Dir. 1992:103
Chefen för Arbetsmarknadsdepartementet, statsrådet Hörnlund, anför.
Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att se över vissa delar av det statliga lönegarantisystemet vid konkurs.
Utredaren skall analysera om lönegarantireglerna har en ändamålsenlig utformning när det gäller vilka lönefordringar som skall ersättas av garantin samt föreslå de lagändringar som en sådan granskning kan ge anledning till. Utredaren skall också överväga och lämna förslag till hur utbetalningsfunktionen skall vara utformad i framtiden.
Syftet med utredarens arbete skall vara att åstadkomma sådana regeländringar som - utan att garantins sociala syfte går förlorad -
sammantaget begränsar utgifterna för garantin och effektiviserar granskningen av att garantin används på det sätt den är avsedd för.
Reglerna om statlig lönegaranti vid konkurs har nyligen varit föremål för en omfattande reformering. Den nu gällande lönegarantilagen
(1992:497), LGL, har trätt i kraft den 1 juli 1992 och innebär stora förändringar beträffande handläggningen av lönegarantiärenden. Även ramarna för den maximala ersättninen enligt garantin har ändrats. Syftet med reformen har varit att skapa ett smidigt och rättssäkert handläggningsförfarande för lönegarantiärenden. (Prop. 1991/92:139, bet.
1991/92:LU37, rskr. 1991/92:318, SFS 1992:497)
En viktig utgångspunkt har vidare varit att minska möjligheterna till missbruk av lönegarantin. Flera av de nya reglerna tar därför sikte på en bättre kontroll av de inkomster som kan påverka frågan om lönegaranti skall utgå under uppsägningstiden.
Förändringarna har vidtagits på grundval av en översyn av lönegarantin som genomförsdes av lönegarantiutredningen (dir. 1982:58) under första hälften av 1980-talet. Lönegarantiutredningens första delbetänkande,
(Ds A 1983:15) Ändringar i lönegarantisystemet, avlämnades i november 1983 och innehöll bl.a. förslag till förändringar av lönegarantins maximibelopp. Utredningens andra delbetänkande (SOU 1986:9) Ny lönegarantilag, som avlämnades i december 1985, innehöll förslag till ändringar av handläggningsreglerna.
Lönegarantiutredningens slutbetänkande, (SOU 1988:27) Lönegarantin och förmånsrättsordningen, överlämnades till Insolvensutredningen
(Ju 1988:02), som har utrett frågan om ett lagreglerat rekonstruktions-
förfarande utom konkurs, att beaktas i dess utredningsarbete
(dir. 1988:52). Betänkandet innehöll överväganden och förslag med sikte bl.a. på lönegarantins användning vid rekonstruktion av konkursföretag.
Den översyn av lönegarantisystemet som gjordes av lönegarantiutredningen hade till sitt huvudsakliga syfte att åstadkomma förändringar beträffande handläggningen av lönegarantiärenden och analysera lönegarantins betydelse för valet av form för rekonstruktion.
Lönegarantins materiella del - nämligen frågan om lönegarantireglerna har en ändamålsenlig utformning när det gäller vilka lönefordringar garantin skall ersätta - har inte varit föremål för en översyn sedan lagstiftningen om statlig lönegaranti vid konkurs infördes år 1971.
Behovet av en sådan översyn har påtalats i ett flertal riksdagsmotioner under de senaste åren. Även riksdagens lagutskott har uttalat att en översyn av lönegarantireglerna och förmånsrätten är omotiverad och förutsatt att en sådan kommer till stånd (bet. 1991/92:LU6 s. 17 och bet. 1991/92:LU37 s. 20). I den livliga debatt om lönegarantin som har förekommit i massmedia har det starkt framhållits att reglerna bör ses över, samtidigt som man har riktat kraftig kritik mot vad man ibland har uppfattat som ett alltför omfattande skydd av vissa lönefordringar och ett missbruk av garantin.
Jag anser att det är viktigt att en sådan översyn nu kommer till stånd.
