Regeringens proposition

1992/93:61

om ändrat huvudmannaskap för vissa institutioner
inom ungdomsvård och missbrukarvård

Prop.

1992/93:61

Regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag som har tagits upp i
bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 22 oktober 1992.

På regeringens vägnar

Carl Bildt

Bengt Westerberg

Propositionens huvudsakliga innehåll

Riksdagen fattade i maj 1991 ett principbeslut om att huvud-
mannaskapet för de särskilda ungdomshemmen skulle föras över från
kommuner och landsting till staten. Riksdagen ställde, mot bakgrund av
de problem som konstaterats, två huvudsakliga krav på verksamheten,
dels att alla som behöver det skulle kunna beredas plats, dels att en väl
differentierad vård skulle erbjudas. Regeringen borde snarast utreda
förutsättningarna för huvudmannaskapsförändringen som förutsågs kun-
na vara genomförd under år 1992. Även missbrukarvårdens organisation
borde utredas i sammanhanget.

En av regeringen tillsatt särskild utredare lämnade sitt förslag, Tvångs-
vård inom socialtjänsten - ansvar och innehåll (SOU 1992:18) i februari
1992.

I föreliggande proposition föreslås att staten får ett samlat huvudman-
naskap för de särskilda ungdomshemmen och LVM-hemmen. En ny
statlig myndighet, Statens institutionsstyrelse, föreslås bli inrättad. Inom
myndigheten skall finnas en organisation med särskilda ungdomshem
och LVM-hem. Institutionsstyrelsen föreslås få ansvaret för planering
och drift av de aktuella hemmen. En särskild organisationskommitté
avses tillsättas omedelbart för att förbereda huvudmannaskapsföränd-
ringen och lämna närmare förslag till den nya myndighetens organisa-
tion. Myndigheten bör enligt propositionen inrättas den 1 juli 1993 och
bl.a. få till uppgift att träffa avtal med de nuvarande huvudmännen om
övertagande av de särskilda ungdomshemmen och LVM-hemmen. Over-

1 Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 61

tagandet bör huvudsakligen kunna slutföras under år 1993 dock senast
före den 1 juli 1994.

I propositionen föreslås vidare att finansieringen av institutionerna
skall ske genom vårdavgifter från kommunerna och genom statliga bi-
drag via statsbudgeten. Statens institutionsstyrelse beräknas erfordra
medel motsvarande kostnader för ca 40 tjänster. Särskilda medel beräk-
nas för personalutbildning och utvecklingsverksamheter.

Den nya myndigheten föreslås få ansvaret för att anvisa plats vid den
institution som i vaije enskilt fall bedöms lämpligast. Härigenom beräk-
nas en behövlig differentiering av vården kunna ske, bl.a. för att kunna
tillgodose behovet av enheter med särskilt hög bevakningsgrad. Verk-
samheten vid institutionerna bör organiseras så att behövlig vård huvud-
sakligen skall kunna ges regionvis.

I propositionen föreslås endast lagändringar som bedöms nödvändiga
för själva huvudmannaskapsförändringen. I övrigt bör ändringar av
lagstiftningen anstå till dess erfarenheter vunnits från den nya organisa-
tionen. Förändringarna i lagstiftningen bör träda i kraft den 1 juli 1993.

Propositionens lagförslag

Prop. 1992/93:61

1 Förslag till

Lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620)

Härigenom föreskrivs i fråga om socialtjänstlagen (1980:620)'
dels att 23, 68 och 70 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 23 a §, av följande
lydelse.

Nuvarande lydelse                     Föreslagen lydelse

23 §2

Behovet av hem för vård eller
boende inom varje landsting skall
tillgodoses av landstinget och
kommunerna i området.

Landstinget och kommunerna
upprättar gemensamt en plan över
behovet av sådana hem och för-
delningen av ansvaret för deras in-
rättande och drift. Planen skall
redovisas för länsstyrelsen.

Behovet av andra hem för vård
eller boende än sådana som anges
i 23 a § skall inom varje landsting
tillgodoses av landstinget och
kommunerna i området.

Landstinget och kommunerna
upprättar gemensamt en plan över
behovet av hem enligt första styck-
et och fördelningen av ansvaret
för deras inrättande och drift.
Planen skall redovisas för läns-
styrelsen.

23 a §

Behovet av sådana hem som
avses i 72 § lagen (1990:52) med
särskilda bestämmelser om vård av
unga samt 22 och 23 §§ lagen
(1988:870) om vård av missbruka-
re i vissa fall skall tillgodoses av
staten. Statens institutionsstyrelse
är central förvaltningsmyndighet
för dessa hem. Styrelsen leder och
har tillsyn över verksamheten vid
hemmen.

Staten kan om det finns särskilda
skäl för det genom avtal uppdra åt
ett landsting eller en kommun att
inrätta och driva hem som avses i
första stycket.

För vård i ett sådant hem som
avses i första stycket får avgift tas
ut av den kommun som begärt
placeringen.

1 Lagen omtryckt 1988:871.

2 Senaste lydelse 1991:1667.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1992/93:61

Bestämmelserna i 24 § gäller
även i fråga om vård i hem som
avses i denna paragraf.

68 §

Länsstyrelsen skall inom länet

följa socialnämndernas tillämpning av denna lag,
informera och ge råd till allmänheten i frågor som rör socialtjänsten,
biträda socialnämnderna med råd i deras verksamhet,

främja samverkan på socialtjänstens område mellan kommunerna och
andra samhällsorgan,

även i övrigt se till att socialnämnderna fullgör sina uppgifter på ett
ändamålsenligt sätt.

Hem för vård eller boende står
under länsstyrelsens tillsyn. Läns-
styrelsen har rätt att inspektera
verksamheten vid hemmen.

70 §

Om det föreligger något miss-
förhållande vid ett hem för vård
eller boende, skall länsstyrelsen
förelägga ledningen för hemmet
att avhjälpa missförhållandet.

Annat hem för vård eller boende
än sådant som avses i 23 a § står
under länsstyrelsens tillsyn. Läns-
styrelsen har rätt att inspektera
verksamheten vid sådana hem.

Om det föreligger något miss-
förhållande vid ett hem för vård
eller boende som står under läns-
styrelsens tillsyn, skall länsstyrel-
sen förelägga ledningen för hem-
met att avhjälpa missförhållandet.

Om missförhållandet är allvarligt och länsstyrelsens föreläggande inte
efterkoms, får länsstyrelsen förbjuda fortsatt verksamhet.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.

Äldre bestämmelser tillämpas i fråga om vård som lämnas under tiden
den 1 juli 1993 - den 1 juli 1994. Har staten före den 1 juli 1994 med
stöd av 23 a § tagit över ett hem som avses i 12 § lagen (1990:52) med
särskilda bestämmelser om vård av unga eller ett hem som avses i 22
eller 23 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall tillämpas
dock de nya bestämmelserna i fråga om vården från och med den dag
övertagandet skedde.

2 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser
om vård av unga

Prop. 1992/93:61

Härigenom föreskrivs att 12 och 18 §§ lagen (1990:52) med särskilda
bestämmelser om vård av unga skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

12

För vård av unga som på någon
grund som anges i 3 § behöver stå
under särskilt noggrann tillsyn
skall det finnas särskilda ung-
domshem. Regeringen eller, efter
regeringens bemyndigande, social-
styrelsen beslutar vilka hem som
skall vara sådana hem.

För vård av unga som på någon
grund som anges i 3 § behöver stå
under särskilt noggrann tillsyn
skall det finnas särskilda ung-
domshem.

Om socialnämnden har beslutat
att den unge skall vistas i ett hem
som avses i första stycket skall
Statens institutionsstyrelse anvisa
plats i ett sådant hem.

18

Bestämmelserna i 16 och 17 §§
skall gälla för alla som vårdas i ett
hem för särskilt noggrann tillsyn,
om det är nödvändigt för att ge-
nomföra vården och upprätthålla
ordningen vid hemmet och rege-
ringen, eller efter regeringens
bemyndigande, socialstyrelsen
medger det.

§

Bestämmelserna i 16 och 17 §§
skall gälla för alla som vårdas i ett
hem för särskilt noggrann tillsyn,
om det är nödvändigt för att ge-
nomföra vården och upprätthålla
ordningen vid hemmet och rege-
ringen, eller efter regeringens
bemyndigande, Statens institu-
tionsstyrelse medger det.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.

Äldre bestämmelser tillämpas i fråga om vård som lämnas under tiden
den 1 juli 1993 - den 1 juli 1994. Har staten före den 1 juli 1994 med
stöd av 23 a § socialtjänstlagen (1980:620) tagit över ett hem som avses
i 12 § tillämpas dock de nya bestämmelserna i fråga om vården från och
med den dag övertagandet skedde.

3 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1988:870) om vård av missbrukare
i vissa fall

Prop. 1992/93:61

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1988:870) om vård av miss-
brukare i vissa fall1

dels att 48 § skall upphöra att gälla,

dels att 22, 23, 25 och 33 §§ skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

22

Tvångsvård lämnas genom hem
som drivs av landsting eller kom-
muner och som är särskilt av-
sedda att lämna vård enligt denna
lag (L VM-hem). Ett sådant hem
skall ledas av en styrelse.
Styrelsen förestår vården vid hem-
met i den mån uppgiften inte har
överlåtits på en särskild förestånd-
are.

23

För missbrukare som behöver
stå under särskilt noggrann tillsyn
skall det finnas LVM-hem som är
anpassade för sådan tillsyn. Rege-
ringen eller, efter regeringens
bemyndigande, socialstyrelsen be-
slutar vilka hem som skall vara
sådana hem.

§2

Tvångsvård lämnas genom hem
som är särskilt avsedda att lämna
vård enligt denna lag (LVM-hem).
Ett sådant hem skall ha en styrelse
som utses av Statens institutions-
styrelse.

Hemmets styrelse förestår vården
vid hemmet i den mån uppgiften
inte har överlåtits på en särskild
föreståndare.

§

För missbrukare som behöver
stå under särskilt noggrann tillsyn
skall det finnas LVM-hem som är
anpassade för sådan tillsyn.

25 §

Om beslut har fattats om tvångs-
vård eller omedelbart omhänder-
tagande enligt denna lag skall
Statens institutionsstyrelse efter
anmälan av socialnämnden anvisa
plats i ett LVM-hem.

Om intagning i och om utskrivning från ett LVM-hem beslutar den
som förestår vården.

Den som förestår vården vid ett
LVM-hem får besluta att en in-
tagen skall flyttas till ett annat
LVM-hem, om det anses lämpligt
från vårdsynpunkt och den som
förestår vården vid det andra hem-
met samtycker till överflyttningen.

Den som förestår vården vid ett
LVM-hem får besluta att en in-
tagen skall flyttas till ett annat
LVM-hem, om det anses lämpligt
från vårdsynpunkt och Statens
institutionsstyrelse medger det.

1 Senaste lydelse av 48 § 1991:1672.

2 Senaste lydelse 1991:1672.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1992/93:61

33

Bestämmelserna i 31 och 32 §§
skall gälla för alla som vårdas i ett
LVM-hem, om det är nödvändigt
för att genomföra vården och
upprätthålla ordningen vid hem-
met och regeringen eller, efter
regeringens bemyndigande, social-
styrelsen medger det.

§

Bestämmelserna i 31 och 32 §§
skall gälla för alla som vårdas i ett
LVM-hem, om det är nödvändigt
för att genomföra vården och
upprätthålla ordningen vid hem-
met och regeringen eller, efter
regeringens bemyndigande, Stat-
ens institutionsstyrelse medger det

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.

Äldre bestämmelser tillämpas i fråga om vård som lämnas under tiden
den 1 juli 1993 - den 1 juli 1994. Har staten före den 1 juli 1994 med
stöd av 23 a § socialtjänstlagen (1980:620) tagit över ett hem som avses
i 22 eller 23 § tillämpas dock de nya bestämmelserna i fråga om vården
från och med den dag övertagandet skedde.

Socialdepartementet

Prop. 1992/93:61

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 22 oktober 1992

Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden B. Westerberg,
Friggebo, Johansson, Hörnlund, Olsson, Svensson, af Ugglas,
Dinkelspiel, Thurdin, Hellsvik, Wibble, Björck, Davidsson, Könberg,
Odell, Lundgren, Unckel, P. Westerberg, Ask.

Föredragande: statsrådet B. Westerberg

Proposition om ändrat huvudmannaskap för vissa
institutioner inom ungdomsvård och missbrukarvård

1 Inledning

Riksdagen beslutade den 15 maj 1991 (prop. 1990/91:96, bet.
1990/91:SoU14, rskr. 1990/91:267) att de särskilda ungdomshemmen
skulle föras över från kommunalt eller landstingskommunalt huvud-
mannaskap till statligt huvudmannaskap. Riksdagens beslut innebar att
ett överförande skulle ske under år 1992. Även det statliga stödet till
missbrukarvården borde övervägas i sammanhanget. Regeringen till-
kallade våren 1991 en särskild utredare med uppdrag att utreda alterna-
tiva lösningar för huvudmannaskapsförändringen och konsekvenserna av
deras genomförande.

Den särskilda utredaren avlämnade i februari 1992 sitt betänkande
(SOU 1992:18) Tvångsvård i socialtjänsten - ansvar och innehåll.
Utredningens sammanfattning av betänkandets överväganden och förslag
redovisas i bilaga 1.

Utredaren redovisar två huvudalternativ, dels en helstatlig organisa-
tion, dels en organisation med ett entreprenörssystem. Vidare föreslås
att en ny statlig myndighet inrättas för ledning och drift av verksam-
heterna. Huvudmannaskapet föreslås omfatta såväl de särskilda ung-
domshemmen som LVM-hemmen.

Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av remissytt-
randena i ärendet finns tillgängligt hos Socialdepartementet
(S92/1948/IFO). En förteckning över vilka remissinstanser som yttrat
sig lämnas i bilaga 2.

1.1 Vård av unga

Omhändertagande och vård av unga som brutit mot gällande normer
reglerades redan under 1600-talet genom Gustav II Adolfs tukthusför-
ordningar. Under 1700-talet inrättades allmänna arbets-, rasp- och spinn-

hus vilka även tog emot barn och unga. Vid mitten av 1800-talet skapa-
des räddnings- och uppfostringsanstalter av enskilda, filantropiska sam-
manslutningar. Under senare delen av 1800-talet och böljan av
1900-talet inrättades skyddshem for unga flickor och pojkar av flera
olika huvudmän, såsom enskilda organisationer eller stiftelser.

Genom 1924 års bamavårdslag fastställdes att staten skulle ansvara för
särskilda skyddshem för unga i behov av särskild tillsyn medan lands-
tingen skulle ansvara för övriga skyddshem. Staten ingick avtal med
enskilda anstalter som utförde verksamheten för statens räkning. Det
splittrade huvudmannaskapet och frånvaron av en gemensam ledning
ledde till en mycket oenhetlig utveckling av skyddshemmen. Under
1930-talet kom därför skyddshemmen att kritiseras kraftigt varför en
statlig utredning, Skyddshemssakkunniga, tillsattes för att se över verk-
samheten. Skyddshemssakkunninga kunde bland annat konstatera att
skyddshem för unga i behov av särskild tillsyn inte kommit till stånd och
föreslog därför att staten skulle ta över ansvaret för hela verksamheten
och hemmen skulle göras om till ungdomsvårdsskolor. År 1950 hade
samtliga enheter förstatligats och 25 ungdomsvårdsskolor var i drift.
Antalet platser vid ungdomsvårdsskolor ökade fram till mitten av
1960-talet då efterfrågan stabiliserades.

Socialutredningen ansåg år 1974 (SOU 1974:39) att institutionsvården
i första hand borde vara kommunens ansvar. Genom socialtjänstrefor-
men år 1982 delades ansvaret mellan kommuner och landsting och de
statliga institutionerna kommunaliserades vid ingången av år 1983.
Tvångsvården av unga regleras från år 1982 genom särskild lagstiftning.
Fr.o.m. den 1 juli 1990 gäller lagen (1990:52) med särskilda bestäm-
melser om vård av unga (LVU).

1.2 Vård av missbrukare

Vården av missbrukare lagreglerades först år 1913 och avsåg då endast
alkoholmissbrukare. Dessförinnan hade det funnits enskilda anstalter
eller vårdhem för alkoholister. Den första statliga alkoholistanstalten var
Venngam som öppnades år 1916, samma år som alkoholistlagen trädde
i kraft. Därefter inrättades flera statliga anstalter som kunde bedriva
tvångsvård. Merparten av anstalterna kom att drivas av andra huvudmän
än staten men med statliga driftbidrag, s.k. erkända anstalter. Samtliga
anstalter kom att stå under Socialstyrelsens tillsyn, och de statliga även
under dess ledning.

År 1968 böljade statsbidrag att utgå även till vård av narkotikamiss-
brukare, en vård som då endast förekom i frivillig form. Först när lagen
(1981:1243) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) trädde i kraft år
1982 kunde både alkohol- och narkotikamissbrukare beredas tvångsvård.
Liksom för ungdomsvårdsskolorna bestämdes att landsting och kommu-
ner skulle ansvara för planering, anordnande och drift av institutionerna
för tvångsvård av missbrukare. Från och med år 1983 överfördes
huvudmannaskapet för dessa institutioner från staten till kommuner och

Prop. 1992/93:61

landsting. Den 1 januari 1989 trädde den nu gällande lagen (1988:870) Prop. 1992/93:61
om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) i kraft.

