Prop.
1992/93:60
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Föredragande vid regeringssammanträdet har varit chefen för Miljö- och na-
turresursdepartementet.
Stockholm den 5 november 1992
På regeringens vägnar
Carl Bildt
Olof Johansson
I propositionen behandlas införlivandet i svensk lagstiftning av vissa EG-di-
rektiv på miljöområdet.
I miljöskyddslagen (1969:387) föreslås ett bemyndigande för regeringen
eller den myndighet som regeringen bestämmer att i fråga om miljöfarlig
verksamhet meddela de föreskrifter om skyddsåtgärder, begränsningar och
försiktighetsmått i övrigt som på grund av Sveriges av riksdagen godkända
åtaganden enligt avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet
(EES-avtalet) inte får åsidosättas.
Vidare föreslås i hälsoskyddslagen (1982:1080) ett bemyndigande för re-
geringen eller den myndighet regeringen bestämmer att i den utsträckning
det behövs med hänsyn till Sveriges av riksdagen godkända åtaganden enligt
EES-avtalet, meddela föreskrifter om gränsvärden för högsta tillåtna halt i
luften av föroreningar i form av kvävedioxid, svaveldioxid, sot och bly. Om
det kan antas att gränsvärdena kan komma att överskridas skall kommunen
mäta förekomsten i luften av föroreningarna.
För att uppfylla bestämmelserna i ett EG-direktiv om miljökonsekvensbe-
skrivningar föreslås att miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas vid pla-
nering av allmän va-anläggning enligt lagen (1970:244) om allmänna vatten-
och avloppsanläggningar. En miljökonsekvensbeskrivning skall i vissa fall
också ingå i underlaget för en detaljplan enligt plan- och bygglagen
(1987:10).
1 Riksdagen 1992193. 1 samt. Nr 60
Avsikten med avtalet om ett Europeiskt ekonomiskt samarbetsområde
(EES-avtalet) är att främja en fortgående och balanserad förstärkning av
handeln och de ekonomiska relationerna mellan EG och EFTA-staterna och
att försäkra att detta sker på lika konkurrensvillkor och med beaktande av
samma rättsregler. Ett huvudsyfte med EES-avtalet är att uppnå att varor,
personer, tjänster och kapital fritt skall kunna röra sig inom det område som
omfattas av avtalet.
Texten till EES-avtalet och en utförlig kommentar till avtalet finns i prop.
1991/92:170 om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES).
En allmän redogörelse för de miljöregler som omfattas av EES-avtalet
finns i Miljö- och naturresursdepartementets bilaga (bilaga 13) till prop.
1991/92:170. I den bilagan redovisas på detta sätt ett antal EG-rättsakter
samt redovisas dessa rättsakters förhållande till den nuvarande svenska lag-
stiftningen med beaktande av den speciella anpassning av EG-rättsakterna
som sker genom EES-avtalet. Dessa EG-rättsakter bedömdes inte föranleda
någon lagstiftningsåtgärd av riksdagen i samband med EES-avtalets ikraft-
trädande.
1 bilaga 13 till EES-propositionen angavs också ett antal EG-direktiv vars
transformering till svensk rätt bedömdes kräva särskilda överväganden.
Samtliga dessa direktiv finns i bilaga XX till EES-avtalet. Inom Miljö- och
naturresursdepartementet har upprättats departementspromemorian (Ds
1992:43) EES-avtalet och den svenska miljöskyddslagstiftningen med förslag
till lagstiftning med anledning av bilaga XX. Promemorian återfinns i bilaga
1. Promemorian har remissbehandlats. I bilaga 2 finns en sammanställning
av remissyttrandena.
Lagrådet har granskat lagförslagen i denna proposition. Lagrådets änd-
ringsförslag har beaktats. Lagrådets granskning har också lett till några änd-
ringar av redaktionell karaktär. De till Lagrådet remitterade lagförslagen
finns i bilaga 3 och Lagrådets yttrande i bilaga 4 till denna proposition.
Remissinstanserna och Lagrådet har fått del av de i promemorian béhand-
lade EG-direktiven.
För staterna inom EG gäller på miljöområdet utöver Romfördraget ett antal
av EG antagna förordningar och direktiv. För EFTA-staterna gäller som
EES-rätt sådana förordningar och direktiv som ingår i EES-avtalet med de
ändringar samt övergångs- och undantagslösningar som har angetts i avtalet.
Ändringarna innebär huvudsakligen att de ikraftträdandetidpunkter som
har föreskrivits i EG-rättsakterna i EES-rätten har ändrats till i normalfallet
den dag då EES-avtalet träder i kraft.
Prop. 1992/93:60
Departementspromemorian innehåller en redogörelse för EES-avtalet
med inriktning särskilt på miljöområdet. Vidare innehåller promemorian en
kortfattad genomgång av de väsentliga dragen i EG:s miljörätt. I promemo-
rian finns också en allmänt hållen bedömning av den inverkan på svensk mil-
jölagstiftning som EES-avtalet har. I nu berörda avseenden hänvisas till pro-
memorian liksom när det gäller en beskrivning av direktiven, tillämpningen
av dessa inom EG samt en redogörelse för svensk rätt och svenska förhållan-
den i övrigt i de frågor som behandlas i de aktuella EG-direktiven.
EFTA-staterna skall enligt EES-avtalet i sina interna rättsordningar inför-
liva sådana rättsakter som motsvarar en EG-förordning. Vid införlivandet i
den interna rättsordningen av en rättsakt som motsvarar ett EG-direktiv får
den enskilda EFTA-staten, precis som EG-staterna, välja form och metod
för genomförandet. Samtliga rättsakter som behandlas i detta sammanhang
är EG-direktiv.
Sveriges och övriga EFTA-staters ståndpunkt vid EES-förhandlingarna
har varit att de kravnivåer avseende miljöskydd som EG-reglerna i bilaga
XX till EES-avtalet innehåller är uppfyllda genom den miljöpolitik som re-
dan tillämpas i EFTA-länderna. EES-avtalet hindrar inte att någon avtals-
part behåller eller inför strängare miljöskyddsåtgärder än de som föreskrivs
i dessa rättsakter så länge åtgärderna är förenliga med avtalet i övrigt.
En internationell överenskommelse kan införlivas med svensk rätt an-
tingen genom transformering eller genom inkorporering. Vid transforme-
ring omarbetas de delar av den internationella överenskommelsen som skall
införlivas med svensk rätt till svensk författningstext. Inkorporering innebär
att det i en lag eller annan författning föreskrivs att överenskommelsens be-
stämmelser gäller i Sverige och följaktligen berör enskildas rättsförhållande
och skall tillämpas av svenska myndigheter. Dock finns det vanligen ett ut-
rymme för att andra nationella åtgärder än normgivning vidtas. T.ex. kan
handlingsprogram, riktlinjer eller riktade anslag vara tillräckligt för att upp-
fylla ett lands konventionsåtaganden.
EES-avtalet berör ett flertal länders lagstiftning. Själva genomförandefa-
sen är dock individuell för varje enskilt land när det gäller införlivande av
direktiv. Detta framgår såväl av Romfördraget som av EES-avtalet. Lös-
ningarna måste sökas med utgångspunkt i både EG:s regelverk och den na-
tionella lagstiftningen.
EG-domstolen spelar en ledande roll för den europeiska integrationen.
Domstolen har i sin praxis ofta godtagit EG-kommissionens klagomål på
medlemsstaternas sätt att genomföra miljödirektiven. Flera avgöranden har
gällt formen för genomförandet. Under 1991 har Frankrike och Tyskland
hävdat att även om tvingande lagstiftning inte införts i resp, land har EG-
direktiven ändå i praktiken gällt. I Tysklands fall gällde kommissionens kla-
gomål direktivet 80/68/EEG om utsläpp av vissa farliga ämnen till grundvatt-
net. Domstolen fann att den tyska lagstiftningen inte med tillräcklig preci-
sion och tydlighet återgav direktivets regler. Genom sin praxis har domstolen
väsentligt bidragit till miljöskyddet i EG-rätten. De regler i EES-avtalet som
är i sak identiska med EG:s primär- eller sekundärrätt skall tolkas i enlighet
med EG-domstolens avgöranden. Lagstiftningsarbetet med anledning av
Prop. 1992/93:60
EES-avtalet innebär därför att även EG-domstolens tolkning av rättsakterna
skall beaktas.
Enligt de direktiv som behandlas i detta sammanhang skall avtalsparterna
upprätta program för vissa åtgärder, lämna rapporter om vidtagna åtgärder
m.m. Sådant sammanhänger inte med ikraftträdandet av EES-avtalet och
kräver inte heller lagstiftning. Frågorna aktualiseras istället när avtalet skall
tillämpas. Det är för närvarande inte klarlagt hur detta kommer att ske.
EG tillämpar en helt annan lagstiftningsteknik än Sverige. Rättsregler för
den enskilde blandas med regler som är av folkrättslig karaktär. För EG
finns det endast en konstitutionell nivå. Dessutom saknas motivtext. Direk-
tiven inrymmer en skala från icke bindande deklarationer till synnerligen de-
taljerade bestämmelser.
Den svenska miljölagstiftningen och EG:s rättsakter på miljöområdet är
uppbyggda efter olika system, vilket medför särskilda problem när EG-di-
rektivens bestämmelser skall införlivas med den svenska rättsordningen.
Det mest långtgående sättet att genomföra EES-avtalet till svensk rätt på
miljöområdet vore att förklara att EG-direktiven skulle gälla som svensk
rätt. I Sverige finns dock redan i de flesta fall lagstiftning eller har andra åt-
gärder vidtagits som i fråga om ett miljöproblem motsvarar EG:s regler. Den
nu nämnda lagstiftningstekniken skulle därför i många fall leda till att flera
regler skulle gälla för samma miljöproblem. Detta gäller framför allt den del
av miljöskyddet som regleras i miljöskyddslagen (1969:387). Smidigare lös-
ningar måste uppenbart eftersträvas.
Vid en jämförelse torde de flesta gränsvärden och andra kravnivåer som
ställs upp i EG:s direktiv innehållas i den svenska miljöpolitiken. Adekvata
svenska gränsvärden och kravnivåer skulle sannolikt i de flesta fall innehålla
strängare regler. Berörda EG-direktiv är genomgående minimidirektiv. Där-
för finns det inte heller något EG-rättsligt hinder mot att åsätta strängare
gränsvärden än de som gäller enligt EG:s rättsakter. Miljöskyddslagen byg-
ger på individuella tillstånd för miljöfarliga verksamheter. När generella
gränsvärden för miljöfarliga utsläpp införs innebär det en principiell omställ-
ning av den svenska normgivningen på området. Det framstår då som ange-
läget att eftersträva att normerna medför en ökad ambitionsnivå.
I miljöskyddskommitténs (ME 1989:04) uppdrag ingår att göra en övergri-
pande genomgång av den svenska miljölagstiftningen och lämna förslag till
en samordning av lagstiftningen. Kommittén skall enligt sina direktiv (dir
1989:32 och 1991:51) bl.a. lämna förslag till generellt gällande utsläppsreg-
ler. Utredningen skall lämna sitt huvudbetänkande senast den 1 april 1993.
Sveriges och övriga EFTA-staters ståndpunkt vid EES-förhandlingarna
har som tidigare nämnts varit att de kravnivåer avseende miljöskydd som
EG:s regler innehåller är uppfyllda genom den nuvarande svenska miljöpoli-
tiken. När det gäller genomförandet av EES-avtalet är det viktigt att de reg-
ler som beslutas i största utsträckning kan behållas även efter ikraftträdandet
av den lagstiftning som blir slutresultatet av miljöskyddskommitténs arbete.
Endast sådana bestämmelser i de aktuella miljödirektiven som saknar mot-
svarighet i den svenska lagstiftningen och som innehåller direkta lagstift-
ningskrav eller krav vars uppfyllande i Sverige förutsätter lagstiftning bör nu
Prop. 1992/93:60
transformeras till den svenska rättsordningen oavsett på vilken konstitutio- Prop. 1992/93:60
nell nivå transformeringen sker.
Enligt departementspromemorian faller följande direktiv under miljö-
skyddslagens tillämpningsområde.
Rådets direktiv 80/68/EEG om skydd för grundvatten mot förorening ge-
nom vissa farliga ämnen.
Rådets direktiv 76/464/EEG om förorening genom utsläpp av vissa farliga
ämnen i gemenskapens vattenmiljö.
Rådets direktiv 82/176/EEG om gränsvärden och kvalitetsmål för kvicksil-
verutsläpp från kloralkaliindustrin.
Rådets direktiv 83/513/EEG om gränsvärden och kvalitetsmål för kad-
miumutsläpp.
Rådets direktiv 84/156/EEG om gränsvärden och kvalitetsmål för kvicksil-
verutsläpp från andra källor än klor-alkaliindustrin.
Rådets direktiv 84/491/EEG om gränsvärden och kvalitetsmål för utsläpp
av hexaklorcyklohexan.
Rådets direktiv 86/280/EEG om gränsvärden och kvalitetsmål för utsläpp
av vissa farliga ämnen som ingår i förteckning 1 i bilagan till direktiv
76/464/EEG.
Rådets direktiv 88/347/EEG om ändring i bilaga 2 till direktiv 86/280/EEG
om gränsvärden och kvalitetsmål för utsläpp av vissa farliga ämnen som in-
går i förteckning 1 i bilagan till direktiv 76/464/EEG.
Rådets direktiv 90/415/EEG om ändring i bilaga 2 till direktiv 86/280/EEG
om gränsvärden och kvalitetsmål för utsläpp av vissa farliga ämnen som in-
går i förteckning 1 i bilagan till direktiv 76/464/EEG.
Rådets direktiv 91/271/EEG om rening av avloppsvatten från tätbebyg-
gelse.
Rådets direktiv 84/360/EEG om bekämpning av luftförorening från indu-
strianläggningar.
Rådets direktiv 88/609/EEG om begränsning av utsläpp till luften av vissa
föroreningar från stora förbränningsanläggningar.
Rådets direktiv 89/369/EEG om förhindrande av luftförorening från nya
kommunala avfallsförbränningsanläggningar.
Rådets direktiv 89/429/EEG om minskning av luftförorening från befint-
liga kommunala avfallsförbränningsanläggningar.
Rådets direktiv 87/217/EEG om att hindra och minska asbestförorening i
miljön.
Rådets direktiv 75/439/EEG om omhändertagande av spilloljor.
Rådets direktiv 87/101/EEG om ändring i direktiv 75/439/EEG om om-
händertagande av spilloljor.
Rådets direktiv 75/442/EEG om avfall.
Rådets direktiv 91/156/EEG om ändring i direktiv 75/442/EEG om avfall.
Rådets direktiv 86/278/EEG om skyddet för miljön, särskilt marken, när
avloppsslam används i jordbruket.
I promemorian föreslås beträffande flertalet av dessa direktiv att de an-
knyts till miljöskyddslagens system för tillstånd och omprövning av villkor.
För direktivet 80/68/EEG angående grundvattenskydd liksom för direktiven
om avloppsslam 86/278/EEG och om spilloljehantering 75/439/EEG föreslås
dock att särskilda föreskrifter tas in direkt i miljöskyddslagen.
Beträffande rådets direktiv 85/337/EEG om bedömning av inverkan på
miljön av vissa offentliga och privata projekt har i departementspromemo-
rian föreslagits ändringar i plan- och bygglagen (1987:10), lagen (1970:244)
om allmänna vatten- och avloppsanläggningar och lagen (1987:12) om hus-
hållning med naturresurser m.m., naturresurslagen.
Slutligen finns det i promemorian förslag om ändring i hälsoskyddslagen
(1982:1080) med anledning av följande direktiv.
Rådets direktiv 80/779/EEG om gränsvärden och vägledande värden för
luftkvalitet avseende svaveldioxid och svävande partiklar.
Rådets direktiv 89/427/EEG om ändring i direktiv 80/779/EEG om gräns-
värden och vägledande värden för luftkvalitet avseende svaveldioxid och
svävande partiklar.
Rådets direktiv 82/884/EEG om ett gränsvärde för bly i luften.
Rådets direktiv 85/203/EEG om luftkvalitetsnormer för kvävedioxid.
Flera remissinstanser har påtalat att remisstiden varit alltför kort med hän-
syn till lagstiftningsärendets komplicerade beskaffenhet. Detta förhållande
är beklagligt men kan förklaras med den snäva tidtabell som har gällt gene-
rellt för lagstiftningsarbetet med anledning av EES-avtalet.
Den övervägande delen av remissinstanserna har tillstyrkt eller lämnat
lagförslagen i promemorian utan erinran. Ett antal remissinstanser anser att
lagändringar med anledning av EES-avtalet kan anstå eller invänta resultatet
av miljöskyddskommitténs arbete. Enligt Sundsvalls kommun är det svårt
att se några stora och omedelbara vinster med en anpassning av svensk miljö-
lagstiftning till EES-avtalet. Göteborgs kommun anför att promemorieför-
slagen medför en olämplig splittring av miljölagstiftningen. Länsstyrelsen i
Stockholms län anlägger den generella synpunkten att den lagtekniska ut-
formningen av författningsändringarna bör bli föremål för ytterligare över-
väganden i syfte att om möjligt minska antalet detaljerade bestämmelser.
Länsstyrelsen i Örebro län anser att det är angeläget att nu inte införa flera
ändringar och tillägg till svenska lagar än som är nödvändigt eftersom de
ändringar som direkt måste göras i miljöskyddslagstiftningen inte får för-
svåra införandet av en ny miljöbalk. I de fall där den föreslagna utform-
ningen av lagtexten medger utrymme för regeringen eller myndighet som re-
geringen bestämmer att utarbeta ytterligare föreskrifter, gränsvärden m.m.
anser länsstyrelsen i Jämtlands län att dessa bör följa de strängare riktvärden
och riktlinjer som redan tillämpas här i landet. Sjöfartsverket framhåller att
implementeringen av EES-avtalet på miljöområdet bör ske så att man undvi-
ker att olika regler rörande miljön skall gälla för samma verksamhet. Indu-
striförbundet framhåller att den svenska miljöskyddslagen i de flesta fall har
lett till att utsläppen från svenska företag understiger EG:s minimikrav.
Norrköpings kommun anser att den svenska miljöskyddslagstiftningen inte
behöver ändras på grund av EG-direktiven. Enligt kommunen ger lagstift-
ningen redan möjligheter att vid behov anpassa kraven på olika verksamhe-
ter efter EG:s direktiv. Kommunförbundets styrelse är ytterst tveksam till om
det finns anledning att forcera fram en anpassning till EG:s miljöregler. Na-
turvårdsverket anser att det förefaller som om de föreslagna anpassningarna
Prop. 1992/93:60
inte är fullt tillräckliga för att fullgöra de åtaganden som följer av EES-avta-
let. Endast juridiska fakultetsstyrelsen vid Uppsala universitet anser att
”samtliga EG-miljöregler som följer av EES-avtalet skall bli gällande svensk
rätt”.
Vi finner att remissutfallet är sådant att promemorian kan läggas till grund
för lagstiftning. Flertalet remissinstanser instämmer i uppläggningen i stort
av lagförslagen. Med hänsyn till EES-avtalets utformning måste lagänd-
ringar med anledning av nu ifrågavarande direktiv träda i kraft samtidigt som
EES-avtalet i allmänhet träder i kraft för svenskt vidkommande. Samtidigt
pågår en omfattande översyn av den svenska miljölagstiftningen. Inte ens
de remissinstanser som är mest kritiska till promemorieförslagen har gjort
invändningar mot påståendet att den svenska miljöpolitiken i allt väsentligt
i praktiken redan uppfyller EG:s krav.
Prop. 1992/93:60
Regeringens förslag: I miljöskyddslagen införs ett bemyndigande för
regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att i fråga om
skyddsåtgärder, begränsning av verksamheten och försiktighetsmått i
övrigt meddela de föreskrifter som på grund av Sveriges av riksdagen
godkända åtaganden enligt avtalet om Europeiska ekonomiska sam-
arbetsområdet (EES-avtalet) inte får åsidosättas. Sådana föreskrifter
skall gälla framför redan meddelade tillstånd.
Promemorieförslaget: Enligt promcmorieförslaget skall EG-direktivens
gränsvärden beaktas vid tillståndsgivning och även utgöra en grund för om-
prövning. Promemorian innehåller även förslag till förbud, infört i miljö-
skyddslagen, mot utsläpp av vissa ämnen i grundvattnet samt förslag till reg-
lering i miljöskyddslagen av hantering av avloppsslam och förbränning av
spillolja.
Remissinstanserna: I fråga om direktiven om spillolja och avloppsslam an-
ser flera remissinstanser att reglering bör ske i annan lagstiftning än miljö-
skyddslagen. När det gäller grundvattendirektivet ifrågasätter flera remissin-
stanser det lämpliga i att införa ett förbud direkt i miljöskyddslagen. Åtskil-
liga anser att den lagstadgade skyldigheten för prövningsmyndigheten att be-
akta EG:s rättsakter bör bytas ut mot ett bemyndigande för regeringen eller
den myndighet regeringen bestämmer att meddela de föreskrifter som be-
hövs för att uppfylla Sveriges åtaganden på området.
Miljöskyddskommittén anför att de delar av den kommande miljöbalken
som krävs för anpassningen till EG:s rättssystem synes böra ges karaktären
av ramlagstiftning. Bemyndiganderegler i den kommande balken i förening
med föreskrifter meddelade av regeringen eller myndighet som regeringen
bestämmer bör enligt kommittén utgöra medel för EG-reglernas införande
i svensk rätt. TCO framhåller det positiva i att gränsvärden m.m. hålls utan-
för den föreslagna lagstiftningen. De bör som hittills regleras via förord-
ningar. Detta ger en större flexibilitet. Juridiska fakultetsnämnden vid Stock-
holms universitet anser att föreslagna lagändringar genomgående bör omfor- Prop. 1992/93:60
muleras dels så att miljöfarliga substanser och gränsvärden införs på en lista
i en särskild förordning och inte i själva lagen så att listan lättare kan revide-
ras, dels, i rättssäkerhetens intresse, så att relevanta substanser, gränsvärden
och förfaranden klart anges i detalj och inte blott som skett i förslaget med
hänvisning till EG-direktiven och deras bilagor. Liknande synpunkter fram-
förs av Juridiska fakultetsstyrelsens forskningsnämnd vid Lunds universitet.
Koncessionsnämnden för miljöskydd finner det lämpligt med en särskild
EES-förordning på miljöskyddets område grundad på ett bemyndigande i
lag. Enligt Konkurrensverket är det angeläget att de svenska tillståndskraven
snarast möjligt bringas i överensstämmelse med EES-avtalets krav. Justitie-
kanslern anför att förslaget till normgivningsbemyndigande i 8 b § kan godtas
i motsats till förslagen till 8 d, 18 och 24 §§ miljöskyddslagen. I dessa fall
förutsätter Justitiekanslern att direktiven fogas som bilaga till de angivna be-
stämmelserna och därigenom införlivas med svensk rätt. Länsstyrelsen i Mal-
möhus län anser att gränsvärden för olika utsläpp bör fastställas med ut-
gångspunkt i tillåtlighetsreglerna i 5 § miljöskyddslagen. Statens naturvårds-
verk påpekar att promemorieförslaget inte omfattar anmälningspliktig verk-
samhet eller verksamhet som varken är tillstånds- eller anmälningspliktig.
Mot denna bakgrund föreslår verket att EG-normerna infogas i miljöskydds-
lagen så att de blir gällande för all miljöfarlig verksamhet. Detta kan enligt
verket ske så att normerna i fråga anknyts till miljöskyddslagens tillåtiighets-
regler och ges generell och omedelbar verkan.
Skälen for regeringens förslag: I förhållande till merparten av de av EG:s
miljöregler som behandlas i denna lagrådsremiss finns de viktigaste svenska
bestämmelserna i miljöskyddslagen (1969:387). Miljöskyddslagen är till-
lämplig på
1. utsläppande av avloppsvatten, fast ämne eller gas från mark, byggnad
eller anläggning i vattendrag, sjö eller annat vattenområde,
2. användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som eljest kan
medföra förorening av mark, av vattendrag, sjö eller annat vattenområde
eller av grundvatten,
3. användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som kan medföra
störning för omgivningen genom luftförorening, buller, skakning, ljus eller
annat sådant, om störningen ej är helt tillfällig. Sådana åtgärder eller an-
vändningar kallas miljöfarlig verksamhet.