Redan det faktum att lönegarantireglerna inte har setts över från materiell synpunkt sedan garantin infördes motiverar detta. Det är också tydligt att regelsystemet innehåller brister och i vissa fall har medfört resultat som inte har varit avsedda när reglerna utformades. Det kan vara värt att påminna om att när statlig lönegaranti infördes i början av 1970-talet var avsikten att garantera lön för en eller två månader, för skälig uppsägningstid och för normala fordringar på ackordsersättning, provision m.m. Man ansåg det emellertid inte påkallat att staten skulle garantera lönefordringar i samma vida omfattning som de utgår med förmånsrätt (prop. 1970:201 s. 64-65). 1992 års lönegarantilag har visserligen inneburit en påtaglig uppstramning av handläggningsreglerna i syfte att öka kontrollen av att lönegarantin inte missbrukas. Både i riksdagsmotioner och i debatten har det emellertid som jag tidigare nämnt krävts att de materiella reglerna ses över i syfte att minska möjligheterna till missbruk och icke avsedd användning av garantin.
Dessa krav stämmer väl överens med de synpunkter på ytterligare översyn av lönegarantin som jag framförde i lagstiftningsärendet vid den nya lönegarantilagens tillkomst. Jag anförde då att den kraftiga ökningen av utbetalningar av lönegarantimedel som har skett under de senaste åren motiverar att regelsystemet ses över i syfte att effektivisera granskningen av att lönegarantin används på det sätt den är avsedd för
(prop. 1991/92:139 s. 12).
En sådan översyn framstår som än mer motiverad i belysning av att lönegarantifondens utgifter har fortsatt att öka.
Ser man på konkursutvecklingen har antalet företagskonkurser ökat från ca 5 500 - 6 000 per år under 1980-talet till närmare 10 000 år 1990 och till 17 378 år 1991.
Under motsvarande tidsperiod har utbetalningarna från lönegarantifonden ökat från ca 600 mkr per budgetår till ca 1,8 mdkr budgetåret 90/91 och till ca 4,3 mdkr budgetåret 91/92. Utbetalningarna från lönegarantifonden har därmed sjudubblats under de senaste tre åren.
Utgiftsökningen har fortsatt. Under tiden januari t.o.m. september 1992 har 15 148 företag gått i konkurs och ca 3,8 mdkr har hittills utbetalats från lönegarantifonden. Motsvarande period under 1991 utbetalades ca 2 mdkr.
För att täcka de stigande kostnaderna har riksdagen våren 1992 beslutat att den rörliga kredit som är förenad med lönegarantifonden skall tillfälligt ökas under innevarande budgetår från tidigare 200 mkr till högst 2 mdkr (prop. 1991/92:150 bil. 1:8, bet. 1991/92:Fi30, rskr.
1991/92:350).Vidare har regeringen nyligen till riksdagen avlämnat en proposition om lönegarantifonden m.m. (prop. 1992/93:117) i vilken föreslås att fondens rörliga kredit höjs till högst 4 mdkr. Förslaget får ses mot bakgrund av att fondens utgifter för budgetåret 92/93 beräknas uppgå till ca 6 mdkr.
Några av de frågor som har kommit upp i debatten gäller i första hand annat än lönegarantin. Som exempel kan nämnas frågan om hur arbetskraften disponeras efter en konkurs. Många har vidare tagit upp frågan om hur arbetskraften disponeras efter en konkurs. Många har vidare tagit upp frågan hur lönegarantin påverkar konkurrensen vid vidaredrift av konkursföretaget och vid rekonstruktion. Dessa spörsmål behandlas av Insolvensutredningen, som inom kort kommer att avlämna sitt betänkande. Insolvensutredningens arbete beträffande dessa frågor utförs på grund av tilläggsdirektiv som utredningen fick i november 1991
(dir. 1991:93). Genom dessa fick utredningen i uppdrag bl.a. att undersöka om företag som är försatta i konkurs och som under uppsägningstiden drivs vidare med utnyttjande av lönegarantimedel negativt påverkar andra företag i branschen och om lönegarantin i sådana situationer leder till osund konkurrens mellan företagen.