1.3 Socialtjänstreformen

Kommunaliseringen av tvångsvårdens institutioner var en direkt följd av
social tjänstreformen år 1982. Socialutredningen, vars förslag låg till
grund för socialtjänstreformen, uttryckte tre grundläggande principer för
institutionsvården: kontinuitet, flexibilitet och närhet. Dessa principer
borde enligt utredningen ersätta de grunder för differentiering av institu-
tioner som dittills tillämpats. Utredningen hade funnit en bristande an-
passning till dessa tre principer men hade också sett problem i fråga om
samverkan mellan institutionerna och andra aktörer såsom den öppna
socialtjänsten, hälso- och sjukvården och skolan. Utredningen såg
svårigheter med ett fortsatt statligt huvudmannaskap för tvångsvårds-
institutionema med de krav som ställdes på dessa. Utredningen kom
fram till att olika typer av ansvar inte måste vara knutna till en och
samma huvudman.

Riksdagen beslutade att ge kommunerna och landstinget i vaije län det
gemensamma ansvaret för institutionerna fr.o.m. år 1983, vilket innebär
att de tillsammans skall planera behovet av resurser, ansvarsfördelningen
och driften av tvångsinstitutionema.

1.4 Statsbidragssystemet

Sedan kommunaliseringen år 1983 har den ordningen gällt att staten
träffat överenskommelse med Landstingsförbundet och Svenska kom-
munförbundet om statsbidragssystemet. Under de första åren fördelades
statsbidraget så att ca 75 procent gick till huvudmännen för de tidigare
statligt drivna institutionerna medan resterande del gick till kommuner
och landsting som haft kostnader för institutionsvård. Dessutom utgick
ett särskilt statsbidrag för öppen vård avseende alkoholpolikliniker och
vårdcentraler för narkotikamissbrukare.

Ganska snart framkom att statsbidragssystemet bidrog till att perma-
nenta de gamla vårdformerna och inte till att stimulera insatser i den
öppna vården. För att luckra upp gränserna mellan öppen och sluten
vård och för att få till stånd en ökad samverkan inom socialtjänsten kom
staten överens med de båda kommunförbunden om ett nytt statsbidrags-
system, som kom att gälla från och med år 1986. Av bidraget fördelades
nu ca 75 procent till kommunerna efter en schablon för att fritt dispone-
ras till missbrukarvård och ungdomsvård. Resterande del utgick i form
av platsbidrag till före detta statliga ungdomsvårdsskolor och nykterhets-
vårdsanstalter. För att underlätta en omstrukturering inom den slutna
vården kunde bidrag utgå enligt särskilda regler till huvudmän som drog
ned platsantalet (omstruktureringsbidrag). Det tidigare bidraget till sär-
skilda öppenvårdsinsatser lades in i det nya statsbidraget till missbrukar-
vård m.m.

10

Ytterligare förändringar av statsbidragssystemet genomfördes fr.o.m.
år 1990. Resurserna för att ta hand om de mest utsatta grupperna av
missbrukare och ungdomar ansågs otillräckliga. För att skapa bättre
förutsättningar för dessa grupper ökades platsbidragen till såväl de sär-
skilda ungdomshemmen enligt 12 § LVU som institutionerna för särskilt
noggrann tillsyn enligt 23 § LVM. Dessutom infördes ett utvecklings-
bidrag för bl.a. utvecklings-, etablerings- eller initialkostnader inom
ungdomsvården och missbrukarvården.

För åren 1991 och 1992 gäller en tillfällig omläggning av statsbidraget
för att stimulera utbyggnaden av platser vid särskilda ungdomshem en-
ligt 12 § LVU och institutioner enligt 23 § LVM. Ett tillfälligt anord-
ningsbidrag utgår till de huvudmän som tar nya platser i anspråk under
åren 1991 och 1992. Statsbidraget är sedan år 1990 totalt 950 miljoner
kronor per år.

Prop. 1992/93:61

2 Nuläge och problemområden

2.1 Ungdomsvården

Den vård som här beskrivs äger rum vid de särskilda ungdomshemmen,
tidigare ofta benämnda § 12-hem eftersom de regleras i 12 § LVU. Vid
utgången av år 1991 fanns 29 särskilda ungdomshem med sammanlagt
523 platser. Det största hemmet har 52 platser, det minsta 6 platser. De
flesta hemmen har både öppna och slutna avdelningar. Vid en sluten
avdelning får den unge hållas inlåst under en begränsad tid om detta
måste ske för att vården skall kunna genomföras.

De särskilda ungdomshemmen är ojämnt fördelade över landet. De
flesta ligger i anslutning till de största städerna. De särskilda ungdoms-
hemmen är den resurs som socialtjänsten har för akuta ingripanden som
behöver ske med tvång och med kvarhållningsrätt. Hemmen har också i
allt högre grad kommit att inriktas på att tillhandahålla akutinsatser.
Detta motsvarar också de behov som har uttryckts från socialnämnder-
nas sida.

Samtidigt som antalet akutplatser ökat har också behovet av utred-
ningsinsatser ökat. För många av de ungdomar som tas in akut behöver
man göra utredningar om deras status och bedömningar av vilken vård
och behandling som är lämplig. Ett av problemen är en otillräcklig diffe-
rentiering och specialisering vid de särskilda ungdomshemmen. En av
orsakerna till detta förhållande har ansetts vara den länsvisa planeringen
av vården. Länen är i allmänhet alltför små för att utgöra en grund för
differentiering. Detta har fått till följd att de flesta institutioner saknar
specialisering och därför tar emot en mer blandad grupp av klienter
jämfört med tiden före kommunaliseringen. Därmed har också vården
kommit att anpassas efter medelklienten vilket medfört att de mest svår-
behandlade eller de med särskilda vårdbehov inte kunnat tas in eller inte
fått adekvat behandling.

11

En liten grupp av de särskilda ungdomshemmens klienter anses också
ha någon form av psykisk störning. Dessa ungdomar förorsakar särskil-
da problem eftersom någon diagnos ofta inte ställts trots att de uppvisar
symtom som kan bero på psykisk störning. Därutöver finns en mindre
grupp med fastställd diagnos som egentligen borde vårdas i den regul-
jära psykiatriska vården. För den större klientgruppen finns dock goda
möjligheter för ett omhändertagande inom § 12-vården, men behand-
lingens kvalitet skulle kunna öka om vården bättre kunde differentieras
efter klienternas förutsättningar.

Genom föreståndarens rätt att besluta om intagning har det varit
möjligt för institutionen att välja bort klienter som inte anses passa in i
institutionens vårdprogram. Detta har medfört att klienter med vissa
problem uteslutits från vården.

Bl.a. JO har anfört att vissa kriminella och våldsbenägna ungdomar
inte får den vård som är erforderlig. Socialutskottet har pekat på beho-
vet av att inrätta hem med en särskilt hög bevakningsgrad för dessa
mycket rymningsbenägna och brottsaktiva ungdomar. Det rör sig i första
hand om pojkar som begår kvalificerade egendoms- och våldsbrott och
som inte kunnat inpassas i någon form av behandling. Behandlingsför-
söken har ofta misslyckats med en fortsatt kriminalitet som följd. I vissa
fall har ungdomar skrivits ut från institutionen tidigare än beräknat på
grund av sitt beteende och antingen "vårdats" vidare i hemmet ofta med
fortsatt brottslighet som följd eller dömts till fängelse.

En samlad överblick över platstillgången och efterfrågan i hela landet
saknas. Detta har lett till svårigheter vid placeringen av ungdomar på de
särskilda ungdomshemmen. Olika praxis i olika delar av landet och
brister i samordningen mellan huvudmännen har tvingat socialsekretera-
re i kommunerna att ägna mycket tid åt att söka lediga platser.

Vården vid de särskilda ungdomshemmen kräver hög kompetens hos
personalen. För många personalgrupper, framför allt vård- och behand-
lingspersonalen, saknas en grundutbildning direkt anpassad till de krav
som arbete vid dessa hem ställer. Dessutom saknar många lärare vid
hemmen den speciallärarkompetens som bör krävas med hänsyn till
undervisningsbehoven.

2.2 Missbrukarvården

Tvångsvård av vuxna missbrukare sker enligt LVM. Vården skall alltid
ske vid särskilda hem drivna av landsting eller kommuner. Detta till
skillnad från tvångsvård av unga som inte måste äga rum i särskilda
ungdomshem utan även kan ske i andra former. Det finns två typer av
institutioner för tvångsvård av missbrukare, dels hem som inrättats en-
ligt 22 § LVM (§ 22-hem), dels hem för särskilt noggrann tillsyn enligt
23 § LVM (§ 23-hem). Socialstyrelsen beslutar om vilka hem som skall
vara § 23-hem. Sådana hem har särskilda tvångsbefogenheter och de
intagna får placeras på slutna avdelningar eller på annat sätt avskiljas för
att begränsa deras rörelsefrihet. Den intagne vid ett § 23-hem får visite-
ras, brev och försändelser får kontrolleras och personalen får beslagta

Prop. 1992/93:61

12

missbruksmedel och annat som kan störa ordningen vid hemmet. Vid
utgången av år 1991 fanns 41 LVM-hem med sammanlagt 1 280 platser.
Av hemmen är 17 § 23-hem med 587 platser (varav 384 öppna och 203
slutna platser) och 24 är § 22-hem med 693 platser.

Storleken på LVM-hemmen varierar mellan 7 och 88 platser per insti-
tution. Många av § 23-hemmen är före detta statliga nykterhetsvårdsan-
stalter. De nuvarande huvudmännen har också under senare tid inrättat
flera nya § 23-hem. De flesta § 22-hem är före detta s.k. erkända eller
enskilda anstalter.

Efter socialtjänstreformen år 1982 minskade antalet tvångsvårdade
personer med missbruksproblem. I och med att nya bestämmelser om
kriterierna för tvångsvisa omhändertaganden och om utökad vårdtid
trädde i kraft år 1989 ökade antalet intagna för tvångsvård markant.
Under senare tid har efterfrågan på platser åter minskat, sannolikt till
stor del beroende på kommunernas ekonomiska läge. Risken finns att
kommuner avvaktar att placera klienter till dess att ett akut omhänder-
tagande måste ske. Sådana omhändertaganden har också blivit vanliga-
re. Detta medför att institutionerna måste hålla en hög beredskap för
akuta placeringar vilket kan vara problematiskt när det samtidigt finns
ett krav om en hög beläggningsgrad. JO har uppmärksammat denna
fråga i ett uttalande om LVM-vården. (JO:s ämbetsberättelse 1990/91
s. 204 f.)

Enligt Socialstyrelsen har efterfrågan på platser varit mycket instabil
under år 1991. Trots att antalet slutna platser vid § 23-hem utökats har
viss platsbrist för speciella grupper kunnat konstateras. Ett antal
§ 22-hem har ombildats till § 23-hem och planer finns för ytterligare
ombildningar. Fortfarande råder underskott på platser särskilt avpassa-
de för psykiskt störda klienter och klienter med komplexa vårdbehov.
Det har också blivit alltmer uppenbart att endast de mest problematiska
missbrukarna kommer under vård enligt LVM. Grava läkemedelsmiss-
brukare och kriminellt belastade missbrukare behöver också vård i ökad
omfattning.

Socialstyrelsen påtalar i sin rapport De glömda narkotikamissbrukarna
(1989:33) att vissa behandlingsmetoder som visat sig utmärkta for den
genomsnittlige narkomanen kan vara direkt skadliga för den psykiskt
sjuke eller djupt störde narkomanen. Styrelsen konstaterar också att en
modifierad institutionsmiljö avsevärt förbättrar behandlingsresultatet för
de psykiskt störda klienterna. Enligt Socialstyrelsen aktualiserar de här
beskrivna problemen en differentiering av institutionerna utifrån klien-
ternas förutsättningar och behov. En differentiering bör enligt styrelsen
ske regionvis.

Delegationen för social forskning har uppmärksammat att den forsk-
ning som äger rum inom missbrukarvården är begränsad. Endast en
handfull projekt har varit inriktade på tvångsvård av vuxna missbruka-
re. Enligt delegationen finns det brister inom den offentliga statistiken
liksom ifråga om upp följ ningsdata inom missbrukarvården. Delegatio-
nen betonar vikten av att ta till vara de ansatser till databaser som finns
inom missbruksområdet.

Prop. 1992/93:61

13

För personal med vård- och behandlingsuppgifter kan konstateras att Prop. 1992/93:61
en lämplig grundutbildning saknas. Detsamma gäller för ledningsper-
sonalen. Behovet av fortbildning är stort och bör samordnas inom hela
tvångsvården.

3 Huvudmannaskapet

Mitt förslag: Huvudmannaskapet för de särskilda ungdomshem-
men (12 § LVU) samt LVM-hemmen (22 och 23 §§ LVM) över-
förs från kommuner och landsting till staten. Möjligheter ges för
staten att om det finns särskilda skäl genom avtal uppdra åt
landsting eller kommuner att inrätta och driva sådana hem.

Utredningen: Utredningen har beskrivit två huvudalternativ, dels ett
alternativ med en helstatlig organisation, dels ett alternativ där kommu-
ner och landsting inom ramen för det statliga huvudmannaskapet skall
kunna driva hem på entreprenad. Villkoren för entreprenaden skall i
detalj regleras i avtal mellan huvudmannen och entreprenören.

Remissinstanserna: Ett flertal av remissinstanserna är positiva till att
huvudmannaskapet för de berörda institutionerna förs över till staten.
Till de positiva remissinstanserna hör de rättsvårdande myndigheterna,
de båda kommunförbunden samt de fackliga organisationerna. Även
intresseorganisationerna är till övervägande del positiva.

Statskontoret och RRV är negativa till förstatligandet och för fram
förslag om ett odelat kommunalt huvudmannaskap. Bland de kommuner
och landsting som varit remissinstanser är något mer än hälften positiva
till förslaget om en helstatlig organisation. Till de negativa instanserna
hör Stockholms stad, Stockholms läns landsting och Göteborgs kommun.
Flera instanser avvisar det entreprenadsystem som redovisats av utred-
ningen. Vissa instanser för fram tanken på ett mer öppet entreprenad-
system där staten endast skulle ha en samordnings- och tillsynsroll.

Skälen för mitt förslag: Redan några år efter socialtjänstreformens
genomförande år 1982 uttrycktes från många håll kritik mot organisa-
tionen med ett delat huvudmannaskap för de institutioner som tar emot
de mest utsatta ungdomarna och de tyngsta missbrukarna. JO varnade
redan tidigt för att de s.k. § 12-hemmen inom ungdomsvården inte kla-
rade att utgöra den resurs för de mest utagerande och kriminella ung-
domarna som de var avsedda för. Bl.a. i en rapport år 1987 framförde
JO skarp kritik mot vad ämbetet uppfattade som en nedrustning av des-
sa institutioner (JO:s ämbetsberättelse år 1987/88 s. 144 f). Kritiken tog
sikte dels på en allmän resursbrist där kommunernas och landstingens
planer visade att antalet platser skulle komma att reduceras, dels på att
vissa institutioner inte tog emot de svåraste ungdomarna och att vissa
ungdomar kunde "straffa ut sig" från institutionerna. JO anförde bl.a. att
statsbidragssystemet bidrog till nedrustningen.

14

Även på missbrukssidan förekom liknande kritik. Sålunda anförde
socialberedningen i betänkandet (SOU 1987:22) Missbrukarna, Social-
tjänsten, Tvånget att insatserna för de tunga missbrukarna inte var
tillräckliga.

År 1990 överlämnade Socialstyrelsen till regeringen en rapport över en
inventering av behov och resurser inom den tunga missbrukar- och ung-
domsvården. Inventeringen gjordes som en följd av en överenskom-
melse mellan staten och de båda kommunförbunden om ett nytt stats-
bidragssystem för åren 1990-1992. Styrelsen redovisade i rapporten att
en efterfrågeundersökning, som avsåg mars månad år 1990, visade att
endast 20 procent av ungdomarna kunde beredas plats. Även inom
missbrukarvården var platsbristen stor.

Riksdagen har under de senaste åren vid flera tillfällen uttryckt oro för
att statsbidragssystemet inte i tillräcklig grad haft en styrande effekt på
utvecklingen av institutionsvården för de mest utsatta grupperna. Vid
riksdagens behandling av propositionen om en ny lag med särskilda
bestämmelser om vård av unga (prop. 1989/90:28, bet. 1989/90:SoU15,
rskr. 1989/90:112) underströk socialutskottet vikten av att det fanns ett
tillräckligt antal platser och en väl differentierad vård vid de särskilda
ungdomshemmen. Det fick enligt utskottet inte förekomma någon tvekan
om fördelningen av ansvaret mellan kommuner och landsting. Utskottet
ansåg att det borde övervägas att inrätta hem med hela landet som upp-
tagningsområde samt ett centralt inskrivningsförfarande.

I prop. 1990/91:96 om statsbidrag till missbrukarvård m.m. föreslogs
bl.a. en tillfällig omläggning av statsbidragen till missbrukarvård och
ungdomsvård i syfte att ge förutsättningar för en snabb utbyggnad av
institutionsresursema för de mest utsatta ungdomarna och missbrukar-
na.

