Dir. 1992:10
Chefen för finansdepartementet, statsrådet Wibble, anför.
1 Mitt förslag
2 Bakgrund
2.1 Nuvarande ledningsformer Det finns i dag tre grundmodeller för ledningen av andra statliga
myndigheter än affärsverk och nämnder. Den följande redogörelsen avser i
första hand de centrala statliga förvaltningsmyndigheterna. För de
regionala och lokala statliga myndigheterna gäller särskilda regler för
myndigheternas ledning.
En form är att verkschefen är högsta beslutande instans i myndigheten,
enrådighetsverk. Vid vissa myndigheter, främst de s.k. stabsmyndigheter na, finns det vid sidan av verkschefen ett råd, som endast har en
rådgivande funktion. Den dominerande ledningsformen vid medelstora och
större myndigheter är emellertid att det förutom verkschefen även finns
en verksstyrelse.
Den nuvarande ordningen för verksstyrelsernas befogenheter och ansvar
fastställdes av riksdagen 1987 genom det s.k. verksledningsbeslutet
(prop. 1986/87:99, KU29, rskr. 226). Vid den tidpunkten ansågs det
angeläget att behålla lekmannainflytandet i myndigheternas styrelse.
Samtidigt betonades att det i en förvaltningsmyndighet är verkschefen
som skall vara ansvarig för verksamheten och att verkschefen oftast
också är den som skall vara ordförande i styrelsen. En verksstyrelse
skall besluta endast i vissa angivna frågor som uttryckligen anges i
myndighetens instruktion. Därutöver skall styrelsens uppgift vara att
allmänt ha insyn i verksamheten samt biträda verkschefen med sakkunskap
och medborgerligt omdöme. Från dessa principer gjordes emellertid vissa
undantag, där det bedömdes att det låg en fördel i att
intresseavvägningar gjordes och samförstånd uppnåddes på myndighetsnivå.
Det gällde framför allt inom arbetsmarknads- och jordbruksområdet.
Myndighetschefens och styrelsens ansvar och uppgifter när det gäller
förvaltningsmyndigheter har efter verksledningsbeslutet närmare
preciserats i verksförordningen (1987:1100, ändrad 1991:1027) och i
instruktionerna för myndigheterna.
Verksledningsbeslutet blev i vissa avseenden en kompromiss mellan
alternativen enrådighetsverk respektive verksstyrelse som högsta
ledningsorgan. Detta innebär bl.a. att verkschefen och styrelsen har
ansvar inför samma instans, nämligen regeringen.
Under det senaste året har vissa verksstyrelser avskaffats, t.ex. vid
Universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) och i samband med att
Skolöverstyrelsen ersattes av Skolverket. Bakgrunden var att ändrade
myndighetsuppgifter lett till att behovet av lekmannainflytande i
berörda myndigheters ledning bedömts vara mindre angeläget.
2.2 Nya förutsättningar
Sedan riksdagen fattade sitt verksledningsbeslut 1987 har de allmänna
villkoren för de statliga myndigheternas verksamhet successivt
förändrats. Grundläggande i denna utveckling är övergången till en
resultatorienterad styrning och en delegering av finansiellt ansvar,
vilket innebär att de verksamhetsansvariga getts ett allt större utrymme
att själva lösa ålagda uppgifter. Det är mot denna bakgrund som jag
anser att verksstyrelsens relation till verkschefen och dess ställning i
myndigheten på nytt bör ses över.
2.3 Vissa aktualiserade frågor
Riksdagen har år 1991 med anledning av en motion (1990/91:100, FiU37,
rskr. 390) uttalat att slutlig ställning till om myndigheternas
revisionsberättelser skall ges in till regeringen bör tas i anslutning
till den nu aviserade översynen av styrelsernas roll och ansvar.
Revisionsutredningen har i sitt betänkande Årlig revision i
statsförvaltningen (SOU 1990:64) föreslagit en sådan ordning för
revisionsberättelserna.
Regeringen har i budgetpropositionen (prop 1991/92:100, bilaga 1, s.43)
uttalat att samtliga revisionsberättelser skall överlämnas till
regeringen för ställningstagande i samband med regeringens budget beredning.