Den reformering av lönegarantiärendenas handläggning som har skett genom den nya lönegarantilagen omfattade inte utbetalningsfunktionen. I propositionen konstaterade regeringen att länsstyrelserna på sikt bör befrias från uppgiften att handha utbetalningarna av ersättning enligt lönegarantin. Frågan om framtida utbetalningsmyndighet krävde emellertid ytterligare utredning (prop.1991/92:139 s. 36-37). Lagutskottet delade regeringens bedömning (bet. 1991/92:LU37 s. 15). Även denna fråga bör därför nu bli föremål för överväganden.
Det nu aktuella utredningsuppdraget bör alltså sammanfattningsvis omfatta lönegarantireglernas materiella innehåll och utbetalningfunktionen. Jag vill emellertid redan nu förutskicka att jag anser att motiven till och omfattningen av statens ansvar för lönegarantin också hör till de frågor som kan behöva utredas.
I lönegarantilagen anges endast det maximala belopp som kan utgå enligt garantin, 100 000 kr (9 §). Jag bortser i detta sammanhang från den ersättning som enligt 8 § LGL kan utgå för kostnaden att försätta gäldenären i konkurs och för viss annan kostnad enligt konkurslagen.
När det gäller vilka lönefordringar som omfattas av lönegarantin anges detta genom en hänvisning till förmånsrättslagen (1970:979), FRL. Av 7 §
LGL framgår att betalning enligt garantin lämnas för en sådan fordran på lön eller annan ersättning som har förmånsrätt enligt 12 § FRL och för fordran på pension som har förmånsrätt enligt 12 eller 13 § samma lag.
Det bör nämnas att motsvarande regler gällde enligt lagen (1970:741) om statlig lönegaranti vid konkurs.
Detta sätt att reglera frågan om lönegarantins materiella omfattning innebär att förmånsrättslagens lönebegrepp blir bestämmande för vilka lönefordringar som ersätts av lönegarantin.
Begreppet lön i 12 § FRL anses omfatta allt som kan hänföras till avlöningsförmån på grund av anställningen. Det har ingen betydelse i vilken form lönen utgår. Lönen kan sålunda betalas i form av tidlön, ackordsersättning, arvode, provision, tantiem eller annan andel i vinst, tillägg av olika slag såsom risktillägg eller kallortstillägg, naturaförmån eller på annat sätt. Även avtalsenliga omkostnader i tjänsten omfattas, såsom resekostnadsersättning och traktamente samt hållande av egen bil eller annan utrustning. Också gratifikationer som arbetsgivaren har utfäst sig att betala med anledning av arbetstagarens insats hör hit.
Förmånsrätten och därmed den ersättning som kan utgå från lönegarantin är tidsbegränsad. När det gäller lön eller annan ersättning på grund av anställningen omfattas fordringar som inte har förfallit till betalning tidigare än ett år före konkursansökan samt under skälig uppsägningstid, dock för högst sex månader.
Utredaren bör analysera om denna utformning av lönegarantireglerna är ändamålsenlig. Med målsättning att begränsa statens åtaganden enligt garantin bör utredaren undersöka om garantins sociala syfte kan uppnås även om vissa lönefordringar utesluts från garantins omfattning.
Utredaren bör lämna förslag till de regeländringar som översynen ger anledning till.
Analysen bör belysa om det från praktiska utgångspunkter när det gäller konkurshanteringen är möjligt att separera lönegarantireglernas lönebegrepp från det som finns i förmånsrättslagen eller om förslag på inskränkningar i det förstnämnda bör medföra motsvarande inskränkningar i vissa lönefordringars förmånsrätt. Föreslås sådana inskränkningar i förmånsrätten bör utredaren granska vilka ekonomiska effekter de kan medföra för arbetstagarna.
Jag går nu närmare in på några av de frågor som utredaren bör ägna särskild uppmärksamhet åt.