Vid riksdagens behandling av propositionen (bet. 1990/91:SoU14)
konstaterade socialutskottet att den nödvändiga utbyggnaden och diffe-
rentieringen av resurserna inte ägt rum trots att de bristfälliga institu-
tionsresursema var väl kända hos ansvariga instanser. De båda kom-
munförbunden hade också för utskottet gjort klart att nuvarande regel-
system och organisation lägger hinder i vägen för en sådan utbyggnad.
Vid en utskottsutfrågning framförde kommunförbunden krav på en för-
ändring till statligt huvudmannaskap. Utskottet ansåg i detta läge att
staten var mer lämpad som huvudman för vården vid de särskilda ung-
domshemmen. Ett principbeslut fattades om en huvudmannaskapsföränd
ring för de särskilda ungdomshemmen och om att omedelbara åtgärder
skulle vidtas för en sådan förändring.

Utskottet ansåg att framför allt två krav skulle ställas på en ny orga-
nisation. För det första måste alla ungdomar som behöver tvångsvård
kunna beredas plats för sådan vård. För det andra måste det finnas ett
väl differentierat utbud av olika vårdmöjligheter. För att åstadkomma ett
mer effektivt utnyttjande av resurserna och en bättre differentiering
krävdes enligt utskottet en samordning över riket.

Utskottet ansåg att en förändring av huvudmannaskapet borde ske
snarast. Förändringen skulle vara genomförd under år 1992. I samråd

Prop. 1992/93:61

15

med berörda myndigheter borde regeringen utan dröjsmål utreda och
förbereda erforderliga åtgärder. Frågan om hur det framtida stödet till
missbrukarvården skall utformas måste enligt utskottet också övervägas
i sammanhanget. Även frågor som rör missbrukarvårdens innehåll och
utformning kunde komma att behöva belysas ytterligare.

Den särskilde utredare som tillkallats med anledning av riksdagens
beslut har i betänkandet Tvångsvård i socialtjänsten - ansvar och inne-
håll (SOU 1992:18), som jag tidigare nämnt, lämnat alternativa förslag
till hur det statliga huvudmannaskapet skall kunna utformas. Utredaren
har dragit slutsatsen att det finns uppenbara fördelar med att det statliga
huvudmannaskapet omfattar såväl LVM-hemmen som de särskilda ung-
domshemmen. Utredaren pekar bl.a. på att båda vårdområdena regleras
av särskilda lagar som till sitt innehåll betecknar avsteg från socialtjänst-
lagens huvudprincip - frivilligheten. De beslut i fråga om tvångsåtgär-
der, vårdinnehåll och vårdtider som kan fattas av föreståndaren eller
huvudmannen är myndighetsbeslut. Hem med sådana uppgifter kan
därför endast drivas av en myndighet. Båda vårdformerna ställer krav på
ett befolkningsmässigt stort rekryteringsunderlag. För båda vårdformer-
na krävs en differentierad institutionsstruktur.

Även om åldersspridningen är betydande inom LVM-vården finns
grundläggande likheter i behandlingsmetoder. Utredaren anför att det
uppenbart finns samordningsvinster när det gäller områden som perso-
nalutveckling och fortbildning. Ett annat område där samordningsvins-
terna är uppenbara är fastighetssidan.

Jag finner för min del att utredningens argument för ett sammanhållet
huvudmannaskap för såväl LVM-hemmen som de särskilda ungdoms-
hemmen är övertygande. Remissutfallet visar att merparten av remiss-
instanserna ställer sig bakom ett gemensamt huvudmannaskap för de
båda områdena. Riksdagen har dessutom redan fattat ett principiellt
beslut om en sådan huvudmannaskapsförändring vad gäller de särskilda
ungdomshemmen. De remissvar som avvisar ett statligt huvudmanna-
skap är också inom sig skiljaktiga. Sålunda förordar RRV och Stats-
kontoret ett odelat kommunalt ansvar för ungdomsvården medan exem-
pelvis flera landsting i stort sett förordar den nuvarande modellen med
ett delat ansvar mellan landsting och kommuner.

Några remissinstanser hävdar att utredningens förslag grundar sig på
förhållanden som är inaktuella, exempelvis att efterfrågan på platser har
sjunkit drastiskt och att detta skapat ändrade förutsättningar för en för-
ändring av huvudmannaskapet. Jag vill för min del anföra att även i en
situation med ett visst överskott på platser krävs en noggrann planering
över länsgränser så att en väl differentierad vård kan erbjudas de ung-
domar eller de missbrukare som är i behov av den speciella vård som
LVM-hemmen och de särskilda ungdomshemmen skall svara för.

Utredningen har, som jag tidigare nämnt, presenterat två huvudalter-
nativ, dels en helstatlig organisation, dels ett entreprenadsystem. I valet
mellan dessa två alternativ har remissinstanserna ställt sig bakom det
helstatliga alternativet. Detta innebär att staten som huvudman äger de
aktuella institutionerna och också svarar för driften av verksamheten.

Prop. 1992/93:61

16

Flera remissinstanser har avvisat tanken på ett entreprenadsystem där
staten skulle teckna avtal med kommuner eller landsting som i detaljer
skulle ange innehållet i verksamheterna och där entreprenörerna skulle
ha små möjligheter att själva planera och förändra innehållet i institu-
tionernas verksamhet. Några remissinstanser har i stället förordat ett
system där staten skulle ha ett övergripande ansvar och ett tillsynsansvar
medan landstinget eller kommunen inom vissa ramar skulle åta sig att
svara för att vården blev genomförd.

En av de viktigaste fördelarna med ett samlat ansvar för LVM-hem-
men och de särskilda ungdomshemmen är enligt min mening att det
nuvarande delade huvudmannaskapet, med de osäkerheter i ansvarsför-
hållandena som finns, skulle upphöra. Ett av riksdagens främsta argu-
ment för en huvudmannaskapsförändring har varit att en central plane-
ring av erforderliga resurser och ett centralt ansvarstagande skulle ge
betydligt bättre förutsättningar för en differentiering av vårdinnehållet
och att platstillgången bättre skulle kunna tillgodoses. Jag anser mot
bakgrund härav att en organisation med ett samlat statligt huvudmanna-
skap är att föredra. Samtidigt vill jag dock inte avvisa möjligheterna till
att staten, om det finns särskilda skäl för det, skall kunna uppdra åt en
kommun eller ett landsting att driva vissa institutioner. Jag tänker då
exempelvis på en situation där en institution är samlokaliserad med
andra verksamheter och där det då är naturligt att samma huvudman
svarar för driften av båda verksamheterna. Jag förutsätter dock att ett
sådant arrangemang grundas på ett avtal mellan staten och den för drif-
ten ansvarige. Jag kommer senare att föreslå att en organisationskom-
mitté bildas för att svara för det praktiska genomförandet av den organi-
sationsförändring som här föreslås. Kommittén bör dra upp de närmare
riktlinjerna för organisationen. Den nya myndighet, Statens institutions-
styrelse som jag kommer att föreslå bli inrättad, får under dessa för-
utsättningar träffa erforderliga avtal med de kommuner och landsting
som kan vara aktuella som entreprenörer.

Huvudmannaskapsförändringen föreslås innebära att Statens institu-
tionsstyrelse övertar Socialstyrelsens roll bl.a. avseende tillståndsgiv-
ning enligt 18 § LVU och 33 § LVM. Vidare bör länsstyrelsernas till-
synsuppgift enligt 68 och 70 §§ SoL förändras. Det finns enligt min
mening inte anledning att länsstyrelsen skall ha kvar tillsynsuppgiften
över en verksamhet som drivs av staten.

I anledning av vad jag nu föreslagit bör ändringar göras i 23, 68 och
70 §§ socialtjänstlagen (1980:620), och en ny 23 a § införas i lagen.
Vidare bör ändringar göras i 12 och 18 §§ lagen (1990:52) med sär-
skilda bestämmelser om vård av unga, och i 22, 23, 25 och 33 §§ lagen
(1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall och 48 § sistnämnda lag
upphävas.

Prop. 1992/93:61

17

2 Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 61

4 En ny statlig myndighet

Prop. 1992/93:61

Mitt förslag: En ny myndighet, Statens institutionsstyrelse, in-
rättas den 1 juli 1993. Myndigheten skall svara for planering,
ledning och drift av LVM-hemmen och de särskilda ungdoms-
hemmen.

Utredningen: Överensstämmer i huvudsak med mitt forslag.

Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna ställer sig bakom
utredningens förslag. I remissvaren betonas bl.a. fördelama av en sam-
manhållen organisation under en egen statlig myndighet. Flertalet av de
remissinstanser som avstyrkt ett statligt huvudmannaskap har också vänt
sig emot att en ny statlig myndighet skapas. Ett antal instanser som
tillstyrkt statligt huvudmannaskap anser att Socialstyrelsen bör vara den
myndighet som ansvarar för de tilltänkta uppgifterna.

Skälen för mitt förslag: Jag föreslår sålunda i enlighet med utredaren
att den statliga organisationen byggs upp med en ny, till storleken be-
gränsad, myndighet som får ett totalansvar och blir gemensam för
tvångsvårdens olika grenar. Från olika remissinstanser har föreslagits
att Socialstyrelsen skulle svara för uppgifterna. En av fördelama med en
sådan organisation skulle vara att en samordning då lättare kan ske med
andra delar av institutionsvården och med den öppna vården. Jag vill i
detta sammanhang erinra om att Socialstyrelsen i sin nya roll i hög grad
skall koncentrera sig på uppföljning och utvärdering av socialtjänsten
och att styrelsen inte har något driftansvar för andra verksamheter.
Risken är uppenbar att styrelsen om den skulle ges sådana uppgifter åter
skulle tvingas splittra sina resurser.

Ett annat tungt vägande skäl, som också förs fram av flera remiss-
instanser, är att institutionsvården och då framför allt tvångsvården ofta
tenderar att skjutas i bakgrunden for mer omfattande verksamhetsom-
råden och att behovet av metodutveckling och utveckling av vårdinnehåll
fordrar en egen specialiserad ledningsorganisation.

Enligt min mening finns betydande vinster av ekonomisk och admini-
strativ natur i den föreslagna organisationen. Utredaren har i sitt betän-
kande redovisat att om nuvarande LVM-hem och särskilda ungdomshem
skulle överföras till statligt huvudmannaskap skulle organisationen om-
fatta 67 institutioner med cirka 1 800 vårdplatser och cirka 2 500 an-
ställda. Utredaren har gjort jämförelser med vad förvaltningen av insti-
tutioner kostar hos olika huvudmän i dag. Vidare nämns som exempel
att Socialstyrelsen före år 1983 avdelade cirka 70 personer for i huvud-
sak de uppgifter som Statens institutionsstyrelse förväntas utföra. Ut-
redaren har i ett räkneexempel där han värderat arbetsuppgifterna och
gjort de nämnda jämförelserna kommit fram till att den centrala myndig-
heten behöver ungefär 40 anställda. Totalkostnaderna inkluderande
lokalkostnader m. m. har därvid beräknats till cirka 20 miljoner kronor.
Utredaren föreslår att administrationskostnaderna liksom hittills bör

18

belasta vårddygnsavgiftema.                                            Prop. 1992/93:61

Den föreslagna organisationen innebär betydande administrativa för-
delar samtidigt som de totala kostnaderna för administration av tvångs-
vården skulle minskas. Visserligen föreligger svårigheter i att beräkna
de totala kostnaderna för den nuvarande organisationen genom att de
olika huvudmännens förvaltningar också har andra arbetsuppgifter. I
utredningen har gjorts bedömningar av de samlade kostnaderna för nu-
varande administration. Dessa bedömningar visar att betydande vinster
skulle göras med det föreslagna systemet. Jag kommer senare att föreslå
att den nya myndigheten via statsbudgeten ges medel i den storleksord-
ning som föreslagits i utredningen. Jag kommer också att föreslå att den
organisationskommitté som jag tidigare nämnt, får i uppgift att i detalj
utforma organisationen av den nya myndigheten.

Statens institutionsstyrelse bör i enlighet med utredarens förslag ha
följande uppgifter:

- planering, ledning och drift

- platsanvisningar

- ekonomisk styrning, resultatuppföljning och kontroll

- personaladministration och personalutbildning

- metodutveckling

- forsknings- och utvecklingsarbete

- fastighetsförvaltning.

En utgångspunkt för den föreslagna organisationen är att de olika insti-
tutionerna ges ett stort mått av självständighet. För att åstadkomma en
god differentiering i utbudet fordras dock en sammanhållen planering av
verksamheten där Statens institutionsstyrelse snabbt kan ta initiativ till
och genomföra nödvändiga justeringar. Detta fordrar att styrelsen har
goda kunskaper såväl om de olika institutionernas förhållanden som om
förändringar i kommunerna. Genom att placeringen av klienter avses ske
efter platsanvisning av Statens institutionsstyrelse finns goda förutsätt-
ningar för att planering och drift kan anpassas till den rådande efter-
frågan. Det blir också nödvändigt för styrelsen att bygga upp goda kon-
takter med kommuner och andra vårdgivare för att underlätta och säkra
utslussningen av klienter. Planeringen av den omedelbara vården och
vårdinnehållet bör självfallet ske ute på den enskilda institutionen och
under föreståndarens ansvar. Ansvaret för behandlingsplaneringen för
den enskilde klienten förändras således inte vid bytet av huvudmanna-
skap.

Statens institutionsstyrelse bör alltså svara för att det sker en anpass-
ning av vårdresurserna i förhållande till de behov som kan konstateras.
En fortlöpande uppdaterad långtidsplanering bör ligga till grund för de
nödvändiga prioriteringarna.

En viktig uppgift för styrelsen är också att inom organisationen och
även utåt sprida kunskap om långsiktiga mål och strategier.

I styrelsens uppgifter bör bl.a. ligga ett ansvar för att vården vid hem-
men bedrivs i enlighet med den fastställda differentieringsordningen, att
utfärda nödvändiga anvisningar och riktlinjer för vårdarbetet inom hem-
men och att följa upp och utvärdera denna vård.

19

Anslag som anvisas via statsbudgeten bör fördelas av Statens institu-
tionsstyrelse. Vidare bör det åligga styrelsen att svara för intern revision
och en samlad resultatuppföljning. De enskilda hemmen bör självfallet
svara för att verksamheten drivs inom de ekonomiska ramar som an-
givits av styrelsen. Ansvarig på lokal nivå bör vara respektive före-
ståndare. De närmare riktlinjerna för det ekonomiska styrsystemet bör
utformas av organisationskommittén.

Personalfrågorna bör till sin huvuddel skötas av den enskilda insitutio-
nen. Huvudmannen genom Statens institutionsstyrelse bör svara för
rekrytering och nyanställning av föreståndare, övrig rekrytering bör
skötas av institutionen. Andra frågor som bör handläggas centralt är
personalutbildning, avtal på riksnivå, centrala förhandlingar och utveck-
ling av personalsociala frågor i övrigt.

Statens institutionsstyrelse bör svara för anvisning av platser. Detta
ställer stora krav på en dialog dels mellan styrelsen och kommunerna
men också på ett effektivt kommunikationssystem mellan styrelsen och
de olika hemmen. Efter det att myndigheten meddelat en platsanvisning
bör själva inskrivningen på institutionen ske enligt nu gällande regler.
Föreståndaren har ansvaret för det direkta behandlingsarbetet och svarar
också för bevakningen av tidsgränser m.m. Utskrivningen bör också
fortsättningsvis ligga på den som förestår vården vid hemmen vilket
alltså inte innebär några förändringar i förhållande till nuläget.

Den centrala enheten i organisationen bör svara för planering och
investeringsbeslut av större betydelse. Frågor om löpande underhåll
samt reparationer och inköp bör administreras på lokal nivå. Fastighets-
förvaltningen bör inordnas i det system för den statliga fastighetsförvalt-
ningen som föreslagits i regeringens proposition 1992/93:37 om ny
organisation m.m. av statens fastigheter och lokaler och som överläm-
nats till riksdagen den 22 oktober 1992. Organisationskommittén bör ta
upp dessa frågor i sitt arbete.

I anledning av vad jag nu föreslagit bör bestämmelser som rör den nya
myndigheten tas in i den nya 23 a § SoL som berörts i föregående av-
snitt och i 12 och 18 §§ LVU samt i 22, 25 och 33 §§ LVM.

Det finns anledning att påpeka att de förslag jag lämnar inte påverkar
det övergripande ansvar som ligger hos kommunerna.

Prop. 1992/93:61

20

5 Differentiering

Prop. 1992/93:61

Min bedömning: En indelning av verksamheten i regioner bör
ske. Inom regionerna bör vården vid de särskilda ungdomshem-
men och LVM-hemmen differentieras med hänsyn främst till
klienternas behov och personlighetsutveckling. Regionernas stor-
lek bör väljas så att det inom vaije region finns underlag för ett
differentierat institutionsutbud som så långt möjligt svarar mot
regionens eget behov. Statens institutionsstyrelse beslutar om
regionindelning och differentiering. Beslut om anvisning av plats
i särskilda ungdomshem och LVM-hem bör fattas centralt av
Statens institutionsstyrelse.

Utredningen: I utredningen har beskrivits en regionindelning i fem
regioner som i stort utgår från den redan existerande regionala sam-
verkan.

Vaije region bör ha ett befolkningsunderlag som kan bilda underlag för
en heltäckande differentiering av vårdal temati ven. I första hand skall
placeringar sökas inom den egna regionen. Utredarens förslag till
regionindelning är:

* Stockholm (AB och I län)

* Mellansverige (C, D, E, S, T, U och W län)

* Syd (F, G, H, K, L, och M län)

* Väst (N, 0, P, och R län)

* Nord (X, Y, Z, AC, och BD län)

Utredaren föreslår ett centralt intagningssystem där den statliga myn-
digheten efter samråd med föreståndaren fattar beslut om anvisning av
plats i visst hem sedan kommunen ansökt om plats. Respektive insti-
tution får dock besluta interimistiskt om akut intagning. Intagningsför-
farandet bör enligt utredningen vara skriftligt.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har, med få invänd-
ningar, instämt i uppfattningen att en ökad differentiering erfordras.
Förslaget att indela landet i regioner som bas för differentieringen till-
styrks av flertalet remissinstanser. Några varnar för att närhetsprincipen
bir svår att upprätthålla om regionerna blir alltför stora. Några remiss-
instanser har också anfört att den föreslagna regionindelningen kan be-
höva justeras med hänsyn till existerande, väl inarbetade samverkans-
kontakter. Ett fåtal remissinstanser, bland dem rektorsföreningen för de
särskilda ungdomshemmen, vänder sig emot centrala intagningsbeslut.

Skälen för mitt förslag:

Differentieringen

En väsentlig del av den kritik som riktats mot de särskilda ungdoms-
hemmen och LVM-hemmen har varit att de inte kunnat bereda adekvat
vård åt alla klienter som behövt vård i dessa former. Kritiken har avsett

21

såväl bristen på platser som brister i vårdens innnehåll och utformning.
Bland andra JO och Socialstyrelsen har i olika sammanhang pekat på
dessa brister men även från kommunernas socialtjänst har klagomål
framförts.

De klienter som kommer till de särskilda ungdomshemmen och till
LVM-hemmen uppvisar ofta mycket djupgående störningar och en sam-
mansatt problembild. De är också mycket olika i fråga om personlig
utveckling och motivation och har olika förutsättningar att tillgodogöra
sig vården, vilket är väsentligt för valet av vårdinsatser. Gemensamt för
klienterna är att de inte kunnat eller inte bedöms kunna tillgodogöra sig
vård i öppnare former. Det är mot denna bakgrund väsentligt att vården
utformas på ett sådant sätt att klienternas skiftande förutsättningar kan
beaktas. Detta kan åstadkommas främst genom en differentiering av
behandlingsresurserna samt genom en i övrigt individualiserad vård. I
likhet med utredningen anser jag därför att de särskilda ungdomshem-
men och LVM-hemmen bör differentieras efter klienternas behov och
förutsättningar att tillgodogöra sig vården.

Tidigare differentieringsmodeller har i regel utgått ifrån klienternas
yttre symtom och problem i syfte framför allt att underlätta tillsynen av
klienterna. Därigenom kan olika klienter med likartade symtom men
ändå helt olika behandlingsbehov ha kommit att tillhöra samma institu-
tion eller behandlingsenhet. Ett sådant system har också medfört att det
från tid till annan rests krav på att särskilja olika grupper av klienter
från övriga och att fler och fler särlösningar skapats. Ett nytt system för
differentiering måste utgå från andra kriterier som har mera direkt an-
knytning till behovet av behandlingsinsatser. Jag anser att utredningens
förslag till differentiering med utgångspunkt i klienternas personlighets-
utveckling utgör ett alternativ som bättre kan tillgodose de krav som
måste ställas på ett sådant system. I kombination med de speciella hän-
syn som måste tas till de särskilda behov vissa klientgrupper har, exem-
pelvis flickorna inom § 12-vården och de psykiskt störda inom miss-
brukarvården, kan en sådan differentiering erbjuda anpassade vårdinsat-
ser för alla förekommande klientgrupper i respektive vårdform.

Vissa remissinstanser har pekat på, att det finns en risk att differentie-
ringen skulle kunna leda till att institutionerna blir alltför specialiserade
och att detta skulle komma att medföra behov av upprepade överflytt-
ningar av klienter som anses felplacerade. Detta bör uppmärksammas.
Samtidigt som den differentierade institutionsstrukturen måste omfatta
alla klienter som kan bli aktuella inom § 12-vården och LVM-vården,
får avgränsningama mellan vaije kategori av klienter inte göras alltför
skarp. Det som framstår som mest angeläget är att särskilja sådana kate-
gorier av klienter som har så skilda behandlings- och tillsynsbehov att
de inte kan vårdas tillsammans. En differentiering av vården vid insti-
tutionerna får heller inte medföra att behovet av individualiserad vård
inte uppmärksammas. Det är angeläget att den utveckling av kompeten-
sen för diagnostisering och behandlingsplanering som skett under senare
år fortsätter.

Den nödvändiga differentieringen av institutionerna bör genomföras så

Prop. 1992/93:61

22

snart det är praktiskt möjligt. Därvid är det särskilt angeläget att i första
hand inrätta vårdplatser för de grupper av klienter som hittills har varit
svåra att bereda adekvat vård. Det är också angeläget att differentie-
ringen genomförs på ett sådant sätt att hänsyn tas till berörd personal
när förändringar vad gäller inriktning och arbetssätt genomförs.

Socialutskottet har uppmärksammat behovet av särskilda behandlings-
resurser för de ungdomar vars beteende kräver särskilt intensiva bevak-
ningsinsatser. Utredaren har bland annat föreslagit att det i vaije region
inrättas enheter med särskilt hög bevakningsgrad och att det skall finnas
möjligheter att förlänga den slutna vården utöver de två månader som nu
utgör tidsgräns för oavbruten sluten vård. Enheter med inriktning på
vård av den aktuella målgruppen har under senare tid tagits i bruk eller
är under uppbyggnad i Stockholm och Göteborg. Det är viktigt att lämp-
liga resurser för sådan vård skapas även i övriga delar av landet. Jag är
emellertid inte nu beredd att föreslå lagändringar som skulle medge
utökad vård i slutna former. En särskild kommitté, Ungdomsbrottskom-
mittén (Ju 1990:07), har regeringens uppdrag att utvärdera nuvarande
regelsystem för unga lagöverträdare samt lämna förslag till i vilka for-
mer och på vilket sätt det allmänna i framtiden bör ingripa när ung-
domar som har fyllt 15 år begår brott. Kommittén skall lämna sina för-
slag under våren 1993. Jag anser att bl.a. ungdomsbrottskommitténs för-
slag bör avvaktas innan eventuella förändringar i lagstiftningen i här
berörda avseenden genomförs. Inom ramen för en differentierad vård-
struktur bör den här aktuella klientgruppen kunna ges vård i de särskilda
enheter som inrättas för ändamålet. Statens institutionsstyrelse bör fort-
löpande följa utvecklingen av vården och vid behov föreslå de föränd-
ringar som styrelsen finner nödvändiga.

Regionindelning

En förutsättning för att en ändamålsenligt differentierad institutionssvård
skall kunna byggas upp är att klientunderlaget är tillräckligt stort. Upp-
tagningsområdet måste ha ett tillräckligt befolkningsunderlag för att
medge nödvändig bredd i vårdutbudet. Det är samtidigt viktigt att upp-
tagningsområdet inte blir alltför stort med hänsyn till betydelsen av
närhet till ansvariga inom socialtjänsten och till klientens nätverk.

Den erfarenhet som vunnits under 1980-talet visar att det normalt inte
är möjligt att använda länet som bas för en heltäckande differentiering
av den tunga tvångsvården. Jag anser det därför nödvändigt att, som
utredaren föreslår, dela in landet i ett antal större regioner inom vilka en
väl differentierad institutionsvård kan inrättas. Utredarens förslag till
indelning vilar i stort sett på redan existerande samverkan och bör där-
för kunna tas till utgångspunkt. Jag förutsätter att differentieringen och
regionindelningen byggs upp så att det, efterhand som erfarenheter av
det nya systemet vinns, går att göra nödvändiga förändringar. Eftersom
det för närvarande inte finns en klar bild av efterfrågan och klientbehov
är det viktigt att det finns en beredskap för att göra nödvändiga juste-
ringar.

Prop. 1992/93:61

23

Intagningssystem

Intagningssystemet skall tillgodose behovet av att klienterna får plats på
den institution som kan ge den för klienten mest ändamålsenliga vården.
Systemet bör byggas upp så att de olika vårdmöjligheter som står till
buds utnyttjas effektivt. Intagningssystemet skall också förmedla viktig
information om kommunernas behov till Statens institutionsstyrelse som
ytterst ansvarig för att vården är dimensionerad och utformad på bästa
sätt. De krav som därmed ställs på intagningssystemet kan bäst tillgodo-
ses om anvisningen av platser görs centralt av Statens institutionsstyrel-
se. En särskild funktion inom myndigheten bör inrättas för ändamålet.

Hittills har huvudregeln varit att hemmets föreståndare fattat beslut om
inskrivning och intagning, se 18 § socialtjänstförordningen (1981:750,
SoF). Föreståndaren har därvid haft att avgöra om hemmet varit lämp-
ligt med hänsyn till den enskildes ålder, utveckling, utbildning och per-
sonliga förhållanden i övrigt. Om föreståndaren funnit att hemmet inte
varit lämpligt har han kunnat avslå ansökan. Som en följd av denna
beslutsordning har vissa klienter med tunga vårdbehov kunnat avvisas.
Det har också varit svårt för huvudmännen att klart överblicka efiter-
frågesituationen.

I vissa fall har huvudmannen med stöd av 18 § SoF bestämt att en inte
beviljad ansökan alltid skall överlämnas till huvudmannen som då kunnat
överpröva föreståndarens beslut. Även i de fall där huvudmannen haft
en sådan överprövningsrätt har det uppstått svårigheter att följa vårdbe-
hoven eftersom endast de ansökningar som avslagits av föreståndaren
blivit kända.

Med en central anvisning av platser som nu föreslås skall Statens insti-
tutionsstyrelse göra den prövning som avses i 18 § andra stycket SoF.
Behovet för föreståndaren att pröva om hans hem är lämpligt i det en-
skilda fallet bortfaller därmed. I övrigt föreslås inte någon ändring i
beslutsordningen för inskrivning och intagning.

Justitieombudsmannen har i sitt remissvar ifrågasatt om inte centrala
intagningsbeslut kunde strida mot bestämmelserna i 11 § LVU där det
sägs att det är socialnämnden som avgör var den unge skall vårdas.
Den nu föreslagna ordningen skiljer sig emellertid inte mot nuvarande
förfaringssätt när det gäller socialnämndens beslut. Enligt nu gällande
ordning kan socialnämnden besluta att ansöka om plats i ett särskilt
ungdomshem men beslutet att placera den unge i detta hem kan ske först
sedan föreståndaren eller huvudmannen konstaterat att hemmet är lämp-
ligt för den unge. Socialnämnden kan således inte i strid mot förestånda-
rens uppfattning placera den unge i hemmet. Med det nya systemet för
placering, där Statens institutionsstyrelse beslutar om anvisning av plats,
görs prövningen av klientens vårdbehov och hemmens lämplighet cen-
tralt. När socialnämnden får beslutet om platsanvisning kan den fatta
beslut om vården enligt 11 § LVU.

Systemet förutsätter att Statens institutionsstyrelse har en god känne-
dom om klienternas behov liksom en ingående kunskap om institutio-
nernas olika behandlingsprofil och uppgift i den differentierade insti-

Prop. 1992/93:61

24

tutionsstrukturen. En ansökan om plats i särskilt ungdomshem eller
LVM-hem måste därför vara utförlig och tydligt ange vilka behov och
egenskaper som utmärker klienten. För att säkerställa att platsanvisning
sker med bästa möjliga underlag bör ansökan vara skriftlig. Det bör
ankomma på Statens institutionsstyrelse att utfärda närmare föreskrifter
om ansökningsförfarandet.

I akuta situationer som kan uppstå vid omedelbara omhändertaganden
enligt 6 § LVU eller 13 § LVM kan det finnas behov av att göra place-
ringar med så kort varsel att den centrala platsanvisningsfunktionens
beslut inte kan avvaktas. Detta gäller framför allt under helger och vid
andra tidpunkter när den centrala funktionen inte är bemannad. Den
tidigare nämnda organisationskommittén bör överväga om det är lämp-
ligt att Statens institutionsstyrelse skall kunna delegera uppgiften att fatta
beslut om platsanvisning i sådana situationer till föreståndare för hem
med akut- och utredningsenheter och lämna förslag till hur detta skall
organiseras.

Prop. 1992/93:61

6 Utbildning, forskning, utveckling

Min bedömning: Särskild vikt bör läggas på utvärdering, uppfölj-
ning och utbildning av personal. Statens institutionsstyrelse bör ta
initiativ till och följa forskning inom området. Särskilda medel bör
avsättas för detta.

Utredningen: Överensstämmer med mitt förslag.

Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva till samordnade sats-
ningar på dessa områden. Även ett flertal remissinstanser som i övrigt är
negativa till statligt huvudmannaskap har uttalat sig positivt om statliga
satsningar på en samordnad utbildning och fortbildning för personalen.
Många remissinstanser har pekat på behovet av särskilda utvecklings-
insatser inom institutionsvården.

Skälen för mitt förslag: En avgörande faktor för att institutionerna
skall lyckas med sitt uppdrag är tillgång till välutbildad personal i olika
funktioner. Därför är det av särskild vikt att frågor om utbildning och
fortbildning får en framträdande plats i den nya myndighetens arbete.
Utbildnings- och fortbildningsfrågor hör nära samman med utvärdering
och uppföljning av verksamheterna. En av fördelarna med ett samlat
huvudmannaskap är att en samordning kan ske av olika insatser. Statens
institutionsstyrelse bör ha till uppgift att utforma rutiner för dokumenta-
tion av de olika institutionernas verksamhet och se till att en noggrann
uppföljning av resultaten sker. I dagsläget görs hos många huvudmän
förtjänstfulla insatser såväl vad gäller personalutbildning som uppfölj-
ning av verksamheterna. Det finns dock inget samlat grepp där erfaren-
heter från forskning och utvecklingsarbete tas tillvara.

Det bör vara en angelägen uppgift för myndigheten att utifrån olika

25

behovsbedömningar kunna ställa krav på adekvata grundutbildningsmöj-
ligheter för vård- och behandlingspersonal och andra personalkategorier.
Ett nära samarbete bör byggas upp med exempelvis högskolor i syfte att
tillskapa adekvata grundutbildningar. Detta gäller såväl inom ungdoms-
vården som inom missbrukarvården. Ett av kraven bör härvid vara att
förberedelser för arbete inom tunga tvångsvårdsinstitutioner blir en del i
utbildningen. Härvid bör delar av utbildningen kunna vara gemensam
för ungdomsvården och missbrukarvården. Ett samarbete bör också
upprättas med andra myndigheter som Socialstyrelsen och Kriminal-
vårdsstyrelsen i dessa frågor. Socialstyrelsen har exempelvis inrättat ett
institut för kunskap om missbruk, IKM, som bör vara en naturlig samar-
betspartner för Statens insitutionsstyrelse.

Stor vikt måste även läggas vid utformningen av fortbildning för den
anställda personalen. Även när det gäller fortbildningsinsatser bör en
samordning kunna ske mellan missbrukarvårdens och ungdomsvårdens
institutioner. I Statens institutionsstyrelses uppgifter bör ingå att såväl
initiera olika fortbildningar som att i egen regi anordna sådan fortbild-
ning.

Att följa upp och utvärdera institutionernas verksamhet och resultaten
av behandlingen bör vara en central uppgift för Statens institutionsstyrel-
se. I denna uppgift bör ligga att se till att enhetliga och ändamålsenliga
rutiner finns för dokumentation av verksamheterna och effekterna av
vården. Detta bör givetvis inte hindra att vatje institution har ansvaret
för uppföljning av sin egen verksamhet. I arbetet med uppföljning och
utvärdering bör myndigheten söka kontakter med andra verksamhetsom-
råden. Av särskilt stor betydelse är det självfallet att det finns ett nära
samarbete med Socialstyrelsen. Inom Socialstyrelsen har t.ex. utvecklats
ett centrum för utvärdering av sociala metoder, CUS, som bör kunna
tillföra värdefulla kunskaper även i institutionsarbetet. Vidare bör myn-
digheten söka samarbete med kommunerna bl.a. i syfte att samordna
utvärderingen av institutionernas samarbete med den kommunala social-
tjänsten.

Myndigheten bör vidare ta initiativ till forskning inom området, hålla
löpande kontakt med forskningen och forskarna och verka för
forskningsresultatens spridning och överföring till praktisk tillämpning.
Myndigheten bör inte själv bedriva forskningsverksamheter men följa
nationell och internationell forskning. Själva forskningsarbetet bör ut-
föras av universitet och högskolor. Samarbete bör givetvis sökas t.ex.
med Socialvetenskapliga forskningsrådet, SFR.

Myndigheten bör också ansvara för metodutveckling och annan utveck-
lingsverksamhet. En viktig del av detta arbete bör vara att utifrån erfa-
renheterna från forskning, uppföljning och utvärdering kunna starta
program för metodutveckling. I detta sammanhr.ng finns det enligt min
mening anledning att peka på det nära sambandet mellan metodutveck-
ling och personalutveckling i övrigt.

I nuvarande statsbidragssystem är 30 miljoner kronor särskilt avsatta
för utvecklings- och försöksverksamhet. Min avsikt är att i årets budget-
proposition föreslå att motsvarande medel särskilt avsätts för personalut-

Prop. 1992/93:61

26

bildning, uppföljning, utvärdering och utvecklingsverksamhet inom den Prop. 1992/93:61
här berörda verksamheten.

7 Särskilda frågor inom missbrukarvården

Mitt förslag: Styrelserna för LVM-hemmen utses fortsättningsvis
av Statens institutionsstyrelse.

Utredningen: Utredaren föreslår att endast en typ av LVM-hem skall
finnas. Samtliga hem bör enligt utredningen ha samma befogenheter som
i dag tillkommer hemmen avsedda för missbrukare som behöver stå
under särskilt noggrann tillsyn (23 § LVM). I utredningen föreslås vida-
re att styrelserna för LVM-hemmen skall utses av regeringen.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt utred-
ningens förslag. Sålunda framhåller exempelvis Socialstyrelsen det posi-
tiva i att antalet överflyttningar mellan olika LVM-institutioner kan
minskas. Socialstyrelsen ifrågasätter dock de särskilda institutionsstyrel-
serna.

Ett antal remissinstanser vänder sig emot förslaget om att det skall fin-
nas endast en typ av LVM-institutioner. JO anser att förslaget bör ses
mot tvångsvårdens inriktning och anför att den bärande tanken är att
missbrukaren skall ges vård i så öppna former som möjligt. JO anser att
bristerna i den nuvarande ordningen inte kan sägas vara så utredda att
tillräckliga skäl för den föreslagna ändringen kan anses föreligga.

Skälen för mitt förslag: Den nuvarande LVM trädde i kraft den
1 januari 1989. Lagstiftningen skärptes då på så sätt att socialnämnden
ålades skyldighet att bereda vård till missbrukare om förutsättningarna
enligt lagen var uppfyllda. Dessutom vidgades möjligheterna att ingripa
i ett tidigare skede av missbruket än enligt den tidigare lagen. Vård-
tidens längd utökades samtidigt från två till maximalt sex månader.

Tvångsvård enligt LVM kan endast ges i hem som inrättats enligt 22
eller 23 §§ LVM, vilket skiljer LVM-vården från vården enligt LVU
där kommunen tvångsvis kan placera ungdomar i andra former än i
särskilda ungdomshem. En annan skillnad i förhållande till ungdoms-
vården är att vårdansvaret övergår från kommunen till LVM-hemmets
styrelse eller den utsedde föreståndaren när klienten tas in på
LVM-hemmet. Vårdansvaret återgår till kommunen när klienten skrivs
ut från hemmet.

Enligt 22 § LVM skall ett LVM-hem ledas av en styrelse som också
förestår vården i den mån denna uppgift inte har överlåtits på en särskild
föreståndare. Utredningen har föreslagit att styrelsen fortsättningsvis
skall utses av regeringen. Enligt min mening bör så få förändringar som
möjligt göras i nuvarande lagstiftning utöver vad som erfordras för
själva huvudmannaskapsförändringen. Detta innebär att även efter det
statliga övertagandet bör en styrelse finnas för LVM-hemmen. Jag anser

27

emellertid att styrelsen bör utses av Statens institutionsstyrelse. En av
fördelarna med att behålla organisationen med en särskild styrelse är att
lokala styrelserepresentanter kan underlätta samverkan med kommunerna
och andra lokala instanser. Vidare har styrelsen till uppgift att följa
vårdens innehåll vilket bl.a. är en styrka ur rättssäkerhetssynpunkt.
Statens institutionsstyrelse bör emellertid nära följa utvecklingen och om
det finns behov återkomma till regeringen med förslag till ändringar.

Utredningens förslag om att endast en typ av LVM-hem skall finnas
har mottagits övervägande positivt av remissinstanserna. Jag anser dock
att de invändningar som bl.a. JO framfört bör beaktas. Dessutom finns
skäl för att den nya organisationen med statligt huvudmannaskap för
samtliga LVM-hem får verka en tid innan större ändringar görs i lag-
stiftningen. Jag förutsätter att Statens institutionsstyrelse återkommer till
regeringen i frågan om den finner ändringar i lagstiftningen nödvändiga.

Statens institutionsstyrelse skall som tidigare beskrivits ha ansvaret för
platsanvisningen till de olika institutionerna. För att styrelsen skall
kunna ha kontroll över placeringarna bör fortsättningsvis för överflytt-
ningar mellan olika LVM-hem förutsättas att ett medgivande ges av den
centrala funktionen. I likhet med vad jag tidigare anfört om omedelbara
omhändertaganden bör dock organisationskommittén överväga om Sta-
tens institutionsstyrelse skall kunna delegera denna uppgift när det före-
ligger akuta situationer.

I anledning av vad jag nu förslagit bör ändring göras i 22 § LVM och
48 § LVM upphävas.

Prop. 1992/93:61

8 Särskilda frågor rörande de särskilda
ungdomshemmen

Min bedömning: Arbetet med nya former för utslussningen av
ungdomar från de särskilda ungdomshemmen bör intensifieras.
Detta bör tills vidare ske inom ramen för nu gällande regler.

Utredningen: Utredaren föreslår att det genom tillägg til) socialtjänst-
förordningen skall bli möjligt att förlänga en tillfällig vistelse utanför de
särskilda ungdomshemmen, utan att detta skall föranleda utskrivning, i
upp till ett år om detta har till syfte att underlätta den unges anpassning
i samhället. Om socialnämnden så önskar skall den få avtala med det
särskilda ungdomshemmet om förlängd vistelse utanför hemmet i sam-
band med utslussning. Under denna tid kvarstår behandlingsansvaret hos
hemmet. Denna form av utslussning motsvarar det tidigare Vård utom
skola- institutet (VUSK).

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrat sig i frågan
är i sak positiva till förslaget. Malmö kommun anför dock att bestäm-
melserna om utslussning bör införas i LVU och inte i socialtjänstförord-

28

ningen samt pekar på att motsvarande bestämmelse när det gäller
tvångsvården av vuxna regleras i LVM. Remissinstanserna har tagit
fasta på behovet av kontinuitet i vården och behovet av flexibel utsluss-
ning med den varierade grad av stöd som de flesta ungdomarna behöver
när de inte längre är i behov av vård på institution. JO säger i sitt ytt-
rande att en av de stora bristerna i det nuvarande regelsystemet är att
regler för eftervård saknas och anser att förslaget till förlängd vistelse
skulle, om det genomförs med ett bibehållet behandlingsansvar för hem-
met, innebära avsevärda fördelar för vården. Stockholms kommun, som
avstyrker förslaget, menar att vård på institution skall vara en avgränsad
del i vårdprocessen och att § 12-vård har ett begränsat syfte vilket åsido-
satts i utredningens förslag. Stockholms kommun anser att begreppet
eftervård bör utmönstras helt eftersom vård och behandling är en pro-
cess där alla delar har lika stor betydelse och de olika delarna inte be-
höver följa en i förväg fastställd ordning.

Landstinget i Kristianstad pekar på behovet av andra eftervårdsformer
såsom möjlighet att erbjuda konsultation och handledning, eftervårdsav-
tal samt kombinationer av boende på institution med skolgång utanför
eller vice versa.

Skälen för min bedömning: Vården vid de särskilda ungdomshemmen
kan antingen bestå av akut- och korttidsinsatser, där utredning av be-
handlingsbehoven är en viktig del, eller av längre tids behandling i syfte
att åstadkomma positiva förändringar i den unges psykiska och fysiska
status. För de akut- och korttidsinsatser som inte med hänsyn till be-
handlingsbehoven måste fullföljas inom § 12-vården är det naturligt att
den öppna socialtjänsten tar det fulla ansvaret för fortsatt vård.

I de fall däremot där fortsatt vård måste ske inom ett särskilt ungdoms-
hem krävs en långsiktig planering som syftar till ett upprätthållande av
behandlarkontakten under hela behandlingstiden, således även i det
skede av behandlingen när den unge kunnat lämna institutionen för att
leva i öppnare former. Avbrott i behandlarkontinuiteten medför risk för
att uppnådda behandlingsresultat spolieras. Utredaren liksom de flesta
remissinstanserna är eniga om att vården vid de särskilda ungdomshem-
men i detta avseende måste förbättras. Det är också min bedömning att
utslussningen från de särskilda ungdomshemmen måste ske på ett mer
ändamålsenligt sätt som också medger kontinuitet i behandlingen.

Jag vill i detta sammanhang särskilt framhålla att jag inte delar den
uppfattning som framförs av Stockholms kommun som anser att
§ 12-vården endast skall användas för korttidsinsatser och för att vid be-
hov markera gränssättning i akuta situationer. Det är tvärtom viktigt att
de särskilda ungdomshemmen ges möjlighet att utveckla en vård där en
längre tids sammanhängande behandlingsinsatser kan leda fram till sådan
utveckling och mognad hos den unge att han kan leva ett fullvärdigt liv
ute i samhället. Sådan vård inom de särskilda ungdomshemmens ram
kan och bör genomföras med varierande grad av tvång och struktur allt
efter behov men hela tiden med bibehållande av klient- behandlarkontak-
ten.

Före år 1983 kunde vården vid de dåvarande ungdomsvårdsskolorna

Prop. 1992/93:61

29

bedrivas antingen inom skolan eller utanför denna, (VISK och VUSK).
Vid placering i vård utom skola kunde den unge placeras i olika boende-
former såsom enskilt hem (familjehem), eget boende, intemat i anslut-
ning till skola eller dylikt, gruppboende m.m. Om behov av annan vård-
form förelåg skulle den unge skrivas ut från ungdomsvårdsskolan när
han skrevs in i den andra vårdformen. Vid behov av omplacering eller
när den unge inte klarade de krav som ställdes i vården utom skola
kunde han återintas till skolan efter beslut av rektor. De ungdomar som
skrevs ut från en ungdomsvårdsskola när ändamålet med vården var
uppnått hade i genomsnitt tillbringat en tredjedel av vården inom och två
tredjedelar utom skola.

Nuvarande lagstiftning medger inte att den som är intagen i särskilt
ungdomshem vistas utanför hemmet längre tid än fyra veckor i följd
utan att skrivas ut från hemmet. En utslussning med bibehållet behand-
lingsansvar för de särskilda ungdomshemmen enligt den modell som
utredningen och de flesta remissinstanserna förordar är därför inte möj-
lig. Även om den föreslagna förändringen i sig inte innebär någon
egentlig utvidgning av det tvång som regleras i LVU vore en förändring
av ansvaret för behandlingsinsatserna så viktig att den enligt min mening
bör införas i lagen. Jag anser dock att en eventuell lagändring med
denna innebörd bör avvaktas till dess att staten som huvudman hunnit få
erfarenhet av hur överenskommelser om utslussning kan utformas
mellan kommunerna och de särskilda ungdomshemmen. Jag anser också
att det finns anledning invänta de förslag som kan komma från ung-
domsbrottskommittén och som kan komma att påverka vården vid de
särskilda ungdomshemmen.

Den regionala differentieringen skapar förutsättningar för en positiv
utveckling av samverkansformema mellan berörda kommuner och de
särskilda ungdomshemmen i fråga om bland annat utslussning. Uppsala
kommun har i sitt yttrande påpekat att närhetsprincipen är viktig för en
god samverkan och visar samtidigt på behovet av samordnad utbildning
och metodutveckling för personal från öppenvården och institutionerna.
Jag förutsätter att Statens institutionsstyrelse i sin personal- och metodut-
vecklingsplanering beaktar dessa behov.

Prop. 1992/93:61

30

9 Övrigt

9.1 Några sekretessfrågor

Prop. 1992/93:61

Min bedömning: För att socialnämnden skall kunna fullgöra sin
skyldighet enligt SoL, LVU och LVM att söija för att unga och
missbrukare får den vård de behöver bör nämnden med stöd av
bestämmelserna i sekretesslagen (1980:100, SekrL) utan hinder av
sekretess kunna lämna uppgifter till den myndighet som skall
ansvara för att vård kan erbjudas i sådana hem som avses i den
föreslagna 23 a §. Även Statens institutionsstyrelse och de berörda
hemmen för vård eller boende bör på motsvarande sätt kunna
lämna uppgifter mellan sig eller till socialnämnden när det är
nödvändigt för att de skall kunna fullgöra sin verksamhet.

Det får ankomma på organisationskommittén för inrättandet av
Statens institutionsstyrelse att närmare överväga i vilken utsträck-
ning det i övrigt är motiverat att de berörda myndigheterna får
tillgång till sekretessbelagda uppgifter och om detta behov kan
tillgodoses inom ramen för nu gällande bestämmelser om uppgifts-
skyldighet m.m.

Utredningen: Frågan har inte behandlats i utredningen.

Skälen för min bedömning: Enligt SoL skall socialtjänsten bygga på
respekt för människomas självbestämmanderätt och integritet och social-
nämndens insatser för den enskilde utformas och genomföras tillsam-
mans med honom (1 och 9 §§). Dessa principer är av stor betydelse för
den allmänna uppfattningen om socialtjänsten och den enskildes förtro-
ende för socialtjänstens insatser. Människor skall kunna vända sig till
socialtjänsten för att få hjälp med sina problem i förvissning om att de
uppgifter som de lämnar inte sprids vidare. Inom socialtjänsten gäller
enligt 7 kap. 4 § SekrL sekretess med omvänt skaderekvisit, dvs. pre-
sumtionen är för sekretess. Bestämmelsen i 7 kap. 4 § är tillämplig på
uppgifter hos socialnämnden. Bestämmelsen kommer också att bli
tillämplig på uppgifter hos den föreslagna nya myndigheten, Statens
institutionsstyrelse, och på uppgifter hos de hem som nu föreslås få
statlig huvudman. För att de berörda myndigheterna skall kunna fullgöra
sin verksamhet fordras emellertid att de kan utväxla uppgifter mellan
sig. Ett utlämnande av sekretessbelagda uppgifter kan naturligtvis ske
om den enskilde har givit sitt samtycke (14 kap. 4 § SekrL), men upp-
gifter måste i viss utsträckning kunna utväxlas även om samtycke inte
föreligger. Ett sådant uppgiftslämnande torde dock kunna ske med stöd
av 1 kap. 5 § och 14 kap. 2 § sjunde stycket SekrL.

Enligt 1 kap. 5 § utgör sekretess inget hinder mot att uppgift lämnas ut
om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna
fullgöra sin verksamhet. Socialnämnden, som ansvarar för att den som
tagits emot i ett hem som avses här får den vård han behöver, torde med

31

stöd av bestämmelsen kunna lämna ut uppgifter till t.ex. Statens institu-
tionsstyrelse så att denna myndighet kan ombesöija t.ex. en ändamåls-
enlig platsanvisning.

Bestämmelsen i 14 kap. 2 § sjunde stycket öppnar en möjlighet för
myndigheter inom bl.a. socialtjänsten att lämna ut uppgifter till varandra
då de behöver samarbeta för att ge den enskilde t.ex. nödvändig vård.
Bestämmelsen är bl.a. tillämplig på uppgift om en enskild som inte fyllt
18 år eller som fortgående missbrukar alkohol, narkotika eller flyktiga
lösningsmedel.

Vidare bör nämnas bestämmelsen i 14 kap. 2 § första stycket 3 SekrL.
Bestämmelsen torde bli tillämplig vid ett uppgiftslämnande till Statens
institutionsstyrelse såvitt avser dess verksamhet med tillsyn över hem-
men.

Det får ankomma på organisationskommittén att närmare överväga i
vilken utsträckning det i den nya statliga verksamheten kan finnas behov
av tillgång till sekretessbelagda uppgifter i övrigt. Organisationskom-
mittén får samtidigt överväga om behovet av sådana uppgifter kan till-
godoseses inom ramen för gällande bestämmelser eller om författnings-
bestämmelserna behöver kompletteras i något hänseende.

Prop. 1992/93:61

9.2 Behovet av register

Min bedömning: Frågan om behovet av sammanställning av
uppgifter i register inom den nya verksamheten och vilka upp-
gifter som kan behöva ingå i ett sådant register bör övervägas av
organisationskommittén för inrättandet av den nya myndigheten.

Om det bedöms föreligga behov av personregister som förs med
hjälp av automatisk databehandling bör registerfrågan tills vidare
prövas enligt datalagen (1973:289).

Utredningen: Frågan har inte behandlats i utredningen.

Skälen för min bedömning: För att planeringen och organisationen
av verksamheten vid de aktuella hemmen skall kunna fungera tillfreds-
ställande kan Statens institutionsstyrelse behöva sammanställa vissa upp-
gifter om hemmen och dem som bereds vård där. För att möjliggöra en
lämplig placering av en klient med hänsyn till dennes särskilda behov av
vård och förutsättningar att tillgodogöra sig vården kan det sålunda be-
höva finnas tillgängliga uppgifter bl.a. om hemmens speciella resurser
och ledig kapacitet liksom om sammansättningen av gruppen redan in-
tagna.

Det kan i dag inte fullt ut bedömas vilket behov som finns av registre-
ring av uppgifter eller i vilken omfattning och på vilket sätt detta be-
höver ske. Särskilt med hänsyn till att resp, socialnämnd har att tillvara-
ta uppgifter om de vårdinsatser som lämnats i vaije enskilt ärende bör
dock de uppgifter som behöver bevaras hos Statens institutionsstyrelse
kunna vara av begränsad art och omfattning samt avse användning en-

32

dast för vissa avgränsade ändamål. Det är också troligt att de behöver
finnas registrerade endast under en begränsad tid.

I prop. 1990/91:60 om offentlighet, integritet och ADB gjorde före-
dragande statsrådet bl.a. följande bedömning. 'Som ett led i en allmän
strävan att stärka skyddet för de registrerades integritet i samband med
nödvändig registrering av känsliga personuppgifter i vissa myndighets-
register bör på sikt vissa register hos socialstyrelsen, landstingen, kom-
munerna och riksförsäkringsverket regleras i särskilda registerlagar."
Föredraganden angav som skäl för sin bedömning bl.a. att en reglering
är möjlig bara på sikt och det återstår att närmare överväga vilka regis-
ter inom de angivna områdena som bör regleras. Hur arbetet skall be-
drivas bör i första hand övervägas inom de departement till vilkas an-
svarsområde de aktuella registren hör. Departementschefen lade därför
inte fram några förslag i denna del.

