilda överväganden
bl.a. när det gäller återanvändning och återvinning.
Det är särskilt angeläget att den fysiska planeringen av våra städer och
tätorter sker utifrån en helhetssyn på miljöfrågorna.
Miljöproblemen är i dag påtagligast i storstadsområdena. För närvarande
studeras miljösituationen och effekterna av olika styrmedel av Boverket
och Statens naturvårdsverk. I Boverkets uppdrag ingår bl.a. att studera
behovet av natur- och grönområden för att bevara en god stadsmiljö.
I mindre städer och på landsbygden är miljöproblemen av delvis annan
karaktär än i storstäderna. Men även här behövs insatser -- bl. a. genom
fysisk planering -- i syfte att främja en god livsmiljö. En framsynt
fysisk planering bör självfallet i nte bara medverka till att begränsa
miljöproblemen, utan också värna de miljökvaliteter som ofta är dessa
orters relativa fördel. De tta är nödvändigt för att främja en
långsiktigt hållbar ekonomisk utveckling.
Utredaren bör mot bakgrund bl.a. av Boverkets och Naturvårdsverkets
studier göra en bedömning av möjligheterna att i fysisk planering enligt
PBL ta större hänsyn till miljöfrågorna i såväl befintlig som
nytillkommande bebyggelse.
I samband med upprättande av planer och i hanteringen av till re
geringen överklagade planer har svårigheterna att bedöma miljö- och
hälsorisker uppmärksammats. Svårigheterna beror bl.a. på att det i många
fall saknas underlag för att göra sådana bedömningar. För närvarande
pågår ett utvecklingsarbete inom Boverket rörande häls a och säkerhet i
fysisk planering. Frågor om yttre ljudstörningar behandlas av den
utredare som tillkallats för att utarbeta ett för slag till samlad
handlingsplan mot buller (M1992:02). Riktlinjer för hur miljö- och
hälsofrågor skall hanteras i pla neringen behöver enligt min mening
utvecklas. Utredaren bör därför i anslutning till detta hålla sig
underrättad om pågående arbete och överväga möjligheterna att tillämpa
sådana kvalitetskrav i fysisk planering.
Av särskilt intresse i sammanhanget är utvecklingen av
miljökonsekvensbeskrivningar (MKB). Kraven i 2 kap. PBL innebär som
regel att miljö- och hushållningsfrågor belyses som en del av underlaget
i fråga om miljökonsekvenser för planer enligt PBL. Erfarenheterna visar
emellertid att underlaget f ör beslut om planer m.m. i många fall bör
förbättras. Frågan aktualiseras också av EG:s bestämmelser på området.
Ett viktigt syfte med miljökonsekvensbeskrivningar är att redovisa
vilken inverkan en verksamhet eller en åtgärd får på miljön, häls an och
hushållningen med naturresurserna och ge allmänheten möjligheter att
yttra sig. Därigenom kan också beslutsprocessen många gå nger förenklas.
Den svenska lagstiftningen på området utgörs bl.a. av 5 kap. lagen
(1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. ( NRL). När det gäller
PBL finns för närvarande inte något krav på att kommunerna skall
upprätta miljökonsekvensbeskrivningar. I propo sitionen 1992/93:60 med
förslag till lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387) m.m. föreslås
dock, i syfte att uppfylla bestämmel serna i ett EG-direktiv, att PBL
ändras så att miljökonsekvensbeskrivningar skall utarbetas när
detaljplaner upprättas för vissa i E G-direktivet angivna ändamål och
den tilltänkta verksamheten samtidigt kan antas medföra en betydande
miljöpåverkan. Utredaren bör överväga om kravet på
miljökonsekvensbeskrivningar skall utvidgas och ges en mer generell
tillämpning i ärenden enlig t PBL.
Värnet av vårt kulturarv är också en viktig miljöfråga som behöver
belysas i sammanhanget. Det är i första hand vid tillämpningen av PBL
som frågor om bevarande av värdefulla byggnader och bebyggelsemiljöer
prövas. Tillämpningen av lagstiftningen på området visar att
tolkningsutrymmet i många fall blivit alltför stort och att
kulturvärdena alltför ofta inte kan hävda s mot andra intressen.