En sådan fråga är om löneförmåner som utgår vid sidan om den egentliga lönen, såsom fri bil, fri lunch m.m. samt olika former av provision, tantiem och gratifikationer, bör undantas från lönegarantin.
Ett av utredningens syften är att åstadkomma regeländringar som minskar möjligheterna till missbruk av lönegarantin. Utredaren bör därför överväga om det kan vara en lämplig ordning att lönefordringen beräknas efter t.ex. arbetstagarens genomsnittslön under de senaste sex månaderna före konkursutbrottet och om man bör ställa upp villkor på viss anställningstid för att komma ifråga för ersättning enligt garantin.
Särskild uppmärksamhet bör vidare ägnas frågan om lönegarantireglerna är lämpligt utformade med avseende på de tidsgränser som gäller för hur gamla lönefordringar som kan ersättas enligt garantin. Mot bakgrund av att lönegarantin kan påverka andra företag i samma bransch negativt bör utredaren även överväga om lönegarantiersättning under uppsägningstiden bör begränsas t.ex. till två månader.
Förmånsrätten för uppsägningslön, och därmed lönegarantin, omfattar enligt de regler som gäller i dag inte sådan lönefordran som motsvaras av inkomst som arbetstagaren under den tid lönen eller ersättningen avser förvärvat i en annan anställning eller uppenbarligen borde ha kunnat förvärva i en anställning som han skäligen borde ha godtagit. Med inkomst från annan anställning jämställs utbildningsbidrag som utgår vid arbetsmarknadsutbildning, om bidraget avser samma tid som lönefordringen och har beviljats efter uppsägningen (12 § FRL).
Det är viktigt att lönegarantin inte påverkar konkurrensen mellan företagen negativt. Utredaren bör därför överväga och ta ställning till om en arbetstagare som under uppsägningstiden utför arbete åt en ny arbetsgivare bör ha rätt till lönegaranti för samma tid. En tänkbar lösning kunde vara att förmånsrätten inte heller omfattar sådan lönefordran som motsvaras av inkomst som arbetstagaren uppenbarligen borde kunna förvärva i sin nya anställning.
Utredaren bör vidare belysa effekterna av att man med inkomst från en annan anställning jämställer inte bara utbildningsbidrag utan även andra slag av inkomster, t.ex. vad som uppbärs från en egen rörelse.
Vissa arbetstagare saknar förmånsrätt och på grund därav även möjlighet till lönegarantiersättning för sina lönefordringar. Detta gäller arbetstagare som själv eller genom närstående äger en väsentlig andel i företaget och har ett väsentligt inflytande över dess verksamhet. Mot denna ordning har det riktats kritik och det har gjorts gällande att det borde vara tillräckligt att arbetstagaren själv eller genom närstående endera äger en väsentlig andel eller har ett väsentligt inflytande för att han skall vara utesluten från förmånsrätten eller, i vart fall, rätten till lönegarantiersättning. Man har vidare krävt att det borde klargöras vad som bör gälla för en arbetstagare som har ett väsentligt inflytande i en juridisk person som inte bedriver näringsverksamhet, t.ex. en stiftelse eller en ideell förening.
Utredaren bör överväga om det kan finnas anledning att ytterligare begränsa lönegarantins omfattning i nu angivna hänseenden.
Semesterlön och semesterersättning omfattas av förmånsrätten och därmed av lönegarantin bl.a. för vad som står inne för det löpande och de två föregående intjänandeåren. Av semesterlagens regler följer att om arbetstagaren har mottagit semesterlön i förskott, minskas semesterersättningen med sådan semesterlön. Minskning skall dock inte ske i vissa situationer, bl.a. om anställningen har upphört på grund av en uppsägning från arbetsgivarens sida som beror på ett förhållande som inte hänför sig till arbetstagaren personligen (29 § semesterlagen
(1977:480)).
En uppsägning som sker på grund av arbetsgivarens konkurs medför att nämnda undantagsregel beträffande avräkning för semesterlön som erhållits i förskott blir tillämplig.
Utredaren bör undersöka om det är motiverat att denna ordning, som medför att lönegaranti utgår för en ersättning som arbetstagaren redan har erhållit, behålls.