Enligt miljöskyddslagen kan det krävas tillstånd eller anmälan för miljö-
farlig verksamhet. För varje tillståndspliktig enskild anläggning fastställs in-
dividuella utsläppsvillkor. Ett tillstånd med till detta hörande villkor kan om-
fatta samtliga utsläpp från anläggningen. EG-direktiven anger bestämda ut-
släppsgränser för utsläpp av vissa ämnen från anläggningar av olika slag.
Dessa gränsvärden har karaktären av minimiregler. EG:s regler framgår di-
rekt genom direktivtexten och ger i fråga om de gränsvärden för utsläpp som
föreskrivs inte utrymme för att individuellt fastställa utsläppsvillkor som
medger större utsläpp än gränsvärdena.
De direktiv som kan sägas motsvara miljöskyddslagens regler om miljöfar-
lig verksamhet framgår av uppräkningen i avsnitt 2.1.
Promemorian innehåller förslag till sådana ändringar i 18 och 24 §§ miljö-
skyddslagen som innebär att flertalet av direktivens krav skulle kunna beak- Prop. 1992/93:60
tas vid tillämpningen av den svenska lagstiftningen.
Promemorieförslaget innebär i och för sig en smidig anpassningsform mel-
lan EG:s direktiv och miljöskyddslagen. Enligt förslaget skall allmänheten,
dvs. i det här fallet företagen, inte vara skyldig att själv känna till innehållet
i EG-direktiven. Ansvaret för den korrekta tillämpningen har istället lagts
på myndigheterna, närmast Koncessionsnämnden för miljöskydd, Statens
naturvårdsverk, länsstyrelserna samt vederbörande kommunala nämnder.
Med hänsyn till att EG-reglerna strukturellt sett är otillgängliga och håller
en hög detaljnivå är det också enligt regeringens mening lämpligt att trans-
formera dem till svenska föreskrifter och inte direkt inkorporera EG-reg-
lerna i svensk lag.
Vissa remissinstanser anser dock att redan förslagen till ändringar i 18 och
24 §§ miljöskyddslagen ställer krav på inkorporering. T.ex. anser Justitie-
kanslern att lagförslagen avseende 18 och 24 §§ miljöskyddslagen innebär en
form av inkorporering av direktiven i svensk lagstiftning.
I Sverige används inte generellt bestämda gränsvärden och normer för ut-
släpp av de aktuella förorenande ämnena. Utsläpp av ämnena från enskilda
anläggningar kan dock regleras i form av gränsvärden i de villkor som be-
stäms vid prövningen enligt miljöskyddslagen. Vad gäller direktiven om ut-
släpp av farliga ämnen till vattnet är användningen av samtliga ämnen som
anges i de s.k. dotterdirektiven antingen förbjuden, under avveckling eller
föremål för andra begränsningar enligt föreskrifter med stöd av lagen
(1985:426) om kemiska produkter. Kraven i fråga om utsläpp från förbrän-
ningsanläggningar täcks nästan helt av gällande villkor enligt miljöskyddsla-
gen. Direktivet om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse täcks också i
fråga om utsläppsnivåer av tillståndsbeslut enligt miljöskyddslagen.
En fullständig inkorporering av direktiven med svensk rätt framstår mot
denna bakgrund som mindre lämplig eftersom det skulle innebära en dub-
belreglering av en stor mängd företeelser.
Förutom Justitiekanslerns invändning om erforderlig lagstiftningsteknik
kan, som vissa remissinstanser påpekat, den invändningen göras mot försla-
gen i promemorian att de bara avser sådan miljöfarlig verksamhet som enligt
miljöskyddslagen är tillståndspliktig. Detta har såvitt kan bedömas för när-
varande ingen praktisk betydelse men skulle ändå kunna uppfattas som en
teknik för genomförandet som inte till fullo är ägnad att motsvara Sveriges
förpliktelser enligt EES-avtalet.
Med hänsyn till det anförda finner regeringen att den lösning med ett be-
myndigande för regeringen att meddela föreskrifter som flera remissinstan-
ser har föreslagit är den lämpligaste metoden att uppfylla EES-avtalet såvitt
avser flertalet av de direktiv som motsvarar miljöskyddslagens tillämpnings-
område. För de direktiv som gäller förbränning och hantering av spillolja
bör dock en annan lösning väljas. Regeringen återkommer strax till detta.
Ett bemyndigande att meddela föreskrifter bör vara så allmänt hållet att
det kan tillämpas inom miljöskyddslagens område även om EES-avtalet fylls
ut med nya rättsakter från EG. Förhandlingar om sådana kompletteringar
har redan påbörjats. Bemyndiganderegeln bör göra det möjligt för rege-
ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att i fråga om miljö-
farlig verksamhet meddela sådana föreskrifter om skyddsåtgärder, begräns-
ning av verksamheten och försiktighetsmått i övrigt som på grund av Sveri-
ges av riksdagen godkända åtaganden enligt EES-avtalet inte får åsidosättas.
Ett sådant bemyndigande, som också står i överensstämmelse med rege-
ringsformens föreskrifter om normgivning, tillgodoser önskemålet från flera
remissinstanser att inte tynga miljöskyddslagen med detaljregler i form av
definitioner, listor med gränsvärden, m.m. Sådana bestämmelser kan istället
tas in i en regeringsförordning eller myndighetsföreskrifter så att direktiven
transformeras till svensk rätt.
Som föreslagits av flera remissinstanser bör bemyndigandet inordnas un-
der miljöskyddslagens tillåtlighetsregler. Därmed uppkommer frågan hur
föreskrifter som meddelas med stöd av ett sådant bemyndigande förhåller
sig till redan meddelade tillstånd.
Statens naturvårdsverk har framfört att en systematisk avstämning av gäl-
lande tillstånd mot EG-reglernas krav måste ske. Med hänsyn till vad som
framkommit om förhållandet mellan de krav på en verksamhet eller ett ut-
släpp som gäller enligt EG-reglerna och den reglering som redan gäller i Sve-
rige framstår en sådan avstämning som mindre lämplig inte minst av resurs-
skäl. I stället finns det skäl att arbetet inriktas på den grannlaga uppgiften
att meddela föreskrifter i sådana fall där den svenska regleringen inte uppfyl-
ler EG-kraven. Regeringen återkommer strax med exempel på vad sådana
föreskrifter skulle kunna avse. När föreskrifter meddelas måste de med hän-
syn till åtagandena enligt EES-avtalet även bli gällande framför tidigare
meddelade tillstånd.
Frågan om gällande tillstånds förhållande till generella föreskrifter har ti-
digare varit föremål för Lagrådets behandling. I en lagrådsremiss som beslu-
tades av regeringen den 10 maj 1984 föreslogs i vad som nu motsvaras av 8 a
§ miljöskyddslagen ett bemyndigande för regeringen eller länsstyrelsen att
såvitt avsåg särskilt föroreningskänsliga områden föreskriva de skyddsåtgär-
der, begränsningar och försiktighetsmått i övrigt för verksamheten som be-
hövdes för att tillgodose syftet med regeringens förordnande om området. I
lagrådsremissen föreslogs också ett tillägg till 22 § med en hänvisning till den
nu refererade bestämmelsen. I anslutning till förslaget till ändring i 22 § an-
förde lagrådet (prop. 1984/85:10 s 77):
”Denna paragraf innehåller den grundläggande bestämmelsen om ett till-
ståndsbesluts rättsverkan. Bestämmelsens huvudsakliga innebörd är att ett
enligt lagen meddelat tillstånd till viss verksamhet inte får upphävas eller
ändras i skärpande riktning ”om inte annat följer” av vissa särskilt uppräk-
nade bestämmelser i lagen.
I remissprotokollet föreslås den ändringen att 8 b § införs bland de särskilt
uppräknade bestämmelser som anges kunna utgöra grund för ett undantag
från huvudregeln om ett beviljat tillstånds i princip oinskränkta giltighet.
Vid en jämförelse med de bestämmelser till vilka förevarande paragraf nu
hänvisar framträder den väsentliga skillnaden att de föreskrifter som avses i
8 b § är av generell natur och kommer att beröra ett sannolikt ganska vid-
sträckt område medan det i samtliga andra fall gäller ett inskridande i en
given situation med nya föreskrifter beträffande en enskild verksamhet för
vilken ett tillståndsbeslut redan har meddelats.
En ordning som sålunda medför att ett individuellt tillståndsbeslut i väx-
Prop. 1992/93:60
10
lande utsträckning kan få ändrat innehåll på grund av senare meddelade ge-
nerella föreskrifter inger så pass starka betänkligheter av principiell natur att
den bör tillgripas endast om mycket tungt vägande skäl kan åberopas härför.
Sådana skäl synes inte föreligga i nu aktuellt fall eftersom bestämmelserna i
24 och 25 §§ torde öppna tillräckliga möjligheter för de ändringar i skär-
pande riktning av enskilda tillståndsbeslut som kan tänkas bli erforderliga på
grund av de förhållanden som motiverar att det område där verksamheten
bedrivs förklaras som ”särskilt föroreningskänsligt”.
Det kan tilläggas att, i motsats till den som förebild närmast åberopade
bestämmelsen i 8 § om generellt förbud mot utsläppande av avloppsvatten i
visst vattenområde, de nu föreslagna bestämmelserna inte innehåller någon
föreskrift om att hänsyn skall tas till bl.a. ”fabrik eller inrättning som anlagts
innan beslutet meddelats”. Av specialmotiveringen till den föreslagna 8 b §
framgår emellertid att det i varje särskilt fall beträffande verksamheter för
vilka tillstånd har beviljats innan de generella föreskrifterna meddelades kan
”finnas skäl” att medge undantag enligt den föreslagna särskilda dispensre-
geln i andra stycket (tredje stycket enligt den av lagrådet förordade lydelsen
av 8 a §).
Mot bakgrund av vad som nu anförts finner lagrådet att övervägande skäl
talar för den lösningen att ifrågavarande generella föreskrifter inte skall bli
direkt tillämpliga beträffande verksamheter för vilka särskilda tillståndsbe-
slut har meddelats.”
Lagrådets yttrande belyser rättsläget när generella föreskrifter övervägs.
Vid bedömningen av frågan om intresset är tyngre i detta än i det åberopade
lagstiftningsärendet att låta generella föreskrifter gå före meddelade till-
stånd kan först göras gällande att en hänvisning till 24 och 25 §§ miljöskydds-
lagen, vilka innehåller föreskrifter om omprövning, inte har samma bärighet
nu som då. I de fall ett EG-direktiv medför att ett förbud måste införas eller
ett gränsvärde ändras finns enligt EG-direktiven i de flesta fall inte utrymme
för en sådan skälighetsprövning av myndigheterna i det enskilda fallet som
24 § miljöskyddslagen ger möjlighet till. Vidare framstår det som synnerli-
gen angeläget att de lagstiftningsåtgärder som vidtas möjliggör ett heltäck-
ande genomförande av EG:s regler. I de fall den nuvarande svenska regle-
ringen inte uppfyller EG:s krav måste bemyndigandet ha en sådan omfatt-
ning att luckorna kan täppas till. Det är därför enligt regeringens mening nu
befogat att de föreskrifter som meddelas i princip skall iakttas även av dem
som har tillstånd med lindrigare utsläppsvillkor. Detta bör framgå genom ett
tillägg till 22 § miljöskyddslagen. Det kan för övrigt anmärkas att bestäm-
melserna om högsta svavelhalt i eldningsolja i förordningen (1976:1055) om
svavelhaltigt bränsle tar över vad som kan ha föreskrivits som villkor för sva-
velutsläpp i ett tillståndsbeslut enligt miljöskyddslagen.
Flera EG-direktiv innehåller krav på att utsläpp av farliga ämnen får ske
först efter tillstånd. Här ger redan 10 § miljöskyddslagen de möjligheter som
behövs för att föreskriva krav på tillstånd. Därutöver innehåller flera direk-
tiv regler om att givna tillstånd skall omprövas vart fjärde år. Enligt 24 § mil-
jöskyddslagen får omprövning av tillståndsvillkor ske när tio år förflutit från
tillståndsbeslutet samt därutöver bl.a. om det genom verksamheten upp-
kommit någon olägenhet som inte förutsågs när verksamheten tilläts och ett
förbud framstår som en alltför ingripande åtgärd, om förhållandena i omgiv-
ningen har ändrats väsentligt, om en från miljösynpunkt väsentlig förbätt-
Prop.
1992/93:60
11
ring kan uppnås med användning av någon ny process- eller reningsteknik
samt om användandet av någon ny teknik för mätning eller uppskattning av
förorening eller annan störning skulle medföra väsentligt bättre förutsätt-
ningar för att kontrollera verksamheten. För att själva tillståndet skall om-
prövas, dvs. upphävas, krävs enligt 23 § mycket starka skäl. Däremot kan
enligt 18 § 1 st 2 meningen ett tillstånd enligt miljöskyddslagen tidsbegrän-
sas.
Flera av remissinstanserna har gjort invändningar mot att en möjlighet in-
förs till omprövning redan efter fyra år. Värmeverksföreningen anför att en
övergång från tillstånd där villkoren omprövas vart tionde år till tillstånd som
skall omprövas vart fjärde år ökar osäkerheten i anläggningsägarnas lång-
tidsplanering. Enligt Kraftsam är så täta omprövningar inte befogade när det
gäller deponering av avfall från förbränningsanläggningar. Vattenfall menar
att det generella kravet på omprövning vart fjärde år endast medför ökad
byråkrati och högre kostnader utan att miljöskyddet förbättras. I regering-
ens direktiv (dir. 1989:32) till miljöskyddskommittén aktualiseras ompröv-
ningstiden. Det ingår i kommitténs uppdrag att överväga om nuvarande
möjligheter till omprövning av villkor är till fyllest för att anpassa tillstånden
till ändrade miljöförhållanden.
Med hänsyn till den allsidiga prövning av en verksamhet som enligt 18 §
miljöskyddslagen skall ske när tillstånd meddelas, till att de omprövnings-
möjligheter som finns i vissa fall kan aktualiseras redan innan fyra år förflutit
från tillståndsbeslutet samt då frågan behandlas av en utredning som skall
lämna sitt slutbetänkande i början av år 1993, finner regeringen inte för när-
varande skäl att på grund av EES-avtalet föreslå ändring i miljöskyddslagens
omprövningsregler.
Direktiven innehåller också bestämmelser av tillsynskaraktär, närmast om
uppgiftsskyldighet. Eftersom dessa regler i första hand inte gäller skyldighe-
ter för enskilda utan staternas förhållande till gemensamma övervakningsor-
gan föranleder de inte lagstiftning. För den tillsyn som behövs med anled-
ning av de föreskrifter som kan komma att meddelas innehåller miljöskydds-
lagen, främst i 40 §, redan de regler som behövs.
Prop. 1992/93:60
Utöver de generellt verkande förslagen innehåller också departementspro-
memorian förslag till ändringar i miljöskyddslagen i vissa särskilda frågor.
När det gäller direktivet 75/439/EEG ändrat genom direktivet
87/101/EEG om spillolja föreslås i promemorian att en hänvisning till EG:s
regler införs i miljöskyddslagen rörande utsläpp till luften vid förbränning av
spillolja samt att en förordning om hantering av spillolja utfärdas i anslutning
till lagen om kemiska produkter.
Spillolja är en kemisk produkt och räknas till kategorin oljeavfall. I rätts-
ligt avseende är det alltså lagen (1985:426) om kemiska produkter (LKP) och
närmast förordningen (1985:841) om miljöfarligt avfall som reglerar hante-
ringen av produkten. I den utsträckning det är fråga om utsläpp till omgiv-
ningen av spillolja eller rester därav kan dock miljöskyddslagen vara aktuell
12
att tillämpa. Vissa supplerande regler återfinns också i renhållningslagstift- Prop. 1992/93:60
ningen.
Direktivet 75/439/EEG ändrat genom direktivet 87/101/EEG innefattar
både generella och mer detaljerade regler till skydd för människors hälsa och
miljön. De artiklar som är allmänt hållna täcks redan i dag av gällande
svensk lagstiftning. Även frågor om tillståndstvång och uppgiftsskyldighet
finns reglerade i gällande svensk lagstiftning. Den mer detaljerade regle-
ringen, t.ex om vad som skall gälla i fråga om regenerering av spillolja, sak-
nas dock i Sverige liksom vad gäller de krav vid förbränning som framgår av
artikel 8 i direktiv 87/101/EEG jämfört med bilagan.Med hänsyn främst till
att föreskrifterna i artikel 8 i direktivet och den till artikeln knutna bilagan
saknar motsvarande svensk reglering krävs en komplettering av befintliga
svenska föreskrifter. Redan nu innehåller 5 § lagen om kemiska produkter
ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen be-
stämmer att meddela särskilda föreskrifter om försiktighetsmått. Detta be-
myndigande torde vara tillräckligt för att reglera hanteringen, inklusive för-
bränningen, av spillolja. Som ett komplement till förordningen om miljöfar-
ligt avfall bör för genomförande av direktivet utfärdas en särskild förordning
om hantering av spillolja.
En sådan förordning om hantering av spillolja kan utformas i nära anslut-
ning till direktivet 87/101/EEG och alltså inledningsvis innehålla en defini-
tion av vad som avses med spillolja. Därefter anges de försiktighetsmått, in-
nefattande gränsvärden för högsta tillåtna utsläpp vid förbränning samt öv-
riga åtgärder som skall iakttas av den som befattar sig med spillolja på olika
sätt. Särskilda regler om tillståndsgivning måste också ingå i förordningen. 1
frågor om tillsyn och ansvar kan hänvisas till lagen om kemiska produkter.
Individuella gränsvärden för utsläpp av vissa ämnen vid förbränning av
spillolja prövas i vissa fall enligt miljöskyddslagen i samband med faststäl-
lande av tillståndsvillkor för miljöfarlig verksamhet. I en förordning under
LKP fastställda gränsvärden för högsta tillåtna utsläpp vid förbränning av
spillolja blir generellt tillämpliga och kommer således även att gälla då så-
dana bestämmelser innebär strängare krav än ett tillståndsvillkor enligt mil-
jöskyddslagen.
Vidare föreslås i departementspromemorian i anslutning till direktivet
80/68/EEG föreskrifter i miljöskyddslagen om skydd för grundvattnet. Av
Naturvårdsverkets allmänna råd (90:15) framgår att den svenska ambitionen
på området är att tillförsel till grundvattnet av farliga ämnen inte skall före-
komma. Reglerna i direktivet om tillståndsgivning har redan motsvarigheter
i miljöskyddslagen. Direktivets detaljregler om otillåtna utsläpp samt om-
prövningsreglerna saknar dock motsvarighet i den relevanta svenska författ-
ningen, miljöskyddslagen. Dessa regler är inte heller direkt förenliga med
miljöskyddslagens bestämmelser. Av redogörelsen i departementsprome-
morian för tillämpningen inom EG framgår att EG-domstolen ställer upp
stränga formkrav för genomförandet i den nationella lagstiftningen av ifråga-
varande direktiv. I direktivet sägs också att de nationella åtgärderna skall
vidtas genom lagstiftning.
Enligt direktivet skall direkta utsläpp av de ämnen som upptas i direktivets
kategori I, med vissa mycket begränsade undantagsmöjligheter, förbjudas.
13
Dc förbud och andra restriktioner som krävs på detta område kan medde-
las med stöd av det nya bemyndigandet i lagen.
Även i fråga om användning av avloppsslam i jordbruket föreslås i depar-
tementspromemorian särskilda föreskrifter i miljöskyddslagen. Som fram-
hållits i promemorian finns det inte någon svensk lagstiftning som särskilt
reglerar hantering av avloppsslam. Miljöskyddslagen är dock tillämplig på
användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som (eljest) kan med-
föra förorening av mark, av vattendrag, sjö eller annat vattenområde eller
av grundvatten.
16 b § lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark (skötsellagen) finns
ett bemyndigande att meddela föreskrifter om försiktighetsmått för gödsel-
hantering. Bemyndigandet avser inte i första hand slamhantering utan an-
vändningen av stallgödsel, (prop. 1987/88:128 s 46 ff).
I förordningen (1979:426) om skötsel av jordbruksmark regleras bl.a. un-
der vilken tidpunkt på året som stallgödsel och andra organiska gödselmedel
inte får spridas.
Enligt 5 § lagen om kemiska produkter får regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om försiktighetsmått vid
kemikaliehantering.
Naturvårdsverkets gällande allmänna råd (90:13) anger följande riktvär-
den för metaller i slam för jordbruksanvändning och för grönytor (mg/kg
torrsubstans):
|
Bly |
100 |
|
Kadmium |
2 |
|
Koppar |
600 |
|
Krom |
150 |
|
Kvicksilver |
2,5 |
|
Nickel |
100 |
|
Zink |
1500 |
Vid en jämförelse med EG:s direktiv framgår att naturvårdsverkets riktlin-
jer anger betydligt lägre tungmetallhalter än direktivet.
För att uppfylla Sveriges åtaganden enligt EES-avtalet bör den svenska
lagstiftningen innehålla regler om högsta tungmetallhalt i det avloppsslam
som används för jordbruksändamål. Föreskrifter om detta bör meddelas
med stöd av 5 § lagen om kemiska produkter. Det bör föreskrivas att slam
inte får saluföras eller överlåtas för jordbruksändamål om innehållet av
tungmetaller överskrider ett visst angivet gränsvärde. Därigenom läggs an-
svaret för tungmetallhalten på dem som överlåter slam till jordbruket.
Därutöver innehåller direktivet bestämmelser som gäller själva markan-
vändningen och som därför snarare faller inom miljöskyddslagens tillämp-
ningsområde. Med anledning av dessa bestämmelser kan det t. ex. finnas
anledning att i svenska föreskrifter ange hur stor årlig mängd avloppsslam
som får tillföras marken. Vidare bör det finnas bestämmelser om att slam
inte får användas på betesmark eller på mark där grönfoder produceras inom
en viss tid, lägst tre veckor före användningen eller skörd. Slam skall inte
Prop. 1992/93:60
14
heller få användas på mark med odlingar av frukt och grönsaker utom frukt- Prop. 1992/93:60
träd. Vidare bör det vara förbjudet att använda slam på mark avsedd för
odling av sådan frukt och sådana grönsaker som normalt är i direkt kontakt
med jorden och normalt konsumeras råa, under tio månader före skörden
samt under skörden. Det bör också vara förbjudet att använda slam på jord-
bruksmark som innehåller höga halter av tungmetaller. De nu uppräknade
bestämmelserna kan genomföras med stöd av det nya bemyndigandet i mil-
jöskyddslagen.
Statens naturvårdsverk redovisar i sin rapport den 30 juni 1992, Vägen till
ett renare slam, föranledd av ett regeringsuppdrag, åtgärder som bör genom-
föras vad avser slam från kommunala avloppsreningsverk i syfte att få slam
som riskfritt kan användas även i ett långsiktigt perspektiv. Regeringen avser
att i en planerad proposition om ett kretsloppssamhälle behandla förslag till
sådana åtgärder.
När det gäller de övriga föreskrifter som kan bli aktuella att meddela med
stöd av det nya bemyndigandet har hittills följande framkommit.
Regeringen delar promemorians bedömning att Sverige i praktiken väl
uppfyller EG:s gränsvärden för utsläpp såvitt avser direktivet 76/464/EEG
om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vatten-
miljö med därtill hörande dotterdirektiv (84/491/EEG, 86/280/EEG,
88/347/EEG, 90/415/EEG, 82/156/EEG, 84/176/EEG, 83/513/EEG). Verk-
samheter med utsläpp av sådana ämnen som anges i dotterdirektiven före-
kommer i Sverige i mycket begränsad omfattning och är då, såvitt bekant,
föremål för tillstånd enligt miljöskyddslagen, vilket bör tas med i bilden när
föreskrifter i hithörande frågor övervägs.
Direktivet 91/271/EEG om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse in-
nehåller dels bestämmelser om i vilka fall avloppsanläggningar skall finnas,
dels krav på de anläggningar som skall finnas. Som framgår av promemorian
innehåller svensk lagstiftning sammantagen redan de regler som behövs i frå-
gor om anläggningsskyldighetens inträde.
Reningsnivån bestäms enligt svensk lag inom ramen för miljöskyddslagens
prövningssystem. Sådana utsläpp av avloppsvatten skall alltid tillståndprö-
vas. Detta följer av 3 § samt avsnitt 92 i bilagan till miljöskyddsförordningen.
Tillståndsvilikoren för anläggningarna utformas individuellt och skall enligt
18 § miljöskyddslagen noggrant anges i tillståndsbeslutet. Det finns också
vägledande allmänna råd (86:4) som har fastställts av Naturvårdsverket.
Dessa allmänna råd har stor betydelse vid villkorsprövningen. Frånsett de
krav på kvävereduktion som finns i EG:s direktiv torde vid den svenska vill-
korsprövningen de av EG uppställda kraven innehållas. Regler om kvävere-
duktion kan meddelas med stöd av det föreslagna bemyndigandet. EG-reg-
lerna träder i detta avseende i kraft den 1 januari 1998.
EES-avtalet omfattar vidare ett ramdirektiv, 84/360/EEG om bekämpning
av luftförorening från industrianläggningar. Gränsvärden för luftförore-
ningar anges i direktiv 88/609/EEG om begränsning av utsläpp till luften av
vissa föroreningar från stora förbränningsanläggningar, direktiv 89/369/EEG
om förhindrande av luftförorening från nya kommunala avfallsförbrännings-
anläggningar samt direktiv 89/429/EEG om minskning av luftförorening från
befintliga kommunala avfallsförbränningsanläggningar. Enligt ramdirekti-
15
vet anges det viktigaste målet vara att berörda anläggningar blir tillstånds-
pliktiga. Sedan tillkomsten av miljöskyddslagen (1969:387) har verksamhet
vid sådana anläggningar som avses med förevarande fyra direktiv varit till-
ståndspliktiga.
Regeringen beslöt 1987 om högsta tillåtna halter vid utsläpp av olika äm-
nen från sopförbränningsanläggningar och att kraven skulle vara uppfyllda
för befintliga anläggningar före 1992. Samtliga 22 sopförbränningsanlägg-
ningar i Sverige har nu utsläpp som ligger klart under de av regeringen fast-
ställda kraven.
De svenska kraven överensstämmer i huvudsak med de som gäller inom
EG, vilket närmare framgår av promemorian. I några avseenden, som också
anges i promemorian, innehåller dock EG:s regler strängare krav. Såvitt av-
ser dessa direktiv finns därför anledning att tillämpa det nya bemyndigandet.
På luftföroreningssidan finns också direktivet 87/217/EEG om att hindra
och minska asbestförorening i miljön.
I Sverige har asbestproblemet främst behandlats som ett arbetsmiljöpro-
blem med föreskrifter enligt arbetsmiljölagen. Regeringen har i en skrivelse
(1986/87:68) redovisat de samlade åtgärderna mot asbest. Som komplement
till föreskrifterna enligt arbetsmiljölagen har föreskrifter meddelats i viss
mån till skydd för den yttre miljön genom förordningen (1985:997) om an-
mälningsskyldighet beträffande asbest i ventilationsanläggningar och förord-
ningen (1986:683) om asbesthaltiga friktionsbelägg i fordon.
Arbetarskyddsstyrelsen (ASS) har utfärdat kungörelsen (AFS 1992:2)
med föreskrifter om asbest. Enligt kungörelsen gäller ett generellt förbud
mot användning, bearbetning och behandling av asbest och asbesthaltigt ma-
terial. Den enda kända industriella asbesthanteringen som förekommer sker
i bromsbandsfabriken i Sollefteå med tillstånd från ASS i enlighet med den
nyssnämnda kungörelsen. Asbesthantering kan komma under prövning en-
ligt miljöskyddslagen t.ex. vid prövning av villkor för en deponeringsanlägg-
ning.
Sammantaget innebär den svenska regleringen ett förbud mot nyanvänd-
ning av asbest och så långt gående restriktioner mot befintliga asbestinstalla-
tioner och asbesthantering att de begränsningar av asbestpåverkan som di-
rektivet syftar till uppnås i Sverige. Det saknas därför anledning att ändra
den svenska lagstiftningen till följd av det aktuella direktivet.
Det bör ankomma på Statens naturvårdsverk att meddela föreskrifter en-
ligt det nya bemyndigandet. Det är angeläget att förslag till sådana föreskrif-
ter remitteras till berörda organisationer i synnerhet i de fall föreskrifterna
medför inskränkningar i gällande tillstånd. När det gäller tillståndshavarnas
tillämpning av de strängare reglerna bör särskilda anpassningsåtgärder över-
vägas.
Prop. 1992/93:60
16
Prop. 1992/93:60
Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet regeringen be-
stämmer får i den utsträckning det behövs med hänsyn till Sveriges av
riksdagen godkända åtaganden enligt avtalet om Europeiska ekono-
miska samarbetsrådet (EES-avtalet) meddela föreskrifter om gräns-
värden för högsta tillåtna halt i luften av föroreningar i form av kväve-
dioxid, svaveldioxid, sot och bly. Kommunen skall om det kan antas
att gränsvärdena kan komma att överskridas mäta förekomsten i luf-
ten av föroreningar samt redovisa mätningar och sådana mätresultat.
Promemorieförslaget: Direktiven om luftkvalitetsnormer för kvävedioxid,
svaveldioxid och sot samt bly bör föranleda lagstiftning i form av tillägg till
hälsoskyddslagen. De nya bestämmelserna bör innehålla regler om att hal-
terna i luften av kvävedioxid, svaveldioxid, sot och bly inte får överstiga
EG:s motsvarande gränsvärden. Vidare bör kommunen åläggas att genom-
föra mätningar av dessa föroreningar. I fråga om plan- och bygglagen före-
slås en bestämmelse om att översiktsplanen skall beakta kvalitetsnormer i
enlighet med Sveriges internationella åtaganden.
Remissinstanserna: Flertalet har inte ifrågasatt behovet av lagstiftning.
Några anser dock att regleringen bör tas in i miljöskyddslagen istället för i
hälsoskyddslagen. Länsstyrelsen i Malmöhus län anser att miljökvalitetsnor-
mer för luften också skall omfatta störningar genom buller. Kommunförbun-
det har ifrågasatt förfarandet att staten överför sina internationella åtagan-
den på kommunerna samt har liksom vissa kommuner och Naturvårdsverket
påpekat att förslaget kan medföra behov av ökade ekonomiska resurser. En
majoritet av remissinstanserna har påpekat att åliggandet för kommunen att
mäta föroreningar endast bör omfatta de kommuner där det finns risk för att
de svenska motsvarande rekommenderade luftkvalitetsvärdena, som ibland
är hårdare än EG:s gränsvärden, överskrids. Flertalet remissinstanser, däri-
bland Boverket, Riksantikvarieämbetet och Naturvårdsverket, har invänd-
ningar mot förslaget att komplettera bestämmelserna i 4 kap. 1 § PBL av-
seende luftkvalitet.
Skälen för regeringens förslag: Enligt promemorian behövs inte några sär-
skilda åtgärder vidtas för att i Sverige bringa halterna av luftförorening till
de nivåer som krävs enligt EG:s direktiv 80/779/EEG om gränsvärden och
vägledande värden för luftkvalitet avseende svaveldioxid och svävande par-
tiklar. Detsamma antas i fråga om direktiven 82/884/EEG om ett gränsvärde
för bly i luften och 85/203/EEG om luftkvalitetsnormer för kvävedioxid. Nå-
gon annan uppfattning har inte framkommit under remissförfarandet.
Även om direktiven därför inte kräver åtgärder i form av lagstiftning för
att minska luftföroreningarna i luften krävs enligt EES-avtalet att Sverige
anpassar sin lagstiftning till de krav om miljökvalitetsnormer m.m. som finns
i direktivet. I Sverige saknas - med undantag för lagen (1990:1079) om tillfäl-
liga bilförbud - lagstiftning om kvalitetsnormer i form av fastställda gräns-
värden för förorenande ämnen.
2 Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 60
Flera remissinstanser sätter frågetecken för att regleringen införs i hälso-
skyddslagen.
Med hälsoskydd avses i hälsoskyddslagen åtgärder för att hindra upp-
komsten av sanitära olägenheter och för att undanröja sådana olägenheter.
Med sanitär olägenhet avses en störning som kan vara skadlig för människors
hälsa och som inte är ringa eller helt tillfällig.
I inledningen till de nu aktuella direktiven anges att syftet är att skydda
människors hälsa och miljön. Det är därför nödvändigt att införa gränsvär-
den som inte får överskridas inom medlemsstaternas territorier under be-
stämda perioder. Detta värde skall grunda sig på resultaten av det arbete
som utförts för Världshälsoorganisationen, särskilt i fråga om de samband
mellan dos och effekt som fastställs för den aktuella typen av förorening.
Trots de åtgärder som vidtas kan det visa sig omöjligt att följa detta gräns-
värde inom vissa områden. Tillfälliga avvikelser är därför tillåtna. Det är en-
ligt direktiven nödvändigt att upprätta mätstationer för kontrollen av att
gränsvärdena följs. När det gäller luftföroreningar av bly skall medlemssta-
terna säkerställa att provtagningsstationer upprättas och drivs på platser där
människor kan komma att exponeras kontinuerligt under lång tid och där
medlemsstaterna bedömer att det årliga gränsvärdet 2 mikrogram Pb/m3, ut-
tryckt som årlig, genomsnittlig koncentration inte kan efterlevas. För att
mäta sådana föroreningar som avses i direktivet 80/779/EEG om svavel-
dioxid och sot skall mätstationer upprättas som kan tillhandahålla de uppgif-
ter som behövs för tillämpningen av direktivet, särskilt i områden där det
är sannolikt att föroreningshalterna kommer att närma sig eller överskrida
gränsvärdena. Vid övervakning av koncentrationen av kvävedioxid är det
två olika fall som måste beaktas. Det är för det första områden som framför
allt påverkas av förorening från motorfordon och därför begränsas till områ-
den intill tungt trafikerade vägar. Aktiviteterna enligt direktivet skall också
avse mer vidsträckta områden, där utsläpp från fasta källor också bidrar till
föroreningen i väsentlig grad.
För samtliga tre nu ifrågavarande direktiv gäller att lämpliga åtgärder skall
vidtas för att föroreningshalterna inte skall överskrida de föreskrivna gräns-
värdena. Av direktiven framgår inte närmare vilka åtgärder som skall vidtas.
Den materiellt sett viktigaste föreskriften i direktiven synes vara skyldig-
heten att utföra mätningar. Av direktiven framgår att mätningsverksamhe-
ten är en förebyggande åtgärd för att motverka sådana olägenheter som fal-
ler inom hälsoskyddslagens tillämpningsområde.
Direktiven är ett led i ansträngningarna att motverka spridning från dif-
fusa källor. Miljöskyddslagen har ett mer begränsat tillämpningsområde.
Den avser enskilda fasta anläggningar där det bedrivs miljöfarlig verksam-
het. I motsats till vad som gäller i fråga om hälsoskyddslagen skulle alltså
miljöskyddslagens tillämpningsområde behöva utökas om de aktuella reg-
lerna skulle införas i den lagen. Med anledning av vad någon remissinstans
anfört finns det i sammanhanget skäl att påpeka att även hälsoskyddslagen
tillhör den centrala miljölagstiftningen. Detta framgår bl.a. av regeringens
direktiv till miljöskyddskommittén. Enligt direktiven förutsätts hälsoskydds-
lagen ingå i den samordnade lagstiftning som förväntas bli slutresultatet av
kommitténs arbete. Detta framgår även av regeringens prop. (1990/91:90)
Prop. 1992/93:60
18
En god livsmiljö. Någon tvekan om det lämpliga i att inordna de nu aktuella
bestämmelserna i hälsoskyddslagen kan enligt regeringens mening därför
inte föreligga.Den reglering som är direkt nödvändig till följd av direktiven
är föreskrifter om mätning samt om gränsvärden.
I promemorian har föreslagits en skyldighet för kommunen att mäta före-
komsten i luften av de aktuella föroreningarna. Denna generella skyldighet
har kritiserats av flera remissinstanser på den grunden att det saknas skäl att
utföra mätningar i de kommuner där det inte finns någon risk för att gräns-
värdena överskrids. Kommunförbundet invänder mot att promemorieför-
slaget medför att statliga myndigheter får avkräva enskilda kommuner mät-
ningar, som i många fall är mycket dyrbara oberoende av om det över huvud
taget föreligger någon risk för att gränsvärden överskrids.
Enligt 1992 års kompletteringsproposition (prop. 1991/92:150) får kom-
muner och landsting inte åläggas nya uppgifter utan att de samtidigt får möj-
lighet att finansiera dessa med annat än höjda skatter.
Lagtexten bör med hänsyn till angivna omständigheter utformas så att det
framgår att mätning behöver ske endast om det kan antas att det finns risk
för att gränsvärdena överskrids. Med den begränsningen kommer den obli-
gatoriska mätningsplikten inte att omfatta flera kommuner än de som redan
mäter luftföroreningar. Mätningsskyldigheten torde därför inte medföra
ökade kostnader för kommunerna.
I remissyttranden finns uppgifter om att Sverige tillämpar en avsevärt
lägre gräns för högsta tillåtna luftföroreningar än vad som följer av EG-nor-
merna. EG:s gränsvärden kan också komma att skärpas i framtiden. Dessa
förhållanden medför att det är olämpligt att direkt i lagtexten fastställa till-
lämpliga gränsvärden. I hälsoskyddslagen bör i stället införas ett bemyndi-
gande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att i den
utsträckning det behövs med hänsyn till Sveriges av riksdagen godkända åta-
ganden enligt EES-avtalet meddela för hela Sverige gällande föreskrifter om
gränsvärden för högsta tillåtna halt i luften av de föroreningar som omfattas
av EG-direktiven. De i sådana föreskrifter meddelade gränsvärdena får inte
vara högre än motsvarande EG-gränsvärden som ingår i EES-avtalet. När
sådana föreskrifter meddelats uppfylls också formkravet enligt EG:s direktiv
att det skall finnas gränsvärden i föreskrifter som gäller för hela territoriet.
Vidare bör det finnas en lagstadgad skyldighet för kommunerna att till re-
geringen eller den myndighet som regeringen bestämmer lämna rapport om
utförda mätningar. Enligt dessa föreskrifter bör kommunerna vara skyldiga
att följa de mätmetoder som föreskrivs i EG:s direktiv.
Direktiven anger inte vilka åtgärder som skall vidtas om gränsvärdena
överskrids. Även om regler om mätningar av luftföroreningar införs med
stöd av hälsoskyddslagen så är det genom olika administrativa förfaranden,
d.v.s. en kombination av tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen, fysisk
planering inklusive trafikplanering och åtgärder vid genomförandet av pla-
nerna i form av förbud m.m. som en norm i praktiken kan iakttas. En kvali-
tetsnorm blir därför i första hand styrande för myndigheternas verksamhet
och berör i allmänhet endast indirekt medborgarna.
I miljöskyddslagen finns inte någon klart angiven gräns för hur mycket
omgivningen får påverkas i negativ riktning. Lagen reglerar i huvudsak en-
Prop. 1992/93:60
19
dast enskilda verksamheter. Mot bakgrund av lagtexten går det inte att få ett
klart besked huruvida en planerad ny verksamhet ryms inom tillåtlighetsreg-
lerna eller om miljön skulle bli så mycket sämre på grund av den nya verk-
samheten, att den därför inte kan tillåtas. Likväl har bedömningsgrunder
motsvarande kvalitetsnormer haft ett avgörande inflytande över tillstånds-
givningen av miljöfarlig verksamhet enligt miljöskyddslagen. Detta har varit
särskilt tydligt i fråga om lokaliseringen av nya verksamheter. Det har såle-
des inte varit ovanligt att en ansökan om miljöfarlig verksamhet av visst slag
inte har bifallits med hänvisning till att tillkomsten kan befaras leda till en
oönskad ökning av belastningen på omgivningen. Det nu föreslagna införan-
det av bindande luftkvalitetsnormer i hälsoskyddslagstiftningen underlättar
sådana bedömningar.
Vissa remissinstanser har haft invändningar mot förslaget att reglerna om
luftkvalitetsnormer också skulle få ett genomslag i reglerna om översiktsplan
enligt PBL. Syftet med direktiven är bl.a. att medlemsstaterna i handlings-
program eller årsrapporter skall redovisa hur luftkvaliteten gradvis skall för-
bättras i områden, där gränsvärden överskrids. Eftersom kommunen själv
avgör när översiktsplanen skall upprättas eller revideras kommer den före-
slagna ändringen i PBL, enligt dessa remissinstanser, inte att ge underlag för
nationella handlingsprogram eller årsrapporter.
Vidare kan översiktsplanens konsekvenser för luftkvaliteten beaktas utan
uttrycklig lagreglering i PBL. Regeringen utgår från att länsstyrelsen i sitt
s.k. granskningsyttrande över översiktsplanen kommer att ta upp sådana fall
där gränsvärden för luftkvalitet kan komma att överskridas. Däremot anser
regeringen i likhet med Boverket m.fl. remissinstanser att översiktsplanens
nytta i det förebyggande miljöarbetet bör utvecklas ytterligare, bl.a. i fråga
om miljökonsekvenser. Regeringen utesluter inte heller att det kan finnas
behov av att i framtiden skärpa kraven på översiktsplanen i frågor som miljö,
hälsa och säkerhet. Såsom bl.a. Boverket pekar på är frågan nära förknippad
med de överväganden som görs i pågående utredningar om en ny miljöbalk
och om kommunernas arbete för en god livsmiljö. Regeringen instämmer i
att frågan kan komma upp på nytt i samband med arbetet på en ny miljöbalk.
Den kan också komma att beröras i samband med en allmän översyn av
PBL.
Att förbättra luftkvaliteten lokalt kräver ofta en rad samverkande åtgär-
der för ett större område. Den enskilda kommunens möjligheter att vidta
åtgärder som förbättrar luftkvaliteten är relativt begränsade. Också av dessa
skäl är det olämpligt att kommunen åläggs att i översiktsplanen redovisa hur
luftkvaliteten kan förbättras.
Som Statens naturvårdsverk påpekar är underlaget om gränsvärden, cen-
trala miljömål och miljödirektiv ofta alltför omfattande och svåröverskådligt
för att bli direkt användbart i den kommunala planeringen. Regeringen de-
lar verkets bedömning att länsstyrelsernas arbete med s.k. regionala miljö-
analyser bör kunna utveckla en samlad regional bild som underlag för dis-
kussioner om åtgärder, handlingsprogram etc.
Sammanfattningsvis anser regeringen att det inte nu är lämpligt att lagreg-
lera krav på översiktsplanens innehåll i fråga om konsekvenser för miljön.
Prop. 1992/93:60
20
Det föreslagna tillägget i hälsoskyddslagen är tillräckligt för att uppfylla Prop. 1992/93:60
EG:s direktiv avseende luftkvalitet.
Regeringens förslag: I plan- och bygglagen (1987:10), PBL, införs en
bestämmelse att vissa detaljplaner som kan antas medföra betydande
miljöpåverkan i vissa fall skall föregås av ett program som innefattar
en miljökonsekvensbeskrivning. Som en följdändring införs i 8 kap 2
§ PBL kabinbanor bland bygglovspliktiga företag.
I lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar
(va-lagen) införs krav på en miljökonsekvensbeskrivning när cn all-
män va-anläggning eller en utvidgning av en sådan planeras, om an-
läggningen kan antas medföra betydande miljöpåverkan.
Promemorians förslag: Överensstämmer i princip med regeringens för-
slag. Dessutom föreslås i promemorian tillståndsplikt enligt naturresursla-
gen för vissa järnvägsprojekt.
Remissinstanserna: Tillstyrker i allmänhet förslagen eller lämnar dem
utan erinran såvitt avser plan- och bygglagen och lagen om allmänna vatten-
och avloppsanläggningar. Flertalet anser att en särskild lagstiftning är att fö-
redra när det gäller krav på järnvägar. Boverket förordar ett mera generellt
utformat krav på miljökonsekvensbeskrivningar för detaljplaner. Några fö-
reslår att projekt utöver dem som anges i direktivet skall omfattas av ett så-
dant krav. Naturvårdsverket framhåller vikten av precisering av terminologi
och definitioner. Svenska kommunförbundet och några kommuner har av-
styrkt att ett krav på miljökonsekvensbeskrivningar införs i PBL. Kommun-
förbundet anser att de allmänna kraven på planeringsunderlag och avväg-
ningar i fysisk planering tillsammans med gällande regler om miljökonse-
kvensbeskrivningar väl uppfyller de intentioner som ligger bakom EG:s di-
rektiv.
Skälen för regeringens förslag: Regler om miljökonsekvensbeskrivningar
motsvarande rådets direktiv 85/337/EEG om bedömning av inverkan på mil-
jön av vissa offentliga och privata projekt finns i flera olika svenska lagar. I
naturresurslagen har tagits in bestämmelser om miljökonsekvensbeskriv-
ningar i ett nytt 5 kap. I promemorian finns en redogörelse för den svenska
lagstiftningen på området och dess förhållande till ifrågavarande EG-direk-
tiv. Av den redogörelsen framgår att direktivet i de flesta fall har motsvarig-
heter i den svenska lagstiftningen.
Avsikten med nu aktuella lagförslag är enbart att införa kompletterande
bestämmelser med anledning av EG-direktivet.
Flera remissinstanser anser emellertid att ändringar i den svenska lagstift-
ningen om miljökonsekvensbeskrivningar också bör ske utanför ramen för
EG-direktivet.
Vad gäller plan- och bygglagen, PBL förordar Boverket ett generellt ut-
format krav på miljökonsekvensbeskrivningar. Regeringen ansluter sig till
21
den av Boverket redovisade uppfattningen att grundtankarna i PBL om ak-
tivt och tidigt deltagande av medborgarna samt om utvecklingsarbete från
program till färdig plan passar väl samman med användning av miljökonse-
kvensbeskrivningar för att främja en hållbar utveckling. Vid tillämpningen
av PBL finns det goda förutsättningar för att miljökonsekvensbeskrivningar
kan komma in på ett tidigt stadium i beslutsprocessen. Miljökonsekvensbe-
skrivningar som en del av beslutsunderlaget vid arbetet med den fysiska pla-
neringen bör kunna ge ett bra stöd för bedömning av lämpliga alternativ för
lokalisering av stora projekt och anläggningar som har väsentlig omgivnings-
påverkan eller som rör särskilt värdefulla områden. I detta sammanhang bör
dock endast krav på miljökonsekvensbeskrivningar införas i den utsträck-
ning det krävs på grund av EG-direktivet. Ett mer allmänt krav i PBL på
miljökonsekvensbeskrivningar bör utredas i ett vidare sammanhang, där
vunna erfarenheter av tillämpningen av de nu föreslagna reglerna kan vara
ett värdefullt underlagsmaterial.
I 1991 års miljöpolitiska proposition En god livsmiljö (prop. 1990/91:90)
fann även den dåvarande regeringen starka skäl för att använda miljökonse-
kvensbeskrivningar vid tillämpningen av PBL. Dock ansågs inte tiden mo-
gen för att lagstifta i frågan. Vid genomförandet av EG:s direktiv gör sig
dock lagstiftningskrav gällande med särskild styrka. Vid kontrollen av med-
lemsstaternas tillämpning av EG:s rättsakter har EG-kommissionen visat
tydliga ambitioner att åstadkomma en god efterlevnad av direktivet om mil-
jökonsekvensbeskrivningar. Det är därför inte tillräckligt att konstatera att
Sverige kan anses uppfylla de intentioner som ligger bakom direktivet utan
att lagregler beslutas. Däremot finns det inte skäl att nu införa krav på miljö-
konsekvensbeskrivningar i vidare mån än som krävs för att uppfylla direkti-
vets krav.
I likhet med vad som föreslås i promemorian bör krav på miljökonse-
kvensbeskrivningar införas som ett led i detaljplaneförfarandet. Ett förtydli-
gande kan här vara på sin plats. I 5 kap. 1 § första stycket 2 PBL uppställs
som huvudregel krav på detaljplan för ny enstaka byggnad vars användning
får betydande inverkan på omgivningen. Detta uttryck är inte liktydigt med
betydande miljöpåverkan, som innebär en större omgivningspåverkan. Det
kan inte råda någon tvekan om att en åtgärd som har betydande miljöpåver-
kan skall prövas genom detaljplan och inte med stöd av den undantagsbe-
stämmelse som medger att prövning kan ske i samband med prövning av an-
sökan om bygglov eller förhandsbesked. Det finns således inte skäl att införa
krav på miljökonsekvensbeskrivningar vid bygglovsprövning.
Enligt promemorian bör reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar an-
knytas till ett krav på obligatoriskt program i 5 kap. 18 § PBL i ärenden om
sammanhållen bebyggelse, industrianläggningar, fritidsanläggningar eller
hotellkomplex som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Som påpekats av någon remissinstans är dock denna uppräkning inte helt
klar och innebär en viss diskrepans i förhållande till direktivet. De fall som
skall medföra miljökonsekvensbeskrivningar bör istället preciseras till fall
när mark används för industriändamål, ny sammanhållen bebyggelse, skid-
liftar eller kabinbanor, hotellkomplex eller fritidsbyar eller permanenta täv-
Prop. 1992/93:60
22
lings- eller testbanor för bilar eller motorcyklar. Detta bör medföra en kon-
sekvensändring i 8 kap. 2 § PBL såvitt avser bygglovsplikt för kabinbanor.
Som föreslagits i promemorian bör reglerna om miljökonsekvensbeskriv-
ningar anknytas till ett krav på obligatoriska program i 5 kap. 18 § PBL.
Programmet skall sammanfatta vilka utgångspunkter och mål som bör
gälla för detaljplanen och kan också ange rekommendationer för bebyggel-
sens utveckling och för utformning av miljön inom planområdet. Den miljö-
konsekvensbeskrivning, som skall knytas till programmet, skall enligt 5 kap.
3 § naturresurslagen möjliggöra en samlad bedömning av konsekvenserna
för miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser. Enligt förordningen
(1991:738) om miljökonsekvensbeskrivningar skall dessa bl.a. innehålla en
motiverad redovisning av alternativa lokaliseringar och utformningar av en
tänkt åtgärd.
Det finns i det här sammanhanget anledning att understryka vikten av det
planeringsunderlag som en miljökonsekvensbeskrivning utgör under hela
planprocessen. För att arbetet med en miljökonsekvensbeskrivning skall
kunna ge ett så bra underlag som möjligt bör det påbörjas redan under arbe-
tet med översiktsplanen och utvecklas successivt under detaljplanens pro-
gramskede. För att ge fullt utbyte bör emellertid miljökonsekvensbeskriv-
ningen kompletteras parallellt med färdigställandet av detaljplanen.
Regeringen delar Riksantikvarieämbetets och Naturvårdsverkets uppfatt-
ning att översiktsplanen i många fall bör vara tillräcklig som program för de-
taljplaneläggning. Det är inget som i princip hindrar att en redovisning av
översiktsplanens innehåll anses uppfylla kravet på program som följer av
vårt förslag. Någon uttrycklig lagreglering av detta erfordras inte. I sådana
fall tillkommer utarbetandet av en miljökonsekvensbeskrivning som en
komplettering till en översiktsplan när en sådan plan kan anses motsvara
kraven på program för detaljplaneläggning.
I EG-direktivet finns i bilaga 2 angivna projekt för vilka skall finnas möj-
lighet att kräva miljökonsekvensbeskrivning innan tillstånd ges om med-
lemsstaterna anser att detta krävs på grund av projektets karaktär. Om det
kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bl.a. på grund av sin art,
storlek eller lokalisering, skall en miljökonsekvensbeskrivning göras. I di-
rektivets bilaga 2 upptas anläggning av vattenledningar över långa avstånd.
Detta regleras i svensk lagstiftning i va-lagen. I den lagen finns inga bestäm-
melser om miljökonsekvensbeskrivningar. Därför föreslås i promemorian
att en bestämmelse om krav på sådana införs i lagen.
Vattenöverdomstolen och Kommunförbundet är tveksamma till behovet
att i va-lagen införa en bestämmelse om krav på miljökonsekvensbeskriv-
ningar. Vattenöverdomstolen ifrågasätter om inte det behov av miljökonse-
kvensbeskrivningar som möjligen kan föreligga i fråga om va-anläggningar
blir tillräckligt tillgodosett genom den i promemorian föreslagna ändringen
i 5 kap. 18 § plan- och bygglagen. Kommunförbundet menar att eftersom
alla va-anläggningar med betydande miljöpåverkan prövas enligt reglerna i
miljöskyddslagen, där det redan finns ett krav på miljökonsekvensbeskriv-
ning, det saknas behov av en ändring i va-lagen i samband med EES-avtalet.
Länsstyrelsen i Malmöhus län anser att det inte finns skäl att generellt kräva
miljökonsekvensbeskrivningar vid planering av allmänna va-anläggningar
Prop. 1992/93:60
23
utan kravet bör endast avse större allmänna va-anläggningar som kan antas Prop. 1992/93:60
medföra en betydande miljöpåverkan exempelvis vattenledningar över
långa avstånd.
Prövningen enligt miljöskyddslagen avser inte ledningarna som sådana
utan tar sikte på utsläppen från avloppen. Det ligger väl i linje med säker-
hetskraven i 12 § va-lagen att införa regler om miljökonsekvensbeskriv-
ningar. Regeringens bedömning är därför att det krävs en bestämmelse om
miljökonsekvensbeskrivningar i va-lagen för att uppfylla direktivet. Kravet
bör dock i enlighet med direktivet begränsas till att omfatta anläggningar
som kan antas ha en betydande miljöpåverkan.
I det aktuella direktivet och i departementspromemorian finns också krav
på miljökonsekvensbeskrivningar för järnvägslinjer för fjärrtrafik och för
spårvägar, upphöjda eller underjordiska järnvägar, hängbanor eller lik-
nande banor av speciell typ som endast eller i huvudsak används för passage-
rartrafik om de har en betydande miljöpåverkan.
I promemorian föreslås att en ny paragraf skall införas i 4 kap. NRL, 1 a
§, för att uppfylla direktivets krav angående denna spårbundna trafik. Enligt
förslaget skulle tillstånd krävas av regeringen för att bygga järnvägslinjer för
fjärrtrafik samt för anläggningar för annan spårbunden trafik som kan antas
medföra en betydande miljöpåverkan. Därmed skulle dessa omfattas av kra-
vet på miljökonsekvensbeskrivningar som gäller alla ansökningar om till-
stånd enligt 4 kap. NRL.
Regeringen kan redan nu med stöd av 4 kap. 2 § NRL pröva anläggningar
som kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande beskaffenhet.
I sådana ärenden finns det krav på miljökonsekvensbeskrivning. Därmed
uppfylls dock inte det obligatoriska kravet på miljökonsekvensbeskrivning
för järnvägar för fjärrtrafik enligt direktivet.
I promemorian anges också att det finns ett utredningsförslag (Ds
1989:69) till en ny lag om markanvändning för järnväg - en banlag - som
bereds i Kommunikationsdepartementet. Detta lagförslag innehåller be-
stämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar. I promemorian anges att om
detta förslag leder till lagstiftning kan direktivet bli uppfyllt utan särskilda
regler i NRL.
De flesta remissinstanserna förespråkar alternativet att en särskild banlag
införs. Statens Järnvägar ställer sig helt avvisande till ett tillägg i NRL och
förordar i stället en banlag med bestämmelser om miljökonsekvensbeskriv-
ningar. Banverket förespråkar också en särskild banlag. Banverket kan en-
dast i andra hand tänka sig en prövning enligt NRL. Denna bör då endast
omfatta projekt där en betydande påverkan på miljön kan antas. Boverket
anser att förslaget om ändring i NRL bryter det mönster som nu präglar 4
kap. NRL men eftersom det saknas annan möjlighet till tidig prövning av
järnvägar anser verket förslaget ändå acceptabelt som en temporär lösning.
Naturvårdsverket anser det angeläget att en särskild banlag snarast utarbe-
tas. I avvaktan på detta anser naturvårdsverket att alternativet att göra järn-
vägar prövningspliktiga enligt miljöskyddslagen är att föredra framför en
prövningsplikt enligt NRL.
Beredningen av utredningsförslaget Markanvändning för järnväg pågår
alljämt i Kommunikationsdepartementet. Regeringen har dock för avsikt att
24
till riksdagen överlämna en proposition om lag om markanvändning för järn- Prop. 1992/93:60
väg under våren 1993. Avsikten är att i lagen föra in regler om lokalisering
av järnvägar. Lagen kommer att knytas till NRL och innehålla krav på miljö-
konsekvensbeskrivningar. Sådana beskrivningar bör komma in på ett tidigt
skede i beslutsprocessen. Genom den lagstiftning som då kommer att före-
slås kommer kraven i EG-direktivet att vara uppfyllda. Lagen kan träda i
kraft tidigast den 1 juli 1993. Det finns emellertid inte tillräckliga skäl att nu,
i avvaktan på denna lagstiftning och med beaktande av regeringens nuva-
rande prövningsmöjlighet enligt 4 kap. 2 § NRL, temporärt införa krav på
prövning enligt NRL av vissa järnvägslinjer endast för att uppfylla kravet på
miljökonsekvensbeskrivningar enligt direktivet.
Frågan om miljökonsekvensbeskrivningar avser också de areella näring-
arna. Som framgår av departementspromemorian pågår viss utredningsverk-
samhet på det området. I avbidan på det slutliga resultatet av dessa utred-
ningar är regeringen för närvarande inte beredd att föreslå hur föreskrifter
om miljökonsekvensbeskrivningar såvitt avser skogsbruket och jordbruket
skall utformas.
I enlighet med det anförda har inom Miljö- och naturresursdepartementet
upprättats förslag till
1. lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387),
2. lag om ändring i hälsoskyddslagen (1982:1080),
3. lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10),
4. lag om ändring i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avlopps-
anläggningar.
Förslaget under 2 har upprättats i samråd med Socialdepartementet.
5§
I paragrafen har införts ett nytt sista stycke.
Bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen i avsnitt 2.2 och har
tillkommit för att möjliggöra ett uppfyllande av Sveriges åtaganden enligt
EES-avtalet i fråga om reglering av miljöfarlig verksamhet. Genom bestäm-
melsen bemyndigas regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer
att meddela generella föreskrifter om bl.a. gränsvärden för utsläpp av farliga
ämnen i vattenmiljön och i luften, förbud att släppa ut vissa ämnen i grund-
vattnet samt försiktighetsmått vid t.ex. slamhantering.
Bemyndigandet avser endast sådana åtaganden enligt EES-avtalet som
har godkänts av riksdagen. För att ändringar i EES-avtalet skall kunna trans-
formeras till svensk rätt med stöd av bemyndigandet krävs alltså riksdagens 25
godkännande.
Lagrådet har föreslagit en ändring i förhållande till förslaget i lagrådsre-
missen. Regeringen ansluter sig till Lagrådets överväganden.
Bestämmelsen har därför utformats i enlighet med Lagrådets förslag enligt
bilaga 4.
22 §
I paragrafen regleras ett tillståndsbesluts rättskraft. I vissa avseenden har det
varit ofrånkomligt att inskränkningar i denna rättskraft kan bli följden av
EES-avtalet. Det gäller i detta sammanhang föreskrifter som meddelats med
stöd av den nya bestämmelsen i 5 § sista stycket. Bestämmelsen behandlas i
den allmänna motiveringen i avsnitt 2.2
45 §
Paragrafen har ändrats med hänsyn till det nya bemyndigandet i 5 § sista
stycket.
14 a §
Paragrafen är ny.
Som framgår av den allmänna motiveringen under avsnitt 2.3 har Sverige
enligt EES-avtalet åtagit sig att utföra sådana mätningar av luftföroreningar
som avses i direktiven 80/779/EEG om gränsvärden och vägledande värden
för luftkvalitet avseende svaveldioxid och svävande partiklar, 82/884/EEG
om ett gränsvärde för bly i luften samt 85/203/EEG om luftkvalitetsnormer
för kvävedioxid.
Enligt första stycket skall regeringen eller den myndighet regeringen be-
stämmer meddela föreskrifter om gränsvärden. Detta innebär att de all-
männa råd och riktlinjer som redan finns utgivna av Naturvårdsverket bör
omarbetas och ges en juridiskt bindande form.
Mätningarna som föreskrivs i andra stycket skall ha till syfte att klarlägga
om luftkvaliteten i kommunen är tillfredsställande med hänsyn till de gräns-
värden som föreskrivs med stöd av bemyndigandet i första stycket. Mät-
ningar behöver endast utföras om det kan antas att gränsvärdena kan
komma att överskridas. Mätningsskyldigheten omfattar förutom utförandet
av mätningarna även skyldighet att vid mätningarna använda mätmetoder
och redovisa mätresultat enligt föreskrifter som meddelats med stöd av para-
grafens tredje stycke.
Med hänsyn till de erfarenheter som Naturvårdsverket redan har på områ-
det bör det ankomma på verket att besluta om föreskrifter om gränsvärden,
mätning och om redovisning av mätresultat.
De nu aktuella EG-direktiven är ett led i ansträngningarna att motverka
spridning av luftföroreningar från källor som inte är bestämda till art och
ursprung. De mätningar som föreskrivs i paragrafens andra stycke skall klar-
lägga luftkvaliteten på mätplatsen. Mätningar skall således inte ske i syfte att
utpeka någon viss egendom som föroreningskälla. Ett sådant föreläggande
eller förbud som kan meddelas med stöd av 18-21 §§ skall därför inte medde-
Prop. 1992/93:60
26
las pä den grunden att nu aktuella mätningar utvisar att sådana gränsvärden Prop. 1992/93:60
som föreskrivits med stöd av paragrafens första stycke överskridits.
5 kap. 18 §
Av avsnitt 2.4 framgår att EG:s direktiv om miljökonsekvensbeskrivningar
85/337/EEG saknar motsvarighet i svensk lagstiftning när det gäller anlägg-
ning av industriområden, projekt för tätortsbebyggelse, skidliftar och kabin-
banor, fritidsbyar, hotellkomplex samt permanenta tävlings- och testbanor
för bilar och motorcyklar. Av den anledningen införs genom två nya stycken
krav på att miljökonsekvensbeskrivningar skall göras när detaljplaner upp-
rättas för sådana ändamål. Kravet på miljökonsekvensbeskrivningar gäller
också om användningen för sådana ändamål som anges i paragrafen inte av-
ser planområdet i dess helhet.
Eftersom miljökonsekvensbeskrivningar bör upprättas innan en detalj-
plan fått ett alltför konkret innehåll har programskedet gjorts obligatoriskt
och miljökonsekvensbeskrivningen införts som en del av programmet. Av
den allmänna motiveringen framgår att arbetet med miljökonsekvensbesk-
rivningen bör följa hela planprocessen och att den obligatoriska miljökon-
sekvensbeskrivningen i programskedet således bör följas upp och ytterligare
konkretiseras under det fortsatta planarbetet.
De åtgärder som omfattas av direktivet är av sådan art att det är uteslutet
att de skulle kunna omfattas av undantaget från detaljplanekravet i 5 kap.
1 § första stycket 2, i synnerhet som de skall antas medföra betydande miljö-
påverkan.Bedömningen av ett projekts miljöpåverkan skall särskilt avse de
direkta och indirekta effekterna beträffande följande faktorer:
- människor, fauna och flora,
- mark, vatten, luft, klimat och landskap,
- samspelet mellan faktorerna i första och andra strecksatsen,
- materiella tillgångar och kulturarvet.
5 kap. 21 §
I paragrafen har gjorts det tillägget att en miljökonsekvensbeskrivning som
har upprättats som en grund för en detaljplan skall ingå i det underlag som
skall redovisas under det samråd som föreskrivs i 5 kap. 20 §.
5 kap. 26 §
Enligt ett tillägg till första stycket 3 skall planförslaget under utställningsti-
den åtföljas av en miljökonsekvensbeskrivning om en sådan har upprättats.
8 kap. 2 §
Genom ett tillägg i första stycket 1 införs bygglovsplikt för kabinbanor så
att det inte skall kunna råda någon tvekan om att det är hela anläggningens
inverkan som skall prövas. Tillägget får närmast ses som ett förtydligande
eftersom kabinbanor alltid torde kräva uppförande av i vart fall byggnader
som redan nu är bygglovspliktiga.
27
12 a §
Paragrafen, som är ny, ansluter till EG:s direktiv 85/337/EEG rörande be-
dömning av miljöeffekterna av vissa projekt.
När en ny allmän avloppsanläggning eller en utvidgning av en sådan plane-
ras skall det enligt paragrafen göras en miljökonsekvensbeskrivning om an-
läggningen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Bedömningen av en anläggnings miljöpåverkan skall särskilt avse de di-
rekta och indirekta effekterna beträffande följande faktorer:
- människor, fauna och flora,
- mark, vatten, luft, klimat och landskap,
- samspelet mellan faktorerna i första och andra strecksatsen,
- materiella tillgångar och kulturarvet.
Enligt de föreslagna ikraftträdandebestämmelserna får regeringen före-
skriva när lagändringarna skall träda i kraft. Bakgrunden är att en viss osä-
kerhet råder om när EES-avtalet kommer att träda i kraft.
Regeringen föreslår att riksdagen antar förslagen till
1. lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387),
2. lag om ändring i hälsoskyddslagen (1982:1080),
3. lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10),
4. lag om ändring i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avlopps-
anläggningar.
Ärendet bör behandlas av riksdagen under år 1992.
28
Härigenom föreskrivs att 5, 22 och 45 §§ miljöskyddslagen (1969:387)'
skall ha följande lydelse.
Prop. 1992/93:60
Propositionens
lagförslag
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
5§2
Den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet skall vidtaga de
skyddsåtgärder, tåla den begränsning av verksamheten och iakttaga de för-
siktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga eller av-
hjälpa olägenhet. Skyldigheten att avhjälpa olägenheter kvarstår även efter
det att verksamheten har upphört.
Omfattningen av åligganden enligt första stycket bedöms med utgångs-
punkt i vad som är tekniskt möjligt vid verksamhet av det slag som är i fråga
och med beaktande av såväl allmänna som enskilda intressen.
Vid avvägningen mellan olika intressen skall särskild hänsyn tagas till å
ena sidan beskaffenheten av område som kan bli utsatt för störning och bety-
delsen av störningens verkningar, å andra sidan nyttan av verksamheten
samt kostnaden för skyddsåtgärd och den ekonomiska verkan i övrigt av för-
siktighetsmått som kommer i fråga.
Regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer meddelar
de föreskrifter angående skyddsåt-
gärder, begränsningar och försiktig-
hetsmått i övrigt som på grund av
Sveriges av riksdagen godkända åta-
ganden enligt avtalet om Europeiska
ekonomiska samarbetsområdet inte
får åsidosättas.
22 §
Den som fått tillstånd enligt
denna lag till miljöfarlig verksamhet
kan ej på grund av bestämmelse i la-
gen eller i hälsoskyddslagen
(1982:1080) eller i renhållningslagen
(1979:596) åläggas att upphöra med
verksamheten eller att med av-
seende på denna vidtaga försiktig-
hetsmått utöver vad som anges i till-
ståndsbeslutet, om ej annat följer av
23-25 §§, 29 § andra stycket eller 40
§ andra stycket.
Den som fått tillstånd enligt
denna lag till miljöfarlig verksamhet
kan inte på grund av bestämmelse i
lagen eller i hälsoskyddslagen
(1982:1080) eller i renhållningsla-
gen (1979:596) åläggas att upphöra
med verksamheten eller att med av-
seende på denna vidta försiktighets-
mått utöver vad som anges i till-
ståndsbeslutet, om inte annat följer
av 23-25 §§, 29 § andra stycket eller
40 § andra stycket eller av föreskrif-
ter som meddelats med stöd av 5§
sista stycket.
45 §
Den som med uppsåt eller av oaktsamhet
1. bryter mot förbud som har meddelats med stöd av 8, 23 eller 41 § eller
1 Lagen omtryckt 1989:363.
2 Senaste lydelse 1988:924.
29
åsidosätter sådana bestämmelser som har meddelats med stöd av 2 § tredje
stycket,
2. underlåter att iakttaga föreskrift som regeringen har meddelat med stöd
av 10 §,
3. åsidosätter beslut, villkor eller
andra föreskrifter som meddelats
med stöd av 5§ sista stycket, 8a§
andra stycket, 18 § första stycket,
19 - 21 §, 21 a § andra stycket, 24 §,
25 §, 27 §, 29 § andra stycket, 38 a §,
38 b § andra stycket eller 41 §,
3. åsidosätter beslut, villkor eller
andra föreskrifter som meddelats
med stöd av 8 a § andra stycket, 18 §
första stycket, 19 - 21 §, 21 a § andra
stycket, 24 §, 25 §, 27 §, 29 § andra
stycket, 38 a §, 38 b § andra stycket
eller 41 §,
4. underlåter att iaktta föreläggande som har meddelats med stöd av 43 §
första stycket eller andra stycket första meningen,
5. i ansökan eller annan handling som avges enligt denna lag eller enligt
föreskrift som har meddelats med stöd av lagen lämnar vederbörande myn-
dighet oriktiga uppgifter rörande ett förhållande av betydelse för prövning
av en fråga om tillstånd eller för tillsynen, döms, om gärningen inte är ringa,
till böter eller fängelse i högst två år. Har brottet begåtts med uppsåt och
avsett förpliktelse av väsentlig betydelse från miljöskyddssynpunkt, döms till
fängelse i högst två år.
Om ett vitesföreläggande har överträtts, döms inte till ansvar enligt första
stycket för gärning som omfattas av föreläggandet.
Till ansvar enligt första stycket döms inte, om ansvar för gärningen kan
ådömas enligt brottsbalken.
Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.
30
Härigenom föreskrivs att det i hälsoskyddslagen (1982:1080) skall införas lagförslag
en ny paragraf, 14 a §, samt närmast före den nya 14 a § en ny rubrik av
följande lydelse.
|
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse Gränsvärden för luftföroreningar 14 a § Regeringen eller den myndighet Om det kan antas att gränsvärdena Regeringen eller den myndighet |
Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.
31
Härigenom föreskrivs att 5 kap. 18, 21 och 26 §§ och 8 kap. 2 § plan- och
bygglagen (1987:10)’ skall ha följande lydelse.
Prop. 1992/93:60
Propositionens
lagförslag
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
5 kap.
18 §
Detaljplanen bör grundas på ett program som anger utgångspunkter och mål
för planen.
En detaljplan som medger en an-
vändning av mark eller av byggnader
eller andra anläggningar som inne-
bär betydande miljöpåverkan skall
grundas på ett sådant program som
anges i första stycket, om detaljpla-
nen innebär att planområdet får tas i
anspråk för
1. industriändamål,
2. ny sammanhållen bebyggelse,
3. skidliftar eller kabinbanor,
4. hotellkomplex eller fritidsbyar eller
5. permanenta tävlings- eller testba-
nor för bilar eller motorcyklar.
I de fall som anges i andra stycket
skall en miljökonsekvensbeskrivning
enligt 5 kap. lagen (1987:12) om hus-
hållning med naturresurser m.m.
upprättas vid utarbetandet av pro-
grammet.
21
Samrådet syftar till ett utbyte av
information och synpunkter. Under
samrådet bör motiven till förslaget,
planeringsunderlag av betydelse
samt de viktigaste följderna av för-
slaget redovisas. Om det finns ett
program för planen, skall också
prgrammet redovisas.
§
Samrådet syftar till ett utbyte av
information och synpunkter. Under
samrådet bör motiven till förslaget,
planeringsunderlag av betydelse
samt de viktigaste följderna av för-
slaget redovisas. Om det finns ett
program eller en miljökonsekvens-
beskrivning för planen, skall också
dessa redovisas.
Resultatet av samrådet och förslag med anledning av de synpunkter som
har framförts skall redovisas i en samrådsredogörelse.
26 §
Under utställningstiden skall planförslaget åtföljas av
1 Lagen omtryckt 1987:246.
32
1. planbeskrivningen och genomförandebeskrivningen,
2. samrådsredogörelsen,
3. program för planen, grundkarta 3. program för planen, miljökonsek-
och fastighetsförteckning, om sä- vensbeskrivning, grundkarta och
dana handlingar har upprättats, fastighetsförteckning, om sådana
handlingar har upprättats,
4. annat planeringsunderlag som kommunen anser vara av betydelse för en
bedömning av förslaget.
I planbeskrivningen skall redovisas planeringsförutsättningarna, planens
syfte och skälen till planens utformning. Beskrivningen skall åtföljas av il-
lustrationsmaterial, om det inte är uppenbart onödigt. Om planförslaget av-
viker från översiktsplanen, skall avvikelsen och skälen till denna redovisas i
beskrivningen.
Annat tillgängligt material som belyser förslagets innebörd, bör också stäl-
las ut.
Prop. 1992/93:60
Propositionens
lagförslag
8 kap.
I fråga om andra anläggningar än
byggnader krävs bygglov för att
1. anordna nöjesparker, djurpar-
ker, idrottsplatser, skidbackar med
liftar, kabinbanor, campingplatser,
skjutbanor, småbåtshamnar, frilufts-
bad, motorbanor och golfbanor,
2 §2
I fråga om andra anläggningar än
byggnader krävs bygglov för att
1. anordna nöjesparker, djurpar-
ker, idrottsplatser, skidbackar med
liftar, campingplatser, skjutbanor,
småbåtshamnar, friluftsbad, motor-
banor och golfbanor,
2. anordna upplag eller materialgårdar,
3. anordna tunnlar eller bergrum som inte är avsedda för tunnelbana eller
gruvdrift,
4. inrätta fasta cisterner eller andra fasta anläggningar för kemiska pro-
dukter, som är hälso- och miljöfarliga, och förvaror som kan medföra brand
eller andra olyckshändelser,
5. uppföra radio- eller telemaster eller torn,
6. uppföra vindkraftverk, om vindturbinens diameter är större än två me-
ter eller om kraftverket placeras på ett avstånd från gränsen som är mindre
än kraftverkets höjd över marken eller om kraftverket skall fast monteras på
en byggnad,
7. uppföra murar eller plank,
8. anordna parkeringsplatser utomhus,
9. anordna begravningsplatser,
10. väsentligt ändra anläggningar som avses i 1-9.
Bygglov för att inrätta eller uppföra en anläggning enligt första stycket 4
eller 5 eller för att ändra anläggningen krävs inte, om det är fråga om en
mindre anläggning avsedd endast för en viss fastighets behov. Bygglov för
åtgärder enligt första stycket 8 behövs inte, om det på fastigheten finns en-
dast ett eller två enbostadshus eller ett tvåbostadshus och parkeringsplatsen
är avsedd uteslutande för fastighetens behov eller om parkeringsplatsen an-
läggs med stöd av väglagen (1971:948) eller på mark som i detaljplan har
avsatts till gata eller väg.
Enligt 5 § och 6 § tredje stycket 2 får kommunen besluta om undantag
från kravet på bygglov eller om längre gående krav. I 10 § finns särskilda
bestämmelser för vissa anläggningar avsedda för totalförsvaret.
Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.
2 Senaste lydelse 1991:604.
3 Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 60
Härigenom föreskrivs att det i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och
avloppsanläggningar1 skall införas en ny paragraf, 12 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1992/93:60
Propositionens
lagförslag
12 a §
När en allmän va-anläggning eller
en utvidgning av en sådan planeras
skall, om anläggningen kan antas
medföra en betydande miljöpåver-
kan, huvudmannen upprätta en mil-
jökonsekvensbeskrivning som möj-
liggör en samlad bedömning av den
inverkan anläggningen har på mil-
jön, hälsan och hushållningen med
naturresurserna.
Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.
1 Lagen omtryckt 1976:842.
34
Bilaga XX till EES-avtalet innebär att ett antal av EG:s miljödirektiv skall
transformeras till svensk lagstiftning.
Denna promemoria innehåller en genomgång av EG:s direktiv och en
jämförelse mellan EG:s direktiv och den motsvarande svenska miljöskydds-
lagstiftningen.
En utgångspunkt vid förhandlingarna om EES-avtalet har varit att den
svenska miljöpolitiken i praktiken uppfyller de krav som ställs i EG:s rätts-
akter och att den svenska lagstiftningen också skall uppfylla dessa krav i for-
mellt avseende.
Flertalet av EG:s direktiv har närmast svensk motsvarighet i miljöskydds-
lagen (1969:387). Direktiven har liksom miljöskyddslagen krav på tillstånds-
plikt för miljöfarliga verksamheter. Med hänsyn till direktiven finns det inte
anledning att utöka antalet tillståndspliktiga verksamheter enligt miljö-
skyddslagen. Däremot bör, för att ett EG-direktiv om miljökonsekvensbe-
skrivningar skall kunna uppfyllas, tillståndsplikt införas enligt lagen om hus-
hållning med naturresurser m.m. för större järnvägsanläggningar och för
järnvägsanläggningar med större miljöpåverkan.
För att uppfylla det nyss nämnda direktivet föreslås också ett tillägg i den
s.k. Va-lagen.
För att uppfylla direktivet om miljökonsekvensbeskrivningar föreslås
också att sådana beskrivningar skall ingå i underlaget för en detaljplan enligt
plan- och bygglagen om ett projekt kan antas medföra betydande miljöpå-
verkan.
Miljöskyddslagen innehåller inga föreskrifter om generellt bestämda ut-
släppsgränser. Villkoren i tillståndsbesluten prövas individuellt för varje mil-
jöfarlig verksamhet. Direktiven innehåller generella gränsvärden för utsläpp
av farliga ämnen. För att motsvara direktiven bör de myndigheter som prö-
var tillstånd och villkor enligt miljöskyddslagen åläggas att beakta tillämp-
liga gränsvärden i EG:s direktiv. Ett närmande till EG torde på sikt medföra
ytterligare ändringar i miljöskyddslagen eller motsvarande. Med hänsyn till
den översyn som f.n. sker inom miljöskyddskommittén finns det inte skäl att
gå in på sådana ändringar utöver vad som krävs till följd av EES-avtalet.
Dock bör särskilda bestämmelser införas om grundvattenskydd, gränsvär-
den för tungmetaller i slam som används för jordbruksändamål samt spill-
olja.
Till skillnad från svensk lagstiftning innehåller EG:s direktiv särskilda reg-
ler om miljökvalitetsnormer. Detta medför att kommunerna i hälsoskyddsla-
gen bör åläggas att utföra mätningar av luftföroreningar. Av kommunernas
översiktsplaner enligt plan- och bygglagen bör framgå hur kommunerna av-
ser att uppfylla sådana föreskrifter om miljökvalitetsnormer.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
35
Härigenom föreskrivs i fråga om miljöskyddslagen (1969:387)
dels att 18, 22, 24, 29 och 45 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 8 b, 8 c och 8 d §§ av
följande lydelse.
Nuvarande lydelse
8
Föreslagen lydelse
§
Följande ämnen eller grupper av
ämnen får inte släppas ut direkt i
grundvattnet:
1. Organiska halogenföreningar och
ämnen som kan bilda sådana för-
eningar i vattenmiljön,
2. Organiska fosforföreningar,
3. Organiska tennföreningar,
4. Ämnen som har cancerogena, mu-
tagena eller teratogena egenskaper i
eller genom vattenmiljön,
5. Kvicksilver och dess föreningar,
6. Kadmium och dess föreningar,
7. Mineraloljor och kolväten,
S. Cyanider
Regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer får i en-
lighet med EG:s direktiv 80I68IEEG
om skydd mot föroreningar av
grundvattnet föreskriva om förbud
mot eller tillstånd till utsläpp av
andra farliga ämnen eller grupper av
ämnen till grundvattnet än vad som
anges i första stycket och som inte
omfattas av tillstånd enligt denna lag.
§
Under växtsäsongen får slam inte
användas på växande grödor på be-
tesmark eller på mark där foder pro-
duceras, eller på mark med odling av
grönsaker eller frukt utom fruktträd
eller rotfrukter utom sockerbetor
Regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer får med-
dela föreskrifter om högsta tillåten
tungmetallhalt i slam, om högsta till-
låten ärlig mängd slam som får an-
1 Lagen omtryckt 1989:363.
36
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
vändas samt om försiktighetsmått
som skall iakttas vid slamhantering
för jordbruksändamål.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
8 d §
Vid förbränning av spillolja i en
anläggning med en tillförd värmeef-
fekt av 3 MW eller mer, får de gräns-
värden inte överskridas som anges i
bilagan till EG:s direktiv
87H0HEEG om omhändertagande
av spilloljor.
18 §
I ett tillståndsbeslut skall noggrant anges den miljöfarliga verksamhet som
tillståndet avser och de villkor som skall gälla. Om särskilda skäl föreligger
får tillstånd lämnas för begränsad tid.
Tillåtna utsläpp får inte överstiga
motsvarande värden enligt de EG-di-
rektiv som omfattas av bilaga XX till
avtalet om Europeiska ekonomiska
samarbetsområdet (EES-avtalet).
I beslutet skall fastställas en viss tid, högst tio år, inom vilken den med
tillståndet avsedda verksamheten skall ha satts igång.
Den som fått tillstånd enligt
denna lag till miljöfarlig verksamhet
kan ej på grund av bestämmelse i la-
gen eller i hälsoskyddslagen
(1982:1080) eller i renhållningslagen
(1979:596) åläggas att upphöra med
verksamheten eller att med av-
seende på denna vidtaga försiktig-
hetsmått utöver vad som anges i till-
ståndsbeslutet, om ej annat följer av
23-25 §§, 29 § andra stycket eller 40
§ andra stycket.
22 §
Den som fått tillstånd enligt
denna lag till miljöfarlig verksamhet
kan inte på grund av bestämmelse i
lagen eller i hälsoskyddslagen
(1982:1080) eller i renhållningslagen
(1979:596) åläggas att upphöra med
verksamheten eller att med av-
seende på denna vidta försiktighets-
mått utöver vad som anges i till-
ståndsbeslutet, om inte annat följer
av 8 b, - 8 d §§, 23-25 §§, 29 § andra
stycket eller 40 § andra stycket.
24 §
Koncessionsnämnden får, efter vad som är skäligt, ändra eller upphäva
gällande villkor för en miljöfarlig verksamhet eller meddela nya villkor för
den
1. när tio år förflutit från det att tillståndsbeslutet vann laga kraft,
2. om den som har sökt tillståndet har vilselett tillståndsmyndigheten ge-
nom att lämna oriktiga uppgifter av betydelse för tillståndet och ett förbud
framstår som en alltför ingripande åtgärd,
3. när villkor som gäller för verksamheten åsidosatts på ett sätt som varit
av mer än ringa betydelse,
4. om det genom verksamheten uppkommit någon olägenhet som inte för-
utsågs när verksamheten tilläts och ett förbud framstår som en alltför ingri-
pande åtgärd,
5. om förhållandena i omgivningen har ändrats väsentligt,
37
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6. om en från miljösynpunkt väsentlig förbättring kan uppnås med an-
vändning av någon ny process- eller reningsteknik,
7. om användandet av någon ny
teknik för mätning eller uppskatt-
ning av förorening eller annan stör-
ning skulle medföra väsentligt bättre
förutsättningar för att kontrollera
verksamheten.
7. om användandet av någon ny
teknik för mätning eller uppskatt-
ning av förorening eller annan stör-
ning skulle medföra väsentligt bättre
förutsättningar för att kontrollera
verksamheten,
8. om villkoren för verksamheten in-
nebär att gränsvärden som anges i ett
EG-direktiv som omfattas av bilaga
XX till Avtalet om Europeiska sam-
arbetsområdet (EES-avtalet) får
överskridas.
I fall som avses i första stycket 4 får koncessionsnämnden också besluta
om andra åtgärder som behövs för att förebygga eller minska olägenheter
för framtiden.
Ett tillstånd förfaller, om den med
tillståndet avsedda verksamheten
inte har satts igång inom den tid som
har föreskrivits med stöd av 18 §
andra stycket.
29 §
Ett tillstånd förfaller om den med
tillståndet avsedda verksamheten
inte har satts igång inom den tid som
har föreskrivits med stöd av 18 §
tredje stycket.
Den som med uppsåt eller av
oaktsamhet
1. bryter mot förbud som har
meddelats med stöd av 8, 23 eller
41 § eller åsidosätter sådana bestäm-
melser som har meddelats med stöd
45 §
Den som med uppsåt eller av
oaktsamhet
1. bryter mot 8 b -8 d §§ eller för-
bud som har meddelats med stöd av
8, 23 eller 41 § eller åsidosätter så-
dana bestämmelser som har medde-
lats med stöd av 2 § tredje stycket,
3. åsidosätter beslut, villkor eller
andra föreskrifter som meddelats
med stöd av 8 a § andra stycket, 8 c -
d §§, 18 § första stycket, 19 - 21 §, 21
a § andra stycket, 24 §, 25 §, 27 §, 29
§ andra stycket, 38 a §, 38 b § andra
stycket eller 41 §,
av 2 § tredje stycket,
2. underlåter att iakttaga föreskrift som regeringen har meddelat med stöd
av 10 §,
3. åsidosätter beslut, villkor eller
andra föreskrifter som meddelats
med stöd av 8 a § andra stycket, 18 §
första stycket, 19 - 21 §, 21 a § andra
stycket, 24 §, 25 §, 27 §, 29 § andra
stycket, 38 a §, 38 b § andra stycket
eller 41 §,
4. underlåter att iaktta föreläggande som har meddelats med stöd av 43 §
första stycket eller andra stycket första meningen,
5. i ansökan eller annan handling som avges enligt denna lag eller enligt
föreskrift som har meddelats med stöd av lagen lämnar vederbörande myn-
dighet oriktiga uppgifter rörande ett förhållande av betydelse för prövning
av en fråga om tillstånd eller för tillsynen, döms, om gärningen inte är ringa,
till böter eller fängelse i högst två år. Har brottet begåtts med uppsåt och
avsett förpliktelse av väsentlig betydelse från miljöskyddssynpunkt, döms till
fängelse i högst två år.
Om ett vitesföreläggande har överträtts, döms inte till ansvar enligt första
38
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
stycket för gärning som omfattas av föreläggandet. Till ansvar enligt första
stycket döms inte, om ansvar för gärningen kan ådömas enligt brottsbalken.
Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
39
Härigenom föreskrivs att det i hälsoskyddslagen (1982:1080) skall införas
en ny 8a§ av följande lydelse.
|
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse 8a § Halterna i luften av kvävedioxid, Kommunen skall mäta förekoms- Regeringen eller den myndighet |
Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.
40
Härigenom föreskrivs att 4 kap. 1 § samt 5 kap. 18, 21 och 26 §§ plan- och
bygglagen (1987:10)' skall ha följande lydelse.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
4 kap.
1 §
I översiktsplanen skall redovisas allmänna intressen som bör beaktas vid
beslut om användningen av mark- och vattenområden.
Av planen skall framgå
1. grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vatten-
områden samt i fråga om tillkomst, förändring och bevarande av bebygg-
else,
2. hur kommunen avser att tillgodose riksintressen enligt lagen (1987:12)
om hushållning med naturresurser m.m.
Om planen redovisar en använd-
ning av ett mark- eller vattenområde
som kan innebära risk för kränkning
av sådana föreskrifter till skydd för
människors hälsa och miljön som
följer av Sveriges internationella åta-
ganden skall i planen anges hur kom-
munen avser att uppfylla föreskrif-
terna.
5 kap.
18 §
Detaljplanen bör grundas på ett program som anger utgångspunkter och
mål för planen.
En detaljplan som innebär att ett
område får användas för samman-
hållen bebyggelse, industrianlägg-
ningar, fritidsanläggningar eller ho-
tellkomplex som kan antas medföra
en betydande miljöpåverkan skall
grundas på ett sådant program som
anges i första stycket. Vid utarbe-
tande av programmet skall en miljö-
konsekvensbeskrivning enligt 5 kap.
lagen (1987:12) om hushållning med
naturresurserm.m. upprättas.
21
Samrådet syftar till ett utbyte av
information och synpunkter. Under
samrådet bör motiven till förslaget,
planeringsunderlag av betydelse
samt de viktigaste följderna av för-
slaget redovisas. Om det finns ett
§
Samrådet syftar till ett utbyte av
information och synpunkter. Under
samrådet bör motiven till förslaget,
planeringsunderlag av betydelse
samt de viktigaste följderna av för-
slaget redovisas. Om det finns ett
1 Lagen omtryckt 1987:246.
41
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
program för planen, skall också pro- program eller en miljökonsekvens-
grammet redovisas. beskrivning för planen, skall också
dessa redovisas.
Resultatet av samrådet och förslag med anledning av de synpunkter som
har framförts skall redovisas i en samrådsredogörelse.
26 §
Under utställningstiden skall planförslaget åtföljas av
1. planbeskrivningen och genomförandebeskrivningen,
2. samrådsredogörelsen,
3. program för planen, grundkarta 3. program för planen, miljökon-
och fastighetsförteckning, om så- sekvensbeskrivning, grundkarta och
dana handlingar har upprättats, fastighetsförteckning, om sådana
handlingar har upprättats,
4. annat planeringsunderlag som kommunen anser vara av betydelse för
en bedömning av förslaget.
I planbeskrivningen skall redovisas planeringsförutsättningarna, planens
syfte och skälen till planens utformning. Beskrivningen skall åtföljas av il-
lustrationsmaterial, om det inte är uppenbart onödigt. Om planförslaget av-
viker från översiktsplanen, skall avvikelsen och skälen till denna redovisas i
beskrivningen.
Annat tillgängligt material som belyser förslagets innebörd, bör också stäl-
las ut.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.
42
Härigenom föreskrivs att det i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och
avloppsanläggningar skall införas en ny 12 a § av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
12 a §
När en allmän va-anläggning pla-
neras skall huvudmannen upprätta
en miljökonsekvensbeskrivning som
möjliggör en samlad bedömning av
den inverkan anläggningen har på
miljön, hälsan och hushållningen
med naturresurserna.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.
43
Härigenom föreskrivs i fråga om i lagen (1987:12) om hushållning med na-
turresurser m.m.
dels att 4 kap. 4 och 6 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 4 kap. 1 a §, av följande
lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 kap.
1 a §
Tillstånd av regeringen krävs för
att bygga järnvägslinjer för fjärrtrafik
eller anläggningar för annan spår-
bunden trafik som kan antas med-
föra en betydande miljöpåverkan.
Sådant tillstånd får lämnas om hin-
der inte möter på grund av bestäm-
melserna i 2 och 3 kap. eller med
hänsyn till andra allmänna plane-
ringssynpunkter. Ett tillstånd får för-
enas med villkor för att tillgodose all-
männa intressen.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
Om det finns särskilda skäl, får re-
geringen i ett visst fall medge undan-
tag från kravet på tillstånd enligt 1 §.
§
Om det finns särskilda skäl, får re-
geringen i ett visst fall medge undan-
tag från kravet på tillstånd enligt 1
och 1 a §§.
Till böter eller fängelse i högst två
år skall den dömas som uppsåtligen
eller av oaktsamhet
1. påbörjar en anläggning eller
vidtar någon annan åtgärd som an-
ges i 1 § utan att regeringen har med-
delat tillstånd eller medgett undan-
tag från kravet på tillstånd,
Till böter eller fängelse i högst två
år skall den dömas som med uppsåt
eller av oaktsamhet
1. påbörjar en anläggning eller
vidtar någon annan åtgärd som an-
ges i 1 § eller, om överträdelsen inte
är ringa, i 1 a § utan att regeringen
har meddelat tillstånd eller medgett
undantag från kravet på tillstånd,
2. påbörjar eller fortsätter utförandet av en anläggning eller en åtgärd se-
dan regeringen enligt 2 § har beslutat att anläggningen eller åtgärder inte får
utföras utan tillstånd, eller
3. inte rättar sig efter ett villkor eller en föreskrift som regeringen har med-
delat med stöd av detta kapitel, om överträdelsen inte är ringa.
Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.
44
Denna promemoria innehåller förslag till ändringar i den svenska miljölag-
stiftningen i samband med att avtalet om Europeiska Ekonomiska Samar-
betsområdet m.m. (EES-avtalet) träder i kraft.
Miljöregler finns i bilaga II och bilaga XX till EES-avtalet. Promemorian
behandlar endast sådana EG-direktiv som kräver en särskild bedömning
från rättsteknisk synpunkt. För en allmän redogörelse för de miljöregler som
omfattas av EES-avtalet hänvisas till bilaga 13 till prop. 1991/92:170 om
Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES).
I promemorian återges de behandlade rättsakterna i den utsträckning som
behövs för jämförelsen med svensk lagstiftning. För den fullständiga lydel-
sen av resp, rättsakt hänvisas till den utgivning av EG:s rättsakter som sker
i anslutning till riksdagsbehandlingen av EES-avtalet. Remissinstanserna till
denna promemoria får dessutom ett exemplar var av de direktiv som be-
handlas.
EES-avtalet är ett avtal mellan EG, kol- och stålunionen, EG:s medlemssta-
ter och de enskilda staterna inom EFTA. Avsikten med avtalet är att främja
en konstant och balanserad förstärkning av handeln och de ekonomiska rela-
tionerna mellan EG och EFTA-staterna och att försäkra att detta sker på
lika konkurrensvillkor och med beaktande av samma rättsregler. Ett huvud-
syfte med EES-avtalet är att uppnå att varor, personer, tjänster och kapital
fritt skall kunna röra sig inom det område som omfattas av avtalet.
För staterna inom EG gäller på miljöområdet de av EG antagna förord-
ningarna och direktiven. För EFTA-staterna gäller som EES-rätt nämnda
rättsakter med de ändringar som har angetts i avtalet. Dessa ändringar inne-
bär i huvudsak att de ikraftträdandetidpunkter som har föreskrivits i EG-
rättsakterna i EES-rätten har ändrats till i normalfallet den 1 januari 1993
eller den senare dag då EES-avtalet träder i kraft. För vissa EG-regler har
i avtalet utarbetats övergångs- och undantagslösningar för EFTA-staterna.
Vidare har för EFTA-staterna irrelevanta regler utmönstrats. I detta sam-
manhang behandlas inte rättsakter som på grund av övergångsarrangemang
i EES-avtalet för EFTA-staternas vidkommande träder i kraft efter den 1
januari 1993.
De regler i EES-avtalet som är i sak identiska med EG:s primär- eller se-
kundärrätt skall, när de införs och tillämpas, tolkas i överensstämmelse med
de domar från Europeiska gemenskapernas domstol (EG-domstolen) som
meddelats före tidpunkten för avtalets undertecknande. Enligt avtalet skall
EFTA-staterna upprätta en domstol (EFTA-domstolen). Denna skall vara
behörig att lösa tvister mellan två eller flera EFTA-stater, att pröva mål eller
ärenden som rör övervakningsförfarandet avseende EFTA-staterna samt att
pröva överklaganden av beslut på konkurrensområdet i ärenden initierade
av EFTArs övervakningsmyndighet. För att främja en så enhetlig tolkning
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
45
av avtalet som möjligt skall ett system upprättas för utbyte av information
rörande domar av EFTA-domstolen, EG-domstolen och Europeiska gemen-
skapernas första instans samt EFTA-staternas domstolar som utgör sista in-
stans.
I Sverige finns ingen motsvarighet till den nu angivna internationella mil-
jörättsliga rättskipningen, innefattande en prövning av nationell lagstiftning.
Inom de områden som omfattas av EG:s direktiv kan man därför vänta att
den miljörättsliga utvecklingen i praxis får ett betydande inflytande från
andra organ än de nationella.
EFTA-staterna skall införliva de bindande EES-rättsakterna i sina interna
rättsordningar på följande sätt.
En rättsakt som motsvarar en EG-förordning skall som sådan införlivas
med den interna rättsordningen hos de avtalsslutande parterna.
Vid införlivandet i den interna rättsordningen av en rättsakt som motsva-
rar ett EG-direktiv får den enskilda EFTA-staten på motsvarande sätt som
EG-staterna välja form och metod för genomförandet.
På miljöområdet utgörs de rättsaker som ingår i EES-avtalet med ett un-
dantag av EG:s direktiv. De rättsakter som behandlas i denna promemoria
är uteslutande direktiv.
Enligt lagrådsremissen om införlivande av EES-avtalet m.m. är en ut-
gångspunkt för att i så stor utsträckning som möjligt åstadkomma rättslikhet
och enhetlighet inom EES att EES-avtalets bestämmelser införlivas i EFTA-
ländernas rättssystem på ett sådant sätt att det resulterar i en tillämpning
som i största möjliga utsträckning är likvärdig med den ordning som gäller
inom EG.
Miljörelaterade regler finns i avtalet dels inom avsnittet om fri rörlighet
för varor och dels inom avsnittet om generella bestämmelser avseende de
fyra friheterna.
För att uppnå fria varuströmmar förbjuds, beträffande importen och ex-
porten mellan avtalsparterna, kvantitativa restriktioner och alla andra åtgär-
der med motsvarande verkan. Avtalsparterna har dock möjlighet att undan-
tagsvis förbjuda eller införa restriktioner på importen, exporten eller på va-
ror som transporteras genom landet på vissa i avtalet särskilt angivna grun-
der. Den miljörättsligt mest intressanta av dessa grunder finns i artikel 13
och medger att sådana förbud eller restriktioner införs för att skydda männi-
skors och djurs hälsa samt för att bevara växter.
Sådana förbud eller restriktioner får dock inte utgöra ett medel för god-
tycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln
mellan avtalsparterna. I ett annex (bilaga II) till avsnittet om fri rörlighet för
varor finns angivna de EES-modifierade EG-regler om tekniska föreskrifter,
standarder, provning och certifiering som skall gälla för produkter inom av-
talsområdet.
De icke handelsrelaterade miljöreglerna återfinns i EES-avtalet inom av-
snittet om generella bestämmelser avseende de fya friheterna. Enligt artikel
73 skali avtalsparternas åtgärder på miljöområdet ha till syfte att bevara,
skydda och förbättra miljön, att bidra till skydd av människors hälsa samt att
säkerställa ett varsamt och rationellt utnyttjande av naturresurserna. Avtals-
parternas åtgärder på miljöområdet skall baseras på principerna att förebyg-
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
46
gande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis skall åtgärdas vid
källan samt att förorenaren skall betala. Avtalet slår också fast att behovet
av miljöskydd skall beaktas av avtalsparterna även på områden utanför mil-
jöområdet.
Till avtalet finns en bilaga (bilaga XX) som innehåller en uppräkning av
de miljöskyddsregler som skall gälla. Avtalet förhindrar inte någon avtals-
part från att behålla eller införa strängare miljöskyddsåtgärder än de i bilaga
XX upptagna så länge åtgärderna är förenliga med avtalet.
De ikraftträdandetider som föreskrivs i EG-direktiven skall inte tillämpas
av EFTA-länderna. I stället gäller enligt artikel 129 i EES-avtalet och proto-
koll 1.11 till avtalet att EFTA-ländernas lagstiftning med anledning av EES-
avtalet skall träda ikraft den dag EES-avtalet träder i kraft.
Fram till juli 1987, då enhetsakten trädde i kraft, fanns det inte något direkt
stöd i Romfördraget för att utfärda rättsregler till skydd för miljön. I gengäld
utfärdades ett antal sådana regler med stöd av fördragets artikel 235. Denna
artikel stadgar att om en åtgärd från gemenskapens sida skulle visa sig nöd-
vändig för att inom den gemensamma marknadens ram förverkliga något av
gemenskapens mål, och om Romfördraget inte innehåller de nödvändiga be-
fogenheterna, skall rådet genom enhälligt beslut på förslag av kommissionen
och efter att ha hört Europaparlamentet vidta de åtgärder som behövs.
Innan enhetsakten trädde i kraft kunde miljöhänsyn även beaktas i sam-
band med tillämpningen av artikel 100 som stadgar att rådet enhälligt på för-
slag av kommissionen skall utfärda direktiv för en tillnärmning av sådana
bestämmelser i medlemsstaternas lagar och andra författningar som direkt
inverkar på den gemensamma marknadens upprättande eller funktion. Ofta
åberopades både artikel 100 och artikel 235 till stöd för ett direktiv.
Artiklarna 30-37 i Romfördraget avser avskaffande av kvantitativa restrik-
tioner mellan medlemsstaterna.
För att uppnå fria varuströmmar förbjuds, beträffande importen och ex-
porten mellan medlemsstaterna, kvantitativa restriktioner och alla andra åt-
gärder med motsvarande verkan. Medlemsstaterna har dock enligt artikel 36
möjlighet att undantagsvis förbjuda eller införa restriktioner på importen,
exporten eller på varor som transporteras genom landet på vissa i avtalet
särskilt angivna grunder. Den miljörättsligt mest intressanta av dessa grun-
der medger liksom artikel 13 i EES-avtalet att sådana förbud eller restriktio-
ner införs för att skydda människors, och djurs liv och hälsa samt för att be-
vara växter. Sådana förbud eller restriktioner får dock inte utgöra ett medel
för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av han-
deln mellan medlemsstaterna.
Genom enhetsakten infördes direkta miljöregler i Romfördraget. Enligt
artikel 100 a kan rådet efter förslag från kommissionen och med kvalificerad
majoritet enligt artikel 148 vidta åtgärder för tillnärmning av sådana bestäm-
melser i lagar och andra författningar i medlemsstaterna som syftar till att
upprätta den inre marknaden och få den att fungera. På samtliga de områden
där det kan bli aktuellt med miljöhänsyn skall artikel 100 a användas istället
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
47
för som tidigare artikel 100. Inom tillämpningsområdet för artikel 100 a skall
kommissionen i sina beslut utgå från en hög skyddsnivå i sina förslag rörande
hälsa, säkerhet samt miljö- och konsumentskydd.
Harmoniseringsåtgärder, vilka antagits av rådet med kvalificerad majori-
tet, kan åsidosättas av medlemsstat till förmån för tillämpningen av natio-
nella bestämmelser med hänvisning till de väsentliga behov som anges i arti-
kel 36 eller med hänvisning till miljö- eller arbetsmiljöskydd. Om så sker,
skall medlemsstaten notifiera kommissionen dessa nationella regler. Kom-
missionen och enskilda medlemsstater har möjlighet att få denna s.k. miljö-
garanti prövad av EG-domstolen. Detta har hittills inte skett.
Genom enhetsakten infördes också tre miljöartiklar i Romfördraget,
nämligen artiklarna 130 r, 130 s och 130 t.
Artikel 130 r stadgar att gemenskapens åtgärder i fråga om miljön skall
ha till syfte att bevara, skydda och förbättra miljön, att bidra till skyddet av
människors hälsa och att säkerställa ett varsamt och rationellt utnyttjande
av naturresurserna. Gemenskapen skall vidta åtgärder rörande miljön i den
utsträckning som miljöskydd bättre kan uppnås på gemenskapsnivå än på de
enskilda medlemsstaternas nivå. Med förbehåll för vissa regler av gemen-
skapskaraktär skall medlemsstaterna finansiera och genomföra övriga åtgär-
der. Gemenskapens åtgärder i fråga om miljön skall grundas på principerna
att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis bör
hejdas vid källan och att den som skadar miljön skall betala. Miljöskydds-
kraven skall ingå som en del av gemenskapens övriga politik.
Enligt artikel 130 s skall rådet genom enhälliga beslut och på förslag av
kommissionen efter att ha hört Europaparlamentet och Ekonomiska och So-
ciala kommittén bestämma vilka åtgärder som skall vidtas av gemenskapen.
Enligt artikel 130 t skall de skyddsåtgärder som antagits gemensamt enligt
artikel 130 s inte hindra någon medlemsstat från att bibehålla eller införa
strängare skyddsåtgärder under förutsättning att åtgärderna är förenliga
med Romfördraget.
Bestämmelserna har ändrats genom fördraget om en europeisk union i
Maastricht i december 1991. Bl.a. skall beslut enligt 130 s-artikeln när för-
draget träder i kraft fattas som majoritetsbeslut. Fördraget har ännu ej ratifi-
cerats av medlemsländerna.
EG-rättsakterna har på miljöområdet oftast karaktären av direktiv. Dessa
är bindande för varje medlemsstat, till vilken ett direktiv är riktat, med av-
seende på det resultat som skall uppnås till en given tidpunkt men lämnar åt
varje medlemsstat att själv bestämma form och metod (inom ramen för den
nationella rätten) för att uppnå det i direktivet åsyftade resultatet. Direkti-
ven kan till sin karaktär närmast liknas vid konventioner, vilka brukar förut-
sätta någon form av införlivande med de nationella rättssystemen för att
kunna tillämpas där.
En förordning skall ha allmän giltighet. Den skall till alla delar vara bin-
dande och direkt tillämplig i varje medlemsstat.
EG tillämpar en annan lagstiftningsteknik än Sverige. Rättsregler för den
enskilde blandas med regler som är av folkrättslig karaktär. För EG finns
det endast en konstitutionell nivå. Dessutom saknas motivtext. Direktiven
innehåller därför allting från icke bindande deklarationer till synnerligen de-
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
48
taljerade bestämmelser. Därför kommer det ofta att vara svårt att känna
igen en transformerad EG-regel i den svenska lagstiftningen.
Det svenska lagstiftningsarbetet med anledning av EES-avtalet innebär
att även EG-domstolens tolkning av rättsakterna bör beaktas.
EG-domstolen spelar en ledande roll för den europeiska integrationen.
Domstolen har i sin praxis ofta godtagit kommissionens klagomål på med-
lemsstaternas sätt att genomföra miljödirektiven. Flera avgöranden har gällt
formen för genomförandet. Under 1991 har Frankrike och Tyskland inför
domstolen hävdat att även om tvingande lagstiftning inte införts, EG-direk-
tiven ändå i praktiken tillämpades. I Tysklands fall gällde komissionens kla-
gomål direktivet 80/68/EEG om utsläpp av vissa farliga ämnen till grundvatt-
net. Domstolen fann att den tyska lagstiftningen inte med tillräcklig preci-
sion och tydlighet återgav direktivets regler. En utförligare redogörelse för
ärendet finns i avsnitt 3.1. Genom sin praxis har domstolen väsentligt bidra-
git till miljöskyddet i EG-rätten.
I promemorian hänvisas på flera ställen till tillämpningen inom EG. Un-
derlaget utgörs av EG-kommissionens övervakningsrapport avseende år
1990 samt EG-domstolens domar.
Lagstiftning och då främst i form av direktiv kan sägas ha varit det mest
framträdande styrmedlet för EG:s miljöpolitik.
I det av kommissionen nyligen framlagda förslaget till ett femte miljö-
handlingsprogram signaleras en delvis annan inriktning. Man avser att göra
ett noggrannare urval och en mer omsorgsfull förberedelse av styrmedel.
Det är enligt programmet inte säkert att lagstiftning alltid är det bästa valet
även om lagstiftningen kommer att ha en väsentlig roll att spela på lång sikt.
För närvarande är det dock svårt att se någon minskad takt i EG:s verk-
samhet på miljölagstiftningens område. Flera direktiv har tillkommit efter
de direktiv som nu omfattas av EES-avtalet. Detta omfattar inte sådana EG-
rättsakter som antagits och publicerats efter ”cut-off date” den 31 juli 1991.
EG:s aktuella lista för lagstiftningsprojekt på miljöområdet under 1992 upp-
tar 37 ärenden i olika stadier av fullbordan.
När en internationell överenskommelse skall införlivas med svensk rätt kan
två olika metoder komma i fråga. Överenskommelsens bestämmelser kan
införlivas med svensk rätt antingen genom transformation eller genom in-
korporering. Vid transformation omarbetas de delar av den internationella
överenskommelsen som skall införlivas med svensk rätt till svensk författ-
ningstext. Dock finns det vanligen ett utrymme för att andra nationella åt-
gärder än lagstiftning vidtas. T.ex. kan handlingsprogram, riktlinjer eller
budgetanslag vara tillräckligt för att uppfylla ett lands konventionsåtagan-
den.
Inkorporering innebär att det i en lag eller annan författning föreskrivs
att överenskommelsens bestämmelser gäller i Sverige och följaktligen skall
tillämpas av enskilda och/eller myndigheter. Jämför departementspromemo-
rian (Ds 1990:58 s.26) Ett europeiskt samarbetsområde (EES) och den
svenska grundlagen.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
4 Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 60
Vid införlivandet i den svenska rättsordningen av internationella överens-
kommelser måste stadgandet i 8 kap. 3 § regeringsformen (RF) beaktas.
Föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller
åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller
ekonomiska förhållanden, skall meddelas genom lag. Även föreskrifter an-
gående kommunernas befogenheter och åligganden skall enligt 8 kap. 5 §
RF meddelas genom lag. Enligt 8 kap. 7 och 11 §§ RF kan frågor om bl.a.
miljövård delegeras till regeringen eller myndighet under regeringen. Andra
former för genomförande av internationella överenskommelser än lagstift-
ning kan övervägas i den mån de bestämmelser som skall införlivas med
svensk rätt inte ger upphov till rättigheter och skyldigheter för enskilda eller
kommuner. Föreskrifter som enbart riktar sig till statliga myndigheter behö-
ver inte meddelas i lagform.
Enligt direktiven som behandlas i denna promemoria skall avtalsparterna
upprätta program för vissa åtgärder, lämna rapporter om vidtagna åtgärder
m.m. Sådant sammanhänger inte med ikraftträdandet av EES-avtalet och
kräver inte heller lagstiftning. Frågorna aktualiseras istället när avtalet skall
tillämpas. Vidare innehåller direktiven genomgående ett antal definitioner.
Dessa behöver inte tas in i den svenska lagtexten. I vissa fall har definitio-
nerna kommenterats i motivtexten. Givetvis skall definitionerna beaktas vid
rättstillämpningen.
Sveriges och övriga EFTA-staters ståndpunkt vid EES-förhandlingarna
har varit att de kravnivåer från miljöskyddssynpunkt som EG:s regler inne-
håller är uppfyllda genom den miljöpolitik som redan tillämpas i EFTA-län-
derna. Denna principiella inställning ligger naturligtvis även till grund för
denna promemoria. Eftersom samtliga rättsakter som behandlas i detta sam-
manhang är EG-direktiv får den enskilda EFTA-staten välja form och metod
för genomförandet. En fråga i förhandlingarna om EES-avtalet gällde villko-
ren i gällande tillstånd enligt miljöskyddslagen (1969:387). Från EG:s sida
krävdes länge att samtliga sådana tillstånd skulle ses över i samband med
genomförandet av EES-avtalet. Kravet finns dock inte uttryckt i EES-avta-
let.
I de fall EFTA-länderna upprätthåller handelsrelaterade miljökrav som är
strängare än vad som gäller inom EG eller i något fall saknar lagstiftning
till motsvarighet av EG:s regler har träffats s.k. övergångsarrangemang som
innebär att EFTA-länderna under en viss tid får behålla sina gällande regler
eller får vänta under en viss tid med att införa motsvarande lagstiftning.
De krav på implementering och transformering som EES-avtalet och EG-
domstolens avgöranden medför gör det nödvändigt att överväga lagtekniska
frågor på ett sådant sätt att det är klarlagt att Sverige uppfyller sina åtagan-
den enligt EES-avtalet. I förhållande till den del av EG:s miljöregler som
behandlas i denna promemoria finns de viktigaste svenska bestämmelserna
i miljöskyddslagen. Denna lag innebär att det krävs tillstånd för miljöfarlig
verksamhet. För varje enskild anläggning fastställs individuella utsläppsvill-
kor till omgivningen. EG-direktiven anger bestämda utsläppsgränser för ut-
släpp av vissa ämnen från anläggningar av olika slag. Dessa gränsvärden har
karaktären av minimiregler. Medlemsstaterna får därför införa strängare
regler. EG:s regler framgår direkt genom författningstexten och kan i fråga
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
50
om gränsvärden som föreskrivs i ett direktiv ge utrymme för att individuellt
fastställa strängare utsläppsvillkor.
Det mest långtgående sättet att implementera EES-avtalet till svensk rätt
på miljöområdet vore att förklara att de relevanta EG-direktiven skulle gälla
som svensk rätt. I Sverige finns dock redan i de flesta fall lagstiftning eller
andra åtgärder vidtagna med syfte som motsvarar EG:s regler. Den nu
nämnda lagstiftningstekniken skulle därför i många fall leda till att flera reg-
ler skulle gälla för samma miljöproblem. Smidigare lösningar måste uppen-
bart eftersträvas.
På vissa punkter kan man enligt EG-direktiven finna strängare gränsvär-
den än vad som brukar tillämpas i praxis enligt miljöskyddslagen. I sådana
fall bör det finnas anledning till omprövning av de fastställda tillståndsvillko-
ren.
En särskild fråga gäller på vilken konstitutionell nivå svensk lagstiftning
bör ändras. I denna promemoria har frågan lösts så att bemyndigande att
meddela föreskrifter har föreslagits när EG-direktivet ger ett handlingsut-
rymme för en myndighet. I övriga fali har bestämmelser tagits in direkt i den
föreslagna lagtexten.
Vid en jämförelse torde de flesta gränsvärden enligt EG:s direktiv inne-
hållas i den svenska miljöpolitiken. Generella svenska gränsvärden skulle
sannolikt i de flesta fall innehålla betydligt strängare utsläppsgränser än EG-
reglerna. Berörda EG-direktiv är genomgående minimidirektiv. Därför
finns det inte heller något EG-rättsligt hinder mot att åsätta strängare gräns-
värden än de som gäller enligt EG:s rättsakter. När gränsvärden för miljöfar-
liga utsläpp införs i svensk rätt i form av generellt gällande föreskrifter inne-
bär det en principiell omställning av den svenska normgivningen på områ-
det. Det framstår då som angeläget att normerna medför en ökad ambitions-
nivå. EG:s regler är inte de bästa för detta syfte. Miljöskyddskommittén
skall enligt sina direktiv (Dir 1989:32 och 1991:51) lämna förslag till generellt
gällande utsläppsregler. Det finns skäl att anta att dessa förslag kommer att
ligga på en hög ambitionsnivå. När det gäller implementeringen av EES-av-
talet är det därför viktigt att de regler som beslutas inte i onödan bryter upp
miljöskyddslagens regelsystem.
Miljöregler är av naturliga skäl lämpliga att utforma efter internationella
överenskommelser. Ehuru svåra att härleda för det mottagande landet och
dess myndigheter är vatten- och luftföroreningar i ett land i dess helhet näs-
tan alltid av såväl inhemskt som utländskt ursprung. En aldrig så god in-
hemsk lagstiftning är därför på miljöområdet inte ett tillräckligt styrmedel.
Utvecklingen måste ske i samspel mellan nationell och internationell lag-
stiftning. Enskilda stater måste ha möjlighet att i den nationella lagstift-
ningen bestämma regler som, om tillämpningen ger en gynnsam miljöeffekt,
kan tjäna som förebilder för internationella överenskommelser. Men det in-
ternationella konventionsarbetet ger också möjligheter att i enskilda länder
motivera en mer skärpt miljölagstiftning än vad som annars skulle ha åstad-
kommits. Den angivna grundsynen finns det goda möjligheter att behålla
också i förhållandet till EG. Detta beror bl.a. på att EG har kommit längre
än flertalet av de enskilda medlemsstaterna när det gäller utvecklingen av
miljölagstiftningen.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
51
Genom EG:s rättsordning och EES-avtalet berörs ett flertal länders lag-
stiftning. Själva implementeringsfasen är dock individuell för varje enskilt
land när det gäller införlivande av direktiv. Detta framgår såväl av Romför-
draget som av EES-avtalet. Lösningarna måste sökas med utgångspunkt i
både EG:s regelverk och den nationella lagstiftningen. Under arbetet med
denna promemoria har kontakter med EG:s miljödirektorat förekommit i
den här frågan. Det har därvid inte visat sig möjligt att få exempel på lagstift-
ning från något annat land som skulle kunna tjäna som förebild för svenskt
vidkommande.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
Förslag: Krav på miljökonsekvensbeskrivningar införs i ärenden en-
ligt VA-lagen och plan- och bygglagen samt beträffande vissa järn-
vägsprojekt.
Rådets direktiv 85/337/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa
offentliga och privata projekt har antagits med stöd av Romfördraget, särskilt
artikel 100 och 235.1 direktivets inledning hänvisas till EG:s miljöhandlings-
program från år 1973, 1977 och 1983. I dessa framhålls nödvändigheten av
att inverkan på miljön beaktas på ett så tidigt stadium som möjligt vid all
teknisk planläggning och i olika beslutsprocesser.
Direktivet skall tillämpas för bedömningen av miljöeffekterna av sådana
offentliga och enskilda projekt som kan antas medföra betydande påverkan
på miljön. Undantag gäller för projekt som i detalj regleras genom särskild
nationell lagstiftning eftersom syftena med direktivet, bl.a. att tillhandahålla
uppgifter, då uppnås genom lagstiftningen.
Staterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt
som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bl.a. på grund av sin
art, storlek eller lokalisering blir föremål för en bedömning av denna påver-
kan innan tillstånd ges.
I undantagsfall behöver föreskrifterna i direktivet inte tillämpas helt eller
delvis beträffande ett visst projekt. I så fall skall medlemsstaterna undersöka
om någon annan typ av bedömning är lämplig och om det finns uppgifter
som bör göras tillgängliga för allmänheten. Uppgifter om undantaget samt
skälen för detta skall vara tillgängliga för dem som särskilt berörs.
Bedömningen av miljöpåverkan skall på ett lämpligt sätt identifiera, be-
skriva och bedöma de direkta och indirekta effekterna av ett projekt beträf-
fande följande faktorer:
- människor, fauna och flora,
- mark, vatten, luft, klimat och landskap,
- samspelet mellan dessa faktorer
- materiella tillgångar och kulturarvet.
De projekt som anges i bilaga 1 till direktivet skall bli föremål för en be-
dömning (miljökonsekvensbeskrivning). Det är bl.a. oljeraffinaderier, vär-
52
mekraftverk och andra förbränningsanläggningar med en värmeproduktion
på minst 300 megawatt, kärnkraftverk och anläggningar för lagring av kärn-
avfall. Vidare omfattas järn- och stålverk, integrerade kemiska anlägg-
ningar, motorvägar, motortrafikleder, järnvägslinjer för fjärrtrafik, flygplat-
ser med en banlängd av 2 100 m eller mer, hamnar och inre vattenvägar för
fartyg på mer än 1 350 ton samt anläggningar för omhändertagande av giftigt
och farligt avfall.
De projekt som anges i bilaga 2 till direktivet skall bli föremål för en miljö-
konsekvensbeskrivning när det krävs på grund av projektets karaktär. I detta
syfte kan medlemsstaterna bl.a. bestämma att en bedömning skall göras för
vissa typer av projekt eller fastställa sådana kriterier eller gränsvärden som
krävs för att avgöra vilka projekt enligt bilaga 2 som skall bli föremål för
en bedömning. Denna bestämmelse skall läsas tillsammans med artikel 2 i
direktivet som säger att medlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga åtgär-
der för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljö-
påverkan bl.a. på grund av sin art, storlek eller lokalisering blir föremål för
en bedömning av denna påverkan innan tillstånd ges. Bilaga 2 omfattar ett
stort antal verksamheter inom jordbruk, utvinningsindustri (däribland utvin-
ning av torv, malm och råolja), anläggningar för energiproduktion, bearbet-
ning av metaller, glastillverkning, kemisk industri (som inte omfattas av bi-
laga 1), livsmedelsindustri (bl.a. bryggerier, mejerier och slakterier), textil-
,läder-, trä- och pappersindustri, gummiindustri, infrastrukturprojekt (bl.a.
vägar, hamnar och flygfält som inte omfattas av bilaga 1 samt byggande av
rörledningar för gas och olja) samt andra verksamheter bl.a. avloppsrenings-
verk. Ändringar av projekt som anges i bilaga 1 omfattas också av bilaga 2.
Exploatören skall enligt artikel 5 i skälig omfattning lämna åtminstone föl-
jande uppgifter:
- en beskrivning av projektet med uppgifter om lokalisering, utformning
och omfattning,
- en beskrivning av planerade åtgärder för att undvika, minska och om
möjligt avhjälpa betydande skadliga verkningar,
- de data som krävs för att påvisa och bedöma den huvudsakliga inverkan
på miljön som projektet kan antas medföra,
- en icke-teknisk sammanfattning av dessa uppgifter.
Ytterligare uppgifter som exploatören kan avkrävas om det anses relevant
anges i bilaga 3 till direktivet. Där nämns bl.a. en översiktlig redovisning av
de huvudalternativ som exploatören övervägt och de viktigaste orsakerna till
den valda lösningen med beaktande av miljöeffekterna.
Myndigheter med miljöansvar som kan antas bli berörda av ett projekt
skall enligt artikel 6 ges möjlighet att yttra sig över en ansökan om tillstånd.