Utredaren bör överväga hur kulturmiljöhänsynen kan ges en starkare
ställning. Utredaren bör därvid utvärdera hur PBL:s regler om ersättning
till fastighetsägare har tillämpats och vilka effekter de har fått.
Översiktsplanen skall ha en nyckelroll för tillämpningen av PBL och
naturresurslagen. Utredaren bör, mot bakgrund av de hittillsvara nde
erfarenheterna, pröva om PBL:s krav i fråga om former, innehåll och
redovisning behöver förändras. Möjligheterna att främja en ö kad
miljöhänsy n genom en förebyggande fysisk planering bör särskilt
belysas. Översiktsplanens roll i dialogen mellan stat och kommun bör
också ses över. Därutöver bör belysas hur översiktsplanen kan användas
för att på ett bättre sätt än i dag skapa förutsättningar för en positiv
utveckling av landsbygden och kulturlandskapet i vid mening. Utredaren
bör ta del av Boverkets rapport Erfarenheter av översiktsp lanearbetet.
Rapporten har remissbehandlats.
Även om huvudansvaret för att åstadkomma en god miljö ligger på komm
unerna, är den enskilda kommunens möjligheter att lösa eller förebygga
vissa miljöproblem relativt begränsade. Det mellankommunala o ch det
regionala perspektivet behöver därför utvecklas. Den regionala
planeringen enligt bl.a. PBL bör ses över. Även i detta avseen de utgör
de kommunala översiktsplanerna ett viktigt underlag. Utredaren bör lämna
förslag till hur en sådan planering kan främjas.
Miljöskyddskommitténs (ME 1989:04) arbete har beröringspunkter med
översynen av PBL i nu berörd del. Utredaren bö r därför samråda med
Miljöskyddskommittén.
Ett av de främsta syftena med PBL var att möjliggöra förenklingar i
förhållande till den äldre lagstiftningen. En studie av PBL:s
tillämpning i 20 kommuner, som genomförts av Boverket i samarbete med
Svenska kommunförbundet och dåvarande Näringslivets byggnadsdele gation,
visar att detta syfte endast delvis har uppnåtts.
Som framgått av vad jag nu har sagt bör kraven på miljöhänsyn i vissa
avseenden höjas och en rik och levande bebyggelsemiljö främjas. Inom
denna ram bör nu prövas möjligheterna till förenkling och avreglering.
Uppmärksamhete n bör i första hand riktas in på sådana förändringar som
innebär en minskad detaljstyrning och som medför lättnader för den
enskilde . Syftet bör vara att skapa förutsättningar för kommunerna att
ägna tid och kraft åt de mest angelägna frågorna, t.ex. hälsofrågor i
byggandet och planfrågor av större betydelse från miljösynpunkt samt att
bedriva ett mer långsiktigt syftande arbet e. Samtidigt kan en minskad
detaljreglering och en effektiv planprocess leda till
kostnadsbesparingar både för den enskilde och för det allmänna.
I uppdraget bör ingå att göra en analys av hela processen från
programskedet till dess att bygglov vunnit laga kraft och bygget har
slutbesiktigats. Särskild uppmärksamhet bör därvid ägnas följande
frågor.
I 5 kap. 1 § PBL anges när en detaljplan skall upprättas, det s.k.
detaljplanekravet. Detaljplanekravet är primärt riktat till kommu nen.
Emellertid ger 8 kap. 12 § första stycket 2 samma lag kommunen rätt att
vägra bygglov i de fall den sökta åtgärden bedöms kräva
detaljplanläggning. D en som vägrats lov med hänvisning till
detaljplanekravet kan emellertid inte tvinga fram planläggning, även om
det borde ha varit mö jligt att avgöra ärendet direkt med stöd av 2 kap.
PBL. Tillämpningen av paragrafen har alltså stor betydelse för den
enskilde. Utre daren bör mot bakgrund av de erfarenheter som vunnits
beträffande detaljplanekravets tillämpning i samband med prövn ingen av
bygglov göra en bedömning i vad mån lagstiftningen kan behöva preciseras
ytterligare för att bl.a. stärka den enskildes stä llning.
Regleringen i detaljplaner har i huvudsak byggt på att ange markens och
byggnaders användning för olika ändamål. Detta sätt att regl era
användningen har medverkat till en funktionsuppdelning i staden, som
utarmat vissa områden och lett till ökat transportbehov. De t finns
anledning överväga om en mindre detaljerad reglering kan underlätta en
friare etablering och en blandning av boende och olika verksamheter som
gör det möjligt att utforma mer allsidigt sammansatta stadsdelar och
samhällen. I det sammanhanget bör också övervägas användningen av
bestämmelser beträffande utformningen av byggnader. I vissa miljöer kan
krävas mer långtgående hänsyn till omgivande bebyggelse. I andra miljöer
kan å andra sidan bestämmelser som styr utformningen helt undvaras.
Enligt 5 kap. 7 § PBL får inte en detaljplan göras mer detaljerad än vad
som erfordras. Utredaren bör mot denna bakgr und överväga vilka
ytterligare avregleringar och förenklingar som är möjliga och lämpliga.
Efter en ändring i 5 kap. 7 § PBL (prop. 1991/92:51, BoU 10, rskr. 112)
får kommunerna inte längre precisera handelsändamål i detalj planer till
att avse viss form av detaljhandel. Riksdagen uttalade i samband med
beslutet att den något förändrade synen på konkurre nsen borde få
genomslagskraft också i gällande planer, men att det krävs ytterligare
överväganden om man genom lagstiftning skall än dra innehållet i sådana
planer. Utredaren bör därför belysa möjligheterna att ändra gällande
planer i syfte att få till stånd ökad konkurrens inom handeln .
Konkurrensfrågor aktualiseras också i annat sammanhang. Regelsystemet
för byggandet bör vara utformat så att det i största möjliga
utsträckning underlättar konkurrens mellan olika byggherrar och
entreprenörer och uppmuntrar kostnadsmedvetande och kvalitetstänkande .
Detaljplaner bör utformas så att de så långt möjligt ger utrymme för
olika tekniska lösningar. Tillstånds- o ch kontrollreglerna bör vara
utformade så att tillämpningen kan anpassas till och underlätta
användningen av företagens egna kvalite tssäkringssystem.
Regeringen har nyligen -- till följd av EES-avtalet -- föreslagit
riksdagen en ny byggproduktlag (prop. 1992/93:55) i syfte att gen omföra
EG:s byggproduktdirektiv i Sverige. Samordningen mellan den föreslagna
byggproduktlagen och PBL måste nu ses över. PBL:s tekn iska
egenskapskrav på byggnader m.m. bör flyttas över till byggproduktlagen.
Därvid kommer frå gan om bygglov i fokus. Byggproduktlagen innehåller
inga regler om bygglov. Utredaren bör lämna förslag på hur tillsynen och
kontrollen lämpligen utformas i framtiden.
Byggherren bör kunna planera byggstart och genomförandet av
byggnadsarbetena på ett ekonomiskt rationellt sätt. Den tekniska
kontrollen och tillsynen bör vara så utformad att byggherren kan planera
byggnadsarbetena utan att vara beroende av att avvakta ett slutlig t
beslut från berörda myndigheter. Samtidigt bör han -- för att inte
tvingas ta alltför stora risker -- ha en möjlighet att vid behov kunna
begära besked från myndigheterna huruvida arbetena eller ett visst ar
betsmoment utförs enligt gällande regler. Det är här viktigt att notera
att kommunen bara skall behöva ge besked om och ingripa i fr ågor som
samhället har ansvar för.
Enligt PBL gäller för i princip all lokalisering av bebyggelse att den
först skall prövas lämplig från allmän synpunkt. Det bör vara möjligt
att i vissa fall avstå från förhandsprövning av varje enskilt
byggnadsföretag när varken det allmännas intressen eller grannars rätt
träds för när. Det är således angeläget att pröva om den enskilde i
större utsträckning kan ges frihet att också uppföra nya byggnader.
Därigenom kan bl.a. byggande på landsbygden underlättas. Mot de n
bakgrunden bör möjligheterna att begränsa bygglovsprövningen belysas,
främst när det gäller byggnadsföretag utanför samlad bebygge lse. Om det
å andra sidan -- t.ex. i områden med särskilt värdefulla kulturmiljöer
-- finns behov av en striktare by gglovsprövning bör detta uppmärksammas
av utredaren.
Det bör också övervägas om bygglovsprövningen i nuvarande form behöver
bibehållas inom sådana detaljplaneområden där bebyggelsen red an i
planen prövats på ett sådant sätt att olika berörda intressen beaktats.
Utredaren bör beakta vad som har anförts i betänkandet (SOU 1992:47)
Avreglerad bostadsmarknad Del II. Betänkandet har remissbehandlats.
Som jag nämnde inledningsvis är tillgängligheten för handikappade ett
viktigt allmänt intresse. Utredaren bör därför göra en analys av vilka
effekter de nuvarande bestämmelserna i PBL har fått i fråga om
tillgängligheten för personer med funktionshinder. I sammanhanget kan
erinras om den ökning av antalet äldre personer över 80 år som sker
under det närmaste decennie t. Utredaren bör i sina överväganden i
tillgänglighetsfrågan ta del av de förslag som lagts fram av
Handikapputredningen i betänkand et (SOU 1992:52) Ett samhälle för alla.
Betänkandet remissbehandlas för närvarande.
Ett annat viktigt syfte med P BL-reformen var att öka effektiviteten i
bl.a. planprocessen. Sverige har vid en internationell jämförelse en
kort och effektiv plan process. Det bör inte hindra att möjligheterna
till ytterligare effektiviseringar bör prövas. I översynsarbetet bör
därför belysas h ur PBL:s förfaranderegler tillämpas och om det i PBL
eller annan lagstiftning finns regler som försvårar kommunala åtgärder i
syfte att effektivisera hanteringen av planer och beslut. Alternativa
arbetssätt bör undersökas. Även bestämmelserna om ko mmunikation med
berörda -- kungörande och annonsering -- liksom om delgivning efter
antagandet bör ses över.
Bestämmelserna om förfarandet när planer upprättas och antas är
omfattande. Från reglerna om detaljplan finns ett antal undantag vid
s.k. enkelt planförfarande, vilket kan användas om planförslaget är av
begränsad betydelse och saknar intresse för allmänheten samt är
förenligt med översiktsplanen (5 kap. 28 § PBL). Undantagen innebär i
huvudsak att samrådet kan förenklas och kungörande undvara s. Utredaren
bör, med hänsyn till demokratiska krav och de verkningar för offentliga
organ och enskilda som planer får, pröva om det är möjligt och lämpligt
att i ökad utsträckning tillämpa enkelt planförfarande. Möjligheterna
att förtydliga eller ändra reglerna för enkelt planförfarande bör därvid
övervägas.
De rationaliseringsmöjligheter som översiktsplanen kan innebära bör
också uppmärksammas.
Även samrådsförfarandet behöver granskas från effektivitetssynpunkt.
Medborgarinflytandet bör komma till utt ryck tidigt i
planeringsprocessen. Erfarenheter som bl.a. redovisats i den s.k.
överklagandeutredningen som Boverket överlämnade til l regeringen hösten
1990, visar att ett väl genomfört samråd i ett tidigt skede leder till
att överklaganden uteblir eller kraftigt begränsas och att betydande
förseningar därigenom kan undvikas. Utredaren bör undersöka bakgrunden
till de stora skillnader som för närvarande råder mellan olika kommuner
i detta hänseende och därvid överväga i vilka avseenden
samrådsförfarandet ka n utvecklas.
Utredaren bör slutligen belysa möjligheterna till delegation av beslut
enligt PBL samt till en bättre samordning mellan PBL och komm unallagen
(1991:900).
Att människorna är intresserade av samhällsfrågor och deltar i
samhällsdebatten är grunden för demokratin. De senare årens debatt i
bl.a. frågor om samhällsbyggande och miljö har fäst uppmärksamheten på
frågan om medborgarnas insyn i och inflytande på den fysiska
planeringen.
Reglerna för medborgarinflytandet enligt PBL bör nu ses över. Utredaren
bör till en början utvärdera medborgarinflytandet med hänsyn till målen
för reformen och effek terna. Därefter bör utredaren överväga
möjligheterna att stärka medborgarinflytandet och förbättra insynen i
planeringen, utan att p laneringsprocessen byråkratiseras och blir
ineffektiv och kostnadsdrivande. Som nämnts finns det stora
effektivitetsvinster att hämt a i att medborgarna kommer in tidigt i
planeringsprocessen, förutom det egenvärde som ligger i
medborgardeltagandet. Utredaren bör bl.a. studera om en lämplig
informations- och samrådsstrategi i ett tidigt skede, t.ex. i ett
utvecklat programstadiu m till en detaljplan eller en fördjupning av
översiktsplanen, kan underlätta processen och höja kvaliteten i såväl
beslutsunderlaget som i planeringens resultat och minska kostnaderna.
Alternativa former för samråd och inflytande jämfört med
förfarandereglerna i P BL bör studeras. Tidiga kontakter med sakägare
och andra intressenter samt användningen av miljökonsekvensbeskrivningar
i planer och program kan underlätta samrådet och samtidigt fördjupa
medborgarinflytandet.
Erfarenheterna efter fem års tillämpning av PBL tyder på att
överklagandeinstitutet inte sällan kommit att användas som ett medel för
medborgarinflytande i stället för som en yttersta rättssäkerhetsventil.
Rätten att överklaga beslut om planer m.m. bör nu ses över i syfte att
effektivisera och tydliggöra överklagandeinstitutets funktion. Utredaren
bör därvid överväga i vad mån rätten att klaga kan avgränsas och göras
tydligare. Utredaren bör även i denna del samråda med
Miljöskyddskommittén och med Fri- och rättighetskommittén.
En företeelse som har uppmärksammats sedan PBL trädde i kraft är den
s.k. förhandlingsplaneringen, dvs. en planering som tidigt bind er
exploateringens inriktning, omfattning och finansiering genom ett avtal
mellan kommun och exploatör. Denna typ av planering, som ofta sker utan
närmare överväganden om konsekvenserna för miljön och hushållningen med
naturresurser m.m., kan i viss mån än dra förutsättningarna för
planeringen enligt PBL. Det finns dessutom en risk för att konkurrensen
i byggandet åsidosätts och att mar kprisutvecklingen snedvrids. Genom
avtalet kan också kommunala kostnader övervältras på exploatören på ett
sätt som ytterst leder ti ll högre kostnader för medborgarna. Det finns
nu skäl att utvärdera effekterna av sådana förhandlingsuppgörelser.
Förhållandena i an dra länder bör studeras.
Ett grundläggande syfte med PBL är som nämnts att kommunerna med bin
dande verkan skall kunna besluta i frågor som rör den lokala miljön.
Staten utövar sitt inflytande över planläggningen genom att
länsstyrelsen dels deltar i pågående planeringsarbete genom samråd, dels
i vissa angivna fall på eget initiativ skall överpröva kommune ns
beslut. Vidare prövar länsstyrelsen kommunens beslut efter överklagande.
Den statliga kontrollen enligt 12 kap. 1 § PBL utövas alltså i första
hand av länsstyrelsen. Det innebär att länsstyrelsen kan överp röva
kommunens beslut om det kan befa ras att ett riksintresse enligt
naturresurslagen inte tillgodoses, att frågor om användningen av mark-
och vattenområden som angår f lera kommuner inte har samordnats på ett
lämpligt sätt eller att bebyggelse blir olämplig med hänsyn till de
boendes och övrigas häl sa eller till behovet av skydd mot
olyckshändelser.
Genom att tyngdpunkten i den statliga kontrollen när det gäller allmänna
intressen ligger på länsstyrelsen, har denna givits en själ vständig
roll i förhållande till regeringen.
Länsstyrelsen s beslut kan överklagas till regeringen av både kommunen
och enskilda. Däremot har sektorsmyndigheterna ingen rätt att överklaga.
Om regeringen anser att den bör agera för att värna riksintressen, har
den i vissa begränsade fall möjligheter att ge kommunen ett pla
nföreläggande enligt 12 kap. 6 § PBL. Prövningsgrunden hälsa och
säkerhet skiljer sig dock från riksintressen och mellankommunal sam
ordning bl.a. genom att brister vad gäller hälsa och säkerhet inte kan
föranleda planföreläggande.
Under den tid som PBL har varit i kraft har ett antal fall
uppmärksammats där det kan ifrågasättas om hänsynen till miljön och
hushållningen med n aturresurser har behandlats på ett
tillfredsställande sätt i den kommunala planeringen och i länsstyrelsens
prövning av planer. Viss a sektorsmyndigheter har vidare framfört kritik
mot att länsstyrelsen inte har ingripit mot planer som enligt
sektorsmyndigheten inn ebär att riksintressen har skadats påtagligt.
Också i andra sammanhang aktualiseras problemen när kommunen i sin
planering enligt PBL skall tillgodose intressen som rör hushållningen
med naturresurser och där staten är huvudman för eller annars har
väsentliga intressen i ett exploateringsföretag. Det kan gälla statliga
investeringar i anläggningar, väg- eller järnvägsutbyggn ad och där
exploateringsföretaget är ett riksintresse enligt NRL. En tidigare
prövning i regeringen kan begränsa förseningar i senar e skeden.
I regeringens tillämpning av PBL har det också konstaterats att frågan
om riksintressen eller andra all männa intressen sällan kan prövas av
regeringen på talan av en enskild person. Utgångspunkten i PBL är
nämligen att omfattningen av regeringens prövning av överklaganden styrs
av den klagandes yrkanden. Vidare kan en enskild inte klaga över
länsstyrelsens beslut o m inte den klagande själv är direkt berörd av
beslutet.
Som jag nyss nämnde kan regeringen som en yttersta åtgärd förelägga en
kommun att anta, ändra eller upphäva en detaljplan om det beh övs för
att tillgodose riksintressen enligt naturresursla gen eller
mellankommunal samordning. Planföreläggande enligt PBL är emellertid
inget lämpligt instrument i de flesta fall där delade meningar mellan
stat och kommun kan tänkas råda om hur ett riksintresse skall behandlas
i kommunal planering, eftersom det lika oft a står ett lokalt intresse
av en exploatering mot ett övergripande statligt bevarandeintresse.
Planföreläggande underlättar inte hel ler en dialog i frågor där olika
intressen står mot varandra.
Grundtanken i PBL om den kommunala självstyrelsen p å planområdet talar
för en restriktiv syn på omfattningen av den statliga kontrollen.
Erfarenheterna av tillämpningen av PBL talar d ock för att formerna för
regeringens prövning och möjligheter att ingripa i dessa frågor nu bör
ses över. Stor vikt bör läggas vid k raven på effektivitet i
planeringsprocessen och möjligheterna till kostnadsbesparingar för det
allmänna. Utredaren bör därvid övervä ga sådana alternativ som innebär
att frågor om riksintressen eller andra väsentliga allmänna intressen
enklare och t idigare än i dag kan aktualiseras och vid behov bli
föremål för överväganden hos regeringen. Det är naturligt att utredaren
prövar m öjligheterna till samordning med de bestämmelser i 4 och 6 kap.
naturresurslagen som i särskilda fall ger regeringen möjlighet till
tidiga initiativ i planeringsprocessen enligt PBL och andra lagar som
knutits till naturresurslagen.