I skilda sammanhang har också aktualiserats frågor som avser utvidgning av lönegarantins omfattning.
En sådan fråga har sin utgångspunkt i sjömännens speciella arbetsförhållanden och gäller om allt intjänat men inte förfallet vederlag bör omfattas av lönegarantin utan att avräknas från maximibeloppet. Det har gjorts gällande att vederlag, som i normala fall utgår som kompensationsledighet för bl.a. förlängd ordinarie arbetstid, övertid och jourtjänstgöring, ofta kan överstiga en eller flera årslöner.
En annan fråga har aktualiserats av Högsta domstolens beslut den 9 december 1991 i mål Ö 1321/89, SÖ 521, och avser frågan om även premier för pensionsförsäkringar med kollektivavtalsgaranti bör ingå bland sådana överlåtna fordringar som ersätts enligt 5 § LGL.
När det gäller tvistiga lönefordringar kan förmånsrätten i vissa fall omfatta även fordringar som har förfallit till betalning tidigare än ett år före konkursansökan. Så är förhållandet om en fordran har varit föremål för tvist och talan har väckts, eller förhandling som föreskrivs i kollektivavtal har begärts, inom sex månader från förfallodagen och konkursansökningen görs inom sex månader från det att tvisten har slutligt avgjorts.
Det har gjorts gällande att fristen om sex månader för att väcka talan ibland skulle vara för kort. Man har också menat att när arbetsgivaren går i konkurs efter att talan har väckts, borde man inte vara tvingad att fullfölja rättegången, utan lönegarantin skulle i dessa fall ersätta lönefordringen även om den är äldre än ett år.
Utredaren bör belysa och ta ställning till om det är motiverat att lönegarantin utvidgas i nu angivna hänseenden.
Genom EES-avtalet som avses träda i kraft den 1 januari 1993 åtar sig Sverige att följa de delar av EG:s regelverk som omfattas av EES-avtalet och som har bedömts relevanta för deltagande i EG:s inre marknad.
Vid sina överväganden avseende lönegarantins omfattning bör utredaren därför beakta innehållet i det av Europeiska gemenskapernas råd antagna direktivet 80/987/EEG av den 20 oktober 1980 om tillnärmning av medlemstaternas lagstiftning rörande skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens.
Utredaren bör också uppmärksamma att ILO:s internationella arbetskonferens i juni 1992 antog en konvention och en rekommendation i ämnet skydd för arbetstagarens fordringar vid arbetsgivarens insolvens.
Lönegarantibelopp utbetalas i dag av länsstyrelsen i det län dit tingsrätten som handlägger konkursärendet hör eller, i vissa fall, av länsstyrelsen i det län där arbetstagaren vistas (22 § LGL). Vid utbetalning fullgör länsstyrelsen bl.a. arbetsgivarens skyldigheter när det gäller skatteavdrag m.m. och bevakar att maximibeloppet inte överskrids.
Länsstyrelserna handhade utbetalningarna även enligt 1970 års lag om statlig lönegaranti vid konkurs. Genom nya lönegarantilagen renodlades länsstyrelsens roll som utbetalningsmyndighet och materiella bedömningar, som avräkning från uppsägningslön enligt 12 § FRL, överfördes till förvaltarna.
1982 års lönegarantiutredning övervägde frågan om vilken myndighet som borde handha utbetalningarna av garantibelopp. Utredaren ansåg att funktionen borde finnas i nära anslutning till tillsynsmyndigheten i konkurs, men avstod från att lägga förslag i den delen på grund av det sätt på vilket ekonomiadministrationen var organiserad hos kronofogdemyndigheterna vid den tiden. (SOU 1986:9) Ny lönegarantilag.
Efter den omorganistion som därefter har skett av kronofogdemyndig-
heterna finns det inte längre några sådana hinder mot att föra över utbetalningsfunktionen från länsstyrelserna till kronofogdemyndig-
heterna. En sådan överföring föreslogs också i 1991 års kompletteringsproposition.