Mot bakgrund av den oklarhet som f.n. råder om behovet av register
hos Statens institutionsstyrelse och till de principiella överväganden i
fråga om reglering av personregister som behöver göras är jag inte
beredd att nu ta ställning till behovet av att inrätta register över intagna
m.m. på de aktuella hemmen och till frågan om detta kan bli av den art
att en särskild författningsreglering är påkallad. Om det föreligger behov
av personregister som förs med hjälp av automatisk databehandling bör
Datainspektionen tills vidare kunna handlägga frågan enligt datalagen.

Frågan om behovet av och innehållet i eventuella register bör över-
vägas av organisationskommittén för inrättandet av Statens institutions-
styrelse, som i förekommande fall får föreslå närmare bestämmelser.

10 Finansiering

Mitt förslag: Vården vid de särskilda ungdomshemmen och
LVM-hemmen finansieras av kommunerna via vårdavgifter.
Staten bidrar till finansieringen via ett anslag över statsbudgeten
avseende den centrala myndigheten, kostnader för vården och
utbildnings- och utvecklingskostnader. Statens institutionsstyrelse
fastställer årligen vilka vårdavgifter som skall gälla för olika for-
mer av platser.

Principerna för nuvarande statsbidrag gäller under första halv-
året 1993.

Utredningen: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag.

Remissinstanserna: Många remissinstanser, bl.a. Kriminalvårdsstyrel-
sen och Socialstyrelsen samt vissa kommuner och landsting, tillstyrker i
stort förslaget till finansiering. En av instanserna, Landstinget i
Västemorrlands län, framhåller vikten av dels att vårddagskostnaden inte
blir alltför betungande för kommunerna i ett läge med ansträngd ekono-
mi, dels att det bör undvikas att nödvändig vård avbryts eller uteblir av
ekonomiska skäl.

3 Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 61

Prop. 1992/93:61

33

Vissa remissinstanser är antingen tveksamma till eller avstyrker för- Prop. 1992/93:61
slaget eller föreslår andra lösningar. Detta gäller bl.a. RRV, Statskonto-
ret och ett antal kommuner och landsting samt vissa organisationer inom
området. Både RRV och Statskontoret anser att hela statsbidraget till
missbrukarvård och ungdomsvård bör läggas in i det nya statliga utjäm-
ningsbidraget till kommunerna, att platsbidragen bör upphöra och kom-
munerna bör få det fulla ansvaret för finansieringen. Statskontoret och
Malmö stad anser dessutom att vårdavgiftema borde differentieras även
mellan institutioner för att möjliggöra konkurrens och därmed en ökad
kvalité i vården. Haninge kommun önskar å andra sidan en hel, eller
nästan hel, statlig finansiering av tvångsvården. Stockholms stad hävdar
att förslaget medför att statsbidraget i fråga till stor del skulle komma att
styras till just tvångsvård. Kalix kommun menar att vårdavgiftema har
stor betydelse och därför bör anpassas till skilda förutsättningar hos
olika kommuner. Landstinget i Bohus län framhåller att förslaget inne-
bär en återgång till anslagsfinansiering med visserligen större ekonomisk
trygghet för verksamheten, men att incitamenten till förändringar i verk-
samheten därigenom skulle minska. Landstingen i Örebro och Koppar-
bergs län samt Mellansvenska samarbetsregionen anser att enhetliga
vårdavgifter inte bör införas då detta skulle medföra att institutionerna
mister kontrollen över ekonomin.

Skälen för mitt förslag: För närvarande utgår statsbidrag till miss-
brukarvård och ungdomsvård med 950 miljoner kronor. Bidrag ges dels
till samtliga kommuner i form av kommunbidrag, dels till de kommuner
och landsting som är huvudmän för särskilda ungdomshem och institu-
tioner med särskilt noggrann tillsyn för missbrukare (§ 23-hem) i form
av platsbidrag. Statsbidrag utgår inte för platser vid § 22-hemmen.

Platsbidragen fördelas på följande sätt:

* 400 000 kronor per år för slutna platser vid särskilda ungdomshem

* 200 000 kronor per år för öppna platser vid särskilda ungdomshem

* 300 000 kronor per år för slutna platser vid § 23-hem

* 100 000 kronor per år för öppna platser vid § 23-hem.

En del av anslaget, 30 miljoner kronor, avser utvecklings- och försöks-
verkamhet.

Under vartdera av åren 1991 och 1992 utgår även ett tillfälligt anord-
ningsbidrag om 75 miljoner kronor till de huvudmän som inrättar nya
platser i särskilda ungdomshem och i § 23-hem.

Avtalet mellan staten och de båda kommunförbunden om statsbidrag
till ungdoms- och missbrukarvård löper ut vid årsskiftet 1992/93. Efter-
som riksdagen uttalat att bidragen i princip bör beslutas direkt av rege-
ring och riksdag och inte i form av ett godkännande av ett avtal (bet.
1989/90:SoU159) samt att staten tar över huvudmannaskapet för de
platsbidragsberättigade institutionerna bör systemet med förhandlingar
mellan staten och kommunförbunden upphöra. Under det första halvåret
1993 bör de nuvarande principerna för statsbidrag gälla. Medel för
statsbidrag enligt dessa principer finns anvisade i 1992/93 års statsbud-
get.

Fortsättningsvis anser jag att de särskilda ungdomshemmen och

34

LVM-hemmen bör finansieras av såväl staten som de placerande kom-
munerna. Detta bör innebära att statens kostnader för institutionerna
finansieras genom anslag över statsbudgeten. Även Statens institutions-
styrelse bör finansieras via anslag över statsbudgeten. Vid beräkningen
av statens kostnader för verksamheten har jag utgätt ifrån det nuvarande
systemet med plats- och utvecklingsbidrag. Enligt min uppfattning bör
den nya myndigheten årligen fastställa vilka vårdavgifter som skall gälla
för olika kategorier av platser. Utredningens förslag om en differentie-
ring av avgifterna inom ungdomsvården i förhållande till avsikten med
placeringen, dvs. platser för akut- och utredningsinsatser, längre be-
handlingsinsatser samt eftervård och utslussning, bör beaktas av Statens
institutionsstyrelse vid fastställandet av vårdavgiftema.

Kommunerna bör enligt min mening även i fortsättningen stå för en
viss del av kostnaden för den vård de tar i anspråk. Vårdavgiftema bör
ligga på en sådan nivå att de inte hindrar en kommun från att ansöka om
tvångsvård, inte heller att det blir billigare med tvångsvård än vård i
andra former. Utredaren har föreslagit att för landet enhetliga vårdav-
gifter införs för både de särskilda ungdomshemmen och LVM-hemmen.
Jag ansluter mig i princip till detta synsätt eftersom det medför admini-
strativa förenklingar för vårdproducenten, staten, och inte leder till pris-
skillnader för de placerande kommunerna. Avgifterna bör också bli
fastställda i förhand så att den placerande kommunen kan beräkna den
slutgiltiga kostnaden för placeringen. Härigenom kan nuvarande system
med efterdebiteringar upphöra. Detta ställer givetvis stora krav på
Statens institutionsstyrelse i dess budgetering av verksamheten eftersom
statens kostnader också skall rymmas inom en given ekonomisk total-
ram.

Det statliga platsbidraget till de särskilda ungdomshemmen svarar i dag
för omkring 34 procent av de totala kostnaderna. Jag föreslår att statens
bidrag till ungdoms- och missbrukarvården fortsättningsvis fördelas
något annorlunda än i dagsläget. Som jag tidigare anfört är det viktigt
inte minst för mindre kommuner att platser vid de särskilda ungdoms-
hemmen och LVM-hemmen inte är väsentligt dyrare för kommunerna än
platser i den övriga, frivilliga institutionsvården. Jag föreslår därför att
staten ökar sitt bidrag till kostnadstäckningen för de särskilda ung-
domshemmen. I mina beräkningar har jag därvid utgått ifrån ett bidrag
till slutna platser med 500 000 kronor per år och för öppna platser med
350 000 kronor per år. Detta skulle innebära att statens andel av kost-
naderna för de särskilda ungdomshemmen blir 245 miljoner kronor
vilket motsvarar omkring 50 procent. Beräkningen bygger på det antal
platser som finns i dagsläget och en antagen beläggningsgrad på 80 pro-
cent. Som jag anfört tidigare bör Statens institutionsstyrelse årligen
fastställa vårdavgiftema för vaije kategori.

Verksamheten vid § 23-hemmen bör fortsättningsvis finansieras med
omkring en tredjedel av staten och med omkring två tredjedelar av de
placerande kommunerna. Detta innebär att jag i mina beräkningar utgår
ifrån nuvarande platsbidrag med 300 000 kronor per år för en sluten
plats och med 100 000 kronor per år för en öppen plats vid § 23-hem.

Prop. 1992/93:61

35

Statens kostnader för § 23-hemmen blir då ISO miljoner kronor. Jag har
därvid utgått från det antal platser som är statsbidragsberättigade under
år 1992.

I dag utgår inte platsbidrag till § 22-hemmen. Detta har medverkat till
att många av dessa hem har transformerats till § 23-hem. Jag har tidiga-
re anfört att utredarens förslag om endast en form av LVM-hem inte bör
genomföras i dagsläget. Det finns enligt min mening inte anledning till
att skillnader i kostnader mellan § 23-hemmens öppna platser och platser
vid § 22-hem skall vara särskilt stora. Jag föreslår därför att även
§ 22-hemmen skall få del av den statliga subventionen. Jag har i beräk-
ningarna utgått ifrån att staten bidrar med 50 000 kronor per plats och
år vid § 22-hemmen. Statens kostnader för § 22-hemmen blir då 25
miljoner kronor.

Sammantaget anser jag att staten bör anslå 420 miljoner kronor till
driften av de särskilda ungdomshemmen och LVM-hemmen. Därutöver
tillkommer medel för dels den nyinrättade myndigheten, dels utveck-
lings- och utbildningsverksamhet.

Utredaren har gjort en uppskattning av hur stor omfattning Statens
institutionsstyrelse bör ha och anger därvid ett personalbehov om ca 40
tjänster. Jag beräknar kostnaden för den centrala myndigheten till
20 miljoner kronor.

För fortlöpande utveckling av den nya organisationen bör 30 miljoner
kronor avsättas. Detta motsvarar det nuvarande statliga utvecklings-
bidraget. I mina beräkningar har jag utgått ifrån utredarens förslag om
att ca en tredjedel av anslaget avsätts för personalutbildning. Resterande
delar bör disponeras av myndigheten för uppföljning och utvärdering.

Det totala anslagsbehovet kommer således att vara 470 miljoner
kronor. Jag avser att i årets budgetproposition återkomma med förslag
till fördelning av det totala statsbidraget till ungdomsvård och miss-
brukarvård grundat på de beräkningar jag här presenterat.

Som jag tidigare anfört bör nuvarande statsbidragssystem gälla under
första halvåret 1993.

Vid övergången från statligt till kommunalt huvudmannaskap år 1983
övertog kommuner och landsting de dåvarande anläggningarna i princip
utan kostnader. Dessutom utgick ett särskilt statsbidrag avsett för upp-
rustning av institutionerna. Under perioden därefter har de flesta huvud-
männen genomfört relativt omfattande förändringar i fastighetsbeståndet.
Riksdagen har i sitt principbeslut om huvudmannaskapsförändringen
anfört att det är angeläget att garantier skapas för att huvudmännen
kompenseras för gjorda investeringar vid den kommande ekonomiska
regleringen parterna emellan.

Som jag tidigare nämnt har jag för avsikt att föreslå regeringen att
omedelbart tillsätta en organisationskommitté för att förbereda huvud-
mannaskapsförändringama. En av uppgifterna för kommittén bör vara
att utreda de ekonomiska förutsättningarna för förändringarna. De slut-
liga förhandlingarna och att sluta avtal med de nuvarande huvudmännen
bör vara en uppgift för Statens institutionsstyrelse.

Prop. 1992/93:61

36

11 Genomförandet

Prop. 1992/93:61

Min bedömning: En organisationskommitté bör tillsättas med
uppdrag att föreslå detaljutformning beträffande myndighetens
organisation, bemanning, placering etc. Kommittén bör vidare
utforma riktlinjer för myndighetens förhållande till de lokala insti-
tutionerna. Organisationskommittén bör vidare kartlägga ägande-
förhållanden vid institutionerna och övriga förhållanden som kan
påverka överförandet av institutionerna till statligt huvudmanna-
skap. En annan viktig uppgift för kommittén bör vara att i sam-
råd med bl.a. Byggnadsstyrelsen och dess efterföljare, den nya
stabs- och servicemyndigheten för lokalförsöijning, se över for-
merna för ett statligt övertagande av institutionerna. Statens insti-
tutionsstyrelse bör få ansvaret för förhandlingar om övertagandet,
vilket bör kunna ske succesivt.

Utredningen: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag.

Remissinstanserna: I den mån remissinstanserna kommenterat utred-
ningens förslag har inga invändningar rests. Vissa påpekanden har gjorts
om att ett genomförande bör ske snabbt för att undvika fördröjningar i
nödvändiga förändringar.

Skälen för min bedömning: Jag har för avsikt att inom kort föreslå
regeringen att tillsätta en organisationskommitté med uppgift att förbere-
da inrättandet av den nya myndigheten samt att också förbereda statens
övertagande av de institutioner som skall ingå i organisationen. Det är
angeläget att ett överförande kan ske så snabbt som möjligt efter det
riksdagen fattat sitt beslut med anledning av denna proposition. För att
undvika onödiga fördröjningar är det enligt min uppfattning viktigt att
organisationskommittén kan starta sitt arbete omedelbart.

Organisationskommittén bör i sitt förberedelsearbete bl.a. kartlägga
ägandeförhållanden vid de nuvarande institutionerna. En rad föränd-
ringar har gjorts av de nuvarande huvudmännen under den period som
förflutit sedan förra huvudmannaskapsförändringen. De slutliga förhand-
lingarna mellan staten och de nuvarande huvudmännen bör åligga
Statens institutionsstyrelse. Bl.a. måste då ställning tas till om vilka
institutioner som skall övertas av staten och vilka institutioner som kan
vara aktuella för eventuella entreprenader.

Organisationskommittén bör också dra upp riktlinjerna för den nya
myndighetens organisation. Utgångspunkten bör vara att myndigheten
disponerar medel motsvarande det antal tjänster som utredningen före-
slagit. Kommittén bör också dra upp riktlinjerna för hur myndighetens
ansvarsförhållande m.m. i förhållande till de enskilda institutionerna
skall utformas. I kommitténs uppdrag bör ligga att utforma förslag till
en instruktion för den nya statliga myndigheten. I kommitténs uppdrag
bör även ingå att föreslå lokaliseringsort för myndigheten.

Den nya myndigheten bör alltså som jag tidigare föreslagit inrättas den

37

4 Riksdagen 1992193. 1 saml. Nr 61

1 juli 1993. I och med att myndigheten inrättas bör också övertagandet Prop. 1992/93:61
av de aktuella institutionerna kunna påböijas. Jag förutsätter härvid att
organisationskommittén kunnat föra förberedelsearbetet så långt att de
slutliga förhandlingarna kan genomföras under en begränsad tidsperiod.

Hela genomförandeproceduren bör huvudsakligen kunna vara avslutad
vid utgången av år 1993 dock senast före den 1 juli 1994.

12 Upprättade lagförslag

I enlighet med vad jag nu har anfört har inom socialdepartementet upp-
rättats förslag till

1. lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620),

2. lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om
vård av unga,

3. lag om ändring i lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa
fall.

Lagförslagen gäller ämnen som faller under Lagrådets granskningsom-
råde. Förslagen rör huvudsakligen rena organisationsfrågor och är däri-
genom av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydel-
se.

13 Specialmotivering till författningsförslagen

13.1 Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen
(1980:620)

23 §

Ändringarna i paragrafen föranleds av att den skyldighet som åvilar
landsting och kommuner att tillgodose behovet av hem för vård eller
boende inte avses omfatta de särskilda ungdomshemmen enligt 12 §
lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU)
eller hem enligt 22 och 23 §§ lagen (1988:870) om vård av missbrukare
i vissa fall (LVM). I första stycket klargörs begränsningen av det ansvar
som vilar på landsting och kommuner att tillgodose behovet av hem för
vård eller boende och planeringen av verksamheten. Ansvaret kommer
således genom de nya bestämmelserna inte att avse de särskilda ung-
domshemmen eller LVM-hemmen.

Ändringen i andra stycket är endast av redaktionell art.

23 a §

I första stycket av paragrafen, som är ny, föreskrivs att staten skall
tillgodose behovet av sådana hem som avses i 12 § LVU samt 22 och
23 §§ LVM. Hemmen behöver dock inte uteslutande ta emot personer
som vårdas med stöd av LVU och LVM. Även den som vårdas enligt

38

socialtjänstlagen (1980:620, SoL), t.ex. då tvångsvården anses kunna
fortsätta i frivillig form, skall kunna vårdas där om det är lämpligt.