Medlemsstaterna skall genom allmänna föreskrifter eller i varje enskilt fall
utse de myndigheter som skall höras och dessa myndigheter skall ges tillgång
till de uppgifter som inhämtats enligt artikel 5.
Varje tillståndsansökan och de uppgifter som inhämtats enligt artikel 5
skall göras tillgängliga för allmänheten. De som är särskilt berörda skall ges
tillfälle att yttra sig innan projektet påbörjas. Den närmare utformningen av
informationen och samrådet skall bestämmas av medlemsstaterna. Bero-
ende på respektive projekts karaktär och lokalisering får medlemsstaterna
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
53
bestämma vilka som är särskilt berörda, ange var informationen skall finnas
att tillgå samt fastställa på vilka sätt allmänheten skall informeras. Vidare
får medlemsstaterna bestämma hur allmänheten skall ges tillfälle att yttra
sig, t.ex. skriftligen eller genom en offentlig utfrågning samt bestämma
lämpliga tidsgränser för de olika stegen i proceduren i syfte att säkerställa
att ett beslut fattas inom rimlig tid.
En medlemsstat som uppmärksammar att ett projekt kan antas medföra
en betydande inverkan på miljön i en annan medlemsstat skall översända
informationen som inhämtats enligt artikel 5 till den andra staten och sam-
råda med detta underlag (artikel 7).
De uppgifter som inhämtats enligt artikel 5, 6 och 7 skall beaktas vid till-
ståndsgivningen (artikel 8).
När ett beslut har fattats skall den ansvariga myndigheten eller myndighe-
terna informera dem som är särskilt berörda om innehållet i beslutet och om
de villkor som är knutna till detta. De skäl och överväganden som beslutet
grundar sig på skall också anges om medlemsstaternas lagstiftning så kräver
(artikel 9).
Bestämmelserna i direktivet skall inte begränsa myndigheternas skyldig-
het att tillämpa nationella regler om industri- och affärshemligheter och att
ta hänsyn till allmänna intressen (artikel 10).
Artikel 11 reglerar hur information skall utbytas mellan kommissionen
och medlemsstaterna. Medlemsstaterna skulle inom tre år från anmälan av
direktivet, dvs. inom tre år från juli 1985, ha vidtagit nödvändiga åtgärder för
att följa direktivet (artikel 12). Direktivet begränsar inte medlemsstaternas
möjligheter att fastställa strängare regler i fråga om bedömningar av inver-
kan på miljön.
Inom EG pågår för närvarande ett arbete med att omarbeta detta direktiv
i anledning av Esbokonventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett
gränsöverskridande sammanhang. Det nya direktivet kan föreligga i slutet
av 1992.
Tillämpningen inom EG
Direktivet trädde i kraft 1988. Enligt EG:s övervakningsrapport avseende
1990 är direktivet fortfarande på ett övergångsstadium. Utom i extrema fall
avstår kommissionen från att vidta åtgärder när det gäller innehåll och slut-
satser i miljökonsekvensbeskrivningarna eftersom direktivet är neutralt på
denna punkt. Följaktligen är konsekvensanalyser ofta av medelmåttig kvali-
tet och underskattar nästan alltid skadan för miljön även där man följer den
procedur som är föreskriven i direktivet. Dessutom ges åsikter som uttrycks
av allmänheten inte tillräcklig tyngd av myndigheterna. Miljökonsekvens-
beskrivningen tenderar sålunda ofta att bli en formell process avsedd att be-
rättiga genomförandet av ett projekt som har bestämts i förväg på basis av
ekonomiska och tekniska kriterier.
Kommissionen har avslutat åtgärder mot Grekland, Portugal och Tysk-
land för att inte ha underrättat kommissionen om nationella implemente-
ringsåtgärder, varefter samtliga dessa stater antagit lagstiftning under år
1990. Luxemburg hade år 1990 inte någon lagstiftning på området. Belgien
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
54
har fått synpunkter såvitt avser landets samtliga tre regioner. Brysselregio-
nen har ingen lagstiftning på området. Såväl den vallonska som den flam-
ländska regionen hade fått anmärkningar för felaktig transformering. Ifråga-
varande direktiv var det enda som Danmark fick anmärkningar för i över-
vakningsrapporten. Kritiken gällde försenad implementering. Såvitt avser
Italien anges i rapporten att den effektiva tillämpningen av direktivet ofta
hindras på grund av frånvaron av väl definierade och enhetliga kriterier för
implementeringen av direktivet. I Nederländerna har enligt rapporten allt-
för många projekt av myndigheterna beviljats undantag från direktivets reg-
ler.
I övervakningsrapporten betonas särskilt att den nationella lagstiftningen
skall ta hänsyn inte bara till bilaga 1 utan också till bilaga 2. Antalet klagomål
från enskilda mot särskilda projekt ökar konstant, i synnerhet mot projekt
som gäller infrastrukturen och uppförande av avfallsbehandlingsanlägg-
ningar.
På grund av brister i den nationella lagstiftningen har kommissionen inlett
åtgärder enligt Romfördraget mot Spanien och Storbrittanien.
Överväganden och förslag
Den svenska lagstiftningen på området utgörs av 5 kap. lagen (1987:12) om
hushållning med naturresurser m.m. (NRL), 13 § miljöskyddslagen, 13 kap.
19 § vattenlagen (1983:291), 15 § väglagen (1971:948), 3 § lagen (1977:439)
om kommunal energiplanering, förordningen (1991:738) om miljökonse-
kvensbeskrivningar, 25 § naturvårdsförordningen (1976:484), 11 § miljö-
skyddsförordningen (1989:364) samt 24 och 38 §§ vägkungörelsen
(1971:954).
Beträffande de tre lagar som anknyts till naturresurslagen från den 1 juli
1992, dvs. minerallagen (1991:45), lagen (1966:314) om kontinentalsockeln
och lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän far-
led kan regeringen genom denna NR-Lanknytning föreskriva om krav på
miljökonsekvensbeskrivningar enligt dessa lagar från nämnda datum. Av
propositionen 1990/91:90 framgår att avsikten är att införa sådana krav. Re-
geringen har därför den 21 maj 1992 beslutat om tillägg till förordningen om
miljökonsekvensbeskrivningar.
Enligt 5 kap. 1 § NRL skall en ansökan om tillstånd för en anläggning eller
en åtgärd som avses i 4 kap. NRL innehålla en miljökonsekvensbeskrivning.
Det innebär att en ansökan om tillstånd för anläggningar eller åtgärder som
omfattas av obligatorisk prövningsplikt enligt 4 kap. 1 § NRL skall innehålla
en miljökonsekvensbeskrivning. Den obligatoriska prövningsplikten omfat-
tar bl.a. olika typer av industrianläggningar som järn- och stålverk, massafa-
briker och stora energianläggningar. Där innefattas alltså de flesta av de
verksamheter som omfattas av EG-direktivets bilaga 1.
Även sådana anläggningar som efter särskilt beslut av regeringen prövas
enligt 4 kap. 2 § skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Enligt den
bestämmelsen kan regeringen pröva anläggningar eller åtgärder som kan an-
tas få betydande omfattning eller bli av ingripande beskaffenhet men som
inte omfattas av kravet på obligatorisk prövning enligt 4 kap. 1 §, t.ex vissa
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
55
kommunikationsanläggningar. Ett exempel på en anläggning som skall prö-
vas enligt 4 kap. 2 § är den planerade fasta förbindelsen över Öresund.
I miljöskyddslagen (1969:387) har i 13 § föreskrivits att en ansökan om
tillstånd skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning som möjliggör en
samlad bedömning av en planerad anläggnings, verksamhets eller åtgärds in-
verkan på miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser. Regeringen
får enligt miljöskyddslagen föreskriva vilka anläggningar som skall till-
ståndsprövas enligt lagen. Detta har regeringen gjort i en bilaga till miljö-
skyddsförordningen (1989:364). Bland de tillståndspliktiga verksamheterna
finns de flesta av de verksamheter som anges i EG-direktivets bilaga 1 och
2.
Enligt 10 § miljöskyddslagen och bilagan till miljöskyddsförordningen gäl-
ler för ett betydande antal anläggningar, inrättningar, utsläpp m.m. att rege-
ringen har föreskrivit skyldighet om anmälan i stället för tillståndplikt. Så-
dana verksamheter omfattas inte av regler om miljökonsekvensbeskriv-
ningar. Lagtexten innehåller inga kriterier för indelningen i tillstånds- resp,
anmälningspliktiga verksamheter. I 1988 års miljöpolitiska proposition
(prop. 1987/88:85 s 260) sägs att utgångspunkten för vilket ansvarsområde
resp, myndighet skall ha bör vara de miljöeffekter som är förbundna med
verksamheten. Av betydelse är hur länge en störningseffekt varar, hur stort
geografiskt område som påverkas och hur allvarliga effekterna är för hälsa
och miljö. Enligt direktivet skall reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar
omfatta alla projekt som kan ha en betydande miljöpåverkan. Att införa kri-
terier för när en verksamhet skall vara tillstånds- resp, anmälningsskyldig
samt att bedöma om miljökonsekvensbeskrivningar skall göras för anmäl-
ningspliktiga verksamheter bör inte göras i detta sammanhang utan tas upp
t.ex. i samband med miljöskyddskommitténs arbete.
Beträffande vattenlagen (1983:291) föreskrivs i 13 kap. 19 § vad en ansö-
kan i ett ansökningsmål skall innehålla. Denna bestämmelse har komplette-
rats med krav på att en ansökan även skall innehålla en miljökonsekvens-
beskrivning.
I väglagen (1971:948) finns det sedan 1987 bestämmelser om miljökonse-
kvensbeskrivningar. En arbetsplan för byggande av väg skall enligt 15 § väg-
lagen innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Enligt paragrafen skall en
sådan miljökonsekvensbeskrivning innehålla en redovisning av de väntade
miljöeffekterna samt förslag till skyddsåtgärder som behövs för att före-
bygga störningar eller andra olägenheter från trafiken.
Enligt 5 kap. 2 § NRL får regeringen eller den myndighet som regeringen
bestämmer föreskriva att det i ärenden enligt någon av de NRL-anknutna
lagar som anges i 1 kap. 2 § skall upprättas en miljökonsekvensbeskrivning.
Här följer en kort genomgång av de lagar som inte redan behandlats.
När det gäller plan- och bygglagen (1987:10) (PBL) har inte något direkt
lagkrav införts om att kommunerna skall upprätta miljökonsekvensbeskriv-
ningar. Kommunerna förväntas frivilligt tillämpa detta arbetssätt, vilket
många kommuner redan gör. I propositionen (1990/91:90) En god livsmiljö
uttalades också att miljökonsekvensbeskrivningar som en del av beslutsun-
derlaget för den fysiska planeringen bör kunna ge ett bra stöd för bedöm-
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
56
ningen bl.a. av lämpliga alternativ för lokalisering av stora projekt och an-
läggningar som har en väsentlig omgivningspåverkan.
Beträffande naturvårdslagen (1964:822) har regeringen med stöd av be-
myndigandet i 5 kap. 2 § NRL i 25 § naturvårdsförordningen (1976:484) före-
skrivit att vissa typer av ansökan om tillstånd enligt naturvårdslagen skall
vara åtföljda av en miljökonsekvensbeskrivning enligt 5 kap. NRL i den ut-
sträckning som behövs i det enskilda fallet.
När det gäller övriga lagar som är NRL-anknutna har regeringen i enlighet
med 5 kap. 2 § NRL utfärdat förordningen (1991:738) om miljökonsekvens-
beskrivningar. Där har beträffande lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter
i 3 § förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar föreskrivits att till en
ansökan om bearbetningskoncession enligt lagen skall bifogas en miljökon-
sekvensbeskrivning. Beträffande lagen (1902:71 s.l), innefattande vissa be-
stämmelser om elektriska anläggningar föreskrivs i 4 § förordningen om mil-
jökonsekvensbeskrivningar att till en ansökan om koncession enligt lagen
skall bifogas en miljökonsekvensbeskrivning. Vad gäller lagen (1978:160)
om vissa rörledningar skall enligt 5 § förordningen om miljökonsekvensbe-
skrivningar till en ansökan om koncession enligt lagen bifogas en miljökon-
sekvensbeskrivning. När det slutligen gäller luftfartslagen (1957:297) har i 6
§ förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar föreskrivits att till en an-
sökan om tillstånd till allmän flygplats enligt luftfartslagen skall bifogas en
miljökonsekvensbeskrivning.
Enligt lagen (1977:439) om kommunal energiplanering skall det i varje
kommun finnas en aktuell energiplan. Till detta har nu i lagen införts ett krav
på att till energiplanen skall höra en miljökonsekvensbeskrivning.
Av denna genomgång framgår att samtliga av de verksamheter som är
upptagna i EG-direktivets bilaga 1 omfattas eller från den 1 juli 1992 kom-
mer att omfattas av krav på miljökonsekvensbeskrivning enligt svensk lag-
stiftning med undantag för järnvägslinjer för fjärrtrafik (Artikel 4.1 och
punkt 7 i bilaga 1 till direktivet). En sådan anläggning kan emellertid prövas
av regeringen enligt 4 kap. 2 § NRL. I så fall skall en miljökonsekvensbesk-
rivning upprättas. Därmed uppfylls dock inte det obligatoriska kravet enligt
direktivet på miljökonsekvensbeskrivningar. Artikel 2.1 förutsätter att de
förfaranden tillskapas som krävs för att målsättningarna i direktivet skall
uppfyllas. Ett sätt att uppfylla direktivet är att lagstiftningen innehåller ut-
tryckliga bestämmelser om prövning av nya järnvägsanläggningar som är av-
sedda för fjärrtrafik.
Samtidigt finns det ett utredningsförslag till en lag om markanvändning
för järnväg (Ds 1989:69). Detta lagförslag, som f.n. bereds i kommunika-
tionsdepartementet, innehåller bestämmelser om miljökonsekvensbeskriv-
ningar som överensstämmer med väglagens bestämmelser. Om detta förslag
leder till lagstiftning kan direktivet bli uppfyllt utan särskilda regler i 4 kap.
NRL. Syftet med denna promemoria är emellertid att presentera de lagför-
slag som krävs för EES-avtalet. En prövning enligt NRL tar endast upp en
av de aspekter som tas upp i det nyssnämnda utredningsförslaget. Därför
föreslås här en utvidgning av NRL som ett alternativ till utredningsförslaget.
Lagförslaget bör genomföras som en ny 4 kap. 1 a § i NRL. Därmed kom-
mer inte bestämmelserna om det kommunala vetot enligt 4 kap. 3 § att bli
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
57
tillämpliga på järnvägar för fjärrtrafik, som ju regelmässigt berör och korsar
ett betydande antal kommuner. En följdändring bör göras i 4 § så att det blir
möjligt för regeringen att medge undantag. Detta är i enlighet med artikel
2.3 i direktivet. Däremot krävs inte någon följdändring i 5 § för att uppfylla
direktivet.
I EG-direktivets bilaga 1 finns en typ av anläggningar som endast undan-
tagsvis får finnas i Sverige, nämligen anläggningar för utvinning av asbest
och behandling och omvandling av asbest och produkter som innehåller as-
best. Sådan verksamhet behandlas i avsnitt 4.3.
Beträffande verksamheter som anges i bilaga 2 till EG-direktivet skall det
finnas möjlighet att kräva en miljökonsekvensbeskrivning innan tillstånd ges
men det är medlemsstaterna som avgör när en miljökonsekvensbeskrivning
krävs på grund av projektets karaktär. För de flesta av dessa verksamheter
finns det som framgått av redogörelsen för vår lagstiftning krav på miljökon-
sekvensbeskrivning i Sverige. Punkterna 2 - 9 i bilaga 2 upptar olika typer
av utvinningsindustri och tillverkningsindustri. För i stort sett samtliga dessa
verksamheter krävs tillstånd enligt miljöskyddslagen i de fall de skulle med-
föra en betydande miljöpåverkan. För många av verksamheterna krävs
också tillstånd enligt någon annan NRL-anknuten lag med krav på miljökon-
sekvensbeskrivning. När lagstiftningen om miljökonsekvensbeskrivningar
infördes gjorde regering och riksdag därför den bedömningen att den inne-
bar att de flesta av de verksamheter som anges i EG:s direktiv därmed om-
fattas av krav på miljökonsekvensbeskrivningar. Detta innebär alltså att
svensk lagstiftning till skillnad från EG:s direktiv föreskriver att en miljö-
konsekvensbeskrivning alltid skall göras och inte bara när det krävs på grund
av projektets karaktär. Detta framgår också av följande jämförelse.
Bilaga 2 i EG-direktivet inleds med ett antal projekt under punkt 1 med
rubriken jordbruk. Vissa verksamheter som upptas där är tillståndspliktiga
enligt miljöskyddslagen om de har stor omfattning. Det gäller e-g) uppföd-
ning av fjärderfä och svin samt laxodling. Endast större anläggningar kan
antas medföra en betydande miljöpåverkan och därmed är EG-direktivet
uppfyllt beträffande dessa verksamheter.
I övrigt upptas under denna punkt 1 a-d) i bilaga 2 projekt för omstruktu-
rering av fastighetsbildningen på landsbygden, projekt för utnyttjande av
obrukad mark eller delvis orörda naturområden för intensivjordbruk, vat-
tenförsörjningsprojekt inom jordbruket, nyplantering av skog - där detta
kan medföra negativa ekologiska förändringar - samt röjning i syfte att an-
vända marken för annat ändamål.
De areella näringarna regleras genom bl.a. skogsvårdslagen (1979:429)
och lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark. Dessa lagar är inte NRL-
anknutna och omfattas därför inte av lagstiftningen om miljökonsekvensbe-
skrivningar. Beträffande de areella näringarna uttalades emellertid i rege-
ringens proposition 1990/91:90 att det med hänsyn till att denna verksamhet
fått en allt större inverkan på miljön under senare år är viktigt att förutsätt-
ningar införs för att kunna ställa krav på miljökonsekvensbeskrivningar när
behov föreligger.
Beträffande skogsbruket framgår av propositionen att den år 1990 tillsatta
skogspolitiska utredningen (Jo 1990:3) även kommer att behandla frågan om
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
58
systematiska miljökonsekvensbeskrivningar inom skogspolitiken och skogs-
bruket. Förslag i denna fråga bör därför enligt propositionen utformas av
utredningen. Beträffande miljökonsekvensbeskrivningar inom jordbruket
sägs i propositionen att motsvarande övervägande bör göras av statens jord-
bruksverk. Riksdagen ställde sig bakom detta och regeringen har i beslut i
augusti 1991 gett ett sådant uppdrag till jordbruksverket. Uppdraget skall
redovisas senast den 1 juni 1992.
Förslag om bestämmelser håller alltså på att utformas som bör innebära
att krav på miljökonsekvensbeskrivningar kan ställas när behov föreligger
vid de projekt som anges i punkt 1 a-d) i bilaga 2. Tilläggas bör att i de fall
betydande miljöpåverkan kan antas vid angivna projekt det kan bli aktuellt
med krav på en miljökonsekvensbeskrivning enligt naturvårdslagen om pro-
jektet berör delvis orörda naturområden som blivit naturreservat. Vid vat-
tenförsöijningsprojekt kan tillstånd enligt vattenlagen krävas vilket innebär
att en miljökonsekvensbeskrivning skall göras.
I sista punkten 1 h) upptas återvinning av land från havet. Sådan verksam-
het har hittills inte varit aktuell i Sverige. Sådana projekt torde dock bedö-
mas som markawattning enligt 18 c § naturvårdslagen och därmed omfattas
av bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar i 25 § naturvårdsför-
ordningen.
I punkt 2 b) upptas djupborrning och då särskilt geotermisk borrning,
borrning för lagring av kärnavfall samt borrning efter vatten.
Något särskilt tillstånd krävs inte enligt svensk lagstiftning för geotermisk
borrning. För arbetsföretag som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön
krävs emellertid samråd med länsstyrelsen enligt 20 § naturvårdslagen. Om
länsstyrelsen då anser att det kan medföra betydande miljöpåverkan kan
länsstyrelsen ställa krav på en miljökonsekvensbeskrivning enligt 25 § natur-
vårdsförordningen.
Borrning för lagring av kärnavfall kräver tillstånd enligt kärntekniklagen
och skall även prövas enligt 4 kap. 1 § NRL. För borrning efter vatten krävs
tillstånd enligt vattenlagen utom för husbehovstäkter eller då det är uppen-
bart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas. Detta innebär att
svensk lagstiftning redan kräver en miljökonsekvensbeskrivning i de fall en
djupborrning kan antas medföra en betydande påverkan på miljön.
I bilaga 2 punkt 10 med rubriken Infrastrukturprojekt anges i a-c) anlägg-
ning av industriområden, projekt för tätortsbebyggelse, skidliftar och kabin-
banor. Som angetts tidigare finns i PBL inget krav på miljökonsekvensbe-
skrivningar. Därför bör sådana krav övervägas. Med hänsyn till att PBL in-
nehåller detaljerade regler om hur planer skall upprättas samt det är fråga
om ett åläggande för kommunerna bör en ändring göras i PBL.
I bilaga 2 punkt 10 d) anges anläggning av vägar, hamnar (inkl, fiskeham-
nar) samt flygfält - projekt som inte anges i bilaga 1 - och i punkt 10 j) anges
hamnar för fritidsbåtar. Sverige har, som tidigare angetts, krav på miljökon-
sekvensbeskrivningar i väglagen och luftfartslagen. Regeringen har i da-
garna beslutat att införa sådana krav i lagen om inrättande, utvidgning och
avlysning av allmän farled och allmän hamn.
I punkt 10 e-f) anges anläggningar för reglering av vattenflöden och dam-
mar och andra fördämningar eller vattenmagasin för långvarigt bruk. För
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
59
dessa krävs tillstånd enligt vattenlagen som innehåller krav på miljökonsek-
vensbeskrivning.
I punkt 10 g) upptas spårvägar, upphöjda eller underjordiska järnvägar,
hängbanor eller liknande banor av speciell typ som endast eller i huvudsak
används för passagerartrafik. Som angetts tidigare finns i Sverige inte några
krav på miljökonsekvensbeskrivningar för dessa verksamheter men det finns
ett förslag till lag om markanvändning för järnväg med sådana bestämmel-
ser. Om detta leder till lagstiftning uppfylls direktivet. Då behöver inte heller
i detta avseende ske en ändring av 4 kap. NRL så att järnvägslinjer med bety-
dande miljöpåverkan obligatoriskt prövas enligt nämnda paragraf. Annars
bör den tidigare föreslagna ändringen i NRL också omfatta sådana anlägg-
ningar med betydande miljöpåverkan som avses i punkt 10 g.
10 h) omfattar byggande av rörledningar för gas och olja. Enligt 5 § förord-
ningen om miljökonsekvensbeskrivningar krävs för koncession enligt rörled-
ningslagen en miljökonsekvensbeskrivning.
Slutligen anges i punkt 10 i) anläggning av vattenledningar över långa av-
stånd. Detta regleras i Sverige i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och
avloppsanläggningar, (Va-lagen). I den lagen finns inga bestämmelser om
miljökonsekvensbeskrivningar men lagen anger (12 §) att en anläggning
skall tillgodose skäliga anspråk på säkerhet. Lagen bör dock kompletteras
med bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar.
I bilaga 2 punkt 11 upptas under rubriken Andra projekt till att börja med
a-b) fritidsbyar, hotellkomplex samt permanenta tävlings- och testbanor för
bilar och motorcyklar. I svensk lagstiftning finns inte krav på miljökonse-
kvensbeskrivningar för dessa verksamheter eftersom plan- och bygglagen
inte har krav på detta och banor för motorsport enligt miljöskyddsförord-
ningen (1989:364) endast behöver anmälas till kommunen. Såsom angetts i
anslutning till punkt 10 i bilaga 2 bör regler om miljökonsekvensbeskriv-
ningar tas in i PBL avseende detaljplaner som omfattar infrastrukturprojekt.
Ändringen i PBL bör utformas så att den omfattar även nu berörda verksam-
heter. Regeringen har, när det gäller motorbanor, också den möjligheten att
genom ändring i bilagan till miljöskyddsförordningen (1989:364) införa krav
på tillstånd. Därigenom skulle det enligt 13 § miljöskyddslagen också bli ob-
ligatoriskt med miljökonsekvensbeskrivning i samband med ansökan om till-
stånd att anlägga en motorbana.