Genom nya lönegarantilagen flyttades emellertid prövningen av lönegarantianspråk i konkurser utan bevakning från kronofogdemyndigheterna till förvaltarna. Mot denna bakgrund framstod det inte som en självklar lösning att föra över utbetalningsfunktionen till kronofogdemyndigheterna. Övervägande skäl talade därför för att frågan om framtida utbetalningsmyndighet borde övervägas ytterligare
(prop. 1991/92:139 s. 36-37). Denna bedömning delades av lagutskottet
(bet. 1991/92:LU37 s. 15).
Länsstyrelserna har förutom utbetalningsfunktionen inte någon anknytning till konkursförfarandet. Det framstår därför som naturligt att länsstyrelserna befrias från denna arbetsuppgift.
Utredarens överväganden i denna del bör ha till syfte att åstadkomma en utbetalningsordning som medger en snabb hantering av utbetalningarna och en effektiv kontroll av att lönegarantin inte missbrukas.
Ett sätt att uppnå detta syfte kan vara att utbetalningarna ombesörjs av förvaltarna. Genom nya lönegarantilagen har förvaltarna tillagts rätten att besluta om lönegaranti i konkurser utan bevakning. Bland förvaltarnas uppgifter vid avveckling av konkursboet ingår redan en mängd arbetsuppgifter som vanligtvis utförs av arbetsgivaren. Att handha utbetalningen av lönegarantimedel kan i detta sammanhang jämställas med att ha hand om löneutbetalningarna. En sådan ordning borde också medföra att utbetalningarna kan göras snabbare och därför innebära en förbättring för arbetstagarna.
Att förvaltarna har hand om utbetalningarna bör också kunna medföra en effektivare kontroll av att reglerna inte missbrukas. Jag tänker här särskilt på den form av missbruk som består i att arbetstagaren uppbär sjukpenning för samma tid som han erhåller lönegarantiersättning.
En reformering av utbetalningsfunktionen på detta sätt borde också kunna medföra att staten besparas kostnaderna för denna. Enligt vad jag har inhämtat från Civildepartementet uppgick dessa budgetåret 91/92 till ca 20 mkr, varav 6 mkr är tillfälliga resurser på grund av hög arbetsbelastning. Förvaltarnas arbete med lönegarantifrågor ersätts i dag som en del av arvodet för förvaltaruppdraget som helhet. De ytterligare uppgifter som denna lösning skulle innebära för förvaltarna borde kunna ersättas på samma sätt.
Men även andra lösningar är tänkbara. Kronofogdemyndigheterna har inte längre någon beslutandrätt i lönegarantiärenden. Däremot har flertalet av kronofogdemyndigheterna i sin egenskap av tillsynsmyndigheter i konkurs en skyldighet att övervaka förvaltningen och därmed även lönegarantihanteringen. Tillsynsmyndigheten har genom nya lönegarantilagen också tillagts en partställning som statens företrädare vid rättegång om lönegaranti i tingsrätten. Det finns således fortfarande skäl som möjligen kan tala för att föra över utbetalningsfunktionen till kronofogdemyndigheterna.
Vidare har det ibland framförts att utbetalningsfunktionen borde anförtros de allmänna försäkringskassorna som redan i dag handhar stora utbetalningar till enskilda. Mot en sådan lösning talar i viss mån att försäkringskassorna saknar all anknytning till konkurshanteringen.
Jag vill stryka under att utredaren självfallet bör känna sig fri att överväga även andra lösningar än de nu antydda.
I arbetet skall beaktas innehållet i regeringens kommittédirektiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5), om beaktande av EG-aspekten i utredningsförslagens inriktning (dir. 1988:43) och om redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50).
Utredarens uppdrag bör vara slutfört före den 1 oktober 1993.
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Arbetsdepartementet
- att tillkalla en särskild utredare, omfattad av kommittéförordningen
(1976:119), med uppdrag att se över vissa delar av det statliga lönegarantisystemet vid konkurs,
- att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar
- att kostnaderna skall belasta tionde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställen.