1992/93
RR3
Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av omstrukture-
ringar i statsförvaltningen.
Förändringar i statsförvaltningen tar ofta formen av ändringar av
förvaltningens struktur. Arbetsuppgifter flyttas från en myndighet till
en annan, myndigheter bolagiseras eller byter huvudman, läggs ihop
eller avvecklas, och nya myndigheter bildas. Därmed ändras ramarna
för den berörda verksamheten för lång tid framöver. Själva förändring-
en drar samtidigt stora, delvis osynliga kostnader för samhället.
Den övergripande styrningen av omstruktureringarna i statsförvalt-
ningen har granskats av Riksdagens revisorer. Underlaget utgörs av en
revisionsrapport som baseras på fallstudier av fyra statliga myndigheter,
aktuella utredningar samt tre seminarier. Rapporten har remissbe-
handlats.
Revisorerna har i granskningen funnit betydande brister. Omfattan-
de strukturförändringar har i vissa fall genomförts utan någon grund-
läggande analys av den berörda verksamheten. Det saknas också ett
samlat kostnadstänkande i samband med omstruktureringar. Tids-
aspekter betyder ibland mer än beslutens innehåll och konsekvenser.
Erfarenheterna av omstruktureringar i förvaltningen dokumenteras
inte systematiskt. De verksam hetsansvariga saknar ofta råd och stöd vid
omstruktureringar, och det finns tydliga brister i organisatoriskt kun-
nande. Konsekvensanalyser är sällsynta, och effekterna av omstruktu-
reringarna är i stort sett okända.
Mot bakgrund av de stora ambitionerna att effektivisera förvaltning-
en finner revisorerna dessa förhållanden anmärkningsvärda. Vår upp-
fattning är att omstruktureringar är ett nödvändigt led i förnyelsen av
statsförvaltningen. Förvaltningen — inkl, dess styrande nivå, regering-
en och dess kansli — måste innehålla ett väl fungerande system för att
hantera denna typ av frågor.
Revisorerna föreslår att regeringen tar initiativ till att samla och
analysera erfarenheter kring frågor som gäller förändringar av den
statliga verksamhetens organisation och verksamhetsformer. Regering-
1 Riksdagen 1992/93. 2 saml. Nr RR3
en bör även se över möjligheterna att tillgodose behoven av rådgivning
i samband med att organisationsförändringar förbereds och genomförs.
Regeringen bör beakta behovet av väl avvägda tidsramar vid genomfö-
randet, liksom behovet av uppföljning och kompletterande åtgärder för
organisations- och kompetensutveckling. Beslut om ändrad organisa-
tion bör kunna träda i kraft vid andra tidpunkter än budgetårsskiften.
Inför varje omstrukturering i förvaltningen bör regeringen presente-
ra ett väl genomarbetat beslutsunderlag för riksdagen. Ett sådant un-
derlag bör innehålla såväl motiv till ombildningen som beräknade
konsekvenser vad gäller verksamhet, personal och pengar. En samlad
redovisning av genomförda omstruktureringar bör presenteras för riks-
dagen en gång per år.
1992/93:RR3
Riksdagens revisorer har under 1991—1992 genomfört en granskning
av förändringsprocesser och omorganisationer i statsförvaltningen.
Tonvikten har lagts vid den övergripande styrningen av omstrukturer-
ingarna, framför allt samspelet mellan regeringskansliet och myndighe-
terna.
Granskningen bygger bl.a. på fallstudier av fyra statliga myndigheter.
Bland dem ingår två nya myndigheter — Skolverket samt Närings- och
teknikutvecklingsverket — som bildats på kort tid genom avveckling
respektive sammanläggning av myndigheter som tidigare varit verk-
samma på området. Vidare beskrivs den senaste omorganisationen av
Socialstyrelsen. Det fjärde fallet avser Arbetsmarknadsverket, som dri-
vit ett omfattande förändringsarbete under lång tid.
Iakttagelser från fallstudierna och preliminära slutsatser har diskute-
rats vid tre seminarier inom kansliet med särskilt inbjudna deltagare.
Två av seminarierna handlade främst om regeringskansliets roll i
förhållande till myndigheterna, och ett om riksdagens roll i samband
med omstruktureringar. Seminarierna har gett stoff till delar av den
diskussion som förts i rapporten.
Revisionsrapporten "Att ändra statsförvaltningen — styrningspro-
blem i ljuset av fyra fallstudier" (rapport 1991/92:13) offentliggjordes
genom beslut av revisorerna i plenum den 10 juni 1992. I bilagor till
revisionsrapporten redovisades dels fallstudierna, dels en överblick av
aktuella strukturförändringar i förvaltningen under 1991—1992. Rap-
porten har re missbe hand lats. Rapporten samt en sammanfattning av
remissyttrandena återfinns i bilagor till denna skrivelse.
Behoven att höja effektiviteten i den offentliga verksamheten är stora
och allmänt erkända. Strävan efter effektivitetshöjningar och förnyelse
leder ofta till omstruktureringar i den statliga förvaltningen. Det
nuvarande systemet för att hantera omstruktureringar lider dock av
tydliga brister. Detta har i revisionsrapporten visats genom en rad
iakttagelser som belyser frågan från olika håll. Remissvaren har gett
ytterligare kompletteringar. Ett sammandrag av resonemang och cen-
trala iakttagelser ur rapporten och remissvaren följer nedan. Framställ-
ningen ger utgångspunkter för revisorernas överväganden i avsnitt 4.
Ett intensivt arbete med att ändra förvaltningens struktur pågår för
närvarande. Arbetsuppgifter flyttas från en myndighet till en annan,
myndigheter läggs ihop eller avvecklas och nya myndigheter bildas.
Andrad regionindelning, omlokaliseringar, ändringar av huvudman-
naskap och bolagiseringar förekommer också. Samtidigt har antalet
uppsägningar ökat kraftigt. Ca 20 000 statsanställda har sagts upp
under perioden april 1990—oktober 1992, varav 12 000 under 1992. I
Finansplanen 1992 (prop. 1991/92:100, bil. 1) aviserades nedläggningar
av 33 statliga myndigheter.
Omstruktureringarna är en integrerad del av förnyelsen av den
offentliga sektorn. Syftet är att öka den offentliga verksamhetens effek-
tivitet och ändamålsenlighet. Att verkligen uppnå detta syfte kräver
emellertid betydande ansträngningar. Omstruktureringar i förvaltning-
en bör betraktas som långsiktiga investeringar. "Ombyggnad" av verk-
samhet som redan finns kan vara väl så krävande som uppbyggnad av
ny verksamhet. Förändringarna kostar mycket på kort sikt, både
räknat i pengar och i mänsklig ansträngning. Det kan därför dröja
länge innan de positiva effekterna får fullt genomslag.
Verksamhet, personal och pengar är tre aspekter som alla måste
beaktas vid en omstrukturering. Verksamhetsmålen bör sättas i cent-
rum eftersom de anger både motiv och riktning för förändringen.
Personalfrågorna har två sidor — dels kompetensbehoven i den eventu-
ella nya organisationen, dels awecklingsfrågor. De senare synes vara
relativt väl tillgodosedda genom det nya trygghetssystemet för statsan-
ställda. Vad gäller pengarna bör man ta hänsyn både till omstrukturer-
ingens innebörd för verksamhetens egna kostnader på längre sikt och
till kostnaderna för själva omställningen.
Det har av dessa skäl stor betydelse hur man gör när man omstruk-
turerar. Själva hanteringen kan vara avgörande för att begränsa kostna-
derna och inom rimlig tid uppnå syftet med förändringen. Med
"hantering" avses här hela processen av initiering, genomförande,
uppföljning och kompletterande åtgärder vad gäller omstruktureringar.
1992/93:RR3
Detta synsätt är inte kontroversiellt. Snarare betraktas det som
självklart bland alla dem som har erfarenhet från omorganisationer,
både inom förvaltning och näringsliv. Det har också bekräftats av flera
av remissinstanserna, bl.a. Statskontoret, Statens arbetsgivarverk och
Statstjänstemannaförbundet.
Remissinstansernas allmänna synpunkter är att revisionsrapporten
behandlar ett område av stor vikt för förnyelsen i statsförvaltningen.
Faktaunderlag och analys anses intresseväckande av de flesta remissin-
stanserna, och man bekräftar på olika sätt den bild som ges i rappor-
ten.
Att det tar lång tid innan strukturförändringar Sr önskad verkan,
och att organisatoriska förändringar behöver följas av kompletterande
åtgärder för att utveckla arbetssätt och kompetens, betonas särskilt av
Statskontoret och Socialstyrelsen. Bägge framhåller också risken för att
man underskattar kostnaderna med omstruktureringar. Statskontoret
anser att genomgripande förändringar av organisationen bör göras först
när andra sätt att förändra en verksamhet befunnits olämpliga eller
otillräckliga. Strukturförändringar blir dock i vissa fall en naturlig
konsekvens av andra åtgärder, t.ex. ökad decentralisering eller ompröv-
ning av statliga åtaganden.
Revisorernas uppfattning är att omstruktureringar självfallet måste
ingå som ett led i förnyelsen av statsförvaltningen. Samtidigt är de
svåra att genomföra på rätt sätt, och det finns stora kostnader förknip-
pade med eventuella misstag och underlåtenhetssynder. Denna situa-
tion kräver enligt revisorernas mening att vi har ett väl fungerande
system för att hantera omstruktureringar. Bristerna i nuvarande system
kommenteras nedan.
I revisionsrapporten har uppdagats ett antal olika förhållanden som
tyder på generella brister i regeringskansliets hantering av förvaltningspo-
litiska frågor. Fackdepartementen har huvudmannaansvaret för myn-
digheterna inom en viss samhällssektor men är samtidigt beredningsor-
gan för regeringens ärenden till riksdagen och stab till den politiska
ledningen. Dessa olika roller förefaller svåra att förena.
Inom regeringskansliet har förvaltningspolitiska frågor förhållande-
vis låg prioritet. Detta välkända förhållande har diskuterats av flera
offentliga utredningar, bl.a. utredningen om stabsmyndigheternas verk-
samhet (SOU 1991:40) och "Kronorna bland verken" (rapporten "Att
lyckas i offentlig förvaltning. Lärdomar av väl fungerande myndighe-
ter"). Samma sak har framkommit i de fallstudier och seminarier som
ingått i revisorernas granskning.
Regeringskansliets relationer till myndigheterna är inte sällan kom-
plicerade. Kontaktmönstren kan ibland vara svåröverskådliga, och där
kan finnas stora skillnader i intresseinriktning och verklighetsuppfatt-
ning mellan departement och myndigheter. Denna typ av problem har
1992/93 :RR3
också framgått av fallstudierna. Att förbättringar är möjliga — via
förbättrad dialog mellan myndigheter och departement — har samti-
digt visats av kommittén "Kronorna bland verken".
Departementens förvaltningsledande uppgifter blir allt viktigare då
förvaltningen skall göras mera resurssnål och effektiv. En insikt om
detta kommer till uttryck i den nya budgetprocessen. Arbetet med
fördjupad prövning kräver dock en annan typ av kompetens och ett
annat arbetssätt än traditionellt budgetarbete. Vid den fördjupade pröv-
ningen, liksom i samband med omstruktureringar, aktualiseras även
förvaltningspolitiska spörsmål om hur olika verksamheter bör styras
och organiseras, hur ansvaret bör fördelas m.m. Sådana frågor går "på
tvären" över sakpolitiska och administrativa gränser och har långa
tidsperspektiv. För att lösa dem kan krävas samarbete mellan enheter
och över departementsgränser och därtill ett arbetssätt präglat av
uthållighet och utvärderingar.
I regeringskansliet finns en tradition av ärendehandläggning inom
ramen för vissa fackområden. Arbetstempot är ofta högt uppdrivet.
Detta arbetssätt är av naturliga skäl inte lätt att förena med tvärgående
utvecklingsarbete. För att tackla dessa svårigheter torde krävas särskil-
da initiativ. Inom regeringskansliet finns dock ingen instans som
systematiskt driver utvecklingen av kansliets egen organisation, kompe-
tens och arbetssätt. Regeringens egna initiativ för att omorganisera
eller förnya regeringskansliet försvåras av tidspressen i det politiska
arbetet, de korta mandatperioderna och den starka sektoriseringen där
varje departement har förhållandevis stor självständighet.
Det ovan sagda utgör en sammanfattning av revisionsrapportens
diskussion i denna fråga. Den baseras bl.a. på de intervjuer och
seminarier som hållits inom ramen för granskningen. Flera iakttagel-
ser av liknande innebörd återfinns även i en konsultstudie om arbets-
förhållandena inom regeringskansliet som nyligen utförts på uppdrag
av de lokala fackliga organisationerna i regeringskansliet.
Remissvaren på revisionsrapporten innehåller ytterligare bekräftel-
ser. De generella svårigheterna att hantera förvaltningspolitiska frågor i
regeringskansliet framhålls särskilt av Statskontoret och Socialstyrelsen
samt Statstjänstemannaförbundet och Sveriges Akademikers Centralor-
ganisation. Ett flertal av de övriga remissinstanserna berör frågan
indirekt, genom att betona behovet av kompetens i handläggningen av
omstruktureringar och behovet av bättre beslutsunderlag, behovet av
analys- och rådgivningsstöd etc.
Bland de förvaltningspolitiska frågorna intar ändringar av förvalt-
ningens struktur en särställning. Det rör sig här om beslut med långsik-
tiga och irreversibla konsekvenser där handläggningen från regerings-
kansliets sida har en avgörande betydelse. Erfarenheterna är dock inte
alltid goda. Som exempel kan nämnas bildandet av Närings- och
teknikutvecklingsverket. Detta fall innehåller ett flertal brister i rege-
ringens hantering av omstruktureringen. Frånvaron av grundläggande
analys av motiven för ombildningen framstår som särskilt allvarlig.
Tidpunkten för ombildningen, som var partipolitiskt kontroversiell,
1992/93 :RR3
kan ifrågasättas med hänsyn till det kommande valet. Till det kommer
brister i det organisatoriska kunnandet, den korta tiden för genomfö-
randet m.m.
Den bild av omstruktureringen som getts i revisionsrapporten har
bekräftats vid remissbehandlingen. Myndigheten själv har i huvudsak
inget att erinra mot beskrivningar och slutsatser i rapporten. Expedi-
tionschefen i Näringsdepartementet har lämnat kompletterande upp-
lysningar bl.a. om tidpunkten för ombildningen, som uppges ha varit
styrd av treårsbudgeteringens krav. Efter bildandet har Närings- och
teknikutvecklingsverket varit föremål för ytterligare två omorganisatio-
ner.
I detta sammanhang vill revisorerna även peka på det förhållandet
att regeringskansliet i Sverige inte är utsatt för någon regelbunden förvalt-
ningsrevisionen granskning. Detta har samband med vårt system för
förvaltningsrevision, som innebär att den helt övervägande delen av
revisionen utförs inom Riksrevisionsverket (RRV), en myndighet som
lyder under regeringen. Konstitutionsutskottet (KU) samt Riksdagens
revisorer, med deras förhållandevis små resurser, är de enda som har
konstitutionella möjligheter att granska regeringskansliet.
Riksdagens arbete med uppföljning och utvärdering kan väntas öka
väsentligt på många områden. Revisorerna utgår från att även de
förvaltningspolitiska frågor som aktualiseras vid en "ombyggnad" av
förvaltningen kommer att fa ökad uppmärksamhet i riksdagsarbetet.
Härmed avses frågor om t.ex. styrning och verksamhetsformer i olika
delar av statsförvaltningen. Det är enligt revisorerna väsentligt att nu
ge dessa frågor ett större utrymme, i takt med strävandena att effektivi-
sera den offentliga sektorn.
Ett par av remissinstanserna framhåller att det vore olämpligt om
riksdagen själv fattade beslut om detaljer i myndigheternas inre organi-
sation. Revisorerna instämmer helt i detta, men vill samtidigt peka på
den skillnad som finns mellan riksdagens beslutsmakt och dess kon-
trollmakt. Utgångspunkten är det synsätt som utvecklats i den s.k.
verksledningspropositionen (prop. 1986/87:99, KU 29).
Riksdagens beslut i organisationsfrågor, dvs. dess direkta styrning av
förvaltningen, bör enligt KU vara övergripande och inrikta sig på
förvaltningens struktur. Här ingår frågor om huvudmannaskap, verk-
samhets- och finansieringsformer samt myndighetsstrukturen. Inom
den ramen står det riksdagen fritt att begära bättre beslutsunderlag från
regering och myndigheter och anordna utfrågningar etc. som underlag
för ställningstaganden.
Utöver detta har riksdagen betydande möjligheter till kontroll av
fövaltningens organisation och verksamhet m.m. Denna efterhands-
kontroll kan vara precis så deltaljerad som man önskar i varje särskilt
fall. Det kan t.o.m. hävdas att en förutsättning för att den övergripande
styrningen skall ge goda reultat är att det finns långtgående kontroll-
möjligheter, och att dessa även kommer till praktisk användning.
1992/93 :RR3
Kontroll makten utmynnar dock vanligen inte i direkt styrning utan
har en mera indirekt verkan. Det faktum att riksdagens utskott inhäm-
tar information, ställer frågor, uttrycker kritik och offentliggör kritiska
utlåtanden kan i sig skapa ett tryck på de instanser som har den
formella beslutsmakten. Själva aktiviteten att utöva kontroll skapar
också en djup kännedom om olika samhällsförhållanden som kan vara
värdefull inför kommande beslut.
Riksdagens möjligheter till uppföljning, utvärdering och revision i
efterhand gäller självfallet även frågorna om förvaltningens organisa-
tion. Enligt finansutskottet bör riksdagen ges möjlighet till kontinuer-
lig och samlad uppföljning av omställningsprogrammet för den offent-
liga sektorn (1990/91:FiU37).
Frågor om konsekvensanalyser kräver särskild uppmärksamhet (jfr
1990/91:KU30). Goda beslutsunderlag från regeringens sida bör inne-
fatta en analys av konsekvenserna av planerade omstruktureringar.
Man bör därvid behandla såväl verksamhetens innehåll som dess
resurser (personal med olika kompetens m.m.) och medelsbehov.
Riksdagen kan här spela en viktig roll genom att begära information
om konsekvenserna av planerade omstruktureringar.
1992/93:RR3
I revisionsrapporten framhålls att det ofta är lämpligt att skilja mellan
två olika skeden i en omstrukturering, ett strategiskt då ramarna läggs
fast, och ett då den nya organisationen utformas och genomförs i
detalj. De strategiska frågorna beträffande verksamhetens innehåll bör
lösas innan man ger sig i kast med att utforma detaljorganisationen. I
bägge dessa skeden krävs olika slag av kunnande, såväl sakkunskap om
det berörda verksamhetsområdet som organisatoriskt kunnande. Detta
aktualiserar behovet av särskilt stöd för analys och rådgivning i sam-
band med omstruktureringar.
Strategiska analyser i organisationsfrågor kan, enligt traditionen i det
svenska utredningsväsendet, utföras av en särskilt tillsatt kommitté
med den överordnade uppgiften att se över ett helt politikområde.
Ansvaret för att analysera och planera en omstrukturering i förvalt-
ningen kan även åvila regeringskansliet, närmare bestämt fackdeparte-
mentet för det sakområde som berörs. Vid snabba strukturförändringar
är fackdepartementets roll helt central.
Revisorerna har under granskningen tagit del av en rad kritiska
synpunkter som rör regeringskansliets sätt att fungera gentemot myn-
digheterna. Till stor del är dessa brister av gammalt datum. Samtidigt
tillkommer nya krav. Övergången till resultatorienterad styrning av
förvaltningen, liksom hela den övriga förnyelsepolitiken gentemot den
offentliga sektorn, innebär att regeringskansliet nu ställs inför mycket
stora förändringar i sina arbetsuppgifter. Det finns dock ingen instans
som systematiskt driver frågor om departementens organisation och
arbetssätt.
Arbetet med granskningen har visat att det finns ett stort intresse i
omgivningen för omstruktureringsfrågor av olika slag, liksom även en
stor efterfrågan på ökad kunskap i dessa frågor. Det finns enligt
granskningen ingen överblick över de omstruktureringar av myndighe-
terna som företas och ingen som systematiskt samlar och analyserar
gjorda erfarenheter.
Vid remissbehandlingen av revisionsrapporten har flera synpunkter
framkommit som har betydelse i detta sammanhang.
Statskontoret anser att det är angeläget att stärka såväl regeringens
analyskapacitet som dess förmåga att utnyttja strukturförändringar som
en del av förnyelsearbetet i statsförvaltningen. Riksrevisionsverket
(RRV) bekräftar, mot bakgrund av erfarenheterna från RRV:s förvalt-
ningsrevision, önskemålen om förbättrade beslutsunderlag och behovet
av samhällsekonomiska bedömningar och målanalyser inför organisa-
tionsförändringar. Statens arbetsgivarverk (SAV) betonar att det är
under utredningsarbetet före ett förändringsbeslut som man lägger
grunden till en lyckad verksamhetsförändring. I de strategiska frågor
som då måste behandlas ingår de personalpolitiska frågorna. SAV
efterlyser en tidig dialog med fackdepartement och myndigheter i dessa
frågor. Socialstyrelsen diskuterar de målkonflikter som finns i en
statlig myndighet och efterlyser stöd från regering och riksdag att
klargöra detta inför allmänheten.
Statstjänstemannaförbundet (ST) anser att kunskapen i förändrings-
frågor är bristfällig eller inte tillvaratas, inte minst i regeringskansliet.
ST diskuterar också det gamla Civildepartementets bristande stöd till
de nya myndigheterna. ST kräver i sitt remissvar att någon har det
övergripande ansvaret för myndigheternas avveckling och departemen-
tens inre organisation.
Revisorernas uppfattning är följande. Verkliga effektiviseringar av
statsförvaltningen förutsätter att regeringens kansli har resurser som är
väl lämpade för uppgiften att leda förvaltningen. Såväl organisation
som bemanning behöver anpassas efter denna uppgift. En väl genom-
tänkt styrning av omstruktureringarna i förvaltningen kräver att man
samlar och analyserar erfarenheterna av gjorda förändringar och att
man utformar goda beslutsunderlag inför kommande omstrukturering-
ar.
Revisorerna vill med anledning härav föreslå följande.
Inför varje omstrukturering i förvaltningen bör regeringen presentera
ett väl genomarbetat beslutsunderlag för riksdagen. Motiven för om-
struktureringen bör därvid klargöras, med verksamheten i centrum.
Både positiva och negativa konsekvenser av förändringen bör beskri-
vas, såväl vad gäller verksamhetens innehåll, personal- och kompe-
tensfrågor som medelsbehovet i pengar räknat. Besparings- och kost-
1992/93 :RR3
nadskonsekvenserna i olika offentliga budgetar bör presenteras. Even-
tuella awecklingskostnader bör anges särskilt. Man bör också beskriva
hur man avser att genomföra den planerade förändringen.
Regeringen bör även ta initiativ till att samla och analysera erfarenhe-
ter kring frågor som gäller förändringar av den statliga verksamhetens
organisation och verksamhetsformer. Sådana anlyser bör bl.a. avse
konsekvenserna av större omstruktureringar för besparingar och kost-
nader i olika offentliga budgetar. Erfarenheterna av olika modeller för
genomförande av organisationsförändringar bör dokumenteras. Därtill
finns ett behov av effektutvärderingar. I sådana studier bör man
särskilt uppmärksamma hur myndigheternas uppdrag utformas och
fullgörs, och hur den yttre effektiviteten påverkas av olika omstruktu-
reringar. Regeringen bör senast i samband med budgetpropositionen
1994 återkomma till riksdagen med en beskrivning av hur man lagt
upp arbetet med att samla och analysera erfarenheterna av omstruktu-
reringar i förvaltningen.
Vidare bör regeringen regelbundet presentera en samlad
redovisning av de strukturförändringar som görs i förvaltningen och
hur de genomförs. En sådan redovisning bör presenteras för riksdagen
en gång per år vid en på förhand bestämd tidpunkt, förslagsvis i
samband med budgetpropositionen.
1992/93 :RR3
I revisionsrapporten diskuterades en rad frågor som rör det sätt på
vilket omstruktureringar planeras och genomförs. Bland annat fram-
hölls myndighetschefens roll. Valet av ledare för en ny eller ombildad
myndighet var enligt rapporten av stor betydelse och borde göras i god
tid innan en ny organisation skall träda i kraft. Ofta brukar den
blivande chefen också ges möjlighet att leda det senare skedet av
organisationsarbetet. Vidare framhölls att förhållandevis lång tid krävs
innan en omstrukturering kan ge övervägande positiva effekter på den
berörda verksamheten. Erfarenheten visar också att varje större om-
strukturering kräver uppföljning och kompletterande åtgärder för ut-
veckling av organisationens arbetssätt och kompetens.
Dessa och liknande frågor har även diskuterats av flera remissinstan-
ser. RRV framhåller att flera av de problem som rapporten tar upp,
bl.a. rörande Skolöverstyrelsens avveckling, borde ha kunnat undvikas
med en längre framförhållning och en mer utsträckt genomförandetid.
RRV menar också att avvecklingen av SÖ visade på en motsättning
mellan regeringsformens bestämmelser om krav på saklig grund vid
tillsättning av statliga tjänster (RF 11:9) och turordningsregler och
återanställningsregler etc. i lagen (1976:600) om offentlig anställning.
Statens arbetsgivarverk (SAV) betonar i sitt remissvar betydelsen av
samspelet mellan avveckling av personal i den tidigare organisationen
och rekrytering till den nya. SAV anser också att om verket hade
kopplats in i ett tidigt skede av processen t.ex. vid bildandet av
Närings- och teknikutvecklingsverket — dvs. innan alla förutsättningar
låsts av regerings- och riksdagsbeslut — hade SAV haft möjlighet att
förbereda beslutsfattarna på många av de problem som senare uppstod 1992/93:RR3
och därigenom kunnat medverka till en bättre start för den nya
organisationen.
Statstjänstemannaförbundet (ST) framför att i de fall en ny organisa-
tion skapas och en gammal läggs ner inom samma verksamhetsområde
bör bägge organisationerna få verka parallellt under en övergångstid.
ST pekar vidare på vikten av att den utredare som genomför en
organisationsförändring har särskild kompetens på området, samt att
den nya myndighetens chef tillsätts tidigt.
Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO) betonar också
myndighetschefens centrala roll vid strukturförändringar. Generellt
anser SACO att det finns stora brister i statens personalpolitik, bl.a. i
dess lönepolitik. En god hantering av personalfrågorna kräver också
bättre kompetens i organisationsfrågor och ledarskap än vad som för
närvarande finns på många håll i statsförvaltningen.
Revisorernas uppfattning är följande. Genomförandet av en organi-
sationsförändring kräver att man löser en rad ofta svåra frågor som är
specifika för den berörda verksamheten. Särskild sakkunskap behövs,
såväl när det gäller verksamhetens innehåll som de rena organisations-
och personalfrågorna. Ledningsfrågorna bör lösas i ett tidigt skede. Det
är också viktigt att organisationsförändringar genomförs med väl avväg-
da tidsramar. De måste därför kunna träda i kraft vid andra tidpunkter
än budgetårsskiften. Uppföljning och kompletterande åtgärder för ut-
veckling av organisationens arbetssätt och kompetens bör ingå som ett
led i varje omstrukturering.
Regeringen bör beakta dessa synpunkter vid genomförandet av om-
struktureringar.
Granskningen har visat att de som står inför organisationsförändringar
ofta har ett behov av råd och stöd som i dag inte tillgodoses. Det kan
gälla såväl övergripande frågor som frågor om hur förändringarna skall
genomföras. Vilken form ett sådant stöd bör ha är inte fullt klart.
Kvalificerade diskussionspartners har efterlysts. Tanken att utnyttja
privata konsulter väcker ibland misstro och kan redan av det skälet
inte vara någon fullständig lösning.
Flera av remissinstanserna har kommenterat frågan om behovet av
råd och stöd i samband med omstruktureringar. Statskontoret anser
det angeläget att stärka regeringens analyskapacitet i samband med
omstruktureringar. Statskontoret instämmer även i rapportens bedöm-
ning att uppgiften att ge råd och stöd inte bör blandas med uppgifter
som innebär beslutsfettande eller förhandling. Ett analys- och rådgjv-
ningsstöd bör därför organiseras så att det är formellt fristående men
samtidigt nära knutet till arbetet i regeringskansliet. Verket föreslår att
dessa uppgifter förläggs till Statskontoret.
Socialstyrelsen anser att analyser utifrån ett förvaltningspolitiskt
perspektiv är angelägna men är tveksam till att ett centrum för en
sådan verksamhet skall ligga i regeringskansliet. Det bör snarare vara
10
Statskontorets eller RRV:s uppgift att göra sådana analyser i den mån 1992/93:RR3
det inte är fråga om mera renodlade forskningsuppgifter som lämpli-
gen läggs ut på någon forskningsinstitution.
Statens arbetsgivarverk (SAV) föreslår att arbetsgivarfrågorna —
inkl, frågor om arbetsorganisation och kompetens samt chefs- och
ledningsfrågor — betonas tydligare vid framtida organisationsföränd-
ringar. SAV ser också gärna att verket får möjlighet att mer aktivt
medverka i utredningsfasen av ett förändringsarbete för att bl.a. bidra
med erfarenheter från tidigare förändringar.
Enligt revisorernas mening måste man Ssta stor vikt vid de politiska
och institutionella särdrag som präglar statlig verksamhet. Regeringens
stabsmyndigheter borde kunna spela en mera aktiv roll för att tillgodo-
se behovet av stöd till dem som ansvarar för omstruktureringar och
andra organisationsförändringar. Både Statskontoret och Statens arbets-
givarverk har enligt sina instruktioner uppgifter i detta sammanhang.
Revisorerna vill även här framhålla regeringskansliets ledande roll,
dvs. dess förmåga att efterfråga, beställa och använda de rådgivningsre-
surser som finns. Behoven av råd och stöd i regeringskansliets interna
organisationsfrågor behöver också uppmärksammas.
Revisorerna anser att frågan om formerna för analys och rådgivning
i samband med omstruktureringar är komplicerad. Den sammanhäng-
er också med formerna för att samla och analysera erfarenheterna av
gjorda omstruktureringar som framfördes i avsnitt 4.1. Flera olika
alternativ och kombinationer är tänkbara. En ökad roll för regeringens
stabsmyndigheter ter sig naturlig. En möjlighet som revisorerna också
vill nämna är att bilda en expertgrupp i förvaltningspolitiska frågor,
med liknande uppbyggnad som Expertgruppen för studier i offentlig
ekonomi (ESO), men förstärkt med en rådgivningsfunktion. Fördelar-
na med en sådan lösning är dess mycket stora flexibilitet. Härutöver
krävs en förstärkt analyskapacitet inom regeringskansliet.
Revisorerna föreslår att regeringen, senast i samband med budget-
propositionen 1994, återkommer till riksdagen med en beskrivning av
vilka åtgärder man vidtagit i syfte att förbättra analys- och rådgivnings-
möjligheterna som stöd för omstruktureringar i förvaltningen.
Revisorerna föreslår följande med anledning av granskningen av om-
struktureringarna i statsförvaltningen:
* Inför varje omstrukturering i förvaltningen bör regeringen presente-
ra ett väl genomarbetat beslutsunderlag för riksdagen.
* Regeringen bör ta initiativ till att samla och analysera erfarenheter
kring frågor som gäller förändringar av den statliga verksamhetens
organisation och verksamhetsformer. Regeringen bör senast i samband
med budgetpropositionen 1994 återkomma till riksdagen med en be-
skrivning av hur man har lagt upp arbetet med dessa frågor.
* En samlad redovisning av genomförda omstruktureringar saknas för
närvarande. Regeringen bör en gång om året, förslagsvis i samband
med budgetpropositionen, presentera en sådan redovisning för riksda-
gen.
* Regeringen bör beakta behovet av särskild sakkunskap i samband
med omstruktureringar, såväl när det gäller verksamhetens innehåll
som de rena organisations- och personalfrågorna. Ledningsfrågorna bör
lösas i ett tidigt skede. Organisationsförändringar bör genomföras med
väl avvägda tidsramar. Uppföljning och kompletterande åtgärder för
organisations- och kompetensutveckling bör ingå som ett led i varje
omstrukturering.
* Regeringen bör senast i samband med budgetpropositionen 1994
återkomma till riksdagen med en beskrivning av vilka åtgärder man
vidtagit för att förbättra analys- och rådgivningsmöjligheterna som stöd
för omstruktureringar i förvaltningen.
Riksdagens revisorer hemställer
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om strategisk styrning, genomförande och råd-
givning i samband med omstruktureringar i statsförvaltningen.
Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har
deltagit revisorerna Alf Wennerfors (m), Kjell Nilsson (s), Hans Lind-
blad (fp), Anders G Högmark (m), Anita Johansson (s), Bengt Silfver-
strand (s), Sten-Ove Sundström (s), Margareta Gard (m), Åke Carnerö
(kds), Maja Bäckström (s), Leif Bergdahl (nyd) och Lennart Brunander
(c).
Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen
Åke Dahlberg, utredningschefen Margaretha Stålfors och revisionsdi-
rektören Karin Rudberg (föredragande).
Stockholm den 18 november 1992
På Riksdagens revisorers vägnar
Alf Wennerfors
Karin Rudberg
1992/93:RR3
12
Att öka den offentliga sektorns effektivitet och förbättra de offentliga
tjänsternas kvalitet och ändamålsenlighet är i dag allmänt omfattade
politiska mål. De stöds av de flesta politiska partier, inte bara i Sverige
utan även i andra OECD-länder.
Grunden till detta är en rad generella problem som bl.a. handlar
om bristande produktivitet och svårigheter att ytterligare öka skatte-
trycket i en ekonomi med avtagande tillväxt. Nya utgiftsbehov och
ökade ambitioner på vissa områden måste i detta läge beredas utrym-
me genom omprövning och effektivisering på andra områden. En
strävan att hushålla med allmänna medel kunde i och för sig vara ett
tillräckligt argument. Detta blir desto viktigare då det finns studier
som tyder på att produktiviteten t.o.m. minskat inom delar av den
offentliga sektorn. Mätningarna, som gjordes i början av 8O-talet, är
visserligen ofullkomliga och har mött en hel del kritik, men de har
ändå uppfattats som indikationer på betydande problem. Attitydunder-
sökningar tyder också på att det finns en kritisk inställning hos
allmänheten till vissa av de offentliga tjänsternas kvalitet och tillgäng-
lighet.
Misstankarna om negativ produktivitetsutveckling har drabbat både
statlig och kommunal verksamhet. Ett par av de övriga argumenten är
dock mera tillämpliga på de tjänster som produceras i kommunal regi.
Det är på dessa områden som köer och andra brister uppfattas direkt
av allmänheten. Ineffektivitet i t.ex. transfereringssystem eller kollekti-
va tjänster kan inte upplevas på samma omedelbara sätt. Finansierings-
problemen är också i hög grad orsakade av transfereringarna samt av
den kommunala verksamheten, som bägge har fortsatt att öka under
1980-talet. Den statliga verksamheten har däremot minskat i omfatt-
ning ända sedan 1980.
Åtgärder för att begränsa ökningen i de offentliga utgifterna har
förekommit under lång tid. Redan under 1920-talet togs en rad initia-
tiv i denna riktning. Besparingssträvandena togs upp på nytt år 1940,
då den s.k. Besparingsutredningen tillsattes. Den ansåg sig ha åstad-
kommit en sanering av statsbudgeten med betydande belopp, men
konstaterade att utgifterna samtidigt hade mångdubblats. Ar 1958 till-
sattes en ny besparingsutredning, vars resultat dock blev mycket be-
gränsade. En parlamentarisk besparingsutredning från 1974 ersattes
1976 av den s.k. Förvaltningsutredningen. Dess betänkande "Förnyelse
genom omprövning" publicerades 1979 (SOU 1979:61).
1992/93 :RR3
Bilaga 1
13
Genom en rad särskilda regler har myndigheterna också ålagts att
verka för förenklingar, besparingar och rationaliseringar (allmänna
verksstadgan, rationaliseringsförordningen, begränsningskungörelsen,
översynsförordningen, stat-kommunberedningen, kommmittéförord-
ningen m.m.).
Regeringen har dessutom ålagt myndigheterna att i sina anslagsfram-
ställningar redovisa beräkningar som innebär en real minskning av
använda medel med i genomsnitt två procent per år. Denna metod,
tillämpad sedan 1979/80, har blivit känd som "tvåprocentaren". Den
sågs till en början som en metod att budgetmässigt utnyttja produktivi-
tetshöjningar som redan genomförts eller förväntades. Mot slutet av
1980-talet hade argumentationen ändrats, och man såg tvåprocentaren
som ett medel att driva fram bättre produktivitet i förvaltningen.
Effekterna av tvåprocentaren som besparingsmetod har undersökts
men visat sig svåra att precisera. Ändrade förutsättningar för myndig-
heternas verksamhet har ofta resulterat i mycket större förändringar av
anslagen än de generella anslagsminskningarna. Tvåprocentarens sym-
boliska och attitydskapande betydelse bör emellertid inte underskattas.
Ekonomiansvariga på olika nivåer har kunnat hänvisa till "de tvåpro-
centiga besparingarna", vilket kan ha höjt medvetenheten om behovet
av en effektiv och resurssnål statlig verksamhet.
Ett stort arbete har under senare år också lagts ned på att reformera
budgetarbetet i den statliga förvaltningen. Riksdagen beslutade våren
1988 om ändrade former för den statliga budgetprocessen. Grundtan-
ken är att underlätta omprövningar av den statliga verksamheten
genom en fokusering på verksamhetens resultat — vad som har
åstadkommits — i stället för, som tidigare, planerna för framtiden.
Syftet är både att effektivisera och att stärka regeringens och riksdagens
inflytande över den statliga verksamheten.
Den budgetrutin som införs med den nya budgetprocessen innebär
omväxlande förenklad och fördjupad budgetprövning av olika verk-
samheter enligt ett på förhand fastställt schema (treåriga budgetcykler).
Denna rutin har nyligen granskats av riksdagens revisorer i en nyut-
kommen rapport (Resultatorienterat budgetarbete. Riksdagens reviso-
rers rapport 1991/92:2). Revisorerna har med anledning härav även
överlämnat en skrivelse till riksdagen (förs. 1991/92:20).
Det har visat sig att den nya budgetrutinen under 1990/91 frångicks
i flera viktiga avseenden. Endast 17 av 38 myndigheter i den första
budgetcykeln föreslogs i budgetpropositionen få treårig budgetram.
Regeringens redogörelser till riksdagen var i många avseenden svåra att
förstå, och riksdagens budgetarbete förändrades knappast alls till följd
av den nya budgetprocessen. Ett stort program för omställning och
minskning av den statliga administrationen presenterades helt vid
sidan av den ordinarie budgetprocessen.
Huvudsyftet med den nya budgetprocessen kan enligt revisorernas
mening lättare uppnås om budgetrutinen i vissa avseenden omprövas.
1992/93:RR3
Bilaga 1
14
De områden som skall bli föremål för fördjupad prövning bör avgöras
genom en prioritering från politiska utgångspunkter, och tidsperioden
bestämmas från fall till fall, snarare än genom ett på förhand fastställt
schema och på förhand fastställda treårsintervall. Underlagsmaterialet
inför den fördjupade prövningen bör också, enligt revisorernas förslag,
inte endast hämtas från myndigheterna själva utan även från andra
källor. Regeringskansliet bör inte endast utgå från myndigheternas
egna redovisningar utan mera självständigt bedöma hur olika verksam-
hetsområden fungerat. Även riksdagen behöver kompletterande infor-
mation, utöver det underlag som lämnas av regeringen i budgetpropo-
sitionen.
Den nya budgetprocessen befinner sig ännu i ett inledningsskede.
En anpassning av budgetrutinerna till förutsättningarna för politiskt
arbete, så som revisorerna förespråkat, kan göra budgetarbetet mera
politiskt intressant. Arbetet med fördjupad prövning kräver emellertid
även en annan typ av kompetens och ett annat arbetssätt än traditio-
nellt budgetarbete. Man kan därför inte vänta sig några snabba vinster
av denna stora reform.
Den allmänna återhållsamheten har under de senaste tio åren åtföljts
av en genomgripande förändring i sättet att se på den offentliga
sektorn. I Sverige kom detta till uttryck redan i Förvaltningsutredning-
en (1979), som föreslog att ett systematiskt översynsarbete borde inle-
das i fråga om offentliga åtaganden, att nya organisationsformer borde
prövas för att öka flexibiliteten i förvaltningen och att den statliga
personalpolitiken borde ses över.
Moderniseringsprogrammen för den offentliga sektorn i OECD-
länderna har av Maktutredningen beskrivits som en ansamling av
reformidéer, snarare än sammanhängande och enhetliga strategier för
förändring (SOU 1990:40). Den trend som dominerat under 1980-talet
har varit kritisk mot en stor del av den utveckling som ägt rum i de
västerländska välfärdsstaterna efter andra världskriget. Mer manage-
menttänkande och större marknadsinriktning har förespråkats. Med
det privata näringslivet som modell har den offentliga förvaltningen
setts som ett tjänsteföretag och medborgarna som kunder och konsu-
menter.
I stort gäller detta även svenska förhållanden. "Förnyelsearbetet" —
dvs. den del av regeringens samlade politik som syftar till att utveckla
den offentliga sektorn och till att motverka dess expansion — kan ses
som en samlingsbeteckning för ett stort antal olika åtgärder. Riktlinjer-
na har beskrivits på följande sätt:
* Omprövning av verksamhet, med bl.a. det nya budgetsystemet som
instrument.
* Nya finansieringsformer, dels genom sökande av medfinansiärer för
investeringar i infrastruktur, dels genom ökad avgiftsfinansiering av
offentliga tjänster.
* Ökad konkurrens genom utveckling av producent- och beställarrela-
1992/93 :RR3
Bilaga 1
15
tioner, entreprenader och upphandling.
* Minskad byråkrati genom delegering av beslut, flexibilitet och an-
passning till lokala förhållanden.
* Ökad valfrihet och brukarinflytande.
(Källa: Prop. 1990/91:100, bil.2)
En minskning av den statliga verksamheten med 10 procent på tre år
aviserades av regeringen i oktober 1990 (regeringens skrivelse
1990/91:50). Innehållet i detta program beskrivs i kompletteringspro-
positionens del II, "Omställning och minskning av den statliga admi-
nistrationen" (prop. 1990/91:150). De väntade besparingarna angavs till
drygt 2 miljarder kronor per år efter treårsperiodens slut. Detta skulle
uppnås genom omfattande förändringar i förvaltningens struktur och
organisation, tillsammans med sedvanliga rationaliseringar. En del
förändringar utgjorde logiska följder av övergripande politiska beslut
på vissa områden, som t.ex. jordbrukspolitiken och skolan. Samtidigt
framhölls den allmänna utvecklingen mot internationalisering, avregle-
ring och decentralisering som väntades påverka alla delar av ekono-
min.
Efter regeringsskiftet hösten 1991 har inriktningen mot besparingar
och strukturomvandling i förvaltningen snarast blivit ännu starkare.
Skälen är flera: både målet att sänka skatterna och regeringens princi-
piella syn på den offentliga sektorn. Regeringens långsiktiga utgiftsstra-
tegi syftar till att nedbringa statens utgifter med 10—15 miljarder
kronor per år, varav en stor del (5—10 miljarder kronor) avser
minskade statsbidrag till kommunerna. En rad planerade åtgärder
syftar till att göra transfereringssystemen mindre resurskrävande. Ut-
rymme har skapats för att höja anslagen för infrastruktur, utbildning
och miljö. Som ett led i strävan att avbyråkratisera kommer dock 33
myndigheter att avskaffas. (Källa: Finansplanen 1992, s.18.) Ett par av
dessa planerade nedläggningar granskas för närvarande av konstitu-
tionsutskottet. De problem som behandlas i denna rapport är med
andra ord både aktuella och i hög grad gemensamma för regeringar av
olika politisk färg.
Mot denna bakgrund har riksdagens revisorer genomfört en gransk-
ning av förändringsprocesser och omorganisationer i statsförvaltningen.
Förnyelse- och besparingspolitiken inom den offentliga sektorn har
pågått länge, utan att mycket är känt om effekterna. Besparingarna
väntas också fortgå med stor kraft under de närmaste åren och medfö-
ra ofta svåra omprövningar. Att man härvid tar till vara och utnyttjar
de erfarenheter som finns från tidigare omstruktureringar är närmast
en nödvändighet. Frågan är om detta sker i dag i tillräcklig utsträck-
ning. Ar vårt system utformat så att det underlättar en sådan erfaren-
hetsåterföring?
Statens huvudmannaansvar för förvaltningen är en huvudfråga i
denna granskning. Inriktningen kan beskrivas med hjälp av följande
punkter:
1992/93 :RR3
Bilaga 1
16
1. Riksdagens roll — vilken information fick man, vad beslutade man
om, och hur följdes detta upp?
2. Regeringskansliets interna arbete. Grunddragen i spelet mellan de
olika departementen (fackdepartement, civil- och finansdepartement)
3. Samspelet mellan regeringskansliet och myndigheterna
4. Myndighetens interna funktionssätt, verksledningens agerande inåt
organisationen
Fokus i granskningen ligger på den övergripande styrningen av om-
struktureringarna i förvaltningen. Det successiva och mera vardagsnära
förändringsarbete som pågår inom myndigheterna berörs men utgör
ingen huvudfråga. Tyngdpunkten ligger på samspelet mellan regerings-
kansliet och myndighéten (punkt 3 ovan). Vidare behandlas riksdagens
roll (1) och i någon mån arbetet inom regeringskansliet (2). Iakttagel-
ser om myndigheternas interna arbete (4) kommer in som en del i
arbetet men utgör inte huvudteman för våra slutsatser och rekommen-
dationer.
Granskningen bygger på tre typer av underlagsmaterial: skriftliga käl-
lor av olika slag, fallstudier av fyra statliga myndigheter och semina-
rier. De fyra fallstudierna intar en central plats. Bland dem ingår två
nya myndigheter — Skolverket samt Närings- och teknikutvecklings-
verket (NUTEK) — som bildats på kort tid genom avveckling respekti-
ve sammanläggning av myndigheter som tidigare varit verksamma på
området. Vidare beskrivs den senaste omorganisationen av Socialstyrel-
sen. Det fjärde fallet avser Arbetsmarknadsverket, som drivit ett omfat-
tande förändringsarbete under lång tid. Fallbeskrivningarna baseras på
en kombination av intervjuer och skriftligt material och redovisas i
bilagorna Bl —B4 i revisionsrapporten. De har genomförts av kansliet
med hjälp av särskilt anlitade konsulter. Revisorerna har inte tagit
ställning till detta underlag.
Iakttagelser från fallstudierna och preliminära slutsatser har diskute-
rats vid tre seminarier inom kansliet med särskilt inbjudna deltagare.
Två av seminarierna handlade främst om regeringskansliets roll i
förhållande till myndigheterna och ett om riksdagens roll i samband
med omstruktureringar. Seminarierna har gett stoff till en del av
diskussionen i avsnitt 5 i denna bilaga. En förteckning över deltagarna
återfinns i bilaga Cl i revisionsrapporten.
"Den offentliga sektorn" är ett mångtydigt begrepp, vars kärna består
av statlig och kommunal förvaltning. Men de verksamheter som drivs i
myndighetsform behöver inte vara desamma som de som finansieras
med offentliga medel, de som ägs av det offentliga eller de som
omfattas av den statliga regleringsmakten. Några nyckeltal för den
1992/93:RR3
Bilaga 1
17
2 Riksdagen 1992/93. 2 saml. Nr RR3
offentliga sektorns storlek anges i det följande. Uppgifterna avser 1991
och är hämtade från Finansplanen 1992, bil. 1, Preliminär national-
budget.
Vad gäller förhållandet till den totala ekonomin kan nämnas följan-
de.
Antalet sysselsatta i statliga och och kommunala myndigheter är i
dag 1,4 miljoner, varav nära 1,2 miljoner i kommunal och drygt 0,2 i
statlig tjänst. Sammantaget motsvarar detta ca 32 procent av det totala
antalet sysselsatta i landet. Produktionen (förädlingsvärdet) av motsva-
rande offentliga tjänster beräknas svara för 20 procent av den samlade
bruttonationalprodukten (BNP). Produktionen består dels av kollekti-
va tjänster (domstols- och polisväsende, vägar, miljövård etc.), dels
tjänster som är avsedda direkt för den enskilde (sjukvård, barnomsorg,
utbildning etc.). Eftersom produktionen kräver inköp av varor och
tjänster från privat sektor tar den i anspråk en betydligt större del av
BNP sett från konsumtionssidan (27 procent).
Härutöver har det offentliga även stora utgifter i form av inkomst-
överföringar (transfereringar). De sammantagna offentliga utgifterna —
inkl, socialförsäkringar — uppgår i dag till ett belopp som motsvarar
64 procent av BNP.
Av de samlade offentliga utgifterna utgörs 43 procent av transferer-
ingar till hushåll, företag, organisationer och till utlandet. Ränteutgif-
terna, som också är en typ av transferering, svarar för ytterligare 11
procent. De offentliga myndigheternas investeringar i fast realkapital
är däremot förhållandevis små (4 procent). Återstoden, 42 procent av
utgifterna, utgörs av offentlig konsumtion. Större delen därav (30
procentenheter) utgörs av verksamhet som drivs i kommunal regi,
varav en mycket stor del är avsedd för enskilda personer, som exem-
pelvis skola, sjukvård och socialvård.
I denna rapport riktas intresset främst mot den statliga förvaltning-
en. Dess andel av de totala offentliga utgifterna är 12 procent (se
diagrammet). Tjänsteproduktionen inom statsförvaltningen utgörs i
mycket hög grad av kollektiva tjänster.
Offentliga utgifter 1991
1992/93:RR3
Bilaga 1
Investeringar (4 %)
Ränteutgifter (11%)
Kommunerna (30 %)
18
Vad gäller utvecklingen över tiden kan nämnas följande. De totala
offentliga utgifterna (inkl, inkomstöverföringar) fördubblades under
1960-talet, räknat i fasta priser, och ökade därefter med ytterligare 90
procent under perioden 1970—1990. Ökningen dämpades dock betyd-
ligt under senare delen av 80-talet. I förhållande till BNP ökade de
offentliga utgifterna från 31 procent 1960 till 44 procent 1970, 62
procent 1980 och 64 procent 1991.
Framför allt är det transfereringarna som har ökat. Fram till 1970
utgjorde transfereringarna (inkl, ränteutgifter) en dryg tredjedel av de
offentliga utgifterna (36 procent). Därefter steg andelen till 53 procent
1985 och 54 procent 1991 (jfr cirkeldiagrammet ovan). De offentliga
myndigheternas konsumtion och investeringar har ändrat sina andelar
i motsvarande mån. (Källa: Långtidsutredningen 1992, SOU 1992:19.)
Förändringar i förvaltningen kan i princip uppnås på två vägar: dels
genom omstruktureringar som ändrar myndigheternas ansvarsområ-
den, gränsdragningen mellan dem eller verksamhetens form; dels ge-
nom internt förändringsarbete eller "förnyelsearbete" som det också
kallas. Omstruktureringar beslutas av regering och riksdag. För myn-
digheternas eget förnyelsearbete har regeringen gett en del allmänna
riktlinjer, men det konkreta arbetet bedrivs av myndigheterna och
beror av deras initiativ.
Innehållet i myndigheternas förnyelsearbete har nyligen kartlagts av
Statskontoret. Underlaget utgörs av enkätsvar från 117 myndigheter
och ett antal uppföljande intervjuer. Härav framgår bl.a. att förnyelse-
politikens innehåll har uppfattats mycket olika av myndigheterna.
Endast hälften av myndigheterna anser att den nuvarande förnyelsepo-
litiken inneburit en förändring jämfört med tidigare. Förnyelsearbetets
tyngdpunkt ligger i budgetprocessen, men man befinner sig ännu långt
ifrån en systematisk mål- och resultatstyrning. Hälften av myndigheter-
na uppger sig ej ha använt några särskilda analysinstrument som
underlag för styrningen.
Förnyelsearbetet kan enligt Statskontoret inte anses vara fast etable-
rat inom förvaltningen. Dess intensitet och framgång varierar kraftigt
mellan olika myndigheters och departements ansvarsområden. Riktlin-
jerna för förnyelsearbetet har hittills varit allmänna: "ökad konkur-
rens", "nya finansieringsformer" etc. Förutsättningarna för att tillämpa
dessa metoder varierar starkt mellan olika slag av verksamhet.
Initiativen till förnyelseåtgärder kommer främst från myndigheter-
nas verksledningar. Regeringskansliet beskrivs som konstruktivt men
passivt. Incitament till förnyelsearbetet saknades dock bara av en
tredjedel av myndigheterna.
"Viljan att följa med i utvecklingen" angavs av de flesta myndighe-
terna (75 procent) som en viktig drivkraft till förnyelse. Betydelsen av
dessa immateriella drivkrafter bekräftas av de intervjuer som gjordes av
Statskontoret i ett senare skede av utredningen. Besparingskrav anses
av många (50 procent) också vara en viktig drivkraft. Det var dock
1992/93:RR3
Bilaga 1
19
endast i en fjärdedel av myndigheterna som resurser hade kunnat
frigöras genom förnyelsearbetet. Av dessa ansåg drygt hälften att resur-
serna hade kommit den egna myndigheten till godo. Endast en mindre
del av myndigheterna (30 procent) ansåg dock att detta hade betydelse
som drivkraft för förnyelsearbetet.
Betydelsen av olika verksamheters särart, och av myndigheternas
egen initiativförmåga, betonas starkt i denna undersökning. Den utgick
också från myndigheternas perspektiv. Förnyelsearbetets genomslag i
förvaltningen verkar dock än så länge vara begränsat.
Ett stort antal förändringar av statsförvaltningens struktur genomförs
för närvarande. Många olika typer av organisationsförändringar före-
kommer, ofta flera samtidigt. Arbetsuppgifter flyttas från en myndighet
till en annan, myndigheter läggs ihop och avvecklas, och nya myndig-
heter bildas. Ibland åläggs myndigheter att samordna sin verksamhet,
något som dock inte behöver medföra ändring av den formella organi-
sationen. En del förändringar har en regional dimension, t.ex. ändrad
regionindelning och lokalisering av nybildade myndigheter. Huvud-
mannaskapsförändringar förekommer också, liksom ändrade verksam-
hetsformer, t.ex. övergång från myndighet till affärsverk eller bolag.
Begreppet omstruktureringar används här som en sammanfattande be-
nämning på dessa olika slag av förändringar (exkl. lokaliseringsfrågor).
En förteckning av de förändringar som är aktuella under
1991 — 1992 ges i bilaga Al i revisionsrapporten. Ett sammandrag
redovisas i tabell 1 nedan. Sammanställningen baseras på en rapport
från Statstjänstemannaförbundet, som sedan kompletterats med hjälp
av uppgifter ur budgetpropositionen och annat riksdagstryck, samt viss
statistik från Trygghetsstiftelsen. Man kan dock inte räkna med att
förteckningen är fullständig. Det har visat sig svårt att få överblick
över omstruktureringarna. Statistiska centralbyrån för statistik över
sysselsättningen per myndighet, och Trygghetsstiftelsen följer de för-
ändringar som kan föranleda uppsägningar. Någon löpande förteck-
ning över de omstruktureringar som genomförts under senare år —
med eller utan konsekvenser för sysselsättningen — har varit svår att
finna.
Uppsägningarna inom det statliga området har ökat kraftigt. Antalet
uppsagda under de senaste två åren (fr.o.m. april 1990 t.o.m. mars
1992) uppgick till ca 11 900, varav två tredjedelar inom myndigheterna
och en tredjedel inom affärsverken (uppgifter enligt Trygghetsstiftel-
sen). Av uppsägningarna har 2 450 infallit under 1990, 5 800 under
1991 och 3 650 under de tre första månaderna 1992.
En omstrukturering behöver inte nödvändigtvis innefatta uppsäg-
ningar av personal. Ibland kan personal vid hela eller delar av tidigare
myndigheter överföras till en nybildad myndighet utan uppsägningsför-
farande (ex: Rättsmedicinalverket). I de fall verksamhetsförändringen
är mera djupgående finns i dag möjligheten att säga upp all personal
vid de myndigheter som skall avvecklas, för att sedan anställa en större
1992/93:RR3
Bilaga 1
20
eller mindre del av dessa i en nybildad myndighet (ex: Skolverket).
Mellanvarianter finns också, som att direktanställa de flesta som be-
hövs i den nya myndigheten och endast säga upp de övertaliga (ex:
NUTEK).
1992/93 :RR3
Bilaga 1
Tabell 1 Omstruktureringar i statsförvaltningen 1991 — 1992
|
Antal |
Exempel | |
|
Omstruktureringar med uppsägningar |
23 |
Försvarets Skolverket |
|
Omstruktureringar utan |
10 |
Finansinspektionen |
|
Omstruktureringar under utredning |
17 |
SCB Vägverket |
|
Bolagiseringar av myndigheter |
6 |
AMU-gruppen Byggnadsstyrelsen |
|
Förändringar av affärsverken |
8 |
Vattenfall |
Not: Antalet fall är i tabellen lågt räknat. Bildandet av en ny myndig-
het genom sammanläggning och avveckling av andra myndigheter
räknas vanligen som ett fall, inte flera. I enstaka fall kan en myndighet
förekomma flera gånger, då den är föremål för flera olika omorganisa-
tioner (ex: Vägverket).
Källa: Se revisionsrapportens bilaga Al.
Snabba strukturförändringar underlättas i hög grad av att uppsägningar
är möjliga. En vändpunkt härvidlag markeras av det nya trygghetsavta-
let för den statliga sektorn.
Detta trädde i kraft den 1 april 1990 och har beskrivits som det mest
utbyggda trygghetssystemet på arbetsmarknaden. Dess syfte är att för-
hindra arbetslöshet för statsanställda vid arbetsbrist och omlokaliser-
ingar. Systemet innebär att uppsägningstiden dubbleras jämfört med
lagen om anställningsskydd. Vidare kan ett antal förmåner erbjudas,
bl.a. täckning av kostnader för utbildning och starta-eget, avgångsersätt-
ning och pensionsersättning. De flesta förmånerna är dock föremål för
individuell prövning och utgör inga självklara rättigheter. Ytterligare
information om trygghetssystemet ges i rutan på nästa sida.
21
*1
• TRYGGHETSSTIFTELSEN-
1992/93:RR3
Bilaga 1
1. Förlängd uppsägningstid - uppsägningstiden enligt LAS eller kollektivav-
tal dubbleras
2. Ledighet med lön under uppsägningstiden - för utbildning eller andra
insatser.
3. Individuella åtgärder. Trygghetsstiftelsen kan t ex hjälpa till med:
• Utbildning som leder till ett nytt arbete
• Hjälp att starta eget
• Inskolningslön för att underlätta övergång till annan anställning
• Personlig rådgivning
• Medflyttandehjälp
Trygghetsstiftelsen följer den s k arbetslinjen. Det innebär att vår verksamhet
syftar till att stödja den enskilde att snabbast möjligt få ett nytt jobb.
Inkomsttrygghetstillägg - den som blivit uppsagd och övergår till annan
anställning har rätt till kompensation om den nya lönen är lägre. Om den nya
månadslönen skiljer mindre än 20 procent från den gamla är kompensationen
30 gånger mellanskillnaden. Om det skiljer 20 procent eller mer ges löneut-
fyllnad i maximalt fem år.
Efterskydd - det statliga trygghetsavtalet kvarstår i fem år för den som fått en
ny anställning och blivit arbetslös igen inom fem år från den nya anställning-
ens början (och inte omfattas av ett annat trygghetssystem).
Avgångsersättning - ger, tillsammans med A-kasseersättningen, 85 procent
av månadsinkomsten under A-kassetiden: 300 arbetsdagar om man är under
55 år, 450 arbetsdagar om man är över 55.
Förlängd avgångsersättning - ersättningen kan förlängas maximalt fem år
efter avgången om särskilda omständigheter föreligger. Prövas halvårsvis och
efter A-kassetiden.
Särskild pensionsersättning - kan prövas från 55 års ålder efter A-kassetiden.
Den som entledigats och som då har fyllt 60 år och väljer att inte söka nytt
arbete har rätt till pensionsersättning.
Den som fyllt 60 år och slutar frivilligt, och på så sätt ger möjlighet för en
uppsagd eller i vissa fall uppsägningshotad arbetstagare att få fortsatt anställ-
ning, kan också få pensionsersättning.
Beslut om pensionsersättning fattas av Statens löne- och pensionsverk, SPV.
Fotnot: Punkterna 2-6 gäller även flyttningshotade.
22
Trygghetsarbetet skall ske lokalt med arbetsgivaren som ansvarig och
bygger på den enskildes aktiva medverkan. Konsulenter från Trygg-
hetsstiftelsen — en partsgemensamt ägd stiftelse — samarbetar med de
lokala parterna och strävar efter att skapa ett nätverk runt arbetsplat-
sen med bl.a. arbetsförmedlingen och Statshälsan som ytterligare aktö-
rer.
Trygghetssystemet finansieras genom en avsättning som parterna
kommer överens om i varje avtalsrörelse och som tillförs kapitalet. Vid
månadsskiftet februari/mars 1992 uppgick stiftelsens kapital till ca 485
miljoner kronor. Kapitalet, som tidigare varit växande, har nyligen
(våren 1992) börjat krympa. De sammantagna kostnaderna för 100
uppsagda är hittills 3,0 miljoner kronor i genomsnitt, och har enligt
en prognos beräknats öka till 3,3 miljoner kronor.
Större delen av Trygghetsstiftelsens kostnader faller på individuella
åtgärder som ges till drygt 20 procent av de uppsagda. Den genomsnitt-
liga kostnaden per individ som får stöd är 97 000 kronor. (Kostnads-
uppgifterna innefattar ej lönen under uppsägningstiden, eftersom den-
na bekostas av myndigheten eller av den awecklingsorganisation som
ansvarar för de uppsagda under uppsägningstiden.)
Trygghetsarbetet för de statsanställda anses i stort ha varit framgångs-
rikt. Den s.k. restarbetslösheten har hittills varit låg. Situationen är
dock ny och ovan, både för de statsanställda och för arbetsförmedling-
arna, vars resurser man söker utnyttja. Trygghetssystemet innebär
mycket långsiktiga och långtgående åtgärder gentemot vissa av de
uppsagda, och framgången beror självfallet även på det allmänna
arbetsmarknadsläget.
En erfarenhet från Trygghetsstiftelsen är att det finns en stor mängd
aktörer som arbetar med förändringar av de statliga myndigheterna -
men det finns ingen som har en samlad bild av omstruktureringsfr;
gorna.
1992/93 :RR3
Bilaga 1
23
1992/93 :RR3
Bilaga 1
Ett sätt att betrakta en omorganisation är att se den som en investering
— en uppoffring av resurser vid en tidpunkt som görs i syfte att ge
avkastning vid en senare tidpunkt. En omorganisation kan därför
förefalla kostsam medan den genomförs eftersom "intäkterna" i form
av en mera effektiv och/eller ändamålsenlig verksamhet inte uppkom-
mer förrän senare.
Detta investeringssynsätt är generellt, men torde vara ännu mera
giltigt när det gäller "ombyggnad" av verksamheter som redan existerar
i någon form, än när det gäller "uppbyggnad" av nya verksamheter.
Detta beror på att en omstrukturering både innefattar awecklingskost-
nader av olika slag, och kostnader för uppbyggnad eller konsolidering
av kvarvarande verksamhet. Man bör också vara medveten om att
olika kostnader är olika synliga — en del kan direkt spåras i budgeten
för den nya organisationen, andra blir synliga i andra offentliga
budgetar, och åter andra syns inte alls som kostnader utan blir i stället
märkbara som störningar i den normala verksamheten.
Direkta
kostnader
(synliga
i budgeten)
Indirekta Osynliga
kostnader kostnader
(synliga i (störningar i
andra budgetar) verksamheten)
Bildande av ny
organisation A
Avveckling av
tidigare org D
Vid varje större omstrukturering måste man räkna med att det upp-
kommer kostnader av alla dessa sex typer (för exemplifiering, se bilaga
B2 i revisionsrapporten). "Intäkterna" av omorganisationen kan bestå i
dels långsiktigt minskad resursåtgång och/eller ökad produktion i den
berörda förvaltningen (förbättrad inre effektivitet), dels ökad yttre
effektivitet genom mer ändamålsenliga insatser, och en bättre verkan i
omvärlden av de insatser som görs. Dessa potentiella fördelar ligger av
naturliga skäl längre fram i tiden, de är svårare att mäta och därtill
mera osäkra till sin karaktär. Om den grundläggande strategin för den
berörda verksamheten (dvs. motiven till omorganisationen och de
önskade förändringarnas karaktär) ej är tillräckligt väl analyserad och
verklighetsförankrad — eller om verkligheten förändras på något ej
förväntat sätt — så kan fördelarna med omorganisationen t.o.m. helt
utebli.
I nedanstående principskiss redovisas nettot av (samhällsekonomis-
ka) kostnader och intäkter, sett över tiden. Olika kostnader och
intäkter gör sig gällande vid olika tidpunkter, med olika intensitet och
varaktighet.
24
Figur 1 Samhällsekonomiska "kostnader" och "intäkter" (netto) av en
omorganisation — en principskiss
1992/93:RR3
Bilaga 1
Skede 1: Oro bland personalen
Skede 2: Störningar i verksamheten — tid går åt för information,
försvar av verksamheten, deltagande i utredningsarbete
Skede 3: Awecklingskostnader. Resursbrist, administrativ röra, ev.
misstro mot ledningen
Skede 4: "Följdinvesteringar" initierade av verksledningen, t.ex. i
form av strategiutformning, information och utbildning
av personalen
Skede 5: Fortsatt omstrukturering (ev. decentralisering och av-
knoppningar)
Skede 6: Inre förnyelse, integration, rationalisering
Om den aktuella omorganisationen ej hade genomförts så måste man
tänka sig att något annat hade gjorts (eller hänt) i stället, med konse-
kvenser för verksamhetens samhällsekonomiska kostnader och intäk-
ter. Detta alternativa förlopp skulle kunna illustreras med en annan
kurva i diagrammet. Den horisontella axeln i diagrammet — som
representerar ett oförändrat läge — är sällan eller aldrig en rimlig
jämförelsenorm.
Storleken av de samhällsekonomiska konsekvenserna av en viss
omorganisation är helt beroende av vid vilken tidpunkt man gör
bedömningen. Det är därtill svårt eller omöjligt att göra rättvisande
skattningar av alla de mer eller mindre osynliga kostnader och intäkter
som förekommer. En mera rimlig uppgift kan vara att jämföra olika
slag av omorganisationer eller förändringsförlopp med varandra.
25
Att kostnaderna uppstår före intäkterna av en omorganisation torde de
flesta vara eniga om. Vidare att kostnaderna kan bli mycket olika
stora, beroende på vilket sätt omorganisationen görs. Man kan här
peka på tre olika aspekter:
1) Det strategiska tänkande kring den berörda verksamheten som ligger
bakom beslutet om en omorganisation. Har någon sådan analys ge-
nomförts, och har den tillräcklig kvalitet vad gäller såväl idéinnehåll
som verklighetsförankring? — I ett sådant analysarbete kan man ibland
utnyttja forsknings- och analysarbete som utförts vid tidigare tillfällen i
andra sammanhang. Uppgiftens svårighetsgrad är naturligtvis också
mycket varierande. Stark handlingsiver bland politiska beslutsfattare
kan ibland göra den strategiska analysen otillräcklig. Risken för detta
bör uppmärksammas eftersom omorganisationer många gånger har ett
starkt politiskt symbolvärde. Alltför stort djup i den strategiska analy-
sen, och alltför hög detaljeringsnivå, kan å andra sidan göra det
mycket svårt att besluta om verkliga förändringar. Att man undersöker
de problem som motiverar en förändring, och i någon form överväger
olika alternativa lösningar, torde dock vara naturliga inslag i en
strategisk analys.
2) Tidpunkt och tidsramar. Tidpunkten för omorganisationen bör väljas
rätt med hänsyn till den överordnade strategin. Den tid som ställs till
förfogande för att genomföra omorganisationen har också betydelse.
Denna tidsram bör varken vara alltför lång eller alltför kort.
3) Den omsorg och skicklighet med vilken omorganisationen planeras
och genomförs måste vara tillräcklig. Detta problem har två sidor:
djup sakkunskap om det aktuella området måste förenas med ett
genuint organisatoriskt kunnande, som handlar om hur man formar
effektiva och väl fungerande statliga myndigheter.
Om man utgår från att det nödvändiga strategiska tänkandet är till-
räckligt välgrundat så kan man resonera kring betydelsen av tid och
kompetens vid utformning av detaljorganisationen. Ett gott utfall skul-
le enligt ovan kräva både att tidspressen är lagom och att omorganisa-
tionen bedrivs med tillräcklig omsorg och skicklighet. Tid och kun-
nande kan alltså inte ersätta varandra vid omorganisationer.
1992/93 :RR3
Bilaga 1
Betydelsen av tid, omsorg och skicklighet i organisationsarbetet
Beteckningar:
D står för "dåligt utfall" av organisationsarbetet
G står för "ganska bra utfall" av organisationsarbetet
B står för "bra utfall" av organisationsarbetet
Omsorg och skicklighet i organisationsarbetet
Tid till
|
förfogande |
Låg |
Medel |
Hög | |
|
Mycket lång |
D |
D |
D |
26 |
|
Lagom |
D |
G |
B | |
|
Mycket kort |
D |
D |
D |
Det samlade resonemanget kan i korthet uttryckas på följande sätt: En
omstrukturering har två skeden, ett strategiskt då ramarna läggs fast
och ett då man utformar och genomför omorganisationen i detalj. I
det strategiska skedet krävs både sakkunskap om den berörda verksam-
heten och organisatoriskt kunnande av övergripande natur. Därtill
behöver man lägga fast tidpunkt och tidsram för genomförandet.
Genomförandet som sedan följer kräver i sin tur ett djupt och detalje-
rat kunnande om såväl sakfrågor som organisatoriska frågor.
Denna indelning är givetvis inte den enda tänkbara. Före det
strategiska skedet kan det t.ex. finnas mer renodlat politiska övervägan-
den. I vissa fall kan kanske det strategiska skedet uppdelas i flera o.s.v.
En åtskillnad mellan de strategiska huvudtankarna bakom en omorga-
nisation och utformandet av organisationen i dess konkreta detaljer
torde dock i de flesta fall vara väsentlig.
De fyra fallstudier som gjorts inom ramen för denna granskning
redovisas i form av bilagor till revisionsrapporten (bilagorna
B 1 —B 4). En överblick av fallstudierna med de ovan nämnda fakto-
rerna som vägledning ges i det följande. I korthet kommenteras här de
motiv och huvudtankar som var styrande för förändringarna, tidpunkt-
en och tidsramen för genomförandet, ledningsfrågor, det organisatoris-
ka kunnande som fanns tillgängligt, samt regeringskansliets roll i
övrigt. Till det har fogats några allmänna kommentarer om vart och
ett av fallen. Därvid berörs även riksdagens roll.
Det nya Skolverket inrättades den 1 juli 1991, samtidigt som man lade
ned Skolöverstyrelsen (SÖ), fortbildningsnämnderna, länsskolnämn-
derna och Statens institut för läromedel (SIL). Vid samma tidpunkt
inrättades en annan ny myndighet, Statens institut för handikappfrågor
i skolan (SIH) i Härnösand.
Skolverket skall när det är fullt bemannat ha ca 240 anställda. De
nämnda nedläggningarna berörde sammanlagt 750 personer. Antalet
uppsagda var ännu högre (ca 900), men en del av dessa fick omgående
nya anställningar i någon av de nybildade myndigheterna.
Motiv och huvudtankar
Decentraliseringen av skolan var utgångspunkten för de reformer som
infördes under perioden 1988—1991. De beslut om ansvarsfördelning
och styrning på skolområdet som beslutades av riksdagen vid tre
tillfällen 1989—1990 innebar bl.a. att skolan skall utvecklas från
regelstyrning mot målstyrning. Staten skall ange mål och riktlinjer för
utbildningen, medan kommunerna ges ansvaret att organisera och
genomföra skolans verksamhet. Statsbidragen ges formen av ett gene-
1992/93 :RR3
Bilaga 1
27
rellt finansiellt stöd till skolan, ett nytt system för uppföljning och 1992/93:RR3
utvärdering införs, och den statliga skoladministrationen förändras i Bilaga 1
grunden (se även bilaga Bl i revisionsrapporten).
Grunddragen i dessa reformer utformades inom det s.k. skolprojektet i
Utbildningsdepartementet som pågick under ca 1 1/2 år (våren 1989—
hösten 1990). Tankarna kring den statliga skoladministrationen var
således endast en del i ett mycket större reformarbete, som även
innebar att man införde ett enhetligt huvudmannaskap för skolan
(kommunaliseringen).
Huvudtankarna inom skolprojektet hade grundläggande betydelse
för beslutet att lägga ned SÖ och länsskolnämnderna, liksom för
beslutet att inrätta en helt ny myndighet — Skolverket — med uppfölj-
ning och utvärdering som huvuduppgifter. Även SÖ hade haft denna
typ av uppgifter, vid sidan av de omfattande uppgifter av typ planering
och samordning som skulle komma att försvinna genom nyordningen.
Den organisatoriska förändringen motiverades av en ny syn på den
statliga skoladministrationens roll. Rollförändringen i detta fall är utan
tvivel den mest radikala bland de fall vi studerat.
Tidpunkten
Tidpunkten för Skolverkets bildande har inte mött någon starkare
kritik. Tidpunkten för SÖ:s nedläggning var däremot olycklig ur
konjunktursynpunkt. Man kan också väcka frågan om det var nödvän-
digt att starta det nya verket vid exakt samma tidpunkt som man lade
ned det gamla. Övergången mellan det gamla och det nya systemet
kom nu att medföra en del problem, för både verksamhet och perso-
nal (se nedan). Eventuellt kunde dessa problem ha mildrats om
tidpunkten för bägge förändringarna hade senarelagts. Ett annat alter-
nativ kunde ha varit någon form av mjukare övergång där bägge
myndigheterna under en tid hade existerat parallellt, men det förefal-
ler inte att ha övervägts.
Tidsramen för genomförandet
Tidsramen för att utforma den nya organisationen ansågs av Skolver-
kets ledning vara väl knapp. Förslaget till principorganisation togs
fram inom 3—4 månader; därefter följde detaljplanering och rekryter-
ingsarbete som utfördes under 4 månader. Såväl principförslaget som
detaljorganisationen utarbetades inom den s.k. skolverksutredningen.
Enligt den nya verksledningen hade det varit en fördel om man haft
något längre tid för sitt arbete med verksamhetsidé, rekrytering m.m.
Helst hade man velat bygga upp verksamheten successivt. Kraven på
att ge besked till personalen vid de gamla organisationerna framtving-
ade dock en forcering av rekryteringsarbetet. Ett lugnare uppbyggnads-
skede kunde ha varit till fördel för organisationens inre sammanhåll-
ning och framtida samarbetsförmåga.
Tidsramen för avvecklingen av SÖ och länsskolnämnderna är en
annan fråga. En längre avvecklingsperiod hade inte gjort situationen
lättare för personalen. Från verksamhetssynpunkt kunde en något
28
längre period dock ha varit att föredra, eftersom en del av de gamla 1992/93:RR3
myndigheternas uppgifter inte hann fullföljas före nedläggningen. Bilaga 1
Skolverket fick därför överta en del sådana uppgifter utan att ha
kompetens för det.
Ledningsfrågor
Generaldirektör och överdirektör för det nya verket anställdes fr.o.m.
den 1 januari 1991 i Utbildningsdepartementet. Syftet var att ledningen
skulle bestå av en pedagogisk auktoritet och en skicklig administratör.
De fick omedelbart möjlighet att delta i och påverka Skolverksutred-
ningens arbete. I februari 1991, då skolverksutredningen var klar med
sitt principförslag, fick generaldirektören uppgiften att utreda och
utforma detaljorganisationen för det nya verket.
Organisatoriskt kunnande
Förfarandet vid uppbyggnaden av Skolverkets nya organisation har
enligt de intervjuer som gjorts inte mött någon kritik. Skolverkets
ledning har haft den tacksamma om än svåra rollen att bygga upp en
helt ny organisation från grunden. Man har sluppit att blanda upp-
byggnads- och avvecklingsfrågor, vilket anses ha varit till stor fördel för
det nya verket.
Avvecklingen av SÖ har av naturliga skäl varit svår; för detta talar
såväl intervjuerna i fallstudien som flera andra vittnesbörd. Erfarenhe-
ter saknades av storskaliga nedläggningar av centrala statliga myndighe-
ter, och personalen saknade psykologisk beredskap för att något sådant
kunde hända över huvud taget. Stora, delvis missriktade, utbildnings-
satsningar har gjorts till höga kostnader. Konjunkturläget har gjort det
svårt för många att få nya jobb. I jämförelse med de industri ned lägg-
ningar som gjordes under 1980-talet verkar bilden dock mindre mörk.
Knappt hälften av dem som då förlorade sina jobb hade fast arbete
efter två år. Vid SÖ låg motsvarande andel på 54 procent, två månader
efter det att uppsägningstiden hade gått ut för samtliga. (Källa: Arbets-
livscentrum, projektet Strukturomvandling inom offentlig sektor.)
Den för avvecklingen ansvarige chefen vid SÖ anser sig inte ha fått
något nämnvärt stöd från Civildepartementet eller Statens arbetsgivar-
verk (SAV). SÖ skall dock dokumentera sina erfarenheter, och det
"awecklingskunnande" som vunnits kommer av allt att döma att föras
vidare av SAV.
Regeringskansliets roll
Den strategiska analysen utfördes inom Utbildningsdepartementet, me-
dan däremot genomförandet av såväl uppbyggnaden av Skolverket som
nedläggningen av SÖ och länsskolnämnderna delegerades till de perso-
ner som utsetts till ansvariga inom resp, myndighet. Endast i mycket
begränsad utsträckning användes Civildepartementets eller stabsmyn-
digheternas resurser för råd och vägledning i arbetet.
I samband med övergången till ett nytt styrsystem för skolan har 29
även Utbildningsdepartementet ändrat sin organisation. Alla anslagsfrå-
gor har samlats på en skolekonomisk enhet. Därutöver finns en enhet
för den obligatoriska skolan och en för de frivilliga skolformerna. Det
viktigaste skälet till den nya organisationen var de ändrade styrformer-
na för skolan — mål- och resultatstyrning förutsatte en ändrad organi-
sation av departementet. Tidigare var det också svårt att få genomslag
för den politiska styrningen; inslagen av revirtänkande ansågs vara
alltför starka. Man skaffade även ny kompetens till departementet för
att kunna arbeta mera med långsiktiga strukturfrågor.
Kommentarer
Nedläggningen av SÖ och länsskolnämnderna och bildandet av Skol-
verket var något helt nytt i svensk samhällsförvaltning. För första
gången prövas ett förfaringssätt som innebär avveckling av gamla
myndigheter — inkl, uppsägning av samtliga anställda — samt skapan-
de av en helt ny myndighet.
Det var den politiska ledningen i Utbildningsdepartementet som
ledde planeringen och genomförandet av förändringarna. Först när
huvuddragen var klara tillkallades en särskild utredare för att lösa de
mer renodlade organisationsfrågorna. En parlamentarisk utredning
bedömdes som mindre lämplig att klara ut ett så omfattande system-
skifte inom skolvärlden. Ett omfattande utredningsarbete hade lagts
ned tidigare under 8O-talet. Förslaget från den parlamentariskt sam-
mansatta styrningsberedningen (SOU 1988:20) låg till grund för riksda-
gens principiella ställningstagade om skolans utveckling och styrning
(prop. 1988/89:4 UbU7, rskr. 95). Detta principbeslut behövde nu,
ansåg man, fullföljas med mer konkreta ställningstaganden och genom-
förande.
Planeringen och genomförandet av reformerna kännetecknades av
stor målmedvetenhet. En tidtabell lades fast redan våren 1989. Strate-
gin var att driva arbetet i etapper, bl.a. därför att det bedömdes svårt
att annars få igenom det man önskade då partsintressena på skolområ-
det var så starka. Förändringarna redovisades stegvis för riksdagen, som
därmed fick svårt att få en helhetsbild av förändringarna. Från departe-
mentets sida har förfaringssättet motiverats med såväl praktiska som
taktiska skäl.
Utbildningsutskottet tillstyrkte regeringens förslag. De motioner som
väcktes i anslutning till organisationsfrågan handlade främst om Skol-
verkets lokalisering och om den statliga skoladministrationen på regio-
nal nivå.
Närings- och teknikutvecklingsverket bildades den 1 juli 1991 genom
sammanslagning av tre olika myndigheter — Styrelsen för teknisk
utveckling (STU), Statens industriverk (SIND) och Statens energiverk
(STEV). Antalet anställda minskades med en tredjedel, men NUTEK
blev ändå en stor och mycket differentierad organisation. Antalet
anställda i den nya organisationen var ca 430, antalet uppsagda (inkl,
tjänstlediga) ca 230.
1992/93:RR3
Bilaga 1
30
Motiv och huvudtankar
Genom sammanslagningen ville man uppnå rationaliseringsvinster och
samordningsfördelar och därmed skapa ett mera effektivt näringspoli-
tiskt verk. Några besparingsmotiv nämndes inte i propositionen. Någon
djupare analys av vilka fördelar — och eventuella nackdelar — som
realistiskt sett kunde uppnås med en sammanslagning har inte presen-
terats utåt. Bristen på visioner och en samlande verksamhetsidé har
väckt stark kritik inom och utom NUTEK. Verksamhetens innehåll
var i stor utsträckning given genom tidigare riksdagsbeslut. Samman-
slagningen innebar en förändring av verksamhetens organisation och
resurser, inte av dess innehåll.
Tidpunkten
Tidpunkten för sammanslagningen — strax före valet 1991 — har
kritiserats från politiska utgångspunkter, eftersom näringspolitiken är
ett partipolitiskt kontroversiellt område. Den nya regeringens närings-
politik har under våren 1992 aktualiserat nya besparingar och en ny
omorganisation för NUTEK.
Tidsramen för genomförandet
Den nya organisationen utformades på extremt kort tid (drygt tre
månader, 7 mars—17 juni 1991). Av allt att döma var detta en alltför
kort tid med hänsyn till omorganisationens komplexitet. Tidspressen
kan ha fördyrat och försvårat starten för det nya verket. Det bör
framhållas att NUTEK var en osedvanligt komplicerad omorganisation
eftersom det handlade om att sammanföra tre medelstora myndigheter
med sinsemellan olika kulturer och olika administrativa rutiner.
Ledningsfrågor
Generaldirektören för NUTEK förordnades den 30 maj 1991, cirka en
månad innan det nya verket inrättades. Generaldirektören var tidigare
chef för SIND och hade ej ansvarat för organisationsutredningen. På
grund av förestående pensionering begränsades hans förordnande till
ett år. Till överdirektör förordnades samtidigt den av departementet
utsedde utredaren.
1992/93 :RR3
Bilaga 1
Organisatoriskt kunnande
Den komplexa processen att på extremt kort tid slå ihop tre myndighe-
ter till en, och samtidigt minska antalet anställda med en tredjedel, har
att döma av de intervjuer som gjorts väckt mycket kritik. Det är svårt
att undgå intrycket att det här fanns brister i det organisatoriska
kunnandet från departementets sida, eller kanske brister i respekten
för de förvaltningspolitiska problem som aktualiseras vid en omstruk-
turering av denna storleksordning.
Man kan också notera att Civildepartementet — som enligt den
dåvarande departementsorganisationen borde ha haft en sammanhål-
lande roll som förmedlare av erfarenheter och kunskaper från andra
omorganisationer — spelat en underordnad roll. Två av stabsmyn-
digheterna anlitades av utredaren under våren 1991, dels för utredning
av möjligheterna till decentralisering (Statskontoret), dels för konkret
rådfrågning och förhandlingar i samband med personaitillsättningar
(Statens arbetsgivarverk). Ingen av dem kunde eller gavs möjlighet att
verka som strategisk resurs i organisationsarbetet. De konsulter som
anlitades kom också in i ett sent skede.
Regeringskansliets roll
Initiativet till bildandet av NUTEK togs inom dåvarande Industridepar-
tementet. Där utformades de huvudtankar som blev styrande för
omorganisationen, och därifrån styrdes även det fortsatta organisations-
arbetet. Det ansvariga statsrådet utsåg en tjänsteman inom departemen-
tet till en rad arbetsuppgifter av central betydelse: att ombesörja den
interna utredning i departementet som underbyggde beslutet att ge-
nomföra omorganisationen, att skriva direktiven till organisationskom-
mittén och att utreda och genomföra omorganisationen i detalj. Utre-
daren stod enligt uppgift i nära kontakt med departementsledningen
under hela processen. Under genomförandet engagerades också ett
mycket stort antal personer inom NUTEK i organisationsarbetet som
stöd till utredaren. Även konsulter anlitades i detta skede.
Kontaktmönstret mellan departementet och NUTEK var från början
komplicerat och blev inte enklare genom den ändring av departe-
mentsindelningen som företogs efter regeringsskiftet 1991; NUTEK
kom därmed att få fyra olika fackdepartement som uppdragsgivare. En
viss förenkling inträdde efter december 1991, då man ändrade Närings-
departementets egen organisation. Kontakterna mellan departementet
och NUTEK är dock fortfarande ganska invecklade, med de risker för
oklara budskap som detta kan innebära.
Kommentarer
Bildandet av en ny näringspolitisk myndighet var en komplicerad och
kontroversiell fråga. Beslutet synes inte ha föregåtts av någon ingående
strategisk analys. Det beslutsunderlag som förelädes riksdagen var
knapphändigt. Motiven till omorganisationen var mycket allmänt håll-
na. I regeringens proposition om näringspolitik för tillväxt (prop.
1990/91:87) hänvisas till att "förändringar av näringspolitikens inrikt-
ning, den ökade internationaliseringen, liksom vidgad delegering och
decentralisering motiverar att en ny näringspolitisk myndighet bildas".
Riksdagsbehandlingen av frågan om en ny näringspolitisk myndighet
innefattade flera uppvaktningar och utfrågningar. Tidsschemat var
följande:
1992/93 :RR3
Bilaga 1
32
1991
7 feb. Tillväxtpropositionen 1990/91:87 tas i regeringssamman-
träde
14 feb. Propositionen till riksdagen
19 feb. Statssekreteraren i Industridepartementet informerar ut-
skottet om att en ny organisation föreslås och att en
organisationsutredning pågår
5 mars Motionstidens utgång
19 mars De fackliga organisationerna uppvaktar utskottet
21 mars IVA uppvaktar utskottet
28 mars Industridepartementet (statssekreteraren m.fl.) kallas till
utskottet för att lämna information
16 maj Utskottets slutjustering
1992/93 :RR3
Bilaga 1
De fackliga organisationerna framförde för utskottet farhågor för att
den omfattande verksamhet som skulle bedrivas i det nya verket inte
skulle kunna klaras med bara två tredjedelar av personalstyrkan.
Synergieffekterna ansågs överskattade, och det ansågs också vara oklart
vilka uppgifter som flyttades uppåt resp, nedåt i organisationen. IVA:s
föredragning innehöll ett försvar för den tekniska forskningen och
STU:s betydelse för denna. Bägge dessa föredragningar ägde rum efter
motionstidens utgång. Detta är enligt uppgift den normala tidsförlägg-
ningen för denna typ av uppvaktningar.
Bildandet av NUTEK var även partipolitiskt kontroversiellt. De tre
borgerliga partierna framförde en gemensam reservation i vilken man
förordade en sammanslagning av SIND och STEV, medan STU ansågs
böra få kvarstå som en självständig myndighet. Härtill kom ett antal
andra reservationer.
Socialstyrelsens (SoS) senaste omorganisation trädde i kraft den 1
januari 1990. Inriktningen var att renodla Socialstyrelsen genom ut-
brytning av vissa verksamheter som lades på nyinrättade myndigheter
(Läkemedelsverket den 1 juli 1990, Rättsmedicinalverket den 1 juli
1991 och Folkhälsoinstitutet den 1 juli 1992). SoS har dock fortfaran-
de en starkt differentierad verksamhet. Antalet anställda efter omorga-
nisationen var ca 435. Därefter har SoS krympt organisationen genom
personalavveckling, och antalet anställda är för närvarande ca 350.
Antalet uppsagda var sammanlagt 83, fördelade på två tillfällen med ett
års mellanrum.
Som jämförelse kan nämnas att Socialstyrelsen i slutet av 1970-talet
hade drygt 1 000 anställda (inkl, de verksamheter som nu har flyttats
över till nybildade myndigheter). Den omorganisation som inleddes
1981 medförde att antalet tjänster minskade till ca 640 år 1984/85,
varav 500 vid det centrala verket och drygt 140 vid läkemedelsavdel-
ningen i Uppsala. 33
3 Riksdagen 1992193. 2 saml. Nr RR3
Motiv och huvudtankar
Motiven till den senaste omorganisationen var bl.a. Socialstyrelsens
oklara roll och försvagade ställning under 1980-talet, liksom utveck-
lingshinder av typen kompetensbrister och traditionell myndighetskul-
tur. Oklarheterna i rollfördelningen mellan Socialstyrelsen och Social-
departementet framstår dock som de viktigaste motiven för omorgani-
sationen.
Huvudtankarna bakom omorganisationen utformades inom departe-
mentet. Själva arbetet utfördes av två arbetsgrupper, en för hälso- och
sjukvård och en för socialtjänst. SoS var representerat genom sin chef
som ingick i ledningsgruppen och medverkade också med experter i
arbetsgrupperna. Utomstående intressenter saknade dock inflytande
och tillfrågades inte heller som remissinstanser. Analysen förefaller att
ha varit relativt ingående och har ej mött någon större kritik.
Tidpunkten
Tidpunkten då den nya organisationen skulle träda i kraft hade av
riksdagen fastlagts till den 1 juli 1990, men tidigarelades med ett halvår
(till den 1 januari 1990) på förslag av den nye generaldirektören som
tillträdde i juni 1989. Något särskilt regeringsbeslut togs inte om detta,
utan tidpunkten fastställdes formellt i samband med beslutet om ny
instruktion för Socialstyrelsen. Tidpunkten förefaller i övrigt inte att
ha varit problematisk.
Tidsramen för genomförandet
Tidsramen för att utforma den nya organisationen i detalj uppgick i
praktiken till ett år, vilket av allt att döma var tillräckligt. Visserligen
fanns problem i övergångsskedet mellan den nya och den gamla
organisationen, men det är osäkert om dessa hade blivit mindre om
tidsramen hade utökats.
Ledningsfrågor
Socialstyrelsen fick ny generaldirektör i juni 1989, ett drygt halvår
innan den nya organisationen trädde i kraft. Den nye generaldirektö-
ren — som tidigare varit chef för Statskontoret — hade inte deltagit i
eller kunnat påverka det strategiska skedet av omorganisationen. Han
tog dock ett bestämt grepp om genomförandet, inte minst chefsrekry-
teringen. Vid sitt tillträde krävde han att Socialstyrelsen och inte
regeringen skulle tillsätta även chefer på avdelningsnivå. Departemen-
tet gick med på detta önskemål.
Organisatoriskt kunnande
Det organisatoriska kunnandet anses ha varit tillräckligt inom Social-
styrelsen, där man hade omfattande egna erfarenheter av omorganisa-
tioner. Behov av stöd utifrån bedömdes endast finnas i vissa detaljfrå-
gor. Den nye verkschefen hade dessutom med sig en hel del kunnande
1992/93:RR3
Bilaga 1
34
från sin tid som chef för Statskontoret. Inom Socialdepartementet
anser man sig dock ha haft ett icke uppfyllt behov av stöd och
rådgivning i organisatoriska frågor.
Regeringskansliets roll
Huvudtankarna bakom omorganisationen utformades inom ramen för
den s.k. översynen av Socialstyrelsen. Den utfördes av en intern
beredning inom Socialdepartementet med medverkan av Socialstyrel-
sen, men utan stöd vare sig från andra departement eller från stabs-
myndigheter. SoS själv stod för genomförandet. Inom departementet
har även gjorts en snabbuppföljning av omorganisationen ett år efteråt.
En hel del problem kvarstår dock i kontakterna mellan SoS och
departementet. Ett skäl till detta kan vara kvardröjande brister i
departementets egen organisation. Ett flertal av departementets enheter
har sakfrågor som berör Socialstyrelsen, och har var och en relativt
olikartade kulturer. Resurserna och kompetensen för analyser, krav-
ställning och resultatuppföljning har länge varit relativt outvecklade,
även om arbetet inom ramen för den nya budgetprocessen inneburit
en viss kompetenshöjning. Ett sekretariat för långsiktigt analysarbete,
bestående av en chef och två handläggare, inrättades först år 1990.
Styrningen av verksamheten från politisk nivå kan också ha påverkats
av att Socialdepartementet traditionellt har varit uppdelat på två stats-
råd med skilda ansvarsområden. Många av de förhållanden som påtala-
des i översynen av Socialstyrelsen kan sägas vara lika tillämpliga på
departementet självt som på SoS — men slutsatserna beträffande orga-
nisationen drogs då endast för myndigheten, ej för departementet.
Denna ensidighet är viktig att notera, eftersom oklarheterna i rollför-
delningen mellan myndigheten och departementet var själva upprin-
nelsen till översynen.
Kommentarer
Riksdagen har ägnat förhållandevis stor uppmärksamhet åt Socialsty-
relsens organisationsfrågor. År 1988 godkände riksdagen de riktlinjer
för Socialstyrelsens verksamhet som angetts i budgetpropositionen.
Tillsyn i form av kontroll, uppföljning och utvärdering samt kunskaps-
utveckling/kunskapsförmedling var uppgifter som skulle betonas mera
än tidigare. Dessa riktlinjer var i hög grad styrande för det därpå
följande översynsarbetet.
Översynen resulterade i ett antal förslag, bl.a. att läkemedelsavdel-
ningen borde brytas ut och bilda en egen myndighet, att en regional
tillsynsorganisation borde tillskapas, att verksledningen borde förstär-
kas samt att antalet enheter borde reduceras till nio. Förslagen redovi-
sades i prop. 1988/89:130 om Socialstyrelsens framtida roll, uppgifter
och inriktning, som godkändes av riksdagen i maj 1989. Utskottsbe-
handlingen var tämligen ingående med ett stort antal motionsyrkan-
den, i synnerhet vad gäller Socialstyrelsens tillsynsverksamhet.
1992/93:RR3
Bilaga 1
35
Analyser av omorganisationens konsekvenser för resursbehov och
personal var bristfälliga eller saknades i propositionen. Detta kan i
någon mån ha kompenserats av att socialutskottet har bedrivit en aktiv
uppföljning inom sitt verksamhetsområde.
Arbetsmarknadsverket är en mycket stor, riksomfattande organisation,
och dess förändringsprocess under 1980-talet har många olika sidor.
Viktiga drag var strävan att förändra arbetsförmedlingarna i riktning
mot ett mera platsinriktat arbetssätt samt målstyrning och decentralise-
ring av resurser och befogenheter långt ut i organisationen. Ett viktigt
inslag'var att införa en tydlig linjeorganisation. Förändringsarbetet
initierades av AMS, närmare bestämt av dess verksledning med stöd av
dess styrelse, medan Arbetsmarknadsdepartementet gav sitt godkännan-
de underhand. AMV är på flera sätt en unikt stark myndighetsorgani-
sation, med stora resurser och en politisk särställning genom sin
koppling till den ekonomiska politiken och "den svenska modellen".
AMS disponerade via statsbudgeten ca 23 miljarder kronor budgetåret
1991/92. Till detta kommer utbildningsbidrag och arbetslöshetsunder-
stöd som också ingår i arbetsmarknadspolitikens medel.
Arbetsmarknadsverket består av ett "huvudkontor" (AMS), 24 läns-
arbetsnämnder, 390 arbetsförmedlingar och specialförmedlingar samt
drygt 100 arbetsmarknadsinstitut. (Förkortningen AMS är vanlig även
då hela verket avses; AMV är dock en mera korrekt benämning.)
Antalet anställda inom AMV som helhet har under perioden
1982—1991 minskat från ca 10 800 till ca 9 600 årsanställda. Till viss
del beror denna minskning på att arbetsuppgifter och personal över-
förts till andra organisationer. Den största förändringen har ägt rum
vid AMS i Solna, som minskat sin personal från ca 760 till 460
årsarbetare.
Motiv och huvudtankar
Motiven till förändringsarbetet var bl.a. att AMV ansågs vara en alltför
stor, tung och byråkratisk organisation. Delar av det omfattande förny-
elsearbetet hade förberetts redan i slutet av 1970-talet.
Genomförandet fick stor kraft vid den nye generaldirektörens tillträ-
de 1983. De fem "teser" som då spikades som grundvalar för förnyel-
sen kan dock inte sägas bygga på någon mera djupgående analys av
den aktuella verksamheten och de krav som borde ställas på den.
Idéerna hade till stor del hämtats från näringslivet. Vissa av grundtan-
karna bakom förnyelsen berörde verkets yttre effektivitet, dvs. dess mål
i förhållande till omvärlden. Någon koppling mellan dessa grundtan-
kar och den arbetsmarknadspolitiska forskningen fanns inte.
1992/93 :RR3
Bilaga 1
36
Initiering och lednings frågor
Den nye generaldirektör som tillträdde 1983 spelade en avgörande roll
för att driva förändringsarbetet inom AMV. Han var också den som
gav förändringssignaler i organisationen genom de nämnda fem teser-
na, som 1984 konkretiserades i det s.k. serviceprogrammet. Vissa delar
av förnyelsearbetet var dock förberedda sedan tidigare. Det gällde bl.a.
inriktningen av arbetet inom arbetsförmedlingarna som utretts genom
PLOG-utredningen (platsförmedlingens organisation), ADB-satsningen
samt resultatanalysen. Det gällde också överflyttningar av arbetsuppgif-
ter till andra organ, som innebar viss renodling av AMV:s uppgifter.
Den dåvarande verksledningen spelade en viktig roll vid initieringen
av dessa förändringar. Mellan verkschefen och departementsledningen
fanns samtidigt ett informellt samspel av stor betydelse.
Frågan om vem som skulle driva förändringen av AMV var även
föremål för partipolitiska motsättningar. En parlamentarisk utredning,
den s.k. AMS-kommittén, hade år 1981 ött i uppdrag att förutsätt-
ningslöst granska såväl AMV:s organisation och ansvarsområde som det
arbetsmarknadspolitiska åtgärdssystemet med sikte på ett effektivare
resursutnyttjande. Den senare delen av uppdraget ströks i de tilläggsdi-
rektiv som utfärdades år 1983. I samband med den senare riksdagsbe-
handlingen väcktes frågan om en ny utredning av AMS (AU
1985/86:14). Detta avvisades av utskottsmajoriteten med hänvisning
bl.a. till förändringsarbetet inom AMV, vilket sågs som skäl till att en
parlamentarisk utredning inte behövdes.
Tidpunkten
Tidpunkten då förnyelsearbetet tog fart (1983—1984) bör observeras
särskilt. AMV anses ha varit ledande bland statliga myndigheter vad
gäller konsten att inifrån utveckla och förnya sin verksamhet med
utgångspunkt från de organisatoriska principerna för tjänsteproduce-
rande företag i näringslivet. Att man var så tidigt ute med att pröva de
nya tankarna har på många håll väckt beundran och intresse för själva
förmågan att förändra.
Förändringsförmågan i en organisation kan i sig vara mycket viktig.
Det kan i vissa lägen tänkas vara ett nödvändigt första steg att ö till
stånd en rörelse över huvud taget, alltså att träna upp organisationens
"rörelseförmåga". Man kan därefter ö betydligt bättre möjligheter att
anpassa rörelseriktningen efter de krav som ställs.
Tidsramarna
Tidsramarna för genomförandet av de olika förändringarna avgjordes
av myndigheten själv. Hur pass väl avvägda de var har inte granskats
speciellt. Indikationer finns på att man till vissa delar (t.ex. datorise-
ringen) gick alltför snabbt fram, medan andra delar har förändrats
mycket långsamt.
1992/93:RR3
Bilaga 1
37
Organisatoriskt kunnande
Några tidigare erfarenheter av organisationsutveckling av denna stor-
leksordning fanns inte från början inom AMV. Man gick stegvis
tillväga och lärde sig successivt av egna erfarenheter. Utomstående
expertis utnyttjades inte mycket. Managementkonsulter anlitades i viss
mån för att hålla föredrag etc. på chefckurser. Mycket stimulans fanns
dock att få inom den egna organisationen.
Regeringskansliets roll
Arbetsmarknadsdepartementet hade i stort sett en passiv roll när det
gällde förändringsarbetet inom AMV. Det var AMS som var både
initiativtagare, planerare och genomförare. Departementet har godkänt
förändringarna, men har inte inverkat styrande på processen i särskilt
hög grad.
Ett skäl till att förslagen från AMS till departementet får stor tyngd
kan vara att dessa förslag redan är förankrade hos arbetsmarknadens
parter. Parterna har av historiska skäl säte i AMS styrelse, som i detta
avseende skiljer sig från de flesta andra verksstyrelser. Arbetsmarknads-
parternas medverkan har självfallet särskilt stor betydelse när det
handlar om arbetsmarknadspolitiken och dess tillämpning genom
AMV. En förändring i dessa förutsättningar har nyligen ägt rum i och
med att SAF beslutat att utträda ur verkets styrelse. Mot denna
bakgrund har regeringen föreslagit att intresserepresentationen slopas i
statliga myndigheters styrelser inom främst arbetsmarknadsområdet
(prop. 1991/92:123). Därtill har en kommitté fått regeringens uppdrag
att utreda myndigheternas ledningsformer med sikte på att helt avskaf-
fa intresserepresentationen.
Allmänt sett anses kontakterna mellan departementet och AMS ha
förbättrats under senare år, men de måste ändå betecknas som pro-
blematiska. Detta är inte bara ett utslag av den ojämna fördelningen av
resurser och verksamhetsanknuten kompetens, som i sig är ett normalt
mönster i den svenska statsförvaltningen. Till detta kommer bl.a.
myndighetens ovanliga storlek och faktiska befogenheter.
Rent organisatoriska frågor kan också spela en roll. Inom AMV
genomfördes vid mitten av 80-talet en grundläggande förändring i
organisationen. Man skapade härmed entydiga kanaler för målstyrning
och uppföljning mellan AMS verksledning och länsarbetsdirektörerna
samt mellan varje länsarbetsdirektör och cheferna för de olika arbets-
förmedlingarna och arbetsmarknadsinstituten. (Själva myndigheten
AMS betraktas som kansli till verksledningen, och varje länsarbets-
nämnd som kansli till länsarbetsdirektören.) Denna strikt genomförda
linjeorganisation anses vara mycket positiv för effektiviteten
inom AMV. Otydligheten i förhållandet mellan myndigheten och de-
partementet kvarstod emellertid, varför styrkeförhållandet mellan
myndigheten och departementet kan ha förskjutits ytterligare till
AMV:s förmån.
En stärkt och ändrad organisation av Arbetsmarknadsdepartementet
skulle troligen kunna skapa bättre betingelser för styrning och kontroll
1992/93:RR3
Bilaga 1
38
av AMS, liksom för ett adekvat informations- och kunskapsutbyte.
Arbetsmarknadspolitikens effektivitet beror inte bara på AMS, utan
även på att de styr- och kontrollfunktioner som måste utövas av
departementet fungerar väl. En viss förskjutning av kompetens och
resurser från myndighet till departement kan tänkas vara till stor
fördel för den samlade effektiviteten inom politikområdet.
Kommentarer
De organisatoriska förändringarna av AMV styrdes i hög grad av
verket självt och ingick som integrerande delar i ett stort förändrings-
arbete. Detta kan ha inneburit fördelar från effektivitetssynpunkt, men
det väcker också frågor om det politiska inflytandet över verksamhe-
ten.
Betydelsen av att minska den centrala administrationen inom Ar-
betsmarknadsverket har i allmänna termer diskuterats i arbetsmark-
nadsutskottet. Alla partier har varit ense om principen att decentralise-
ra; däremot har man varit oense om takten.
Uppföljningsproblemen inom arbetsmarknadspolitiken bör framhål-
las. Målstyrningen av AMV:s verksamhet har medfört en förändring av
anslagskonstruktionen för verket. Man har nu få men mycket stora
anslag, och den information som ges i budgetpropositionen är knapp-
händig. Riksdagen har ställt krav på uppföljning, men det är ännu inte
klarlagt vilken information som skall återföras, hur den skall analyse-
ras och vilka former uppföljningsarbetet skall ha.
De fyra fall av omstruktureringar som beskrivits ovan är varandra
mycket olika. Inget fall kan sägas vara "normalt", och inget har heller
varit problemfritt.
Att varje situation har sina särdrag och att agerandet från de
ansvariga måste anpassas därefter är närmast en självklarhet. Mindre
självklart är kanske att det kan finnas lärdomar att hämta ur tidigare
erfarenheter, trots olikheterna. Vissa jämförelser mellan fallen kan
också kasta ljus över centrala strategiska frågor.
Skolverket och NUTEK liknar varandra däri att bägge myndigheter-
na bildades på mycket kort tid. I bägge fallen utnyttjade man också det
faktum att det nya trygghetssystemet för den statliga sektorn underlät-
tar uppsägningar av personal. Hanteringen i övrigt var dock mycket
olika. Motiv och huvudtankar bakom den radikala förändringen av
styrningen och ansvaret för skolan var förberedda av ett mångårigt
forsknings- och utredningsarbete som kunde användas av Utbildnings-
departementet. Förändringar av skoladministrationen ingick som en
del i det större reformarbetet och var logiska i förhållande till detta.
Bildandet av NUTEK var inte lika väl förberett. En sammanslagning
eller "samordning" (vilket är något helt annat) av SIND och STU hade
visserligen diskuterats flera gånger tidigare, men att även STEV kom in
i bilden var en nyhet.
1992/93 :RR3
Bilaga 1
39
En annan skillnad gäller själva typen av förändring. I Skolverket
handlade det om renodling och koncentration till uppgifterna uppfölj-
ning och utvärdering, och förändringen resulterade i en mindre och
mera enhetlig organisation. För NUTEK var det fråga om motsatsen;
där fick sammanslagningen till följd en större, mera diversifierad och
därmed också mera svårstyrd organisation.
Tidpunkten för införandet av den nya organisationen och tidsramen
för utformning av detaljorganisationen synes ha varit något bättre
balanserad för Skolverkets del än för NUTEK. Även för Skolverket
anses tidsramen dock ha varit väl knapp.
Av stor betydelse är också frågorna kring det organisatoriska kun-
nandet. Dessa frågor förefaller ha tagits på betydligt större allvar av
Utbildningsdepartementet vid bildandet av Skolverket än av dåvarande
Industridepartementet vid bildandet av NUTEK. Detta gäller både det
strategiska skedet av omstruktureringen och den mer konkreta organi-
sationsutredningen. Någon instans som var kapabel att ge råd och stöd
till fackdepartementen vid dessa mycket genomgripande förändringar i
förvaltningen fanns inte att tillgå i någotdera fallet.
Utifrån dessa iakttagelser kan man dock inte dra slutsatsen att den
ena eller den andra av de två myndigheterna kommer att "lyckas"
resp, "misslyckas". Många andra omständigheter spelar in. Skolverket
har att arbeta mot en mycket komplex omgivning och har en ny roll i
förhållande till övriga aktörer inom skolväsendet. Framgången beror
av en mängd aktörer — bl.a. kommuner — och hur de lyckas anpassa
sig till varandra.
Hur det går för en nybildad organisation beror inte bara på själva
omstruktureringen, utan även på myndigheten själv och dess omgiv-
ning. Hur omstruktureringen förbereds och genomförs har dock vä-
sentlig betydelse genom att man härmed lägger en grund: skapar ett
utgångsläge för myndighetens omvärldskontakter och preciserar myn-
dighetens arbetsuppgifter och resurser. Valet av ledare har därtill
mycket stor betydelse för myndighetens kommande utveckling, både
internt och externt.
Omstruktureringarna av Socialstyrelsen och Arbetsmarknadsverket lik-
nar varandra däri att bägge rört sig i riktning mot en renodling av
verksamheten, och att omorganisationer resp, förändringsprocesser på-
gått i flera steg under lång tid. Men redan här måste markeras en
skillnad: för Arbetsmarknadsverkets del var organisationsförändringen
innefattad i en omfattande förändringsprocess som innehöll många
andra element. För Socialstyrelsen kan organisationsförändringen där-
emot inte sägas utgöra någon integrerad del i förändringsarbetet; i
stället har den föregått och bildat ramarna för ett kommande, internt
förändringsarbete.
Avgörande för dessa skillnader har givetvis varit myndigheternas
ledningar och i vilken mån förändringarna drivits utifrån eller inifrån.
AMV — som i många sammanhang betraktas som en framgångsrik
organisation — har själv drivit sin förändringsprocess med mycket
liten inblandning från departementets sida. Socialstyrelsen har däremot
blivit "föremål" för upprepade organisationsförändringar och nedskär-
1992/93:RR3
Bilaga 1
40
ningar under 1980-talet. Personal från Socialstyrelsen deltog visserligen
i den strategiska fasen av organisationsarbetet (översynsutredningen),
och detaljutformningen av organisationen gjordes helt inom verket,
men premisserna för Socialstyrelsens nya organisation och resurser var
i hög grad styrda av departementet.
Socialdepartementet har sålunda haft en mera aktiv hållning gent-
emot sin myndighet än Arbetsmarknadsdepartementet i förhållande till
AMV. Relationerna har dock i bägge fallen varit problematiska. Före
omorganisationen av Socialstyrelsen rådde ett konkurrensförhållande
gentemot departementet ("man slåss om arbetsuppgifterna"). På arbets-
marknadsområdet är förhållandet snarare det motsatta; departementet
ser arbetsuppgifter som behöver utföras som man själv saknar resurser
för. Man söker då lösa uppgifterna genom att lägga uppdrag på "sin"
myndighet som dock ibland har en annan uppfattning om vad som
bör göras.
För både Social- och Arbetsmarknadsdepartementen finns också
problem med det egna arbetssättet som blivit extra tydliga genom att
myndigheterna har förändrats. Översynsutredningen av Socialstyrelsen
— som motiverades av att man behövde se över departementets och
myndighetens roller i förhållande till varandra — visade på behov av
förändringar som i lika hög grad gällde Socialdepartementet som
Socialstyrelsen. Förändringar genomfördes dock enbart beträffande
myndigheten, medan departementet självt i stort behöll sin gamla
organisation och sitt gamla arbetssätt. Det sekretariat för långsiktigt
analysarbete som inrättades år 1990 består av tre personer. Något
liknande gäller Arbetsmarknadsdepartementet, vars utredningssekreta-
riat inrättades år 1986. En ytterligare förstärkning av departementet
torde vara nödvändig för att matcha det linjestyrda Arbetsmarknads-
verket.
Inte heller Utbildnings- och Näringsdepartementen har enkla rela-
tioner till sina resp, myndigheter. Bägge departementen har ändrat sin
interna organisation, men detta har motiverats av flera andra skäl än
att skapa ändamålsenliga relationer till myndigheterna. I synnerhet
NUTEK har mycket komplexa relationer till regeringskansliet, då
verkets arbetsuppgifter innefattar fyra olika departementsområden.
I detta avsnitt förs en diskussion utifrån flera olika synvinklar. Stoffet
har hämtats både från fallstudierna och från andra källor, bl.a. de
seminarier som hållits inom revisorernas kansli som en del av gransk-
ningsarbetet. Generella frågor kring omstruktureringar och förutsätt-
ningarna för effektivt fungerande myndigheter diskuteras i de första
två avsnitten. Regeringskansliets och riksdagens roller i sammanhanget
tas upp i avsnitt 5.3 resp. 5.4.
1992/93:RR3
Bilaga 1
41
Statens huvudmannaansvar för förvaltningen kan sägas vara det all-
männa temat för denna rapport. Målet är att bidra till en mer
insiktsfull hantering av omstruktureringar i statsförvaltningen. Med
"hantering" avses här hela processen av initiering, genomförande,
uppföljning och kompletterande åtgärder vad gäller omstruktureringar.
Uttrycket "insiktsfull" syftar på att omstruktureringarna bör ske med
hänsyn till åtgärdernas effekter på såväl verksamhet som personal och
pengar. Tidsperspektivet måste vara flerårigt. Resonemanget kan ta
stöd i den här bilden:
1992/93 :RR3
Bilaga 1
Personal
Org, teknik m.m.
Det handlar samtidigt om
Resurser
Uppoffringar
Det man strävar efter i en omstrukturerings- eller besparingssituation
är att
42
Detta tredimensionella perspektiv på omstruktureringarna återfinns
även i finansutskottets betänkande med anledning av regeringens pro-
position om omställning och minskning av den statliga administratio-
nen (1990/91:FiU37). Man framhåller där vikten av att riksdagen ges
möjlighet till en kontinuerlig och samlad uppföljning av det föreslagna
omställningsprogrammet. Denna uppföljning borde enligt utskottet
innehålla närmare preciseringar av de besparingseffekter som kommer
att uppnås, liksom även analyser av de verksamhetsmässiga och perso-
nalmässiga konsekvenserna.
Utgå från verksamheten
Med dessa allmänna utgångspunkter kan man pröva följande påståen-
den:
* Hela triangeln verksamhet — personal — pengar måste beaktas i en
omstruktureringssituation. Själva utgångspunkten eller målet för för-
ändringen kan vanligen hänföras till ett av "hörnen" i triangeln —
antingen det översta (ändra verksamheten) eller det högra (spara
pengar) — men i arbetet med att hantera omstruktureringen måste alla
tre dimensionerna behandlas.
Innehållet i verksamheten måste styra organisationens form. Att utgå
från målet "spara pengar" (högra hörnet i triangeln) är från denna
synpunkt riskfyllt. Om detta ändå görs så måste man klargöra vad
detta innebär för verksamheten (övre hörnet), innan man lägger fast
konsekvenserna för organisationsutformning och personalbehov.
* Frågan om pengarna — besparingseffekterna — är mycket viktig.
Den är även svår, eftersom besparingar på ett håll i förvaltningen
vanligen orsakar ökade kostnader i andra offentliga budgetar. Intrycket
från granskningen är att det för närvarande saknas helhetstänkande i
dessa frågor. Även om man begränsar sig till det rent finansiella, vilket
ju brukar vara fallet när man talar om "besparingar", så borde man se
till hela den offentliga sektorns finansiella situation snarare än till
statsbudgeten eller budgeten för ett visst departementsområde.
* Varje omstrukturering genomgår i princip två olika skeden: ett
strategiskt då ramarna läggs fast, och ett då man utformar och genom-
för omorganisationen i detalj (jfr. avsnitt 3). Brister i det strategiska
tänkande som föregår omstruktureringen kan ej kompenseras under
genomförandet.
* Efter genomförandet krävs normalt även ett tredje steg, bestående av
uppföljning och kompletterande åtgärder för organisations- och kom-
petensutveckling. Varje situation har sina särdrag och svårigheter som
sällan är helt kända på förhand. Korrigeringar och kompletteringar
bör därför ingå i den normala hanteringen av en omstrukturering.
1992/93:RR3
Bilaga 1
43
Två motiv till omstruktureringar
En ändrad organisation är ett av flera medel att förändra en verksam-
het. Normalt måste detta kombineras med andra åtgärder för att styra
och stödja verksamheten, t.ex. höja personalens kompetens, förbättra
kommunikationen med omvärlden etc. Formandet av en ny organisa-
tion bör ses som en del av ett större förändringsarbete med flera olika
inslag som stödjer varandra. De sammantagna kostnaderna för föränd-
ringarna bör ses som en investering för att möjliggöra en mera effektiv
och ändamålsenlig verksamhet.
Detta innebär att organisationsarbetet måste underordnas de övergri-
pande förändringsambitionerna. Om man gör tvärtom — bildar orga-
nisationen först, tänker igenom verksamhetsmålen sedan och ur detta
härleder ett behov av förändringsarbete — då kan det visa sig att
organisationen inte tjänar verksamhetsmålen utan kanske snarare är
till hinders. I så fall tvingas man till omfattande interna följdinvester-
ingar, ibland också till upprepade omorganisationer som kan bli
mycket mer kostsamma än om man hade startat processen i rätt ände.
Ett annat alternativ är att man låter verksamheten förfalla, eftersom
pengar till ytterligare investeringar saknas.
De strategiska verksamhetsmål som vägleder förändringarna måste
därtill ha en tillräcklig grad av konkretion och bottna i en tillräckligt
djup kännedom om de ibland komplexa verksamheter som berörs. För
att kunna bestämma förändringens riktning behöver man inte endast
förstå målet utan även utgångsläget. Detta är också nödvändigt för att
förändringen skall framstå som trovärdig och övertygande för de
berörda inom och utom organisationen.
Vid sidan av dessa verksamhetsförankrade, strategiska motiv till
omstruktureringar bör emellertid även framhållas ett annat motiv: att
skapa styrbara organisationer. Detta har samband med ledningens cen-
trala roll för allt förnyelsearbete (se avsnitt 5.2).
Frågan om styrbarhet har därtill samband med överväganden om
myndigheters storlek och lämpliga grad av diversifiering. Hur stor
skall organisationen vara och hur många olika slag av uppgifter skall
den ha? En strävan som kan urskiljas under senare år, åtminstone för
större myndigheter, är att renodla myndigheterna så att de får färre
uppgifter än tidigare. Det ger bättre möjlighet att utforma en samlande
verksamhetsidé och underlättar kommunikationen inom verket, samti-
digt som det blir lättare att klara ut myndighetens roll, både gentemot
andra myndigheter, avnämare och intressenter, och gentemot upp-
dragsgivaren, regeringen.
De nio statliga myndigheter som nyligen mottagit utmärkelser för att
fungera väl har alla haft relativt tydliga uppdrag, men har också själva
på olika sätt strävat att renodla sina uppgifter (se avsnitt 5.2). Kommit-
tén "Kronorna bland verken" har av sin analys dragit slutsatsen att
styrnings- och ledningsaspekterna av organisationsförslagen i offentliga
utredningar borde uppmärksammas betydligt mer; i varje fall borde de
behandlas på jämbördig nivå med överväganden om samordningsvins-
ter och systemeffektivitet.
1992/93 :RR3
Bilaga 1
44
Den förteckning över aktuella omstruktureringar som återfinns i
denna rapport (bilaga A 1) innehåller även en del exempel på sam-
manläggningar av myndigheter. Skälet kan vara att arbetsuppgifterna
är besläktade eller att "kundkretsen" är gemensam. Ofta tänker man
sig att uppnå någon form av samordnings- eller stordriftsfördelar.
Bland de fyra fall som beskrivs i denna rapport har tre rört sig i
riktning mot renodling. Undantaget är NUTEK, som genom samman-
slagningen av tre tidigare myndigheter blivit ett stort och mycket
heterogent verk.
Se till hela utgiftssystemet
En statlig myndighet är ibland bara en liten del i ett mycket större
utgiftssystem. Man måste därför ställa frågan vilken verksamhet det är
som skall göras effektivare — hur skall den avgränsas? Arbetsuppgifter-
na i en myndighet beror av deras funktion i utgiftssystemet. Man kan
här skilja mellan fyra olika slag av uppgifter: fördelande, verkställande,
ersättning och tillsyn samt strategiska uppgifter. Normalt förekommer
flera slag av uppgifter i en och samma myndighet, men en del
myndigheter kan ha tyngdpunkten förlagd till en viss typ av uppgift.
Det finns myndigheter vars viktigaste uppgift är att, med utgångs-
punkt från generella regler, fördela pengar till enskilda. De tydligaste
exemplen på detta är de allmänna försäkringskassorna. En del av deras
utbetalningar är helt automatiserade och kräver ytterst små personalin-
satser (barnbidragen) medan andra delar är mer komplicerade. Centra-
la studiestödsnämnden är ett annat exempel på en myndighet som till
övervägande del har fördelande uppgifter ("rätt stöd till rätt person i
rätt tid").
Motpolen till denna typ av regelstyrd penningfördelning är verkstäl-
lande arbetsuppgifter som utförs i statens egen regi. Hit hör polis- och
do msto lsväsen, universitet och högskolor, försvar och utrikesförvalt-
ning, liksom uppgifter som innebär kontroll av t.ex. livsmedel, läke-
medel, strålskydd, elsäkerhet etc. De offentliga utgifterna för dessa
åtaganden bekostar endast själva verksamheten. Netto kan utgifterna
t.o.m. vara mindre, eftersom arbetsuppgifter av kontrollerande art
ibland kan vara avgiftsfinansierade. Detta gäller t.ex. Läkemedelsverket
i Uppsala vars verksamhet helt finansieras med avgifter.
En tredje typ av funktion går ut på att utbetala ersättningar till
andra myndigheter, kommuner eller landsting som är de verkställande
organen. Denna typ av funktion utförs av alla de centrala verk som är
chefsmyndigheter gentemot en Sltorganisation eller fördelar pengar
till kommuner (Socialstyrelsen, Naturvårdverket m.fl.). Denna typ av
penningfördelning kan också gälla mycket stora belopp. Den är vanli-
gen regelstyrd och ofta kopplad till någon form av tillsyn från den
centrala myndighetens sida. Tillsynen kan även vara riktad mot privata
institutioner inom t.ex. sjuk- eller socialvård och ökar i betydelse i takt
med privatiseringen. Att dessa tillsynsfunktioner fungerar väl kan vara
en viktig förutsättning för att de stora pengarna — ersättningarna —
används på rätt sätt. Tillsyn och kontroll är i denna mening strategiska
1992/93 :RR3
Bilaga 1
45
funktioner. (Man kan här också nämna en ny myndighet, Skolverket,
som har tillsyn, uppföljning och utvärdering som sina huvuduppgifter,
medan uppgiften att fördela ersättningarna till kommunerna för skolan
väntas komma att avvecklas genom ett nytt statsbidragssystem.)
En fjärde typ av arbetsuppgifter är de strategiska. De går ut på att
fördela pengar med utgångspunkt från politiskt formulerade mål och
med stöd av egna insatser för utredning, kontaktverksamhet och annan
kunskapsuppbyggnad. De medel som skall fördelas kan vara regelstyr-
da till formen ("bidrag far uppgå till 50 % av investeringskostnaden")
men när det gäller att avgöra vem som skall få stöd och för vad så
lämnas avgörandet till myndigheten själv. Som exempel kan nämnas
stöd till teknisk forskning och annan samhällsmotiverad FoU, forsk-
ningsrådens verksamhet, stöd till regionalpolitik och småföretag m.m.
Bakom denna typ av verksamhet ligger ofta ett samhällsekonomiskt
investeringstänkande. De aktuella myndigheternas verksamhet går ut
på att avgöra vilka "investeringar" som — inom ramen för de politiska
målen — är mest välmotiverade. Allmänt talat går de strategiska
arbetsuppgifterna ut på att rikta stöden rätt, vilket är en variant av
konsten att "göra rätt saker".
Resonemang av denna typ har betydelse i den mån nedskärningar
företas i den statliga förvaltningen, utan att motsvarande förändringar
görs i hela det utgiftssystem varav förvaltningen är en del. Ett exempel
på detta fanns i ett av de fall vi studerat, nämligen NUTEK, där man
skar bort en tredjedel av personalen och sparade 28 miljoner kronor
på förvaltningsanslaget som därmed minskade till 174 miljoner kronor.
Summan av sakanslagen minskade däremot inte utan ökade — räknat i
löpande priser — från ca 2 600 miljoner kronor 1990/91 till ca 3 500
miljoner kronor 1991/92 (jfr bilaga B 2 i revisionsrapporten). Visserli-
gen sparade man framför allt inom administrationen samt den övergri-
pande utredningsverksamhet som ej var direkt kopplad till de stora
anslagen, men de "strategiska" uppgifterna drabbades också av minska-
de resurser. Med ett sådant förfarande riskerar man givetvis att försäm-
ra myndighetens förmåga att rikta de stora pengarna rätt.
Snabba beslut eller bra beslut?
Betydelsen av snabbhet i omstruktureringar betonas ofta, inte minst
därför att man i statsförvaltningen har erfarenheter av motsatsen. Långt
utdragna omorganisationer kan vara destruktiva både för personalen
och för den verksamhet som skall förändras. Tidigare under 1980-talet,
när personalpolitiken styrdes av strävan att undvika uppsägningar samt
av turordningsreglerna i lagen om anställningsskydd, var det också
svårt att åstadkomma några större förändringar. Personalstyrkan
krympte genom naturlig avgång, men det traditionella arbetssättet
bestod, och den önskade "förnyelsen" uteblev.
En snabb hantering kan också göra det lättare att genomföra en
förändring. Signaler om förnyelse möts ofta av en viss förväntan från
personalens sida, ibland t.o.m. latent entusiasm. En ny ledare med en
hållbar idé eller vision om hur verksamheten skall utvecklas, och med
1992/93 :RR3
Bilaga 1
46
förmåga att kommunicera denna vision till medarbetarna, kan utnyttja
denna förväntan som hävstång för att åstadkomma den önskade för-
ändringen. Detta kräver givetvis ett högt tempo — och en god ledning
— för att fungera. Snabbhet i omstruktureringen kan också behövas på
grund av kopplingen till en eventuell avveckling av tidigare verksam-
het. De personer som ej skall vara kvar i den nya organisationen
behöver fa besked om sin framtid så snart som möjligt för att kunna
söka nya anställningar i god tid.
Men betydelsen av snabbhet kan ibland överdrivas, kanske beroende
på att man i den offentliga sektorn gärna efterliknar beteendet i
näringslivet, även där detta inte är sakligt motiverat. I näringslivet är
snabba förändringar ofta helt nödvändiga av affärsmässiga skäl —
handlar man inte snabbt ökar förlusterna ännu mer, konkurrenterna
tar marknadsandelar osv. Samma förhållanden finns inte i den offentli-
ga sektorn. Verksamhetens art är ofta sådan att konkurrenter saknas,
varför nedlagd verksamhet är svår att ersätta, åtminstone på kort sikt.
En annan skillnad gäller kostnaderna för den uppsagda personalen,
som privata företag slipper bära, men som den offentliga sektorn inte
kan undgå — åtminstone inte i ett svagt arbetsmarknadsläge — även
om kostnaderna omfördelas till andra offentliga budgetar.
Dessa skillnader talar för behovet av väl underbyggda beslut när
förändringar görs i den offentliga verksamheten. En risk med dagens
snabba förändringar är att tillräcklig tid inte alltid ges för de strategis-
ka överväganden som krävs. Det händer också att man blandar ihop de
två olika skeden som en omstrukturering består av — det strategiska
skedet och detaljutformningen. De tidigare angivna argumenten för
snabbhet gäller framför allt det senare, handlingsinriktade skedet. Men
processen i dess helhet kan inte snabbas upp genom att man hastar
igenom det strategiska skedet — därav följer alltför lätt beslut som är
svagt underbyggda och svåra att fa accepterade av de berörda.
Det tar också lång tid (flera år) innan en omstrukturering far
entydigt positiva effekter på verksamhet och pengar. De negativa
effekterna uppträder mycket tidigare, i form av störningar i den
tidigare verksamheten, kostnader för uppbyggnad av ny verksamhet,
kostnader för avveckling av gammal verksamhet samt sociala kostna-
der. Detta följer av våra inledande resonemang om omorganisation
som investering (se avsnitt 3).
Har man bland de ansvariga i tillräcklig grad förstått den långa
tidsutdräkten? Detta är en viktig punkt, eftersom den gör att man
måste ställa sig tveksam till tanken att det över huvud taget går att
spara på kort sikt genom att skära i statsförvaltningen. Omstrukture-
ringar i förvaltningen kan ses som långsiktiga investeringar som bör
underbyggas av ett strategiskt tänkande med ett flerårigt perspektiv.
Att det "alltid tar tid innan den nya organisationen sätter sig" är, å
andra sidan, ett argument som också kan användas för att skyla över
brister i det strategiska beslutsunderlaget och misstag i organisationsar-
betet. Hur lång tid det tar innan de positiva effekterna uppväger de
negativa, liksom effekternas storlek, är i själva verket en viktig fråga
som beror på hur omstruktureringarna hanteras — med vilken insikt
1992/93 :RR3
Bilaga 1
47
om effekter på verksamhet, personal och pengar som åtgärderna vidtas.
Med ett insiktsfullt agerande, både i det strategiska skedet och vid
utformningen av detaljorganisationen, kan kostnaderna begränsas. Fi-
gur 1, som illustrerar resonemanget om omorganisation som investe-
ring (avsnitt 3), kan se ut på många olika sätt.
Avveckling och uppsägningar
En strukturomvandling i den offentliga sektorn medför i princip
samma typ av samhällsekonomiska för- och nackdelar som strukturför-
ändringar i det privata näringslivet. Som vid all strukturomvandling är
nackdelarna tydligare eftersom de har "ansikte"; man vet vilka de
uppsagda är, och riskerna för arbetslöshet och kompetensförluster är
lätta att föreställa sig. Fördelarna i form av en (förhoppningsvis) bättre
fungerande förvaltning och tillväxtmöjligheter i andra delar av ekono-
min är inte lika lätta att identifiera, i synnerhet inte som dessa effekter
ligger längre fram i tiden.
I avsnitt 2 beskrevs trygghetssystemet för de statsanställda och om-
fattningen av de uppsägningar som hittills gjorts. Dessa förhållanden
ger anledning till eftertanke. Genom trygghetsavtalet finns pengar
tillgängliga för kompetensutveckling och andra trygghetsåtgärder. Detta
arrangemang betyder dock inte att det — vare sig från finansiell eller
samhällsekonomisk synpunkt — skulle vara "gratis" att utnyttja dessa
medel. Systemet synes innebära risker för att kostnader övervältras
från statsbudgetens förvaltningsanslag till Trygghetsstiftelsen och andra
offentliga budgetar. Risken för arbetslöshet kan heller inte alltid ned-
bringas med åtgärder inriktade på den enskilde. Det allmänna arbets-
marknadsläget har också en mycket stor betydelse. Vid ett bestående
svagt arbetsmarknadsläge blir samhällets kostnader mycket stora.
Myndigheternas förnyelsearbete styrs i hög grad av deras egna initiativ
och av den egna verksamhetens särart. Regeringskansliet har en mera
passiv roll. Detta framgår av en Srsk undersökning av Statskontoret,
som samtidigt framhåller att förnyelsearbetet inte kan betecknas som
fast etablerat i förvaltningen i stort (jfr avsnitt 2).
Liknande erfarenheter rapporteras från kommittén ”Kronorna bland
verken” som gjort en omfattande genomgång av förvaltningen i sam-
band med sitt sökande efter väl fungerande myndigheter. Kommittén
fick därvid ett mycket blandat intryck av statsförvaltningen. Många
myndigheter gör stora ansträngningar att utvecklas, men uppföljningen
och dokumentationen av resultaten är bristfälliga, och resultaten av
ansträngningarna är osäkra.
Det finns dock även exempel på myndigheter som lyckas och som
även utvecklas väl. Vad är det som kännetecknar dessa myndigheter,
och finns det något att lära från deras situation när det gäller konsten
att omforma och omstrukturera förvaltningen?
1992/93:RR3
Bilaga 1
48
Kommittén "Kronorna bland verken" har under 1991 korat fyra 1992/93:RR3
vinnare till denna titel och utdelat fem hedersomnämnanden. Sex Bilaga 1
olika kriterier användes för urvalet av vinnande myndigheter (se
rutan).
Urvalskriterier för "Kronorna bland verken"
1. Måluppfyllelse. Utgångspunkten var det politiska mål som
riksdag och regering fastställt för myndigheten.
2. Relativ effektivitet, dvs. utvecklingen av produktivitet
och/eller kostnadseffektivitet i förhållande till andra liknande
organisationer.
3. Kvalitet i myndighetens prestationer och produkter.
4. Service, dvs. kvaliteten vad gäller kringtjänsterna (informa-
tion, tillgänglighet, bemötande, hur klagomål behandlas etc.).
5. Myndighetens förmåga att klara förändringar i sin omgivning,
att arbeta under nya betingelser och möta nya krav.
6. Nytänkande, dvs. myndighetens förmåga att utveckla (ibland
avveckla) sig själv.
Källa: Att lyckas i offentlig förvaltning. Slutrapport från kom-
mittén "Kronorna bland verken" 1991
De olika kriterierna vägde inte lika tungt för alla myndigheter. Ett
viktigt krav var att myndighetens resultat i dessa olika dimensioner
kunde dokumenteras på ett tillfredsställande sätt. Frågan om vad som
förklarar de goda resultaten undersöktes i ett senare steg. Bra uppdrag
från statsmakterna samt goda ledare som på ett mångsidigt sätt utnyttjat
sin handlingsfrihet framstår som viktiga förklaringar till framgången.
Några av kommitténs iakttagelser i denna del refereras nedan.
Tydligt uppdrag, adekvata resurser, omvandlingstryck
Ett kännetecken för de myndigheter som fungerar väl är att de givits
en lämplig kombination av uppgifter, organisation och befogenheter.
Uppdraget från regeringen har inte alltid varit klart formulerat, men
det har ändå varit tydligt vad myndigheten skulle åstadkomma. Det
har därmed också varit möjligt för myndigheterna att själva utforma
enkla och klara mål för sin verksamhet.
För fyra av de nio myndigheterna har statsmakterna aktivt sörjt för
att skapa en ny och ändamålsenlig organisatorisk enhet som också
givits lämpligt stöd i form av lagstiftning och andra medel. Tre,
möjligen fyra myndigheter av de nio gavs chansen att starta från nya
förutsättningar, och tre av dessa utnyttjade mycket medvetet detta
tillfälle. Men de andra fem har ingen sådan historia. Några av myndig-
heterna, men inte alla, har upplevt ett starkt omvandlingstryck i form
av hot om privatisering eller annan förändring av huvudmannaskapet.
Några har också haft draghjälp av ett starkt efterfrågetryck, eller starka
och väl artikulerade intressenter.
49
4 Riksdagen 1992193. 2 sainl. Nr RR3
1992/93 :RR3
Bilaga 1
"KRONORNA BLAND VERKEN"
* Byggnadsstyrelsen, Västra regionen
"För att ha skapat en starkt resultatinriktad organisation med en
service- och kostnadsnivå som väl kan tjäna som föredöme på
fastighetsmarknaden."
* Centrala studiestödsnämnden (CSN)
"För att ha ordnat upp administrationen av studiestödet och
därefter fortlöpande ha förenklat regler, förkortat väntetider och
förbättrat produktiviteten."
* Kemikalieinspektionen (Kemi)
"För att på kort tid ha etablerat sig som en ledande aktör såväl
nationellt som internationellt i kampen mot hälso- och miljö-
skadliga kemikalier."
* Statens strålskyddsinstitut (SSI)
"För att på ett framsynt och kostnadseffektivt sätt ha medverkat
till att kraftigt sänka de stråldoser som allmänhet och yrkesverk-
samma utsätts för."
Hedersomnämnanden:
Länsarbetsnämnden i Kalmar: "För att under många år ha
uppvisat goda resultat genom att effektivt knyta samman arbets-
sökande med lediga platser på den öppna arbetsmarknaden."
Riksgäldskontoret: "För att genom ett professionellt agerande på
den internationella kapitalmarknaden och introduktion av nya
låneformer i Sverige förvalta den svenska statsskulden till låga
kostnader."
Statens räddningsverk: "För att genom förbättrad utbildning av
räddningspersonal ha nedbringat skadeverkningarna vid brand
och olyckor samt ha givit prov på hög beredskap vid katastrofer
inom och utom Sverige."
Talboks- och punktskriftsbiblioteket: "För att genom effektiv
produktion och distribution ha kunnat erbjuda synhandikappa-
de ett brett urval av litteratur."
Trafiksäkerhetsverkets registeravdelning: "För att ha förbättrat
tillgängligheten till bilregistret och därmed ha möjliggjort bety-
dande effektivitetsvinster hos försäkringsbolag, polis och andra
användare."
50
Ledningsförmåga och sakkunskap
Alla cheferna för de nio framgångsrika myndigheterna är starkt enga-
gerade i ledningsfrågor. Myndighetens organisation, verksamhetspla-
nering, uppföljningssystem, strategi, kultur, personalsamtal m.m. anses
vara viktiga, och cheferna ägnar själva tid åt dessa frågor. Ledningssti-
len är ofta informell, och ledningsgrupperna har stor betydelse. I
nästan alla de nio myndigheterna finns tätt fungerande ledningsgrup-
per.
Cheferna har därtill en omfattande sakkunskap på sina resp, områ-
den. I de flesta fall har chefen utsetts inom myndigheten eller verk-
samhetsområdet. Endast i två fall av nio har chefen hämtats från
kanslihuset, i inget fall från politiken och i inget fall från en utredning
av myndighetens arbetsuppgifter.
En väl utnyttjad handlingsfrihet
De nio framgångsrika myndigheterna hade alla ett aktivt förhållnings-
sätt till sin egen utveckling och till sin omgivning — både gentemot
sin uppdragsgivare (regeringen, företrädd av fackdepartementet) och
gentemot den omvärld som uppdraget avser. Alla nio myndigheterna
har formulerat sina egna mål, varvid man reducerat mångfalden av
mål till ett enda starkt förenklat mål som fungerar som vägledning.
Detta har sedan stämts av med uppdragsgivaren. Myndigheterna har
genomgående goda relationer med sina departement.
Alla de nio myndigheterna har också mer eller mindre klart ut-
tryckta strategier som anger hur målen skall nås och någon form av
verksamhetsidé som anger vilken roll myndigheten skall spela. Verk-
samhetsidén befinner sig ofta i utveckling. Det kommer bl.a. till
uttryck i myndigheternas strävan att renodla sin roll genom att tona
ned en del verksamheter och helt avveckla andra, genom att överföra
vissa verksamheter till andra organisationer och i enstaka fall lägga ut
verksamheter på entreprenad.
Den interna organisationen har utformats av myndigheterna själva,
antingen helt på egen hand eller i samförstånd med resp, departement.
På olika sätt har man plattat ut sina organisationer och delegerat
ärendehanteringen mycket långt. I vissa fall är organisationens utform-
ning så speciell att man skulle kunna tala om organisatoriska innova-
tioner.
Alla de nio myndigheterna har stora ambitioner att utvecklas. Ut-
vecklingsarbetet är dock inte organiserat i någon separat enhet utan
integrerat i hela verksamheten.
Brister i mätsystem och utvärderingar
Alla de nio myndigheterna har någon form av resultatuppföljning som
stödjer den dagliga, operativa styrningen. Man använder mått för
ärendemängder, handläggningstider, produktionsvolymer, tillgänglig-
het, kapacitetsutnyttjande, kostnader m.m. Projektverksamheten följs
upp ett par gånger om året mot projektplaner. Ingen enda av de nio
myndigheterna följer dock något mått som integrerar prestationer och
1992/93 :RR3
Bilaga 1
51
kostnader. Ett par myndigheter tar fram sådana mått sporadiskt och
med lång eftersläpning. Utvecklingsansträngningarna utvärderas inte
på något annat sätt än genom vardagliga observationer.
Drivkrafter till fortsatt utveckling
Genomgående har de nio myndigheterna satsat mycket på att utveckla
den egna personalen. Ansvar har delegerats långt ut i organisationen.
Drivkrafter för personalen har byggts in i form av intern och extern
konkurrens genom resultatansvar och fortlöpande jämförelser. Man
betonar dock hela personalens medverkan och använder inte lönepoli-
tiken för att skapa stora löneskillnader. Verksamhetsintresset hos perso-
nalen är enligt kommittén den mest väsentliga drivkraften för att
åstadkomma förbättringar i dessa myndigheter.
De nio myndigheterna har flera gemensamma drag i sin organisa-
tionskultur. Man är snabb, obyråkratisk, värdesätter öppenhet och rak
kommunikation, anställer medarbetare med engagemang, uppmuntrar
initiativ och risktagande, har en stark omvärldsorientering. Men dessa
förhållanden är enligt kommitténs bedömning inte nödvändigtvis orsa-
ker till framgången, utan kan lika gärna vara en naturlig följd av att
organisationen är resultatinriktad och framgångsrik.
Utvecklingen kan, enligt kommittén, ses som en fråga om att ut-
veckla, befästa och vidareutveckla "goda cirklar". Framgången bygger
på ett tålmodigt utvecklingsarbete, som innebär att man återkommer
om och om igen till samma frågor. Grunden är att organisationen och
dess medlemmar har förmåga att lära och ta intryck, att ifrågasätta,
diskutera och ta till sig nya erfarenheter.
Slutsatser
Vad betyder dessa iakttagelser av framgångsrika myndigheter för kons-
ten att styra strukturomvandlingen i förvaltningen? Några slutsatser
ligger nära till hands, och stöds också av de seminarier som hållits
inom ramen för denna granskning.
Först bör här nämnas myndighetschefernas centrala roll. Alla väl
fungerande myndigheter har goda ledare. En god ledare kan inte
ensam skapa en väl fungerande myndighet — många andra förutsätt-
ningar behövs också — men organisationsutveckling utan goda ledare
är närmast en omöjlighet. Tillsättningen av chefer borde därför ses
som en uppgift av central betydelse i förvaltningspolitiken.
Väl fungerande myndigheter förutsätter också väl utformade
uppdrag till myndigheterna och balans mellan uppdraget och resurser-
na. Därmed kan man återknyta till den triangel verksam-
het—personal—pengar som diskuterades i inledningen till avsnitt 5.
Uppdraget kan ofta göras tydligare genom renodling; i varje fall är det
i denna riktning som de väl fungerande myndigheterna själva har rört
sig. Detta utesluter inte att myndigheter ges vidgade mandat, men det
har betydelse på vilket sätt detta görs. Skälet är att verksamhetsidén
och verksamhetslogiken påverkar möjligheten att utöva verksamhets-
1992/93:RR3
Bilaga 1
52
och ledningsansvar för myndigheten. Dessa "managementaspekter"
borde ges ökad uppmärksamhet vid formuleringen av uppdrag till
myndigheterna.
Förhållandet mellan myndigheterna och deras uppdragsgivare påver-
kas av myndigheternas aktiva roll och kan behöva utvecklas. Denna
fråga diskuteras vidare i nästa avsnitt. Själva synsättet på myndigheter-
nas utveckling — betoningen av goda cirklar och lärande — förutsätter
också långsiktigt engagemang, tålamod och konsekvens i förändringsar-
betet. Dessa krav ställs inte bara på myndigheten själv, utan har även
konsekvenser för den övergripande styrningen från regering och riks-
dag. Här finns ett inbyggt dilemma mellan verksamheten och den
politiska styrningen, som också tas upp i nästa avsnitt.
Den tudelade förvaltningen
Den svenska statsförvaltningen kännetecknas bl.a. av myndigheternas
stora självständighet i förhållande till regeringen och av de kollegiala
regeringsbesluten. Dessa särdrag är av gammalt datum och går ända
tillbaka till tiden för den svenska nationalstatens uppkomst. Myndighe-
ternas fristående ställning innebär att varken regeringen eller ett en-
skilt statsråd har rätt att bestämma hur myndigheterna skall tillämpa
den lagstiftning som riksdagen beslutar om eller hur de beslutar i
ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun.
Statsråden är därför inte heller på samma sätt som i andra länder
ansvariga för de beslut som underliggande myndigheter fattar i enskil-
da ärenden.
Regeringen vägleder dock myndigheterna på många sätt: dels for-
mellt med hjälp av föreskrifter om hur lagarna skall tolkas, reglerings-
brev, tillsättningen av de högsta förvaltningscheferna, organisationsfor-
men samt genom att utse ledamöterna i myndigheternas styrelse, dels
informellt via underhandskontakter. Förvaltningen är sålunda tudelad,
där den ena delen, departementen, främst skall samordna och planera,
medan den andra delen, myndigheterna, främst skall verkställa de
fattade besluten.
Denna tudelade struktur sätts ibland också i samband med den
svenska statsförvaltningens rykte för effektivitet. Det skulle i så fall
stämma med en mera allmän princip: att effektivitet i komplexa
verksamheter gynnas av en väl utformad arbetsfördelning och deleger-
ing av befogenheter mellan olika beslutsnivåer och att en sådan
arbetsfördelning främjas av att beslutsnivåerna skiljs åt.
Uppdelningen kräver en dialog mellan de två nivåerna. Att man i
detta sammanhang använder termen "dialog" är en viktig förändring
som också kommer till uttryck i den nya budgetprocessen. Rollfördel-
ningen — med departementen som uppdragsgivare och myndigheten
som verkställare — är inte helt entydig. Uppdragen måste preciseras
med dialogens hjälp. Detta är i sig ett arbete, som innebär att upp-
dragsgivaren/departementet delges mycket av verkställandets problem,
1992/93:RR3
Bilaga 1
53
samtidigt som myndigheten bidrar med förslag till precisering av mål
och metoder. Kontakterna mellan departementen och de väl fungeran-
de, aktiva myndigheter som beskrevs i avsnitt 5.2 kännetecknades i hög
grad av ett sådant utbyte.
Arbetet i regeringskansliet
Uppgiften att leda förvaltningen har i regeringskansliet svår konkur-
rens av andra frågor som ges högre politisk prioritet. Detta förhållande
är omvittnat från många håll och framgår både av de fallstudier som
presenteras i denna rapport och av de seminarier som hållits med bl.a.
företrädare för regeringskansliet.
Regeringens olika uppgifter har bl.a. beskrivits av Utredningen om
stabsmyndigheterna (SOU 1991:40). Den första uppgiften är strate-
gisk. Här görs överväganden om vilka problem på olika samhällsområ-
den som är av sådan natur att de bör föranleda offentliga insatser, och
vilken form dessa i så fall bör ha. Den strategiska rollen innefattar
både arbete på den parlamentariska arenan och sakpolitiska uppgifter.
Det är av naturliga skäl denna roll som tilldrar sig mest offentlig
uppmärksamhet.
Den andra uppgiften består i att leda förvaltningen. Denna uppgift
har två sidor: dels att fungera som kvalificerad beställare av preciserade
uppdrag till myndigheterna, dels att agera som "ägare" eller — med ett
bättre uttryck — som huvudman för förvaltningen. I huvudmannarol-
len ingår att se till att myndighetsstrukturen är rationell, att myndighe-
ternas ledningar fungerar väl, att myndigheterna förmår utnyttja sina
resurser väl samt att styr- och kontrollsystemen är lämpligt utformade.
Huvudmannarollen har även diskuterats av kommittén "Kronorna
bland verken": Där noteras också brister i regeringskansliets nuvaran-
de kompetens på detta område. Ett uttryck för detta är att kommittén i
sitt sökande efter väl fungerande myndigheter fick fram ytterst fa
användbara förslag genom förfrågningar inom regeringskansliet. Det
fenns exempel på departement som kände sina myndigheter väl, men
de var undantag. Myndigheternas uppnådda resultat hade man vanli-
gen en mycket oklar uppfattning om. Kommittén konstaterade också
att huvudmannarollen i dag inte stöds av kultur och traditioner inom
departementen; tvärtom har den motverkats av den gängse politiska
kulturen. Huvudmannarollen handlar om att förvalta den redan be-
fintliga offentliga verksamheten. Inom politiken är denna uppgift lågt
prioriterad i jämförelse med nya samhällsåtaganden.
Nya krav
Den förvaltningsledande uppgiften blir allt viktigare då förvaltningen
skall göras mera resurssnål och effektiv. En insikt om detta kommer
också till uttryck i den nya budgetprocessen.
Införandet av ett resultatorienterat synsätt är en omfattande reform.
Fullt genomförd innebär den ett nytt sätt att tänka kring den offentliga
verksamheten. Fördjupade kunskaper om vad som faktiskt åstadkoms i
förvaltningen ger ett bättre utgångsläge för prioriteringarna i budgeten.
1992/93 :RR3
Bilaga 1
54
Lika viktigt är att kraven på resultat, liksom redovisningen och dialo-
gen omkring resultaten, i sig stimulerar till utveckling och effektiviser-
ing av verksamheten.
För att detta skall bli verklighet krävs dock att den förvaltningsle-
dande uppgiften i regeringskansliet ges tillräckligt utrymme och att
arbetsformer, organisation och kompetens anpassas därefter. Den nya
budgetprocessen befinnner sig ännu i ett inledningsskede. En anpass-
ning av budgetrutinerna till förutsättningarna för politiskt arbete, så
som riksdagens revisorer har förespråkat i en tidigare granskning, kan
göra budgetarbetet mera politiskt intressant. Därmed kommer även
ledningen av förvaltningen att tilldra sig större uppmärksamhet. Arbe-
tet med fördjupad prövning kräver emellertid även en annan typ av
kompetens och ett annat arbetssätt än traditionellt budgetarbete. Detta
gäller inte bara myndigheterna — som är de som befinner sig närmast
den verksamhet som budgeten handlar om — utan även regeringskans-
liet och, om än i mindre grad, riksdagens utskott.
Fallstudierna
I fallstudierna finns flera konkreta iakttagelser som antyder behov av
förändringar inom regeringskansliet. Från Utbildningsdepartemen-
tet har den dåvarande statssekreteraren beskrivit hur departementet
omorganiserades som en nödvändighet för att möjliggöra politisk styr-
ning (tidigare hade man enbart sakenheter, ingen som sysslade med
strukturfrågor eller övergripande analyser). Från dåvarande Industride-
partementet finns en bild av stor komplexitet i kontakterna mellan
departementet och NUTEK. Det finns också intervjusvar som ger en
bild av revirtänkande mellan enheterna inom Industridepartementet
och en brist på samlade analyser.
Från Arbetsmarknadsdepartementet finns intervjusvar som tyder på
ineffektivitet i kontakterna mellan departementet och AMS. Förnyel-
sen inom AMV innebar bl.a. att man införde en tydlig linjeorganisa-
tion. Denna princip gällde dock bara inom AMV, medan förändringar-
na inom departementet var mera begränsade. Vad gäller Socialdeparte-
mentet kan noteras att den översyn av Socialstyrelsen som gjordes i
departementet hade som sitt viktigaste motiv just den oklarhet i roller
och arbetsfördelning som fanns mellan myndigheten och departemen-
tet. Översynen resulterade för myndighetens del i en ny organisation
och ändrade arbetsuppgifter, men i själva departementet gjordes inga
stora förändringar.
Den undanskymda förvaltningspolitiken
Frågorna om utvecklingen av den offentliga sektorn kom under 1980-
talet att ges en särskild politisk markering genom att de gavs en
särskild plats inom det från 1983 nyinrättade Civildepartementet.
När det gäller omstruktureringarna i förvaltningen synes Civildepar-
tementet dock inte ha spelat någon framskjuten roll. Detta är det
bestämda intryck som getts i samtliga fallstudier i denna rapport.
Våren 1991 utarbetades ett statssekreterarcirkulär i frågan (Cirkulär C
1992/93:RR3
Bilaga 1
1991:2 Förändringar i den statliga myndighetsstrukturen). Detta doku-
ment var av allt att döma efterfrågat och välbehövligt, men kom
relativt sent. De intervjuer som gjorts tyder också på att det både inom
fackdepartementen och inom de berörda myndigheterna fanns ett icke
uppfyllt behov av rådgivning i organisatoriska frågor.
Efter regimskiftet hösten 1991 har de förvaltningspolitiska frågorna
flyttats från Civildepartementet till Finansdepartementet. Inom depar-
tementet finns dock ingen enhet som arbetar med samtliga dessa
frågor. Trots de stora ambitionerna att banta den offentliga sektorn
finns det i dag inget analyscentrum för strategiska, förvaltningspolitiska
frågor i regeringskansliet. Detta bör ses mot bakgrund av att frågor om
förvaltningens effektivitet ofta är svåra att hantera i departementens
normala arbete, eftersom de går "på tvären" över olika sakpolitiska
områden och har långa tidsperspektiv.
Regeringskansliets egen organisationsutveckling måste också upp-
märksammas. Fackdepartementen har en mycket viktig roll när det
gäller att omstrukturera sina underliggande myndigheter, men det är
mera sällan som fackdepartement förmår ta initiativ till att omstruktu-
rera sig själva. Man kan då fråga sig om det inte borde finnas någon
mer permanent instans inom regeringskansliet som har överblick och
kunskaper om organisations- och kompetensutvecklingsfrågor för de-
partementens egen räkning. Regeringskansliets förvaltningskontor —
en myndighet med uppgift att bl.a. främja effektiviteten och svara för
den övergripande arbetsgivarfunktionen för departementen och kom-
mittéerna — har en underordnad roll och driver inte dessa frågor.
Regeringen har under våren 1992 tillsatt en särskild utredare med
uppgift att se över regeringskansliets internadministration (kommitté-
direktiv 1992:44). Frågor om organisations- och kompetensutveckling
förefaller dock inte att ingå i uppdraget.
Utvecklingsarbete är en uppgift av annan karaktär än ärende- och
budgethantering, och kräver annat slag av kompetens och annat arbets-
sätt. Man behöver t.ex. kunna informera, engagera, utbilda, ta in
forskningsresultat etc. Själva sättet att arbeta för förändring berör
"horisontella" frågor, som går på tvären över alla sakpolitiska områ-
den. De som hanterar de horisontella frågorna har ofta ett kunskaps-
mässigt underläge vad gäller de sakpolitiska frågorna. Denna situation
ställer särskilda krav på hur utvecklingsarbetet organiseras. Det kan
vara viktigt att det inom regeringskansliet finns en samlad kompetens,
som kan bistå med utbildning och rådgivning till fackdepartementen.
Utvecklingsarbete och forskning
Med en höjning av det förvaltningspolitiska intresset och kunnandet i
regeringskansliet följer också nya möjligheter att utveckla den offentli-
ga sektorn i både "inre" och "yttre" bemärkelse. Den yttre effektivite-
ten — konsten att "göra rätt saker" — har i detta sammanhang den
allra största betydelse. Vilka verksamheter skall drivas i offentlig regi
och i vilka former? Med vilka metoder kan nya verksamhetsformer på
ett område prövas och utvärderas, och hur kan förändringar införas?
1992/93 :RR3
Bilaga 1
56
Radikala frågor av denna typ kräver idéer, experiment och jämfö-
rande analyser som till stor del måste utföras av forskare. FoU för att
utveckla den offentliga sektorn har emellertid begränsad omfattning,
bortsett från försvaret och det medicinska området. Två nya forsk-
ningscentrum i Stockholm och Göteborg samt ett nationellt forsk-
ningsprogram administrerat av Humanistisk-samhällsvetenskapliga
forskningsrådet (HSFR) beslutades så sent som hösten 1991 (prop.
1991/92:16, UbU18). Förslagen byggde på utredningen "Ny kunskap
och förnyelse" (SOU 1991:36).
Detta kommer inom några år att förbättra förutsättningarna för att
med forskningens hjälp utveckla mer ändamålsenliga former för of-
fentlig och halvoffentlig verksamhet. Tidsperspektiven är dock långa
(forskning tar tid), forskningsfältet är mycket stort och insatserna
begränsade.
För att forskningsresultaten skall komma till nytta krävs att de aktivt
efterfrågas av seriösa användare—aktörer med ett praktiskt utvecklings-
ansvar. För praktiska ändamål måste den högskolebaserade forskning-
en kompletteras med utvecklingsinriktade insatser som inte kan rubri-
ceras som "grundläggande forskning om den offentliga sektorns funk-
tionssätt". Förnyelsen av den offentliga sektorn måste i första hand
bygga på ett kvalificerat utvecklingsarbete och utbildningsverksamhet
för att utforma nya arbetssätt, ge verksamheterna en ny inriktning etc.
Ett nytt utvecklingcentrum för offentlig verksamhet vid Högskolan i
Örebro stöds av såväl staten som av de två kommunförbunden. Forsk-
ningen kan bidra till utvecklingsarbetet under förutsättning att kontak-
terna mellan forskare och praktiker är tillräckligt väl utvecklade.
Inom detta område finns stora uppgifter som måste drivas av rege-
ringskansliet. Utvecklingsarbete och uppbyggnad av kompletta "FoU-
system" för olika delar av den offentliga sektorn kan ha strategisk
betydelse för möjligheterna till verkliga och varaktiga framsteg när det
gäller effektiviteten i den offentliga sektorn. Kontrasten gentemot tradi-
tionell ärende- och budgethantering kunde knappast vara större.
Var skall organisationsfrågor hanteras?
Rubrikens fråga har olika svar beroende på om man avser de statliga
myndigheterna eller regeringskansliet självt. Svaren är också olika
beroende på vilket skede av en omstrukturering som avses. Som
framhölls i avsnitt 3 har en omstrukturering normalt två skeden: ett
strategiskt då ramarna läggs fast och ett då man utformar och genom-
för omorganisationen i detalj. I det första skedet krävs både sakkun-
skap och organisatoriskt kunnande av övergripande natur, medan det
andra skedet kräver ett djupt och detaljerat kunnande om såväl sakfrå-
gor som organisatoriska frågor.
1992/93 :RR3
Bilaga 1
57
5 Riksdagen 1992193. 2 samt. Nr RR3
Vem skall leda omstruktureringar av myndigheter och regeringskansli? 1992/93 RR3
|
Myndigheterna |
Regeringskansliet |
Bilaga 1 | |
|
Strategiskt skede |
Fackdep. |
? | |
|
Detaljorganisation |
Särskild utredare |
Ledningen för |
När det gäller att omstrukturera myndigheterna har fackdepartementen
vanligen en central roll. I synnerhet gäller detta initieringen av det
strategiska skedet, liksom övergången mellan det strategiska skedet och
genomförandet. Själva utredningsarbetet inom varje fas kan däremot
utföras av kommittéer eller enmansutredare, eller (när det gäller
detaljorganisationen) av myndigheten själv.
När det gäller regeringskansliet finns ingen utomstående part som
kan ta initiativ till förändringar i organisation och arbetssätt. Regering-
ens egna initiativ på detta område försvåras både av tidspressen i det
politiska arbetet och av den starka sektoriseringen där varje departe-
ment har förhållandevis stor självständighet. Till detta kommer det
tidigare diskuterade förhållandet att förvaltningspolitiska frågor all-
mänt sett ges så liten uppmärksamhet. Just den typ av förändringar
som motiveras av uppgiften att leda förvaltningen kan därför antas
vara mycket lågt prioriterade, trots de behov av förändringar som
uppmärksammats i vår tidigare diskussion.
Flera av de svårigheter som här berörts har generell giltighet för
politiska maktcentrum, alltså även för riksdagen. Riksdagen har emel-
lertid genom Riksdagsutredningen fått ett forum där frågor av detta
slag kan behandlas.
Vem skall ge råd och stöd?
Ofta finns ett behov av råd och stöd i samband med omstrukturering-
ar. Som tidigare framhållits kräver omstruktureringar en kombination
av sakkunskap och organisatoriskt kunnande. Ansvaret för att förbere-
da, planera och genomföra omstruktureringar hör naturligen hemma
inom det sakpolitiska område som berörs. Men man kan inte räkna
med att de som har det sakpolitiska ansvaret också har tillgång till all
den kunskap om organisatoriska och förvaltningspolitiska frågor som
behövs.
Kunskaper om organisatoriska frågor måste sannolikt vara lättill-
gängliga om de skall komma till praktisk användning. De kan heller
inte "tryckas på" genom någon form av påtvingade normer utan måste
efterfrågas aktivt av dem som bär det sakpolitiska ansvaret. Uppgiften
att ge råd och stöd bör därför inte blandas med uppgifter som innebär
beslutsfattande eller förhandling. Det är också viktigt att skilja mellan
det strategiska skedet och utformningen av detaljorganisationen —
dessa två skeden kan kräva olika slag av kunnande.
58
Handlingsramar
Riksdagen stiftar de iagar som förvaltningen skall tillämpa och beviljar
också medel till förvaltningens verksamhet. I övrigt är det främst
regeringen som leder förvaltningsmyndigheterna.
Regeringen styr landet och ansvarar inför riksdagen. Till regeringens
förfogande står förvaltningsmyndigheterna. Riksdagen kontrollerar se-
dan på olika sätt att regeringens styrande insatser står i överensstäm-
melse med riksdagens beslut.
Kontrollmakten
Riksdagen har en viktig uppgift i att övervaka regeringen i dess roll
som förvaltningsledning och som högsta rättsinstans inom förvaltning-
en. Riksdagen bevakar även att myndigheter och offentliga funktionä-
rer lojalt och effektivt förverkligar de direktiv för samhällsverksamhe-
ten som har givits i lagar och i andra beslut.
Vilka resurser som riksdagen anser sig behöva för sin egen uppfölj-
ning av beslutens effekter och hur den vill lägga upp sin kontroll av
förvaltningen är en fråga för riksdagen själv. Dessa frågor utreds för
närvarande av Riksdagsutredningen.
Riksdagen och myndigheternas organisering
I propositionen (1986/87:99, KU29) om ledningen av den statliga
förvaltningen — den s.k. verksledningspropositionen — sägs att det är
av vikt att riksdagens ledamöter Sr tillglle att lära känna förvaltning-
ens vardag. Det är å andra sidan mindre lämpligt att riksdagen som
beslutsorgan engagerar sig i detaljfrågor om t.ex. myndigheternas inre
organisation.
Riksdagens beslut om organisationsutformning bör därför enligt
propositionen koncentreras till vad som kan betecknas som förvalt-
ningens struktur. Dit hör frågor om
- huvudmannaskap — t.ex. om en verksamhet skall bedrivas av staten,
landstingen eller kommunerna;
-verksamhetsformer — om en verksamhet skall bedrivas i form av
myndighet, affärsverk, bolag eller stiftelse;
- finansieringsformer — om en verksamhet skall finansieras över
statsbudgeten eller genom avgifter;
-övergripande frågor om ansvarsfördelningen mellan olika myndighe-
ter inom en sektor eller ett politikområde, dvs. beslut om att
tillskapa, avveckla eller slå samman myndigheter.
Riksdagen godkände dessa riktlinjer.
1992/93 :RR3
Bilaga 1
59
Skillnaden mellan beslut och kontroll
Riktlinjerna i verksledningspropositionen avser riksdagens beslut i or-
ganisationsfrågor, dvs. dess direkta styrning av förvaltningen. Denna
styrning bör vara övergripande och inrikta sig på förvaltningens struk-
tur. Därmed har man dock inte sagt något om riksdagens kontroll av
förvaltningens organisation. Denna efterhandskontroll kan i själva
verket vara precis så detaljerad som man önskar i varje särskilt fall.
Det kan t.o.m. hävdas att en förutsättning för att den övergripande
styrningen skall ge goda resultat är att det finns långtgående kontroll-
möjligheter, och att dessa även kommer till praktisk användning.
Kontrollmakten utmynnar dock vanligen inte i direkt styrning, utan
har en mera indirekt verkan. Det faktum att riksdagens utskott eller
Riksdagens revisorer inhämtar information, ställer frågor, uttrycker
kritik och offentliggör kritiska utlåtanden kan i sig skapa ett tryck på
de instanser som har den formella besiutsmakten. Handlar det om
större frågor kan resultatet bli att regeringen tillsätter en utredning för
att fä underlag för att ändra politiken på området. Själva aktiviteten att
utöva kontroll skapar också en djup kännedom om olika samhällsför-
hållanden, och kan ge värdefullt underlag inför kommande beslut.
Fallstudierna i korthet
Bildandet av Skolverket och avvecklingen av SÖ och länsskolnämnder-
na innebar en radikal omstöpning av den statliga skoladministrationen.
Den var motiverad av andra stora förändringar av skolan (huvudman-
naskapet och statsbidragssystemet) och var logisk i förhållande till
dessa förändringar. Utskottet tillstyrkte regeringens förslag. De motio-
ner som väcktes handlade främst om det nya verkets lokalisering och
om den statliga skoladministrationen på regional nivå.
Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) bildades genom sam-
manläggning av tre medelstora myndigheter och uppsägning av en
tredjedel av personalen. Motiveringarna i propositionen var allmänt
hållna. Flera uppvaktningar gjordes i utskottet, dock först efter mo-
tionstidens utgång. Sammanläggningen var också partipolitiskt kontro-
versiell. De tre borgerliga partierna reserverade sig gemensamt och
förordade en helt annan lösning av organisationsfrågan.
Socialstyrelsens organisationsfrågor har diskuterats fortlöpande i ut-
skottet sedan lång tid tillbaka. Den senaste omorganisationen innebar
en renodling och koncentration till vissa huvuduppgifter, även om
Socialstyrelsen fortfarande är en differentierad organisation. De all-
männa principerna för Socialstyrelsens nya organisation godkändes av
riksdagen 1988. De blev i hög grad styrande för Översynsutredningen,
vars resultat också förelädes riksdagen. Utskottsbehandlingen var tämli-
gen ingående, med ett stort antal motionsyrkanden.
Arbetsmarknadsverkets omfattande förändringsarbete innefattade
även dess organisatoriska struktur. De förändringar som berörde ver-
kets gränser gentemot andra organ tillkom delvis på förslag av AMS,
och de inre förändringarna drevs av verket med stor självständighet.
Det direkta politiska inflytandet över själva förändringsarbetet har
1992/93 :RR3
Bilaga 1
60
därmed varit ringa. Detta behöver heller inte vara någon nackdel. Ett
större problem gäller effekterna av förändringsarbetet. Införandet av
målstyrning förefaller hittills ha begränsat det politiska inflytandet över
AMV:s verksamhet. Man har nu få men mycket stora anslag, och
budgetpropositionen innehåller endast knapphändig information. Upp-
följningsproblemen inom arbetsmarknadspolitikens område har här-
med blivit än mer angelägna än tidigare.
Avveckling före riksdagsbeslut
Av tidsskäl är det ibland mycket svårt för riksdagen att få genomslag
för sin syn på de omstruktureringar som föreslås av regeringen. Detta
gäller i synnerhet när det är fråga om avveckling men kan även gälla
andra snabba organisationsförändringar. Riksdagens beslut kommer
ofta ett par månader efter det att regeringen lagt fram sitt förslag.
Under mellantiden hinner mycket hända.
Förberedelserna för att bilda det nya Skolverket sattes i gång samma
dag som regeringen hade lagt sin proposition om ansvaret för skolan
(oktober 1990). Uppsägningen av all personal vid SÖ och länsskol-
nämnderna gjordes den 12 november. Riksdagsbeslutet, som fattades i
december 1990, avvaktades inte.
Organisationsarbetet för att bilda NUTEK sattes i gång i mars 1991,
cirka tre veckor efter det att propositionen lagts, men flera månader
före riksdagsbeslutet (den 29 maj 1991). Organisationsarbetet innebar
stora störningar i verksamheten inom STU, SIND och STEV. Eftersom
man tillsatte personalen i det nya verket innan de övertaliga sades upp
kom uppsägningarna dock inte förrän den 17 juni, vilket var efter
riksdagsbeslutet.
Nedläggningen av Försvarets rationaliseringsinstitut (FRI) är ett an-
nat exempel. I budgetpropositionen 1991 föreslog regeringen att FRI
skulle avvecklas per den 1 juli 1991. Personalen var informerad om
förslaget redan innan propositionen hade lämnats till riksdagen. Man
avslutade sina arbetsuppgifter tämligen omgående och koncentrerade
sig på att finna lämplig utbildning och nya arbeten för de anställda.
När riksdagen i mars 1991 fattade beslut om att myndigheten skulle
läggas ned var den redan på god väg att avvecklas. {Källa: Avveckling
av myndigheter, seminarium anordnat av awecklingskommittén för
FRI den 5 sept. 1991).
Riksdagens beslut om avveckling kommer i dessa fall att fungera
som en bekräftelse på beslut som redan är delvis genomförda. Det
finns dock inget enkelt sätt att samtidigt tillgodose kraven på rimlig
beredningstid i riksdagen och de statsanställdas önskemål om att tidigt
få besked om kommande förändringar. En diskussion kring dessa
frågor har förts i en tidigare rapport från Riksdagens revisorer (Resul-
tatorienterat budgetarbete. Rapport 1991/92:2).
1992/93 :RR3
Bilaga 1
61
Arbetet i utskotten
Hur statsförvaltningens organisationsfrågor behandlas i utskotten beror
på flera olika omständigheter. Bland dem kan här nämnas tre: hur
politiskt kontroversiella frågorna är, hur pass bra beslutsunderlag som
finns i regeringsförslaget samt utskottens traditionella sätt att arbeta.
Frågor som är partipolitiskt kontroversiella blir inte alltid föremål för
sakdiskussioner i utskotten. Diskussionerna förs i dessa fall hellre i
andra fora som ger större utrymme för partiernas synsätt och övervä-
ganden.
Kvaliteten på det beslutsunderlag som regeringen presenterar i sina
propositioner har normalt sett en mycket stor betydelse för frågans
vidare behandling i utskotten. Ett mera fullödigt beslutsunderlag ger
upphov till en mera ingående och kvalificerad riksdagsbehandling och
vice versa. Ett svagt beslutsunderlag från regeringens sida är svårt att
kompensera vid utskottsbehandlingen.
Undantag finns dock, vilket leder till en diskussion av utskottens
arbetssätt. Som exempel kan nämnas socialutskottet, som bedriver en
aktiv uppföljning inom sitt verksamhetsområde. Detta sker bl.a. genom
utfrågningar, som man anser sig ha mycket goda erfarenheter av.
Företrädare för departement, myndigheter och organisationer kallas
till utskottet, som genomför ett tiotal utfrågningar per år. Läkarförsörj-
ning, missbrukarvård och alkoholpolitik är exempel på ämnen som
varit föremål för utfrågningar. I likhet med andra utskott tar man
också in myndigheternas anslagsframställningar och regleringsbrev
samt följer upp utfärdandet av författningar. Utskottet gör också en
sammanställning av de tillkännagivanden till regeringen som gjorts
under året och sänder denna till Socialdepartementet. Tillkännagivan-
den användes ofta inom socialutskottets område under den förra
mandatperioden. Under 1991/92 har antalet tillkännagivanden till re-
geringen dock varit betydligt färre.
Utskotten har sinsemellan mycket olika sätt att arbeta. Förutsätt-
ningarna varierar med frågornas art och genom att olika politikområ-
den är mer eller mindre kontroversiella. Till detta kommer dock
enligt uppgift ett starkt inflytande från traditioner och personlig led-
ning i de olika utskotten.
Utvecklingsmöjligheter
Vilka konkreta möjligheter finns när det gäller att utveckla utskottens
roll i samband med omstruktureringar? Det är en del av en helt
generell fråga som handlar om utskottens sätt att arbeta i allmänhet.
Ett utvecklingsarbete på detta område pågår inom riksdagsorganisatio-
nen, och förslag förbereds inom Riksdagsutredningen. Här skall endast
ett par punkter framhållas.
För det första kan nämnas riksdagens möjligheter att ställa krav på
regeringen att följa upp riksdagens beslut och — inte minst — återrap-
portera till riksdagen. Riksdagen har också möjlighet att begära konse-
kvensanalyser av regeringen i samband med att beslut skall fattas. Den
s.k. begränsningsförordningen (1987:1347) kräver av myndigheterna att
1992/93 :RR3
Bilaga 1
62
de skall konsekvensberäkna sina egna förslag. Det är självfallet inte
mindre viktigt att bedöma konsekvenserna av regeringens förslag till
riksdagen. Enligt KU:s granskningsbetänkande våren 1991 finns det
brister när det gäller förekomsten av konsekvensanalyser (1990/91:
KU30). Frågan bör enligt KU bli föremål för fortsatt uppmärksamhet.
Vidare har Riksdagens revisorer i en ny rapport framhållit att i de fall
regeringen inte redovisar tydliga konsekvensanalyser i anslutning till
sina förslag kan riksdagen avslå förslagen eller själv göra konsekvens-
beräkningar. (Resultatorienterat budgetarbete. Riksdagens revisorers
rapport 1991/92:2.) Revisorerna har med anledning av rapporten även
överlämnat en skrivelse till riksdagen (förs. 1991/92:20).
För det andra kan nämnas aktiviteter av typ uppföljningar och
utvärderingar, som faller inom ramen för riksdagens kontrollmakt.
Kapaciteten att beställa och ta emot utvärderingar som görs av andra
är här en viktig fråga. Utvärderingar som genomförs utan att användas
är, allmänt sett, ingen ovanlighet. Att beställa utvärderingar kan ibland
ha ett rent legitimerande syfte, och utvärderingsrapporter som anlän-
der vid fel tidpunkt är ofta svåra att använda. En ytterligare utveckling
av utskottens roll kan vara möjlig, bl.a. när det gäller att ta initiativ till
utvärderingar med tydlig koppling till beslutsprocessen.
1992/93 :RR3
Bilaga 1
63
Yttranden över rapporten Att ändra statsförvaltningen har avgetts av
Arbetsmarknadsstyrelsen, Närings- och teknikutvecklingsverket, Riks-
revisionsverket, Skolverket, Socialstyrelsen, Statens arbetsgivarverk och
Statskontoret.
Expeditionscheferna i sex departement har beretts tillfälle att yttra
sig. Svar har inkommit från Arbetsmarknads- och Näringsdepartemen-
tet. De övriga, dvs. Civil-, Finans-, Social- och Utbildningsdepartemen-
tet, har ej svarat.