I första stycket föreskrivs vidare att en ny central förvaltningsmyndig-
het, Statens institutionsstyrelse, skall leda och ha tillsyn över verksam-
heten vid dessa hem. Bestämmelsen innebär inte att det ansvar för vår-
den i övrigt som vilar på kommunerna och den tillsyn däröver som
tillkommer andra tillsynsmyndigheter förändras. I avsnitt 4 redogörs för
hur organisationen av den nya myndigheten avses bli utformad och hur
den framtida verksamheten skall bedrivas.

I andra stycket föreskrivs att staten genom avtal skall kunna ge upp-
drag till ett landsting eller en kommun att inrätta och driva hem som
avses här om det finns särkilda skäl för det. Bestämmelsen är avsedd att
tillämpas restriktivt. I normalfallet bör staten själv driva verksamheten
vid dessa kvalificerade hem. Om uppdrag lämnas till ett landsting eller
en kommun att driva ett visst hem har staten fortfarande ett övergri-
pande ansvar för vården där. I avsnitt 3 beskrivs närmare under vilka
förutsättningar som uppdragsavtal skall kunna träffas.

Liksom avgifter i dag kan tas ut av en kommun som anlitar annan
huvudman för någons vård i ett hem för vård eller boende skall staten
som huvudman för de aktuella hemmen kunna ta ut vårdavgift av den
kommun som begärt att en person skall placeras där. Ett klargörande av
detta görs i tredje stycket.

I fjärde stycket föreskrivs att bestämmelserna i 24 § skall gälla också i
fråga om vård i hem som avses i denna paragraf. Detta innebär att rege-
ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela
föreskrifter i fråga om vård i samtliga hem för vård eller boende, oav-
sett vem som driver dem.

68 §

I första stycket av denna paragraf regleras länsstyrelsernas allmänna
uppgifter i fråga om socialtjänsten. Någon ändring i fråga om dessa
uppgifter är inte avsedd.

Med hänsyn till att staten avses ta över ansvaret för hem för vård eller
boende enligt 12 § LVU och 22 och 23 §§ LVM bör länsstyrelserna
befrias från sitt tillsynsansvar för sådana hem. För att klargöra begräns-
ningen av länsstyrelsernas ansvar i detta avseende föreslås därför en
ändring i andra stycket som innebär att länsstyrelsernas tillsyn endast
skall omfatta andra hem än sådana som avses i 23 a §.

70 §

Följdändringen i paragrafens första stycke föranleds av den förändring i
länsstyrelsernas tillsynsfunktion som beskrivs i motiveringen till 68 §.

Prop. 1992/93:61

39

13.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:52) med
särskilda bestämmelser om vård av unga

12 §

I 12 § första meningen i paragrafens nuvarande lydelse föreskrivs att det
skall finnas särskilda ungdomshem för vård av unga som på någon
grund som anges i 3 § behöver stå under särskilt noggrann tillsyn.

I paragrafens andra mening anges att regeringen eller, efter rege-
ringens bemyndigande, Socialstyrelsen beslutar vilka hem som skall vara
sådana hem. Denna bestämmelse föreslås upphävd till följd av att staten
enligt förslaget skall vara huvudman för de särskilda ungdomshemmen
(jfr förslaget till ny 23 a § SoL).

I det föreslagna nya andra stycket av 12 § föreskrivs att Statens institu-
tionsstyrelse skall anvisa plats i ett hem enligt första stycket om social-
nämnden har beslutat att den unge skall vistas i ett sådant hem. - Statens
institutionsstyrelse får genom den nya organisationen en möjlighet att
styra hemmens vårdinriktning m.m. och att överblicka tillgången på
lediga platser i hela landet. Styrelsen är därför den som är bäst skickad
att bedöma vilken placering som är lämplig i vaije enskilt fall. Detta
sker i samband med platsanvisningen. Det är emellertid fortfarande
socialnämnden som beslutar var den unge skall vistas under vårdtiden.
Statens institutionsstyrelse bör vid platsanvisningen beakta bl.a. att hem-
met är lämpligt med hänsyn till den unges behov, ålder, utveckling,
utbildning och personliga förhållanden i övrigt.

18 §

Bestämmelsen i denna paragraf innebär att alla som vistas i ett hem som
avses i 12 §, oberoende av om vården sker enligt LVU eller enligt SoL,
kan komma att omfattas av reglerna om förbud mot innehav av berus-
ningsmedel och föremål som är särskilt ägnade att användas för miss-
bruk av eller annan befattning med narkotika och mot innehav av något
annat som kan vara till men för vården eller ordningen vid hemmet samt
reglerna om kroppsvisitering och ytlig kroppsbesiktning. Förutsätt-
ningarna för att reglerna i 18 § skall få användas är dock att regeringen
eller, efter regeringens bemyndigande, Socialstyrelsen har bedömt att
det är nödvändigt för att genomföra vården och upprätthålla ordningen
vid det hem det gäller och därför har medgett tillämpningen.

Med den föreslagna nya organisationen av hemmen är det lämpligt att
prövningen och medgivandet överförs från Socialstyrelsen till Statens
institutionsstyrelse. En ändring med detta innehåll föreslås därför i före-
varande paragraf.

Prop. 1992/93:61

40

13.3 Förslaget till ändring i lagen (1988:870) om vård av
missbrukare i vissa fall

Prop. 1992/93:61

22 §

I 22 § första stycket stadgas att tvångsvård lämnas genom hem som
drivs av landsting eller kommuner och som är särskilt avsedda att lämna
vård enligt denna lag (LVM-hem) och att ett sådant hem skall ledas av
en styrelse. I 48 § ges föreskrifter om sådana styrelser och hur de utses.
Behovet av sådana hem skall enligt förslaget tillgodoses av staten, vilket
i lagtexten kommer till uttryck i den nya 23 a § SoL. Föreskriften i 22 §
första stycket LVM om att LVM-hemmen skall drivas av landsting eller
kommun bör därför upphävas.

I paragrafens första stycke föreskrivs vidare att ett sådant hem skall
ledas av en styrelse. Enligt förslaget om nytt huvudmannaskap för hem-
men kommer uppgiften att leda och ha tillsyn över verksamheten vid
dessa att ligga på Statens institutionsstyrelse. I avsnitt 4 beskrivs närma-
re omfattningen av dess lednings- och tillsynsfunktion. Någon ändring i
ansvaret för den omedelbara vården vid hemmen föreslås inte. För hem-
men skall därför, som närmare utvecklas i avsnitt 7, finnas styrelser.
Med hänsyn till utformningen av den nya organisationen bör det tillkom-
ma Statens institutionsstyrelse att utse sådana styrelser. En föreskrift
med denna innebörd tas därför in i första stycket. Samtidigt föreslås
48 § upphävd.

Ändringen i andra stycket är av språklig natur.

23 §

I 23 § första meningen föreskrivs att det för missbrukare som behöver
stå under särskilt noggrann tillsyn skall finnas LVM-hem som är särskilt
anpassade för sådan tillsyn. I paragrafens andra mening anges att rege-
ringen eller, efter regeringens bemyndigande, Socialstyrelsen beslutar
vilka hem som skall vara sådana hem. Denna bestämmelse föreslås
liksom motsvarande bestämmelse i 12 § LVU upphävd. I fråga om
skälen härtill hänvisas till motiveringen till sistnämnda paragraf.

25 §

I 25 § införs ett nytt första stycke med innebörd att om beslut har fattats
om tvångsvård eller omedelbart omhändertagande enligt LVM skall
Statens institutionsstyrelse efter anmälan av socialnämnden anvisa plats
i ett LVM-hem. Statens institutionsstyrelse bör därvid se till att plats
anvisas i ett hem som är lämpligt med hänsyn till den enskildes behov.

Om intagning i och utskrivning från ett LVM-hem beslutar enligt nu-
varande 25 § första stycket den som förestår vården. Innebörden i denna
bestämmelse är att LVM-hemmet genom ett särskilt beslut om intagning
åtar sig huvudansvaret för vårdens genomförande, inklusive beräkningen
av vårdtiden. LVM-hemmet ansvarar också för att utskrivning sker så
snart det inte finns skäl att fortsätta vården med stöd av lagen. Någon
materiell ändring i detta stycke, som blir paragrafens andra, föreslås
inte.

41

I nuvarande 25 § andra stycket föreskrivs att den som förestår vården Prop. 1992/93:61
vid ett LVM-hem får besluta att en intagen skall flyttas till ett annat
LVM-hem, om det anses lämpligt från vårdsynpunkt och den som före-
står vården vid det andra hemmet samtycker till överflyttningen. Med
hänsyn till det övergripande ansvar för placeringarna i hemmen som
avses tillkomma Statens institutionsstyrelse bör en förutsättning för över-
flyttning i stället vara att ett medgivande ges av denna myndighet. En
ändring med denna innebörd görs därför i detta stycke, som genom
införandet av ett nytt första stycke blir paragrafens tredje.

33 §

Ändringen i denna paragraf motsvarar ändringen i 18 § LVU.

14 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen
föreslår riksdagen att

dels

anta förslagen till

1. lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620),

2. lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmel-
ser om vård av unga,

3. lag om ändring i lagen (1988:870) om vård av missbrukare
i vissa fall,

dels

4. godkänna de av mig förordade riktlinjerna för överföring av
huvudmannaskap (avsnitten 3 och 11),

5. godkänna att en myndighet, Statens institutionsstyrelse, in-
rättas den 1 juli 1993 med de uppgifter och den verksamhetsinrikt-
ning som jag har angett i avsnitten 4,5, 6, 7 och 8,

6. godkänna de riktlinjer för finansiering m.m. som jag har
förordat (avsnitt 10).

Vidare hemställer jag att regeringen bereder riksdagen tillfälle att ta
del av vad jag har anfört om

7. sekretess och register (avsnitt 9).

15 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar
att genom proposition föreslå riksdagen att anta de förslag som före-
draganden lagt fram.

42

Utredningens sammanfattning av betänkandet
(SOU 1992:18) Tvångsvård i socialtjänsten
- ansvar och innehåll

Prop. 1992/93:61

Bilaga 1

Inledning

Utredningen av tvångsinstitutionema for ungdomar och missbrukare
(IUM) redovisar i detta betänkande förslag till alternativa lösningar av
tvångsvårdens organisation och arbetsformer med anledning av riks-
dagens principbeslut att § 12-hemmen enligt lagen med särskilda be-
stämmelser om vård av unga, LVU, ska överföras från primär- och
landstingskommunalt huvudmannaskap till statligt. Förslagen innefattar
också ställningstaganden vad gäller den framtida organisatoriska ställ-
ningen for tvångsvården för vuxna missbrukare enligt lagen om vård av
vuxna missbrukare i vissa fall, LVM, som även den sorterar under
primär- och landstingskommunalt huvudmannaskap.

Utgångspunkter för diskussion och förslag har varit den oklara
ansvarsfördelningen i nuvarande organisation som resulterat i minskat
platsantal/platsbrist och dåligt utvecklad differentiering av vårdalter-
nativen. Socialnämnderna har därmed fått stora problem att hitta institu-
tionsplatser till de ungdomar och missbrukare som av samhället bedömts
vara i behov av tvångsvård.

Utredningen redovisar även överväganden och förslag vad gäller
tvångsvårdens innehåll. Särskild uppmärksamhet har ägnats frågan om
vilka åtgärder som krävs för att de mest brottsbenägna ungdomarna
skall kunna beredas vård inom samhällets socialtjänst. Utredningens
förslag förutsätter vissa ändringar av gällande lagstiftning.

Disposition

Betänkandet omfattar sju kapitel. I kapitel 1 lämnas en kortfattad his-
torik över socialvårdens tvångsinstitutioner. Vidare redogörs för bak-
grunden till utredningsuppdraget, utredningens direktiv, andra utred-
ningar med näraliggande uppdrag samt för utredningsarbetets bedrivan-
de.

Kapitel 2 innehåller en beskrivning av verksamheten med inriktning på
omfattning, resurser samt utvecklingstendenser inom LVU- och LVM-
vården. I detta kapitel återfinns också en beskrivning av de ekonomiska
förutsättningarna vad gäller framför allt statsbidragssystemet och de
kommunala vårdavgiftema.

I kapitel 3 och 4 redogörs för aktuella problemområden inom vårdom-
rådena. I avsnitten 3.7 samt 4.4 presenteras utredningens förslag till
förändringar av LVU- respektive LVM-vårdens form och innehåll. I

43

avslutande avsnitt 3.8 och respektive 4.5 redogör utredningen samman-
fattande for den nye huvudmannens uppgifter.

I kapitel 5 presenterar utredningen vissa grundläggande utgångspunk-
ter vad gäller begrepp, roller, organisatoriska principer och ekonomiska
förutsättningar för de överväganden och förslag beträffande organisa-
tionen och dess funktioner samt finansieringen som sedan redovisas i
kapitel 6.

Kapitel 7, slutligen, innehåller utredningens rekommendationer och
förslag till hur huvudmannaskapsförändringen bör genomföras. Här
belyses bl a tidplanen samt personal- och lokalfrågor.

Prop. 1992/93:61

Bilaga 1

Bakgrund (kapitel i)

Inledningsvis (avsnitt 1.1) gör utredningen en historisk tillbakablick
över tvångsvården för ungdomar och vuxna missbrukare. Den visar bl a
att ansvaret/ huvudmannaskapet för dessa institutioner växlat under
årens lopp. Så t ex har institutioner för ungdomar med för samhället
oacceptabelt beteende tidigare drivits av såväl privata stiftelser, som
omväxlande av staten och landstingen under beteckningarna "uppfost-
ringsanstalt", "skyddshem" och "ungdomsvårdsskola".

Staten överlämnade ansvaret för verksamheten till kommuner och lands-
ting 1983. Samtidigt övertog kommuner och landsting också ansvaret
för de statliga riksanstaltema för nykterhetsvård. Tvångsinstitutionema
för vuxna missbrukare, LVM-hemmen, kan med hänvisning till lagen
(LVM) indelas i "§ 23-hem", med rätt till inlåsning, och "§ 22-hem"
som saknar denna rätt.

Verksamheten (kapitel 2)

Tvångsvården omfattar, vilket närmare redovisas i avsnitten 2.1 och
2.2, för närvarande ett 7O-tal institutioner med cirka 1 800 platser och
knappt 2 500 anställda. Ungdomsvårdens, § 12-hemmens, andel uppgår
till 29 institutioner med sammanlagt 523 platser och cirka 1 200 anställ-
da. Institutionerna är ojämnt fördelade över landet. De flesta finns i de
befolkningstäta områdena runt de största städerna.

Verksamhetens kostnader och finansiering redovisas i avsnitt 2.4. Där
framgår att kostnaden för verksamheten 1991 enligt uppgifter från
huvudmännen uppgick till cirka 900 Mkr, varav knappt hälften avsåg
§ 12-hemmen. Statsbidraget, som fördelas i förhållande till antal plat-
ser, täckte cirka 1/3 av kostnaderna och resterande del finansierades av
kommunerna via vårdavgifter i direkt relation till utnyttjandet.

Vaije huvudman beräknar och faställer vårdavgiften för sin/sina insti-
tutioner med ledning av självkostnadsprincipen. Avgifterna varierar stort
mellan olika institutioner. För vissa § 12-hem har höga avgifter angivits
som en viktig förklaring till kommunernas tveksamhet att genomföra
placeringar.

44

Problemområden inom § 12- och LVM-vården

(kapitel 3 och 4)

Utredningen analyserar i ovanstående kapitel aktuella problemområden
inom § 12- respektive LVM-vården och konstaterar därvid att dessa i
mycket stor utsträckning är gemensamma. Rubrikerna på avsnitten i
kapitlen 3 och 4 är därför i huvudsak likalydande

Särskilda vård- och behandlingsproblem (avsnitt 3.1)- som samman-
hänger med att målgruppen för § 12-hemmen utgörs av ungdomar som
på grund av arten och graden av sin problematik inte bedömts möjliga
att vårda i öppna och frivilliga former. Vissa grupper av ungdomar
befinner sig i gränszonen till kriminalvårdens respektive den slutna
psykiatriska vårdens ansvarsområden. Det är främst för de senast nämn-
da grupperna som § 12-hemmen har haft stora problem att kunna er-
bjuda adekvata och tillräckliga vårdinsatser.

Differentiering av vårdresurserna (avsnitten 3.2 respektive 4.1) - som
krävs med hänsyn till målgruppernas heterogena sammansättning vad
avser t ex åldrar, personlig mognad, kön, grundläggande problematik,
typ av missbruk. I dagens organisation, i vilken huvudmännen som
regel planerar och inrättar institutionerna för det egna länets behov, har
förutsättningarna för en tillräckligt utvecklad differentiering inte funnits.
Endast ett fåtal huvudmän, storstäderna och enstaka landsting, har haft
ett tillräckligt befolkningsunderlag för ett differentierat utbud av vård-
alternativ inom tvångshemmen.

Intagningen av klienter på institutionerna (avsnitten 3.3 respektive 4.2)
intagningsbestämmelsema i lagstiftningen ger inte utrymme för
huvudmannen/föreståndaren att avgöra om en klient är i behov av vård
enligt LVU eller LVM eller att han skall beredas plats. Det avgör
socialnämnden/ förvaltningsdomstolen. Han kan endast avgöra vilket
hem som är lämpligast. Trots detta har kommunerna haft stora problem
att placera sina klienter. Man har fått besked om att hemmen varit
fullbelagda eller att den berörde klienten haft en problematik som inte
passar för den behandlingsmodell som hemmet tillämpar.