I en särskild rapport i februari 1990 har riksrevisionsverket (RRV)
hemställt att regeringen låter utreda frågan om vilket ansvar i sin
helhet- alltså även ekonomiskt - som en ledamot av en verksstyrelse
skall ha. Bakgrunden är att styrelseledamöter i statliga
förvaltningsmyndigheter och affärsverk har att på det allmännas vägnar
fatta beslut av stor ekonomisk betydelse och att det enligt RRV
föreligger oklarhet i ansvarsfrågan.
I en bilaga (SOU 1991:41 s. 291-293) till betänkandet (SOU 1991:40)
Marknadsanpassade service- och stabsfunktioner diskuteras också frågan
om ansvar för verkschefer och verksstyrelser. Det gäller t.ex.
ansvarsfrihet och personligt skadeståndsansvar.
Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF) har i en skrivelse till regeringen
den 14 februari 1991 hemställt att intresseorganisationer inte bör
representeras i beslutande myndighetsstyrelser utan endast ha en
rådgivande funktion. SAF har vidare, enligt skrivelsen, beslutat att SAF
inte skall företrädas i vissa myndighetsstyrelser efter årsskiftet
1991/1992.
3 Utredningsuppdraget
3.1 Uppdragets omfattning och allmänna inriktning Översynen skall i första hand omfatta ledningarna i de statliga centrala
förvaltningsmyndigheterna. Översynen bör dessutom i tillämpliga delar
avse ledningen av affärsverken. Härvid bör beaktas de skilda förutsätt ningar som finns för verksamhet i förvaltningsmyndigheter och i
affärsverk. Av särskild vikt är att belysa behovet av förändring av
styrelsens kompetens med hänsyn till den pågående utvecklingen inom
affärsverksområdet samt rollfördelningen mellan verksstyrelsen och
generaldirektören.
En allmän utgångspunkt för kommitténs arbete skall vara att myndighets ledningarnas befogenheter och ansvar anpassas till de nya förut sättningar som följer av bl.a. den fortlöpande delegering av
verksamhetsansvar och ekonomiskt ansvar som skett de senaste åren.
Härvid bör kommittén även förutsättningslöst pröva behovet av lek mannainflytandet i verksamheten.
En annan utgångspunkt för kommittén skall vara att intressere presentation inte bör förekomma på ledningsnivå utan i förekommande fall
i rådgivande organ. För vissa domstolsliknande eller rättstillämpande
organ m.m. kan dock, om särskilda skäl föreligger,
intresserepresentation likväl övervägas att behållas. Kommittén bör även
överväga om en återgång till att behålla kollegium som ledningsform i
vissa myndigheter kan vara ändamålsenligt.
3.2 Utvärdering av verksledningsbeslutet
Som ett led i översynen bör en utvärdering göras av
verksledningsbeslutet i den del som avser myndighetsledningens
befogenheter och ansvar m.m.
Målsättningen bör vara att klarlägga och analysera oklarheter och
problem som kan förekomma med den nuvarande ordningen. Utvärderingen bör
kunna ligga till grund för kommitténs fortsatta överväganden.
De frågor som härutöver bör utvärderas är exempelvis följande.
- Vilken roll har styrelser respektive råd spelat i myndigheternas
ledning och i deras utvecklingsarbete?
- Hur har styrelser respektive råd satts samman och vilken betydelse har
sammansättningen fått för deras funktion? I vilken utsträckning har den
personliga kompetensen varit styrande vid val av ledamöter?
- Hur har ledamoten introducerats i sitt uppdrag?
- Vilka är erfarenheterna av att verkschefen respektive en extern person
är ordförande i styrelsen?
- Hur uppfattas en ledamots uppdrag av uppdragshavaren respektive
uppdragsgivaren? Uppfattas ledamotskapet som ett uppdrag att enbart
verka för myndigheten eller organisationen eller uppfattas ledamoten som
regeringens företrädare? Vilket ansvar inför regeringen anses en
ledamot ha?
- Hur fungerar kontakterna mellan en verksstyrelse och respektive
fackdepartement?
- Vilka ytterligare erfarenheter kan dras av den särskilda
konstruktionen med råd?
3.3 Verksstyrelsernas roll
Enligt 4 § verksförordningen (1987:1100, ändrad 1991:1027) ansvarar
myndighetens chef för verksamheten. Verkschefen har detta ansvar även i
det fall myndigheten har en styrelse.
Verksledningskommittén föreslog en annan lösning i sitt huvudbetänkande
Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning (SOU 1985:40), som
låg till grund för verksledningsbeslutet. Om en myndighet skall ledas av
en styrelse borde denna enligt förslaget vara myndighetens högsta
ledningsorgan. Om verkschefen skall ha ett sådant ansvar borde man
enligt kommittén inte ha någon styrelse, utan det externa inflytandet
kanaliseras in i myndigheten via något annat organ.
Den nya kommittén bör överväga om den nuvarande ordningen bör bestå
eller om den bör förändras. Härvid bör särskilt frågan om ansvarsfördel ningen mellan styrelse och verkschef klarläggas. Det innebär att
styrelsens uppgifter bör konkretiseras. Jag vill stryka under att verks chefen under alla förhållanden bör ha en stark ställning när det gäller
att leda och organisera myndighetens verksamhet.
Ett möjligt alternativ kan vara den rollfördelning mellan styrelse och
verkställande direktör som aktiebolagslagen ställer upp. Detta
alternativ bör analyseras och jämföras med nu gällande ordning.
3.4 Verksstyrelsernas befogenheter
Enligt 13 § verksförordningen skall en verksstyrelse fatta beslut om
myndighetens anslagsframställning och årsredovisning, åtgärder med
anledning av RRV:s revisionsberättelser och revisionsrapporter samt om
sådana föreskrifter som riktar sig till enskilda, kommuner eller
landsting. I övrigt skall styrelsen enligt 11 § pröva om myndighetens
verksamhet bedrivs effektivt och i överensstämmelse med syftet med
verksamheten. Styrelsen skall också enligt 12 § biträda myndighetens
chef och föreslå honom de åtgärder som styrelsen finner motiverade.
I en myndighets instruktion kan styrelsen i vissa fall ha getts befogen heter att besluta i ytterligare någon typ av frågor.
Frågan om verksstyrelsernas ansvarsområde och uppgifter bör kopplas till
kommitténs överväganden om styrelsernas roll, avsnitt 3.3. Mot denna
bakgrund skall kommittén överväga vilket samlat ansvar för verksamheten
och vilka uppgifter som en verksstyrelse bör ha. Frågor om
chefstillsättningar och myndigheternas inre organisation behandlas
särskilt under avsnitt 3.10 och 3.11.
3. 5 Styrelseledamöternas personliga ansvar
För beslut som en ledamot av en verksstyrelse deltar i och som ligger
utanför det straffbara eller det allmänt skadeståndsrättsliga området
gäller endast det personliga ansvar som regeringen som uppdragsgivare
kan kräva ut. Detta ansvar är i dag inte närmare preciserat. I
förordningen anges verkschefens (4-10 §§) respektive styrelsens (11-13
§§) ansvar och uppgifter. Innebörden av ansvaret är dock inte preciserat
närmare i förordningstexten eller i regeringens förordningsmotiv
(1987:5).
Det bör ses som naturligt att en ledamot i en verksstyrelse, som inte
fullgjort sina uppgifter på ett godtagbart sätt, kan bli föremål för
någon form av sanktion. Kommittén bör därför lämna förslag om hur sådana
ansvarsregler kan utformas.
Kommitténs överväganden i detta avseende bör också omfatta affärsverkens
styrelser.
3.6 Myndigheternas redovisning och avrapportering av genomförd
revision
Revisionen är en viktig länk i den resultatorienterade styrningen och
budgetdialogen. Genom en tydlig återkoppling från revisionen kan
regeringen få en bild av myndighetens ekonomiska läge och därigenom
underlag för att ta ställning till om ytterligare åtgärder behöver
vidtas. Regeringen har som förut nämnts i avsnitt 2.3 förordat att
samtliga förvaltningsmyndigheters revisionsberättelser skall överlämnas
till regeringen för ställningstagande i samband med budgetberedningen.
Enligt budgetförordningen (1989:400, ändrad senast 1991:1029) skall
myndighetens ledning, i förekommande fall dess styrelse, besluta och
till regeringen avlämna en samlad årsredovisning för myndighetens
verksamhet. Årsredovisningen skall bestå av dels en resultatredovisning,
dels en resultaträkning, balansräkning, anslagsredovisning och
finanseringsanalys. Den skall revideras i sin helhet av RRV.
Revisionsberättelsen lämnas till myndigheten. Om berättelsen innehåller
någon invändning mot myndighetens redovisning skall RRV också lämna ett
exemplar av den till regeringen. Härutöver har RRV ålagts att en gång om
året till regeringen lämna en sammanställning och översiktlig bedömning
av resultatet av den löpande och årliga revisionen av myndigheternas
ekonomiska redovisning.
Verksstyrelsens ansvar för att fatta beslut om åtgärder med anledning av
RRV:s revisionsberättelser och revisionsrapporter har markerats
tydligare. Om myndigheten får en revisionsberättelse som innehåller
invändningar mot myndighetens redovisning skall myndighetens chef inom
två månader redovisa till regeringen de åtgärder som har vidtagits eller
kommer att vidtas.
För affärsverken gäller redan idag att revisionsberättelser lämnas till
regeringen. Regeringen skall fastställa affärsverkens resultat- och
balansräkning.
Kommittén bör överväga hur ansvaret mellan de olika nivåerna bör
fördelas för att åtgärder skall kunna vidtas med anledning av
revisionens resultat. Detta bör ske mot bakgrund av att alla
förvaltningsmyndigheters revisionsberättelser skall lämnas till
regeringen, enligt den ambition som uttalades i 1992 års
budgetproposition.
3.7 Ledningarnas sammansättning och nomineringsförarandet
Enligt verksledningsbeslutet ligger det inget allmänt intresse i att
eftersträva representativitet i verksstyrelserna för olika grupper i
samhället. Huvudprincipen är att ledamöterna utses efter de personliga
förutsättningar de har för att fylla uppgiften och de skall alltid få
sitt uppdrag från regeringen. Något nomineringsförfarande tillämpas
inte.
I en del speciella undantagsfall, där det bedömts vara en fördel att
intresseavvägningar görs och att samförstånd uppnås på myndighetsnivå,
finns det enligt verksledningsbeslutet skäl att sätta samman styrelserna
så att intressena balanseras. Detta gäller t.ex. för
Arbetsmarknadsstyrelsen, AMU-styrelsen och Arbetarskyddsstyrelsen.
Förslagsordningen regleras i dessa myndigheters instruktioner så att ett
antal styrelseledamöter skall utses efter förslag av bland annat
arbetsmarknadens parter. Även här gäller dock att sådana ledamöter har
sitt uppdrag av regeringen och tillsätts på grundval av personliga
meriter. Regeringen är inte skyldig att utse de ledamöter som föreslås.
En organisation är inte heller skyldig att föreslå en ledamot.
Med hänsyn till vad som nu har anförts och mot bakgrund av kommitténs
överväganden i övrigt, skall kommittén i enlighet med vad som anförts i
avsnitt 3.1 om utgångspunkterna för arbetet lägga fram riktlinjer för
ledamotsfunktionens utformning. I sammanhanget bör beaktas att frågan
som väckts i SAF:s framställning avses att behandlas särskilt redan
under våren 1992. Kommittén skall i sitt arbete beakta resultatet av
denna prövning.
Med hänsyn till de nya krav som kan komma att gälla för verksstyrelser nas arbete skall kommittén överväga om formerna för nominering och
rekrytering av ledamöter bör förändras.
3.8 Vissa jävsfrågor
Riksdagens revisorer har i rapporten (1990/91:2) Televerkskoncernen
ifrågasatt lämpligheten av att riksdagsledamöter med styrelseuppdrag i
affärsverk samtidigt deltar i beredningen av riksdagsbeslut i frågor som
rör dessa affärsverk.
Svea hovrätt och Justitiekanslern (JK) har, efter remiss, yttrat sig i
dessa frågor. Enligt hovrättens remissvar den 26 februari 1991
föreligger inget lagligt hinder vad gäller jäv för riksdagsledamöter med
styrelseuppdrag i affärsverk att samtidigt delta i utskottsberedning
eller riksdagsbeslut i frågor som rör dessa verk. JK uttalar i sitt
remissvar den 28 februari 1991 att frågan om lämpligheten att
riksdagsledamöter har sådana styrelseuppdrag bör bedömas utifrån ett
mera allmänt övervägande, grundat på rollfördelningen mellan regering
och riksdag. Det kan enligt JK framstå som mindre lämpligt att placera
styrelserepresentanter i ledningsansvariga positioner hos myndigheter i
syfte att bevaka vissa intressen och det bör inte förekomma en ordning
som innebär att riksdagen i praktiken tar över det ansvar som åvilar
regeringen. Regeringen kan använda sig av bland annat riksdagspartiernas
personkännedom. Om regeringen utser styrelseledamöter efter förslag av
riksdagpartier är dock styrelseuppdraget föranlett av de utseddas egna
kvalifikationer och ledamöterna har sitt uppdrag av regeringen, anser
JK.