Även frågor i övrigt rörande samordningen mellan PBL och annan
lagstiftning -- t.ex. lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. -- kan be
höva belysas och övervägas.
Det har länge bedrivits ett arbete med att avlasta regeringen löpande
ärenden. Detta arbete har berört också PBL-ärendena. Förslag v ad gäller
sådan avlastning har redovisats i promemorian (Ds 1991:84) Plan- och
byggnämnd. Jag anser dock att dessa frågor behöver öv ervägas
ytterligare bl.a. mot bakgrund av den översyn i övrigt av PBL som
utredaren har att göra. Det är därvid viktigt att den sven ska
lagstiftningen anpassas till vad som krävs för att Sveri ge skall
uppfylla sina åtaganden enligt Europakonventionen. I detta syfte bör
utredaren pröva den nuvarande gränsdragningen mellan r egeringen och
förvaltningsdomstolarna. Utredaren bör även i denna del samråda med Fri-
och rättighetskommittén. Utredaren bör också lämna förslag till hur
regeringen kan avlastas besvärsärenden. En enhetligare besvärsordning
bör eftersträvas. Det bör påpekas att g ränsdragningen mellan
rättsfrågor och lämplighetsfrågor inte är ett problem som är specifikt
för svensk lagstiftning . De kontinentala modellerna är därvid särskilt
intressanta från svensk synpunkt, eftersom även dessa modeller bygger på
existensen av förvaltningsdomstolar. Erfarenheterna från andra länder
bör därför studeras. Utredaren bör hålla sig underrättad om de
ställnings taganden som görs med anledning av Domstolsutredningens
betänkande (1991:106) Domstolarna inför 2000-talet som för närvarande
bereds inom Justitiedepartementet. Utredarens förslag i denna del bör i
lämplig omfattning tillgodose de särskilda krav på snabbhet och
effektivitet i förfarandet som bör ställas inom plan- och byggområdet.
När kommunen i egenskap av huvudman för allmänna platser skall anlägga
eller förbättra gator m.m. får kommunen besluta att kostnader för sådana
åtgärder som är avsedda att tillgodose ett visst områdes behov skall
betalas av ägarna till fastigheterna i området. Kos tnaderna skall
fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund. I samband
med översynen bör belysas bl.a. hur reglerna tillämpas och om k
ostnaderna från såväl allmän som enskild synpunkt fördelas skäligt och
rättvist. Härvid bör även erfarenheter från tillämpningen av s.k.
exploateringsavtal vägas in. Möjligheterna till förenklingar bör
övervägas.
I samband med bygglov får i vissa fall en planavgift tas ut för att
täcka kommunens kostnader för planarbetet. Från kommunalt håll h ar det
riktats kritik mot dessa regler. Kritiken avser bl.a. den avsevärda
tiden mellan kommunens arbete med planerna och ersättning en för detta
och svårigheter att få en rimlig kostnadstäckning för nedlagt arbete.
Även reglerna om planavgift bör nu ses över.
Utredningen bör bedrivas i etapper. Förslag i fråga om samordning av
reglerna i PBL med en byggproduktlag bör lämnas senast den 30 a pril
1993. Överväganden och förslag rörande bygglov i övrigt och i fråga om
detaljplan, miljöhänsyn och medborgarinflytande samt om den statliga
kontrollen bör redovisas senast den 30 november 1993. Övriga förslag bör
redovisas senast den 31 mars 199 4.
För arbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och
särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (di r.
1984:5), beaktande av EG-aspekter (dir. 1988:43) samt om att redovisa
verksamhetens regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50) .
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen
bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra äre nden om
planläggning, markanvändning och bebyggelse
att tillkalla en särskild utredare
-- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att se
över plan- och bygglagen, m.m. samt
att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt
utredaren.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall
belasta fjortonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller
hennes hemställan.
(Miljö- och naturresursdepartementet)