Utslussningen av ungdomar från § 12-hemmen (avsnitt 3.4) samt
samverkan mellan den öppna socialtjänsten och institutionerna - utskriv-
ning skall enligt lagstiftningen ske när syftet med vården är uppfyllt.
Socialnämndernas begäran eller medgivande till utskrivning erfordras.
Problemen sammanhänger med bestämmelsen att ungdomen enligt lag
endast får vistas utanför hemmet i fyra veckor utan att skrivas ut. Detta
omöjliggör en mjukare och mer flexibel utslussning med större hänsyn
till individuella förhållanden och förutsättningar.

Socialnämnden har det yttersta vårdansvaret för ungdomar som är
placerade på § 12-hem. För § 23-hem övergår vårdansvaret till hem-
mets föreståndare under vistelsen. Lagstiftarens intentioner är dock i
bägge fallen att öppenvården och hemmet ska ha löpande kontakter
under institutionsvistelsen och bl a samråda om former för utslussning
och fortsatt behandling. Problemen härvidlag sammanhänger bl a med
att personalgrupperna kan ha olika syn på klientens problem liksom på

Prop. 1992/93:61

Bilaga 1

45

institutionernas roll och syftet med vistelsen på hemmet. Arbets-situatio-
nen inom öppenvården med uppsplittrade arbetsuppgifter och hög per-
sonalomsättning är andra faktorer som försvårat samarbetet.

Utbildning och forskning (avsnitt 3.5, 3.6 och 4.3) - det finns ingen
grundutbildning för vård- och behandlingspersonal på tvångsinstitutio-
ner. Detta är särskilt otillfredsställande främst med tanke på vårduppgif-
tens svårighetsgrad men även mot bakgrund av de höga kostnader som
tvångsvården betingar. Utbildningsinsatserna har genomförts av respek-
tive huvudman med varierade inriktning och omfattning. Detta har
medfört att utbildningsnivån är ojämn över landet.

Kunskapen om tvångsvårdens effekter är bristfällig. Behovet av forsk-
ning bl a inriktad på utvärdering av metoder i praktiskt vårdarbete är
stort.

Prop. 1992/93:61

Bilaga 1

Utredningens förslag

Mot bakgrund av beskrivningen av problem och brister inom § 12- och
LVM-vården redovisar utredningen sina överväganden och förslag vad
gäller vården i avsnitten 3.7 och 4.4 samt i kapitel 6 vad gäller
organisationen och dess funktioner. Förslagen kan sammanfattas i
följande 10 punkter.

1 Enheter med särskilt hög bevakningsgrad inrättas. Okad flexibilitet
i utövandet av tvångsbefogenhetema.

Utredningen har ägnat särskild uppmärksamhet åt frågan om hur de
mest utagerande och brottsbenägna ungdomarna, som nu i hög
utsträckning finns utanför § 12-vården, ska kunna beredas adekvat
vård inom socialtjänsten. Enligt utredningen förutsätter en lösning
på problemet att säkerhet och tillsyn ges hög prioritet och att höga
krav ställs på behandlingsinnehållet.

Utredningen föreslår (avsnitt 3.7.1) att enheter med särskilt hög
bevakningsgrad, som tillgodoser dessa krav, inrättas inom § 12-
hemmen. I ett första skede föreslås att 5 avdelningar med samman-
lagt 40 platser inrättas på med hänsyn till behovet lämpligt belägna
§ 12-hem. Kostnaderna för den nödvändiga resursförstärkningen
vid dessa enheter finansieras delvis genom att statens verksam-
hetsbidrag för dessa platser föreslås bli 500 Tkr per år, dvs 100
Tkr högre än bidraget till övriga slutna platser på § 12-hemmen.

Utredningen föreslår vidare att den tid som en ungdom får vistas
i låsbar enhet ska kunna utökas. Nu gäller en maximitid på två
månader. Förslaget innebär att det under i lagen specificerade
villkor och med huvudmannens godkännande skall vara möjligt att
förlänga denna vistelse.

Utredningen föreslår också, att en begränsning av de intagnas
rörelsefrihet på § 12-hemmen skall kunna ske utan överföring till
särskild låsbar enhet. Onödiga avbrott i kontakten med ordinarie
vårdteam kan därmed undvikas.

46

2   Regionindelning som underlag för differentiering av vårdresurserna

Utredningen anger i beskrivningen av verksamheten (avsnitten
3.7.2 och 4.4.1) ett antal tänkbara differentieringsgrunder - dvs
karakteristika/ egenskaper hos olika klienter ex vis kön, ålder,
personlig mognad, art och grad av problematik - för verksam-
hetens uppdelning i mindre målgrupper med särskilt avpassade
behandlings-program. Problemet är att en utvecklad differentiering
förutsätter ett geografiskt underlag som i regel är större än ett
landstingsområde.

Utredningen har i anslutning till diskussionen om differentie-
ringen också noterat önskemål från personal inom öppenvården och
på institutionerna om att både kravet på närhet för den enskilde till
hemort, familj, arbete/studier, socialsekreterare mm (socialtjänst-
lagens "närhetsprincip"), och kravet på en tillräcklig differentiering
av institutionsvården bör tillgodoses.

Utredningen föreslår därför i avsnitt 3.7.2, att landet indelas i
fem regioner. Vaije region skall ha en befolkningsstorlek som
räcker som underlag för en heltäckande differentiering av vård-
alternativen inom tvångsinstitutionema. Det förutsätts därmed att
kommunerna i första hand skall tillgodose sina behov av tvångs-
placeringar inom den egna regionen.

En sådan indelning kan också fylla en viktig funktion som bas för
det nödvändiga samrådet mellan centralmyndigheten och berörda
kommuner och landsting som "beställare" och "entreprenörer".
Vad gäller själva indelningen ansluter sig utredningen till den som
socialstyrelsen tidigare föreslagit och som redovisas i avsnitt 3.7.2.
Denna regionindelning synes för närvarande ha en förankring bland
vårdens intressenter. Utredningen utesluter därmed inte att region-
indelningen senare kan behöva justeras.

3   Endast en typ av LVM-hem

Företrädare för § 22-hemmen har påtalat de svårigheter som är
förknippade med uppgiften att vårda LVM-dömda klienter utan rätt
i lagen att hindra avvikningar. Nuvarande huvudmän har därför
ansökt om att få konvertera ett antal § 22-hem till § 23-hem, som
har laglig rätt till inlåsning och andra tvångsåtgärder. Socialstyrel-
sen har tidigare beviljat sådana ansökningar och prövar f n ytter-
ligare ett antal ansökningar.

Utredningen har vid sin bedömning av denna fråga inte funnit
några bärande skäl för att bibehålla skillnaden vad gäller tvångsbe-
fogenheter mellan § 22- och § 23-hemmen. Utredningen föreslår
därför i avsnitt 4.4.1 att en enhetlig typ av LVM-hem inrättas med
de tvångsbefogenheter som nu tillkommer § 23-hemmen.

Prop. 1992/93:61

Bilaga 1

47

4   Huvudmannen ansvarar för intagningsbesluten

Intagningsfunktionen fyller två viktiga uppgifter förutom huvud-
uppgiften att placera enskilda klienter. Den ger löpande viktig
information om förändringar i behovs- och efterfrågesituationen
som kan användas som underlag för omstrukturering/utbyggnad av
platsresursema. Den är också ett viktigt instrument för att åstad-
komma och upprätthålla en önskvärd differentiering mellan institu-
tionerna.

Utredningen föreslår (avsnitten 3.7.3 och 4.2) att rätten att fatta
intagningsbeslut skall tillfalla huvudmannen. Huvudmannen bör,
enligt utredningens bestämda uppfattning, givetvis samråda med
institutionen, klienten och andra berörda inför placering.

5   Bättre förutsättningar för utslussning

Utredningen bedömer att det finns det ett stort behov av åtgärder
som kan underlätta en successiv utslussning av ungdomar från
§ 12-hemmen i individuellt avpassade former.

Nu försvåras detta av bestämmelsen att ingen ungdom får vistas
utanför hemmet längre tid än fyra veckor utan en formell utskriv-
ning.

Utredningen föreslår därför i avsnitt 3.7.4, en ny bestämmelse i
lagstiftningen som gör det möjligt för socialnämnder, som så
önskar, att avtala med hemmet om förlängd vistelse utanför hem-
met i samband med utslussning. Under denna tid kvarstår behand-
lingsansvaret hos § 12-hemmet.

6   Huvudmannen svarar för samordning av utbildning, forskning och
utveckling

Utredningen har noterat att det finns flera angelägna utbildnings-
och utvecklingsbehov inom tvångsvården. Det gäller bl a en
gemensam grundutbildning för vård- och behandlingspersonal samt
olika påbyggnadsutbildningar för den mer erfarna personalen.
Dessutom finns, vilket ytterligare accentueras av de samlade för-
slagen i detta betänkande, behov av en kvalificerad chefs- och
ledarutbildning som tar fasta på de speciella krav som ställs på
ledare inom denna verksamhet. Forskningsinsatserna vad gäller
bl a utvärdering av tvångsvårdens metoder behöver också samord-
nas och förstärkas.

Utredningen föreslår i avsnitten 3.7.7, 3.7.8 och 4.4.3 att huvud-
mannen ges ansvaret för utbildning, utveckling och FOU och att
särskilda enheter inrättas för rikstäckande samordning av dessa
frågor.

Prop. 1992/93:61

Bilaga 1

48

7 Staten blir huvudman för såväl § 12- som LVM-hemmen

Utredningen föreslår i avsnitt 5.1.2 att även LVM-hemmen över-
förs från kommuner och landsting till statligt huvudmannaskap.
Förslaget motiveras med de uppenbara likheterna vad gäller främst
målgrupperna samt tvångsbefogenheterna med åtföljande lagstift-
ning och krav på myndighetsutövning. Likheterna - och därmed
samordningsfördelarna - är stora även beträffande en rad andra
förutsättningar som t ex vård- och behandlingsinnehåll, lokal-
frågor, finansiering, utbildning och forskning, förhållandet till
öppna socialtjänsten och till andra vårdmyndigheter ex vis sjukvår-
den och psykiatrin.

Prop. 1992/93:61

Bilaga 1

8 En ny statlig myndighet inrättas

Utredningen föreslår i avsnitt 3.8 att en ny statlig myndighet,
Statens institutionsstyrelse, inrättas för ledning och övervakning av
tvångshemmen. Viktiga uppgifter för myndigheten är bl a
o planering, ledning och drift

o intagning av klienter på hemmen

o ekonomisk styrning, resultatuppföljning och kontroll

o personaladministration och personalutveckling

o fastighetsförvaltning

o metodutveckling och forskning

9 Kommuner och landsting kan driva institutioner på entreprenad

I motioner till riksdagen, liksom i direktiven till utredningen anförs
att som ett alternativ till huvudförslaget, en helstatlig organisation,
skall också ett förslag till organisation med entreprenadavtal ut-
vecklas. De nuvarande huvudmännen på primär- och landstings-
kommunal nivå skulle således kunna fortsätta att svara för den
löpande driftledningen av institutionerna. Några kommuner och
landsting har till utredningen framfört sådana önskemål.

Utredningen föreslår som ett alternativ till den helstatliga organi-
sationen i avsnitt 6.4 att nuvarande huvudmän, inom ramen för
det statliga huvudmannaskapet, ska kunna driva hem på entrepre-
nad. Som grundprincip gäller att den centrala myndigheten avtalar
med vaije entreprenör för sig om vårdprofil och differentiering av
den/de institutioner som denne svarar för. Centralmyndigheten har
även i detta alternativ ansvaret för samordning av behov och resur-
ser, beslut om differentiering och utbyggnad, intagning samt den
samlade uppföljningen av verksamheten. Entreprenaden innebär
således främst ett administrativt driftansvar (arbetsgivar-/personal-,
ekonomi- och lokalansvar). Villkoren för entreprenaden regleras i
detalj i avtal mellan huvudmannen och entreprenören.

Utredningen har emellertid noterat, att ett inte obetydligt antal
institutioner under alla förhållande kan förväntas övergå till helstat-

49

lig driftledning och bl a diskuterat centralmyndighetens funktioner
och dimensionering med denna utgångspunkt.

10 Oförändrad modell för finansiering - enhetliga vårdavgifter

I kommittédirektiven preciseras förutsättningarna för verksamhe-
tens finansiering. Så skall t ex statens samlade stöd till ungdoms-
och missbrukarvården om 950 Mkr inte öka till följd av ny organi-
sation. Direkt stöd till § 12- och LVM-hemmen skall utgå i för-
hållande till platsantal och kommunerna förutsätts även framdeles
betala vårdavgifter i förhållande till platsutnyttnade.

Utredningen föreslår i avsnitt 6.5 mot denna bakgrund att nu-
varande principer för kostnadsfördelning mellan staten och kom-
munerna bibehålls. Vidare förutsätts att de medel inom statens
ekonomiska totalram, som inte åtgår för att täcka tvångsvårdens
kostnader, liksom hittills fördelas mellan kommunerna som s k
allmänt kommunbidrag.

Utredningen noterar samtidigt att staten som huvudman för
tvångsvården också övertar det yttersta finansieringsansvaret för
verksamheten.

Utredningen föreslår vidare att vårdavgiftema för § 12-hemmen
differentieras så att en högre avgift tas ut för akut- och utred-
ningsinsatser, som i regel sker på slutna enheter, än för mer lång-
siktiga behandlingsinsatser. Avgiftsnivåerna blir enhetliga för alla §
12- respektive LVM-hem i landet, således även för hem som drivs
på entreprenad.

Prop. 1992/93:61

Bilaga 1

50

Förteckning över remissinstanser som yttrat sig
över betänkandet (SOU 1992:18) Tvångsvård i
socialtjänsten - ansvar och innehåll

Remissinstanser som anmodats att yttra sig

Riksåklagaren, Domstolsverket, Rikspolisstyrelsen, Kriminalvårdsstyrel-
sen, Brottsförebyggande rådet, Socialstyrelsen, Statskontoret, Riks-
revisionsverket, Hovrätten för Västra Sverige, kammarrätterna i Stock-
holm och Sundsvall, Stockholms tingsrätt, länsrätterna i Göteborgs och
Bohus och Värmlands län samt länsstyrelserna i Västemorrlands och
Malmöhus län.

Remissinstanser som beretts tillfälle att yttra sig

Riksdagens ombudsmän (JO), Svenska kommunförbundet, Landstings-
förbundet, Stockholms, Haninge, Uppsala, Linköpings, Malmö, Göte-
borgs, Borlänge, Sundsvalls och Kalix kommuner, landstingen i Stock-
holms, Jönköpings, Kristianstads, Malmöhus, Bohus, Alvsborgs, Skara-
borgs, Örebro, Västmanlands, Kopparbergs, Gävleborgs, Västemorr-
lands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län, Tjänstemännens
centralorganisation (TCO), Sveriges Akademikers centralorganisation
(SACO), Landsorganisationen i Sverige (LO), Föreningen Sveriges
Socialchefer, Riksförbundet för behandligshem, Rektorsföreningen vid
de särskilda ungdomshemmen, Föreståndarföreningen inom drogmiss-
brukarvården, Riksförbundet för hjälp åt läkemedelsmissbrukare
(RFHL), Alkoholproblematikers riksorganisation (ALRO) samt Ung-
domsbrottskommittén.

Följander instanser har yttrat sig på eget initiativ

Kommunalförbundet Vård och Behandling Kronoberg, personalen vid
Brättegården, föreståndarna vid LVM-hemmen, Västerbottens vård-
förbund, Mellansvenska samarbetsregionen, Handledargruppen HVB vid
Omsorgsnämnden i Stockholms län, Svenska narkomanvårdsförbundet,
personalen vid Schéelegården, Sveriges Socionomförbund, Länsstyrelsen
i Jönköpings län tillsammans med Jönköpings kommun samt Barn
Ungdom Stabilitet i Sörmland AB (BUSiS).

Prop. 1992/93:61

Bilaga 2

51

Innehållsförteckning

Prop. 1992/93:61

Propositionen..................................1

Propositionens huvudsakliga innehåll ...................1

Propositionens lagforslag...........................3

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 22 oktober 1992 8

1     Inledning ................................8

1.1  Vård av unga...........................8

1.2  Vård av missbrukare......................9

1.3  Socialtjänstreformen .....................10

1.4  Statsbidragssystemet .....................10

2    Nuläge och problemområden....................11

2.1  Ungdomsvården........................11

2.2  Missbrukarvården.......................12

3    Huvudmannaskapet .........................14

4    En ny statlig myndighet ......................18

5     Differentiering ............................21

6    Utbildning, forskning, utveckling.................25

7    Särskilda frågor inom missbrukarvården.............27

8    Särskilda frågor rörande de särskilda ungdomshemmen .... 28

9    Övrigt .................................31

9.1  Några sekretessfrågor.....................31

9.2  Behovet av register......................32

10   Finansiering..............................33

11   Genomförandet............................37

12   Upprättade lagförslag........................38

13   Specialmotivering till författningsförslagen...........38

13.1 Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen

(1980:620)........................... 38

13.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:52) med

särskilda bestämmelser om vård av unga.........40

13.3 Förslaget till ändring i lagen (1988:870) om vård

av missbrukare i vissa fall..................41

14   Hemställan ..............................42

15   Beslut .................................42

Bilaga 1 Utredningens sammanfattning av betänkandet
(SOU 1992:18) Tvångsvård i socialtjänsten -
ansvar och innehåll......................43

Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över
betänkandet (SOU 1992:18) Tvångsvård i social-
tjänsten - ansvar och innehåll ...............51

gotab 42156, Stockholm 1992

52