Då ett sådant uppdrag lämnas skall naturligtvis, enligt JK, det
förhållandet beaktas att ledamoten i en annan verksamhet, t.ex. i
riksdagen, har att ta ställning till samma frågor som styrelseuppdraget
aktualiserar.
Om statliga tjänstemän i olika avseenden deltar i beredning eller beslut
i ärenden med anknytning till frågor som de beslutat i som ledamöter i
en myndighetsstyrelse aktualiseras även jävsproblematiken.
Mot denna bakgrund skall kommittén överväga vilka allmänna riktlinjer
som bör gälla för styrelseuppdrag för olika kategorier av tjänstemän och
uppdragstagare samt belysa de jävsfrågor som uppkommer vid medverkan vid
beslut eller beredning i samma frågor som styrelseuppdraget
aktualiserar.
Kommitténs överväganden i dessa avseenden bör också omfatta affärs verkens styrelser.
3.9 Ordförandeskapet
Enligt verksledningsbeslutet bör verkschefen, när det gäller
förvaltningsmyndigheterna, normalt vara ordförande i styrelsen, eftersom
verkschefen är den som inför regeringen ansvarar för myndighetens
verksamhet.
Om en verksstyrelse skulle ha hela ansvaret inför regeringen är det, som
förut berörts i avsnitt 3.3., viktigt att klart skilja mellan vad som är
styrelsens uppgifter och vad som ankommer på myndighetens chef.
Ordförandeskapet får då en särskild betydelse. Att den högste
tjänstemannen samtidigt är styrelseordförande kan skapa oklarheter i
ansvarsfrågan.
Mot denna bakgrund skall kommittén överväga om verkschefen eller om en
extern ledamot bör vara ordförande i styrelsen. Om kommittén stannar för
det senare alternativet, bör konsekvenserna av detta belysas närmare.
3.10 Beslut om chefstillsättningar
Enligt verksledningsbeslutet bör regeringen bara tillsätta sådana
tjänster där den på grundval av sitt ledningsansvar för
statsförvaltningen har ett särskilt intresse av att aktivt engagera sig
i tillsättningen. Det gäller i första hand verkschefstjänster samt, vid
förvaltningsmyndigheter som inte är affärsverk, även chefstjänster på
nivån närmast därunder, exempelvis tjänster som överdirektör och
avdelningschef. Mot bakgrund av en övergång till resultatorienterad
styrning och delegering av ansvar skall kommittén överväga möjligheten
att ytterligare delegera ansvaret för tillsättning av tjänster under
verkschefen.
Kommitten bör även överväga om myndighetens styrelse bör ha en roll vid
tillsättning av verkschefstjänsten.
3.11 Beslut om myndigheternas inre organisation
Enligt verksledningsbeslutet bör regeringen normalt ange myndigheternas
indelning i avdelningar eller motsvarande. För mindre myndigheter utan
avdelningar bör regeringen enligt beslutet ange indelningen i byråer
eller motsvarande.
Kommittén skall överväga om det finns skäl att ändra de nuvarande
principerna för beslut om myndigheternas inre organisation.
4 Utredningsarbetet
Kommittén skall beakta direktiven till samtliga kommittéer och särskilda
utredare angående dels utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5),
dels beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43).
Kommittén skall redovisa vilka konsekvenser som förslagen får för
gällande författningar.
Vad gäller vissa myndigheter inom försvarets område pågår ett utveck lingsarbete inom försvarsdepartementet, som gäller frågor om myndighets-
och ledningsstruktur m.m. Kommittén bör fortlöpande hålla sig informerad
om detta arbete.
Det bör stå kommittén fritt att också överväga andra frågor som har nära
samband med utredningsuppdraget.
Kommitténs uppdrag bör i sin helhet vara slutfört före utgången av år
1992. Om det visar sig ändamålsenligt, kan delar av uppdraget redovisas
tidigare.
5 Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen
bemyndigar chefen för finansdepartementet
att tillkalla en kommitté med högst 00 ledamöter omfattad av kommitté förordningen (1976:119) med uppdrag att se över förvaltningsmyndig heternas ledningsformer m.m., att utse en av ledamöterna att vara ordförande, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt
kommittén.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna för
kommittén skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utvecklingsarbete.
6 Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller
hennes hemställan.
(Finansdepartementet)