Tillfälle att yttra sig har även beretts Sveriges akademikers centralor-
ganisation (SACO) och Tjänstemännens centralorganisation (TCO),
som översänt Statstjänstemannaförbundets yttrande utan eget ställ-
ningstagande. Landsorganisationen (LO) har beretts tillfälle att yttra sig
men ej svarat.
Ett flertal av remissinstanserna anser att revisorernas rapport behand-
lar ett område av stor vikt för förnyelsen i statsförvaltningen och
bekräftar också på olika sätt den bild som beskrivs i rapporten.
Omstruktureringar ses i rapporten som långsiktiga och strategiska
investeringar med syftet att utveckla och effektivisera den statliga
verksamheten. Därvid omprövas grundläggande förutsättningar för en
eller flera myndigheter och nya ramar läggs fast för en förhållandevis
lång tid framöver. Denna grundsyn delas uttryckligen av Statskontoret,
Statens arbetsgivarverk och Statstjänstemannaförbundet. Enligt Stats-
kontoret måste överväganden om strukturförändringar därför göras
mot bakgrund av ett stort organisatoriskt kunnande. Stora omstruktu-
reringar bör ses som unika. Arbetet med strukturfrågor kan inte drivas
efter standardiserade mallar. Man bör fasta stor vikt vid de offentliga
förvaltningsorganens särart — myndigheternas unika samhällsfunktio-
ner samt kraven på rättssäkerhet och politisk insyn. Paralleller med
omstruktureringar i näringslivet kan enligt Statskontoret i vissa avseen-
den vara vilseledande.
Statens arbetsgivarverk (SAV) bekräftar den generella problembild
som revisorerna redovisat i sin rapport. SAV delar i huvudsak den
uppfattning om de strategiska frågorna som redovisats i avsnitt 3 i
rapporten.
Att det tar lång tid innan strukturförändringar får avsedd effekt, bl.a.
därför att organisationsförändringen behöver följas upp med åtgärder
för intrimning av den nya organisationen och kompetensutveckling av
personalen, framhålls bl.a. av Statskontoret och Socialstyrelsen. Enligt
Statskontoret finns en risk för att kostnader av olika slag underskattas.
Genomgripande förändringar bör därför genomföras först när andra
sätt att förändra en verksamhet har befunnits olämpliga; successiva
1992/93 :RR3
Bilaga 2
64
justeringar kan enligt Statskontoret många gånger vara mera lämpliga.
Strukturförändringar kan kräva förändringar i andra styrmedel, t.ex.
regelverk och instruktioner, myndigheters inre organisation, lokaliser-
ing etc. Strukturförändringar kan även bli en naturlig konsekvens av
andra åtgärder, t.ex. ökad decentralisering eller omprövning av statliga
åtaganden.
Socialstyrelsen har genomgått flera större omorganisationer och an-
ser att dessa processer i alltför hög grad har betonat de rent organisato-
riska frågorna. Alltför litet uppmärksamhet har ägnats åt problemen
med att åstadkomma en ändrad inriktning av arbetet, med de krav på
förändrad kompetens och kultur inom myndigheten som därav följer.
Att åstadkomma sådana förändringar fordrar ett uthålligt och konse-
kvent förändrings- och förnyelsearbete inom myndigheten som tar
betydligt längre tid än själva omorganisationen. I detta arbete behöver
myndigheten stöd av regeringskansliet.
Socialstyrelsen framhåller också att det är svårt att utvärdera om en
omorganisation och därmed följande förändringar av verksamheten
har lett till önskat resultat eller ej. Vid den tidpunkt då omorganisatio-
nen fått fullt genomslag har också förändringar i omvärlden gjort att
kraven på myndighetens verksamhet åter förändrats.
Riksrevisionsverket (RRV) anser att rapporten berör en angelägen
frågeställning men att den syn på omorganisationer som redovisas i
rapportens avsnitt 3 är något förenklad och inte ger någon större
vägledning inför det fortsatta arbetet. Rapporten anses av RRV i för
hög utsträckning fokusera analysen vid de problem som omorganisa-
tioner kan ge upphov till. RRV anser att flera av de processer som
rapporten beskriver har en utpräglat politisk karaktär.
Skolverket anser att rapporten behandlar komplexa förhållanden
och processer där möjligheterna till generella omdömen är små. Då
rapportens slutsatser bygger på ett begränsat empiriskt underlag bör de
enligt Skolverket också präglas av försiktighet. Även Statskontoret fram-
håller ämnesområdets komplexitet, men har en positiv syn på värdet
av fallstudier som ett sätt att få insikt i omstruktureringsprocesser.
Expeditionschefen i Arbetsmarknadsdepartementet anser att reviso-
rernas rapport innehåller många intressanta och tankeväckande analy-
ser och är ägnad att ge såväl politiska beslutsfattare som tjänstemän i
departement och myndigheter viktiga impulser i det fortsatta föränd-
ringsarbetet.
Sveriges akademikers centralorganisation (SACO) finner rapporten
intressant och uttrycker förhoppningen att slutsatserna beaktas vid
framtida neddragningar. SACO understryker den brist på helhetstän-
kande vid omstruktureringar som påtalas i rapporten.
Statstjänstemannaförbundet (ST) ställer sig också i stora stycken bak-
om de analyser som görs i rapporten. Behovet av långsiktighet och
tydliga mål för förändringarna framhålls särskilt av ST.
1992/93:RR3
Bilaga 2
65
Riksrevisionsverket (RRV) anför att flera av de iakttagelser som redovi-
sas i revisorernas rapport överensstämmer med dem som redovisats i
RRV:s förvaltningsrevisionella granskningar. Det gäller bl.a. önskemå-
len om förbättrade beslutsunderlag samt behovet av samhällsekonomis-
ka bedömningar och målanalyser inför organisationsförändringar.
Statskontoret framhåller att fackdepartementen inom regeringskans-
liet har huvudmannaansvaret för myndigheterna inom en viss sam-
hällssektor, samtidigt som de är beredningsorgan av regeringens ären-
den till riksdagen och stab till den politiska ledningen. Ett högt
uppdrivet arbetstempo och en splittrad arbetssituation medför risk för
att analys och långsiktig kunskapsuppbyggnad inte ges tillräckligt ut-
rymme. Analyskapaciteten, främst tillgången på tid och uppmärksam-
het, utgör enligt Statskontoret många gånger en trång sektor. Att finna
lämpliga former för analysstöd och rådgivning vid strukturförändring-
ar är därför en fråga av central betydelse.
Statens arbetsgivarverk (SAV) betonar att det är under utredningsar-
betet före ett förändringsbeslut som man lägger grunden till en lyckad
verksamhetsförändring. I de strategiska frågor som då måste behandlas
ingår de personalpolitiska frågorna. SAV framhåller att dess personal
har erfarenhet från hela det personalpolitiska området, men att denna
kompetens inte alltid tas i anspråk av de utredningar eller myndighe-
ter som svarar för omstrukturering med nyetablering. SAV efterlyser
en tidig dialog med fackdepartement och myndigheter i dessa frågor.
En sådan dialog måste äga rum redan på utredningsstadiet, före
regeringens överväganden och eventuella propositioner. SAV ser det
som naturligt att berörda departement med SAV fortlöpande diskute-
rar frågor om avveckling, arbetsorganisation, kompetens samt chefc-
och ledningsfrågor.
Vad gäller det mer kontinuerliga samarbetet mellan myndighet och
fackdepartement framhåller Socialstyrelsen vikten av överensstämmelse
i inriktning, respekt för grundläggande arbetsfördelning och goda och
enkla kommunikationer. Dessa förhållanden anses av styrelsen vara
långt viktigare än parallellitet i organisation. Det är enligt Socialstyrel-
sen också av stor vikt att fackdepartementen anlägger ett längre per-
spektiv på myndigheternas verksamhetsutveckling och resurstilldelning
än det som nästa budgetår representerar.
Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) delar den uppfattning som framförs i
rapporten att målstyrning ställer nya krav på regeringskansliet vad
gäller uppföljning och dialog med myndigheterna om verksamhet och
resultat. AMS erfarenhet är att man från Arbetsmarknadsdepartemen-
tets sida är medveten om den förändrade rollen och att dialogen
mellan AMS och departementet fungerar allt bättre.
Expeditionschefen i Arbetsmarknadsdepartementet instämmer på det
hela taget i de beskrivningar och de slutsatser som redovisas i rappor-
ten såvitt rör Arbetmarknadsdepartementets område. Av stort intresse
är diskussionen om i vad mån departementet har tillräckliga resurser
och kompetens för att kunna klara sina uppgifter i fråga om politisk
1992/93 :RR3
Bilaga 2
66
styrning, kontroll och uppföljning av AMV:s verksamhet. Detta är
enligt expeditionschefen i första hand en politisk uppgift att värdera
och föra vidare.
Statstjänstemannaförbundet (ST) anser att sakkunskapen i föränd-
ringsfrågor är bristfällig, inte minst i regeringskansliet, eller inte tillva-
ratas. ST diskuterar också det gamla Civildepartementets bristande stöd
till de nya myndigheterna. ST kräver i sitt remissvar att någon har det
övergripande ansvaret för myndigheternas avveckling och departemen-
tens inre organisation.
Frågan om riksdagens roll i samband med strukturförändringar
kommenteras i ett par remissvar. Socialstyrelsen framhåller att det är
viktigt att riksdagen tar ställning till frågor om huvudmannaskap,
verksamhetsformer, finansiering, avgränsning mot andra myndigheter
etc., men undviker att gå in på detaljer om myndigheternas inre
organisation. För att undvika stora uppslitande omorganisationer är
det viktigt att myndigheten löpande kan göra anpassningar i sin inre
organisation. Ett detaljrikt utredande i förväg innebär enligt Socialsty-
relsen en överdrivet långsiktig låsning av den inre strukturen och tar
därtill uppmärksamhet och resurser från regeringens och riksdagens
insatser för att ange uppgifternas art och de krav på resultat som borde
vara kärnan i reformarbetet från regeringskansliets sida.
Riksrevisionsverket (RRV) framhåller att en beslutsordning där riks-
dagen tog ansvar för detaljutformningen av förvaltningen skulle vara
mycket omständlig och tidsödande. RRV påpekar att det här finns en
parallell inom aktiebolagen. Frågan om organisationens utformning
har enligt aktiebolagslagen definierats som en uppgift för styrelsen
(ABL 8:6). Bolagsstämman skall i princip inte engagera sig i dessa
frågor. RRV utgår från att riksdagen i likhet med dessa principer
strävar efter att utforma övergripande riktlinjer och att bedöma mål-
uppfyllelse men avstår från att binda sig för detaljutformningen av
enskilda verksamheter.
Målens betydelse för myndigheternas samspel med regering och
riksdag betonas, bl.a. av Socialstyrelsen. Ett viktigt önskemål är att
riksdag och regering ytterligare skall tydliggöra Socialstyrelsens arbets-
uppgifter och även utåt försvara varför myndigheten ibland nödgas
avstå från sådant som andra i samhället hävdar att man måste göra.
Huvuduppdraget för Socialstyrelsen är nu att bedriva ett slags förebyg-
gande tillsyn genom att bl.a. stimulera fram kvalitetssäkringssystem
samt svara för uppföljningar och utvärderingar av större delar av
socialsektorn i förhållande till nationella mål. Samtidigt finns offentlig-
hetsprinciper och förvaltningslagstiftning m.m. som innebär att såväl
allmänheten som massmedia kan kräva upplysningar och utredningar i
enskilda ärenden etc. De ställer legitima krav och har ingen förståelse
för att huvuduppdraget från riksdag och regering är ett annat. Myndig-
hetens roll gentemot olika intressenter och uppdragsgivare är i dessa
fall inte enhetlig. Socialstyrelsen konstaterar också att det för myndig-
heter som verkar inom "politiskt laddade" områden alltid finns några
som är missnöjda med myndigheten; det kan sägas ligga i sakens natur.
1992/93:RR3
Bilaga 2
67
Statens arbetsgivarverk (SAV) framhåller att arbetsgivarfrågor i sam-
band med strukturförändringar inte enbart handlar om avveckling av
personal. Kompetensförsörjningen för den nya organisation som i
någon form skall avlösa den gamla är också av strategisk betydelse. Hit
hör t.ex. chefc- och ledningsfrågor samt frågor om arbetsorganisation,
kompetensutveckling och lönepolitik. Kompetensförsörjningen beror
också av samspelet mellan avveckling av personal i den tidigare
organisationen och rekrytering till den nya. Tidsplaner och val av
handlingsvägar har enligt SAV stor betydelse i detta sammanhang.
SAV påpekar att de fallstudier som redovisas i rapporten är från en
tid då SAV inte hade någon uttalad uppgift att ge råd och stöd i
samband med strukturförändringar. Myndigheterna kunde heller inte
överblicka strukturförändringarnas alla konsekvenser eller formulera
sina behov av stöd. I efterhand kan man konstatera att om SAV hade
kopplats in i ett tidigt skede av processen i t.ex. NUTEK-fallet — dvs.
innan alla förutsättningar låsts av regerings- och riksdagsbeslut — hade
SAV haft möjlighet att förbereda beslutsfattarna på många av de
problem som senare uppstod och därigenom kunnat medverka till en
bättre start för den nya organisationen.
Riksrevisionsverket (RRV) framhåller i sitt remissvar att flera av de
problem som rapporten tar upp, t.ex. rörande Skolöverstyrelsens av-
veckling, borde ha kunnat undvikas med en längre framförhållning
och mer utsträckt genomförandetid. RRV menar också att avveckling-
en av Skolöverstyrelsen pekade på en motsättning mellan regeringsfor-
mens bestämmelser om krav på saklig grund (RF 11:9) vid tillsättning
av statliga tjänster och turordningsregler och återanställningsregler etc.
i lagen (1976:600) om offentlig anställning.
Sveriges akademikers centralorganisation (SACO) har invändningar
mot påståendet i rapporten att "personalfrågorna i statsförvaltningen är
relativt väl tillgodosedda genom det nya trygghetssystemet". Systemet
lindrar verkningarna vid personalavveckling, men i övrigt anser SACO
att det finns stora brister i statens personalpolitik, bl.a. i dess lönepoli-
tik. En god hantering av personalfrågorna kräver också bättre kompe-
tens i organisationsfrågor och ledarskap än vad som för närvarande
finns på många håll i statsförvaltningen. SACO betonar särskilt myn-
dighetschefens centrala roll vid strukturförändringar.
Statstjänstemannaförbundet (ST) framhåller att de förändringar som
pågår innebär stora påfrestningar för personalen. Det är enligt ST av
stor vikt att den utredare som genomför en organisationsförändring
har särskild kompetens om organisationsuppbyggnad samt att den nya
myndighetens chef tillsätts tidigt, helst samtidigt med utredaren. Även
den administrative chefen bör tillsättas i samma skede. ST betonar
också vikten av att en awecklingsorganisation inrättas med en chef
som har det fulla ansvaret för avvecklingen.
När en ny organisation skapas och en gammal läggs ner inom
samma verksamhetsområde är det enligt ST:s mening viktigt att båda
organisationerna kan verka parallellt under en övergångstid. Härmed
1992/93 :RR3
Bilaga 2
68
kan man undvika uppsägningar av den personal som kommer att
anställas i den nya organisationen. Vidare kan arbetsuppgifter som
skall avvecklas utföras av den personal som kan dem. Uppgifterna
behöver inte föras över till en ny myndighet som inte efterfrågar
kompetensen.
Enligt ST är det mycket viktigt att man från regeringskansliets sida
inte fördömer den gamla myndighetens verksamhet och personal. De
som arbetat där har som regel lojalt och förtjänstfullt gjort vad de
blivit ålagda att göra. Att samhället förändrats och därmed behoven är
inte de anställdas fel. ST ser det snarare som ledningens fel — både på
politisk nivå och på myndighetsnivå — som inte tidigare uppmärksam-
mat förändringsbehovet och i tid gjort något åt det.
ST anser att man måste ifrågasätta om det är förenligt med andan i
lagen om anställningsskydd (LAS) att säga upp personalen vid de tre
näringspolitiska myndigheterna och göra tjänstetillsättningar utifrån
regler om förtjänst och skicklighet i lagen om offentlig anställning
(LOA), när samma verksamhet — men med Srre antal anställda —
bedrivs i det nya NUTEK.
ST instämmer i att det statliga trygghetsavtalet är det bästa avtalet på
arbetsmarknaden. Avtalet var dock inte tillkommet med syftet att klara
totala nedläggningar av myndigheter. Förlorarna på nedläggningarna,
trots trygghetsavtalet, blev kvinnor med låg pension och som fyllt 60
år. Trygghetsavtalet är numera förändrat så att alla som fyllt 60 år kan
stå till arbetsmarknadens förfogande fram till 65-årsdagen om de så
önskar. Den lösning som valdes på NUTEK, som innebar att de som
fick pensionsersättning men hade låg pension kunde få tidsbegränsade
förordnanden på deltid om myndigheten hade behov av dem, var
enligt ST mycket lyckad.
I rapporten konstateras att ett analyscentrum för förvaltningspolitiska
frågor saknas i regeringskansliet. Denna fråga har kommenterats av ett
par av remissinstanserna. Socialstyrelsen anser att analyser utifrån ett
förvaltningspolitiskt perspektiv är angelägna men är tveksam till att ett
centrum för en sådan verksamhet skall ligga i regeringskansliet. Det
bör snarare vara Statskontorets och RRV:s uppgift att göra sådana
analyser i den mån det inte är fråga om mera renodlade forsknings-
uppgifter som lämpligen läggs ut på någon forskningsinstitution. Rege-
ringskansliets egentliga huvuduppgift — att formulera regeringsarbetet
gentemot riksdagen och att ge styrimpulser till myndigheterna —
kommer enligt Socialstyrelsen alltid att dominera och göra miljön
olämplig för mera forskningsnära uppgifter.
Statskontoret anser det angeläget att stärka såväl regeringens analys-
kapacitet som dess förmåga att utnyttja strukturförändringar som en
del av förnyelsearbetet i statsförvaltningen. Tidigare erfarenheter visar
på svårigheter att hantera denna typ av frågor inom regeringskansliet.
Statskontoret instämmer även i bedömningen att "uppgiften att ge råd
och stöd inte bör blandas med uppgifter som innebär beslutsfattande
1992/93 :RR3
Bilaga 2
69
eller förhandling". Det är därför enligt Statskontorets bedömning
olämpligt att strategiska analyscentra av det slag som nämns i rappor-
ten förläggs inom regeringskansliet.
Enligt Statskontorets uppfattning bör erforderligt analys- och rådgiv-
ningsstöd organiseras så att det är formellt fristående men samtidigt
nära knutet till arbetet i regeringskansliet. Verket framhåller att denna
typ av frågor utgör en väsentlig del av Statskontorets arbetsuppgifter
som stabsmyndighet, enligt den verksinstruktion och det regleringsbrev
som gäller från den 1 juli 1992. Statskontoret har också sedan länge
arbetat med organisations- och strukturfrågor. Uppgiften att svara för
erfarenhetsinsamling, analys och rådgivning till regeringskansliet i
dessa frågor bör därför enligt verket läggas på Statskontoret.
Statens arbetsgivarverk (SAV) ger i dag stöd till myndigheterna i
samband med strukturförändringar främst i form av rådgivning i den
löpande kontaktverksamheten samt i form av kurser, seminarier och
konferenser. SAV har även erhållit vissa förhandlinguppgifter rörande
anställningsvillkor på direkt uppdrag av regeringen i samband med
omstruktureringarna. SAV:s rådgivning gäller i första hand aweck-
lingsfrågorna, speciellt det arbetsrättsliga regelsystemet, men även för-
medling av erfarenheter i vid bemärkelse från tidigare genomförda
personalavvecklingar.
SAV föreslår att arbetsgivarfrågorna — inkl, frågor om arbetsorgani-
sation och kompetens samt chefs- och ledningsfrågor — betonas tydli-
gare vid framtida organisationsförändringar. SAV ser också gärna att
verket får möjlighet att mer aktivt medverka i utredningsfasen av ett
förändringsarbete för att delge regeringskansliet och särskilda utredare
erfarenheter från tidigare förändringar och beskriva tänkbara scenarier
för den fortsatta förändringsprocessen.
Statstjänstemannaförbundet (ST) anser att ett analyscentrum för stra-
tegiska förvaltningspolitiska frågor i någon form bör knytas till rege-
ringskansliet och att en sådan funktion även bör svara för råd och stöd
vid omstruktureringar till dem som har det sakpolitiska ansvaret. ST
menar också att forskningen kring förvaltningsstrukturella förändring-
ar över huvud taget måste bli bättre.
Revisorernas rapport baserades bl.a. på fallstudier av omstrukturering-
ar av fyra statliga myndigheter. De kommentarer som remissinstanser-
na gjort med anledning av fallstudierna är följande.
Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) har i huvudsak inget
att erinra mot de beskrivningar som gjorts och de slutsatser som
utredarna kommit fram till. Expeditionschefen i Näringsdepartemen-
tet ger i sitt remissvar kompletterande upplysningar om arbetet inom
departementet. Bl.a. framhålls att tidpunkten för ombildningen var
styrd av treårsbudgeteringens krav.
Skolverket framhåller att verket inte är den enda nya statliga myn-
digheten inom skolsektorn. Statens institut för handikappfrågor i sko-
lan (SIH), som startade samtidigt med Skolverket, är också ett resultat
1992/93.RR3
Bilaga 2
70
av den förändrade styrfilsofin inom skolsektorn. Detta borde enligt
Skolverket ha framgått inte endast av huvudrapporten utan även av
den bilaga som redogör för fallstudien. I övrigt har Skolverket inga
invändningar mot fallstudien.
Socialstyrelsen anger att beskrivningen av dess historia och senaste
omorganisation i fallstudien uppfattas som korrekt och rättvisande.
Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) anser att fallstudien om Arbetsmark-
nadsverket ger en fragmentarisk och förenklad bild av det omfattande
förändringsarbete som genomförts och som alltjämt pågår. AMS ställer
sig frågande till uttalandet i rapporten att förändringarna inom verket
"väcker frågor om det politiska inflytandet över verksamheten". AMS
framhåller att verket självfallet agerar inom de ramar och med den
inriktning som riksdag och regering lägger fast. Detta innebär också att
verket utnyttjar det handlingsutrymme som finns för att på bästa sätt
nå de mål för de arbetsmarknadspoiitiska insatserna som statsmakterna
angett.
Expeditionschefen i Arbetsmarknadsdepartementet framhåller något
som även framgår av rapporten, nämligen de historiska skälen till
AMV:s ställning och förhållande till regeringskansliet. På det arbets-
marknadspoiitiska området har statsmakterna under lång tid gett ar-
betsmarknadens parter ett stort inflytande över såväl regelbildning som
förvaltning. En insikt om detta är grundläggande för att kunna både
rätt bedöma vad som sker och ta ställning till förändringar.
Sveriges psykologförbund delar uppfattningen att AMV är starkt i
förhållande till Arbetsmarknadsdepartementet och betonar behovet av
budgetuppföljning. Förbundet diskuterar arbetsmarknadsinstitutens
(Ami) inordning i AMV och framför bl.a. att Ami i flera län subven-
tionerar länsarbetsnämndernas verksamhet. Förbundet instämmer i
övrigt med intrycken från fallstudien av AMV.
1992/93 :RR3
Bilaga 2
71
Revisorernas förslag................................ 1
1 Sammanfattning ................................. 1
2 Granskningens uppläggning ........................ 2
3 Omstruktureringarna i statsförvaltningen — centrala
frågeställningar.................................... 3
3.1 Frågor av växande betydelse ....................... 3
3.2 Brister i nuvarande system ........................ 4
3.3 Förvaltningspolitikens behandling i riksdagen ......... 6
4 Revisorernas överväganden och förslag ................ 7
4.1 Den strategiska styrningen ........................ 7
4.2 Genomförande och personalfrågor.................. 9
4.3 Former för rådgivning ........................... 10
5 Förslagen i sammandrag ........................... 11
6 Hemställan ..................................... 12
Bilaga 1 Att ändra statsförvaltningen — styrningsproblem i
ljuset av fyra fallstudier ............................. 13
1 Sammanhang, motiv, uppläggning.................... 13
2 Aktuella förändringar i statsförvaltningen.............. 18
3 Några huvudtankar............................... 24
4 Iakttagelser ur fallstudierna......................... 27
4.1 Skolverket — en helt ny myndighet ................. 27
4.2 Närings- och teknikutvecklingsverket — tre verk blir ett . 30
4.3 Socialstyrelsen — renodling och krympning........... 33
4.4 Arbetsmarknadsverket — målstyrning och
decentralisering ................................... 36
4.5 Jämförelser.................................... 39
5 Diskussion...................................... 41
5.1 Att omforma och omstrukturera.................... 42
5.2 Vilka myndigheter fungerar väl — och varför?......... 48
5.3 Regeringskansliet och förvaltningen................. 53
5.4 Riksdagens roll................................. 59
Bilaga 2 Sammanfattning av remissyttranden över rapport
1991/92:13 om att ändra statsförvaltningen............... 64
1992/93 :RR3
gotab 42462, Stockholm 1992
72