Avslutningsvis upptas i punkt 11 e, f, g, h och j) deponering av slam från
reningsverk, lagring av järnskrot, provbänkar för motorer, turbiner eller re-
aktorer, tillverkning av konstgjorda mineralfibrer samt skrotupplag.
När det gäller slamhantering föreslås i avsnitt 5 Avfall särskilda föreskrif-
ter i miljöskyddslagen om bl.a. tungmetallinnehåll och försiktighetsmått.
Utöver den sålunda föreslagna utökade kontrollen av slamhanteringen kan
det för svenskt vidkommande inte anses obligatoriskt att införa särskilda be-
stämmelser om slamhantering. De övriga nyss nämnda projekten enligt
punkt 11 omfattas vid fall av betydande miljöpåverkan av miljöskyddslagens
tillståndsbestämmelser.
Enligt 5 kap. 3 § NRL skall en miljökonsekvensbeskrivning möjliggöra en
samlad bedömning av inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med na-
turresurser. Vad den närmare skall innehålla får bestämmas genom de före-
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
60
skrifter som skall utfärdas och med hänsyn till den verksamhet eller åtgärd
som avses, dvs. dess art och omfattning, samt det geografiska område som
berörs. Alternativ till den åsyftade anläggningen eller åtgärden skall anges
och även konsekvenserna av dessa alternativ. Då bör även anges vad alterna-
tivet att ingen åtgärd vidtas, det s.k. noll-alternativet, får för konsekvenser.
Detta uppfyller kraven i artikel 3 och i bilaga 3 i EG-direktivet.
Miljökonsekvensbeskrivningen skall ingå som en del i beslutsunderlaget
och detta underlags kvalitet skall bedömas av den myndighet som har att
besluta i det ärende där beskrivningen har upprättats. Men det är sökanden
som ansvarar för och bekostar att en miljökonsekvensbeskrivning upprättas
och att den uppfyller kraven. Detta framgår av 5 kap. 4 § NRL.
Ett ytterligare moment i kvalitetskontrollen av en miljökonsekvensbesk-
rivning är att länsstyrelsen skall yttra sig över den även i de ärenden länssty-
relsen inte är beslutande myndighet.
Ett syfte med miljökonsekvensbeskrivningar är att få till stånd en offentlig
redovisning av den inverkan en åsyftad verksamhet eller åtgärd får på miljön
och ge allmänheten möjligheter att yttra sig. I flertalet av de NRL-anknutna
lagarna finns bestämmelser om offentliggörande. I naturvårdslagen, lagen
innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar och luftfartsla-
gen saknas dock sådana bestämmelser. Därför har bestämmelser om detta
tagits in i naturvårdsförordningens 25 § och i de paragrafer i förordningen om
miljökonsekvensbeskrivningar som behandlar dessa verksamheter (4 och 6
§§). I 8 § förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar föreskrivs att i
kungörelser om miljökonsekvensbeskrivningar skall anges var beskriv-
ningen hålls tillgänglig och att platsen för detta bör bestämmas i samråd med
kommunen.
Därmed uppfylls bestämmelserna även i artikel 6 i EG-direktivet om myn-
digheters yttrande och om offentliggörande m.m. av miljökonsekvensbesk-
rivningen.
När det gäller bestämmelsen i EG-direktivets art. 7 att en medlemsstat
som uppmärksammar att ett projekt kan antas medföra en betydande inver-
kan på miljön i en annan medlemsstat skall översända informationen som
inhämtats enligt artikel 5 till den andra staten och samråda med detta som
underlag har de nordiska länderna år 1974 undertecknat en miljöskyddskon-
vention. I konventionen, som gäller som svensk lag enligt SFS 1974:268,
skall de nordiska länderna informera varandra om verksamheter som kan
medföra störning av betydelse i annan fördragsslutande part. Sverige har
också ratificerat Esbokonventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett
gränsöverskridande sammanhang och kommer att i förordningen om miljö-
konsekvensbeskrivningar införa de bestämmelser som behövs i anledning av
att den konventionen träder i kraft.
Sammanfattningsvis har Sverige krav på miljökonsekvensbeskrivningar
avseende de flesta verksamheter som anges i bilaga 1 och 2 i EG:s direktiv.
För att med säkerhet omfatta alla verksamheter bör dock införas regler om
miljökonsekvensbeskrivning i PBL, Va-lagen, skogsvårdslagen, lagen om
skötsel av jordbruksmark samt för byggande av järnväg i de fall en bety-
dande påverkan på miljön kan antas.
Vad gäller PBL kan man ifrågasätta om inte ett generellt krav på miljö-
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
61
konsekvensbeskrivningar bör införas vid planläggning i stället för en be-
gränsning till de projekt som omfattas av de aktuella direktiven. Frågan dis-
kuterades i miljöpropositionen (prop. 1990/91:90 En god livsmiljö). De ar-
gument som då framfördes av bl.a. Svenska kommunförbundet har fortfa-
rande giltighet. Det finns därför inte skäl att nu föreslå ett generellt krav på
miljökonsekvensbeskrivningar i PBL.
Det finns emellertid anledning att understryka vikten av det planeringsun-
derlag som en miljökonsekvensbeskrivning utgör. För att arbetet med en
miljökonsekvensbeskrivning under ett planarbete skall kunna ge ett så bra
underlag som möjligt bör det påbörjas redan under arbetet med översikts-
planen för att utmynna i en i och för sig komplett miljökonsekvensbeskriv-
ning under detaljplanens programskede. För att ge fullt utbyte bör emeller-
tid miljökonsekvensbeskrivningen kompletteras parallellt med färdigställan-
det av detaljplanen.
Slutligen kan ett förtydligande vara på sin plats. I 5 kap. 1 § 2 PBL upp-
ställs ett krav på detaljplan för lokalisering av ny enstaka byggnad vars an-
vändning får betydande inverkan på omgivningen. Detta uttryck är inte lik-
tydigt med betydande miljöpåverkan, som innebär en större omgivningspå-
verkan. Detta medför att det inte finns skäl att införa krav på miljökonse-
kvensbeskrivningar vid bygglovsprövning, eftersom de nu aktuella projek-
ten alltid träffas av detaljplanekravet.
Som tidigare framgått behandlas lagstiftningen om de areella näringarna i
ett annat sammanhang. När det gäller innehållet i en miljökonsekvensbesk-
rivning krävs med anledning av EES-avtalet ingen ändring i svensk lagstift-
ning.
Förslag: I enlighet med EG-direktivet 80/68/EEG kompletteras miljö-
skyddslagen med särskilda bestämmelser om grundvattenförorening.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
Direktivet 80/68/EEG om skydd för grundvatten mot förorening genom
vissa farliga ämnen syftar till att hindra förorening av grundvatten genom sär-
skilt angivna ämnen och så långt som möjligt hejda eller undanröja konse-
kvenserna av förorening som redan skett.
Direktivet gäller inte utsläpp
a) av avloppsvatten från glesbebyggelse utan anslutning till avloppssys-
tem, om bebyggelsen är belägen utanför områden som är skyddade på grund
av sin betydelse för vattenförsörjningen,
b) av så små mängder och koncentrationer av de särskilt angivna ämnena
att det nu eller i framtiden inte föreligger någon risk för att det mottagande
vattnets kvalitet skall försämras,
c) som innehåller radioaktiva ämnen.
62
Lista I
Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att förhindra
tillförsel till grundvatten av organiska halogenföreningar och ämnen som
kan bilda sådana föreningar i vattenmiljön, organiska tennföreningar, orga-
niska fosforföreningar, ämnen som har cancerogena, mutagena eller terato-
gena egenskaper i eller genom vattenmiljön, kvicksilver och dess föreningar,
kadmium och dess föreningar, mineralolja och kolväten samt cyanider.
Lista II
Medlemsstaterna skall också begränsa tillförsel till grundvatten av följande
särskilt angivna ämnen för att undvika att vattnet förorenas med ämnena:
zink, koppar, nickel, krom, bly, selen, arsenik, antimon, molybden, titan,
tenn, barium, beryllium, bor, uran, vanadin, kobolt, tallium, tellur, silver,
biocider och derivat som inte tillhör Lista I, ämnen som har en negativ effekt
på grundvattens smak eller lukt samt föreningar som kan orsaka bildandet
av sådana ämnen i grundvatten och göra vattnet olämpligt som dricksvatten,
giftiga eller svårnedbrytbara organiska föreningar av kisel samt ämnen som
kan orsaka bildandet av sådana föreningar i vatten, dock med undantag för
föreningar eller ämnen som är biologiskt oskadliga eller snabbt omvandlas
till ofarliga ämnen, vidare oorganiska föreningar av fosfor och elementärt
fosfor, fluorider samt ammoniak och nitriter.
Direkta utsläpp av de till Lista I hörande ämnena skall förbjudas.
Alla former av slutligt omhändertagande eller deponering i syfte att slut-
ligt omhänderta ämnena som kan medföra indirekta utsläpp till grundvattnet
skall granskas i förväg. På grundval av denna förhandsgranskning skall med-
lemsstaterna antingen förbjuda verksamheten eller meddela tillstånd på vill-
kor att alla förebyggande tekniska åtgärder vidtas som krävs för att förhindra
sådana utsläpp.
Medlemsstaterna skall också vidta de åtgärder som de anser nödvändiga
för att förhindra sådana indirekta utsläpp av ämnen i Lista I som orsakas av
andra verksamheter ovan eller underjord.
Ett undantag finns när det gäller Lista I-ämnena. Om en förhandsgransk-
ning visar att det grundvatten till vilket utsläppen kommer att ske är olämp-
ligt för annan användning, särskilt i hushåll eller för jordbruksändamål och
om det inte försvårar utnyttjandet av andra markresurser, får medlemssta-
terna tillåta utsläpp av Lista I-ämnena. Sådana tillstånd får meddelas endast
om alla förebyggande tekniska åtgärder har vidtagits för att säkerställa att
ämnena inte kan nå andra vattensystem eller skada andra ekosystem.
Medlemsstaterna får efter undersökning tillåta utsläpp genom återinfiltra-
tion till samma vattenförande lager av vatten som använts geotermiskt, vat-
ten från gruvor och dagbrott eller vatten som pumpats ut i samband med
byggnads- och anläggningsarbeten.
För att uppfylla direktivet när det gäller Lista 11-ämnen skall medlemssta-
terna förhandsgranska dels alla direkta utsläpp av ämnena, med målsätt-
ningen att begränsa utsläppen, dels sådant slutligt omhändertagande eller så-
dan deponering i syfte att slutligt omhänderta ämnena som kan medföra in-
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
63
direkta utsläpp. Med utgångspunkt i denna förhandsgranskning får med-
lemsstaterna bevilja tillstånd, om alla förebyggande tekniska åtgärder vidtas
för att förhindra förorening av grundvattnet med ämnena.
Medlemsstaterna skall vidare vidta de åtgärder som de anser nödvändiga
för att begränsa alla sådana indirekta utsläpp av ämnena i Lista II som orsa-
kas av andra verksamheter ovan eller underjord än de nyss angivna.
Utöver vad som har sagts tidigare skall för konstgjord infiltration av
grundvatten krävas ett särskilt tillstånd i varje enskilt fall. Tillstånd får en-
dast meddelas om det inte föreligger någon risk för förorening av grundvatt-
net.
I artikel 7 i direktivet anges närmare vad de nyss nämnda förhandsgransk-
ningarna skall omfatta. Tillstånd som kan lämnas enligt direktivet får ges
först sedan det konstaterats att grundvattnet blir föremål för den övervak-
ning som behövs. I artikel 9 och 10 anges vad tillståndsvillkoren skall inne-
hålla.
För alla tillstånd utom sådana som avser infiltration av grundvattnet gäller
att de skall meddelas för en begränsad tidsperiod och att de skall omprövas
minst vart fjärde år. Tillstånden kan då förnyas, ändras eller upphävas. Ett
tillstånd kan också upphävas om de meddelade villkoren inte följs.
Myndigheterna i medlemsstaterna skall tillse att de villkor som gäller en-
ligt tillstånden uppfylls och övervaka utsläppens inverkan på grundvattnet.
Artikel 14 - som innehåller regler om övergångsfrist skall enligt bilaga XX
till EES-avtalet inte tillämpas av EFTA-länderna.
Genomförandet av de åtgärder som vidtas enligt direktivet får inte i något
fall direkt eller indirekt leda till en förorening av grundvatten. Vid behov
kan en eller flera medlemsstater enskilt eller tillsammans vidta strängare åt-
gärder än de som föreskrivs genom direktivet.
Direktivet kan bli föremål för omarbetning, bl.a. på grund av påverkan av
sjövatten i vissa områden.
Tillämpningen inom EG
Belgien har inte låtit dessa direktiv bli föremål för någon implementeringsåt-
gärd såvitt avser den vallonska regionen, och detta trots ett avgörande i EG-
domstolen. Detsamma gäller Holland. I Tyskland har ansvaret på vattenmil-
jöområdet överlämnats åt myndigheterna i delstaterna. Dessa har i det för-
flutna endast i ringa utsträckning tagit med bl.a. nu ifrågavarande direktiv i
räkningen. En förbättring lär dock ha inträtt.
Direktivet har varit uppe till prövning i EG-domstolen vid flera tillfällen.
I ärendet C- 291/84 ansågs Holland, bl.a. genom en på vissa punkter otydlig
lagstiftning, ha brutit sina åtaganden enligt Romfördraget. Av större princi-
piellt intresse i förevarande sammanhang är dock ett avgörande den 28 feb-
ruari 1991 mot Tyskland i ärendet C-131/88.1 domen diskuteras hur direkti-
vet borde ha transformerats till tysk rätt. Domstolen fann att Tysklands lag-
stiftning generellt sett inte svarade mot kraven i direktivet och påpekade att
det saknade relevans att praktiska problem med avseende på grundvatten-
föroreningar inte hade påvisats. Lagstiftning, som gäller rättigheter och skyl-
digheter för enskilda, måste enligt domstolen vara så tydlig att den enskilde
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
64
själv kan se vad som gäller. Enligt artikel 4.1 skall medlemsstaterna för-
hindra alla direkta utsläpp som avses under punkt I. Domstolen konstate-
rade att direktivet inte medger att behöriga myndigheter i medlemsstaterna
från fall till fall bedömer om ett utsläpp är skadligt eller inte. I stället är det
enligt domstolen oeftergivligt att förbuden enligt direktivet är uttryckligt
fastställda i de nationella författningarna.
Även i fråga om åtgärder mot indirekta utsläpp hävdade Tyskland att vid-
tagna nationella åtgärder redan garanterade att kraven i direktivet innehölls.
I fråga om uppräkningarna av ämnen i direktivet framhöll domstolen att den
tyska lagen endast innehöll allmänna och oprecisa definitioner.
Domstolen påpekade också att Tysklands lagstiftning tillämpades inom ra-
men för den gängse administrativa proceduren. Däri saknades den specifika-
tion, precision och klarhet som krävs för att fullt tillfredsställa kravet på juri-
disk klarhet. Den tyska lagstiftningen garanterar inte att tillstånden innehål-
ler sådana villkor som krävs i direktiven. En tysk invändning att den tyska
lagstiftningen i själva verket var strängare än direktivet avvisades därför att
den tyska lagstiftningen brast i precision och tydlighet.
I fråga om proceduren för tillståndsgivning och omprövning gjorde Tysk-
land gällande att de befintliga reglerna var tillfyllest.
Domstolen konstaterade bl.a. att artikel 11 i direktivet uttryckligt kräver
att tillstånden skall vara tidsbegränsade och omprövas minst vart fjärde år.
Följaktligen täcker det faktum att den administrativa myndigheten fritt kan
bestämma eller inte bestämma en tidsgräns inte artikel 11 i direktivet.
Samma dag som Tyskland - den 28 februari 1991 - fälldes även Italien i
EG-domstolen för underlåtenhet att implementera grundvattendirektivet
(C-368/87).
Överväganden och förslag
I direktivet sägs att de nationella åtgärderna skall vidtas genom lagstiftning.
Av naturvårdsverkets allmänna råd (90:15) framgår att den svenska ambi-
tionen på området är att tillförsel till grundvattnet av farliga ämnen inte skall
förekomma. Av de allmänna råden framgår också vilken lagstiftning som
kan tillämpas i grundvattenfrågor. Detalj reglerna om otillåtna utsläpp samt
omprövningsreglerna saknar dock motsvarighet i den relevanta svenska för-
fattningen, miljöskyddslagen (1969:387). Dessa regler är inte heller direkt
förenliga med miljöskyddslagens bestämmelser. Det finns därför skäl att in-
föra en kompletterande lagstiftning på dessa punkter.
Reglerna om tillståndsgivning har redan motsvarigheter i miljöskyddsla-
gen.
Frågor om skydd mot föroreningar genom utsläpp till grundvattnet faller
alltså inom miljöskyddslagens tillämpningsområde. De kompletterande be-
stämmelser som behövs med anledning av EG-direktivet bör därför föras in
i miljöskyddslagen.
En särskild fråga blir då hur EG:s regler skall anses förhålla sig till gäl-
lande tillstånd enligt miljöskyddslagen. Med tanke på de faktiska förhållan-
dena i Sverige är det med all sannolikhet i detta fall inget problem att ta över
EG-reglerna.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
5 Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 60
Det resonemang om omprövningsreglerna och om tillståndsvillkor som
förs i avsnitt 3.2 är tillämpliga på nu ifrågavarande direktiv.
De möjligheter som finns i direktivet att i undantagsfall ge tillstånd till di-
rekta utsläpp av ämnen tillhöriga Lista I bör inte gälla i den svenska lagstift-
ningen.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
Förslag: Vid prövning enligt miljöskyddslagen skall alltid direktivens
minimikrav om gränsvärden beaktas. Om ett tillstånd innehåller vill-
kor som innebär att direktivens gränsvärden kan åsidosättas skall
detta utgöra grund för omprövning av villkoret.
Rådets direktiv 76/464/EEG om förorening genom utsläpp av vissa farliga
ämnen i gemenskapens vattenmiljö innehåller en förteckning av farliga äm-
nen. Den omfattar sådana enskilda ämnen som hör till familjer och grupper
av ämnen som är utvalda främst med hänsyn till giftighet, svårnedbrytbarhet
och bioackumulerbarhet med undantag för ämnen som är biologiskt ofarliga
eller som snabbt omvandlas till ofarliga ämnen.
Förteckningen omfattar följande ämnen:
Lista I
1. organiska halogenföreningar och ämnen som kan bilda sådana föreningar
i vattenmiljön,
2. organiska fosforföreningar,
3. organiska tennföreningar,
4. ämnen som visats ha cancerogena egenskaper i eller genom vatten,
5. kvicksilver och dess föreningar,
6. kadmium och dess föreningar,
7. svårnedbrytbara mineraloljor och kolväten som härrör från petroleum-
produkter, samt, för tillämpningen av art. 2,8,9 och 14 i direktivet:
8. svårnedbrytbara syntetiska ämnen som kan flyta, kvarbli i suspension eller
sjunka och som kan försvåra vattenanvändningen.
Varje utsläpp till vatten som kan innehålla ett sådant ämne som omfattas av
förteckningen kräver tillstånd från myndighet. I tillståndet skall fastställas
utsläppsnormer för utsläpp av varje sådant ämne till vatten, samt om det är
nödvändigt för att genomföra direktivet, för utsläpp av vaije sådant ämne
till avlopp.
Utsläppsnormerna skall ange den högsta tillåtna koncentrationen av ett
ämne i ett utsläpp och den största tillåtna mängden av ett ämne i utsläpp
under en eller flera angivna tidsperioder.
Om det behövs får tillståndsmyndigheten föreskriva om strängare ut-
släppsnormer än de som följer av de gränsvärden som fastställs - i enlighet
med artikel 6, - med beaktande särskilt av det aktuella ämnets giftighet,
svårnedbrytbarhet och bioackumulerbarhet i den miljö i vilken det släpps ut.
Tillstånd får inte meddelas, om den som ansvarar för utsläppen uppger att
66
han inte kan uppfylla de fastställda utsläppsnormerna eller om detta förhål-
lande är uppenbart för tillståndsmyndigheten.
Om utsläppsnormerna inte uppfylls, skall myndigheten vidta alla åtgärder
som krävs för att säkerställa att villkoren i tillståndet uppfylls eller, om så är
nödvändigt, att utsläppet förbjuds.
I artikel 6 i direktivet sägs att EG (rådet efter förslag från kommissionen)
skall fastställa de gränsvärden som inte får överskridas i utsläppsnormerna
för olika farliga ämnen, huvudsakligen på grundval av giftighet, svårnedbryt-
barhet och bioackumulerbarhet och med beaktande av bästa tillgängliga tek-
nik.
Om det är lämpligt skall gränsvärden för industriellt avloppsvatten fast-
ställas med hänsyn till bransch och produkttyp.
EG skall efter förslag från kommissionen fastställa kvalitetsmål som avser
ämnena i förteckningen i bilagan. Kvalitetsmålen skall huvudsakligen fast-
ställas på grundval av ämnenas giftighet, svårnedbrytbarhet och ackumuler-
barhet i levande organismer och sediment, enligt vad som framgår av de se-
naste vetenskapliga uppgifterna samt med beaktande av olikheter i egenska-
perna hos saltvatten och sötvatten.
Gränsvärdena skall gälla utom i fall då en medlemsstat kan visa för kom-
missionen, genom ett kontrollförfarande som fastställts av rådet efter förslag
från kommissionen, att kvalitetsmål som fastställts enligt vad som nyss har
nämnts eller strängare kvalitetsmål av gemenskapsnatur uppfylls och fortlö-
pande upprätthålls inom hela det område som kan påverkas av utsläppen på
grund av åtgärder som har vidtagits av bl.a. den medlemsstaten.
Bilagan till direktivet innehåller ännu en förteckning, Lista II:
- ämnen som hör till den första förteckningen men för vilka gränsvärden
enligt artikel 6 inte har bestämts,
- följande enskilda ämnen och kategorier av ämnen:
1. Zink, 2. Koppar, 3. Nickel, 4. Krom, 5. Bly, 6. Selen, 7. Arsenik, 8. Anti-
mon, 9. Molybden, 10. Titan, 11. Tenn, 12. Barium, 13. Beryllium, 14. Bor,
15. Uran, 16. Vanadin, 17. Kobolt, 18. Tallium, 19. Tellur, 20. Silver
Vidare:
1. Biocider och deras derivat som inte upptas i den första förteckningen,
2. Ämnen som negativt påverkar smak eller lukt hos varor avsedda att för-
täras av människor och som härrör från vattenmiljön och föreningar som kan
orsaka att sådana ämnen bildas i vatten,
3. Giftiga eller svårnedbrytbara organiska föreningar av kisel samt ämnen
som kan orsaka att sådana föreningar bildas i vatten, dock med undantag för
sådana som är biologiskt ofarliga eller snabbt omvandlas till ofarliga ämnen
i vatten,
4. Oorganiska fosforföreningar och elementärt fosfor,
5. Lätt nedbrytbara mineraloljor och kolväten som härrör från petro-
leumprodukter,
6. Cyanider och fluoridcr,
7. Ämnen som har en skadlig inverkan på syrebalansen, särskilt ammo-
niak och nitriter.
För att begränsa vattenförorening genom sådana ämnen som avses i den
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
67
andra förteckningen skall medlemsstaterna upprätta program som skall ge-
nomföras med vissa metoder:
Förhandstillstånd skall krävas för alla utsläpp som sker till de vatten som
omfattas av direktivet och som kan innehålla något av de förtecknade äm-
nena. Genom tillståndet skall utsläppsnormer fastställas vilka skall grundas
på kvalitetsmål enligt direktivet.
Programmen skall innehålla kvalitetsmål för vatten. Dessa mål skall över-
ensstämma med befintliga rådsdirektiv. Programmen får även innehålla sär-
skilda bestämmelser om sammansättningen och användningen av ämnen el-
ler grupper av ämnen och varor, varvid hänsyn skall tas till de senaste tek-
niska framstegen i den utsträckning det framstår som ekonomiskt rimligt.
Programmen skall innehålla tidsfrister för genomförandet. Sammanfatt-
ningar av programmen och resultaten av deras genomförande skall lämnas
till kommissionen.
Medlemsstaterna skall se till att genomförandet av de åtgärder som de be-
slutat enligt detta direktiv inte leder till en ökning av föroreningen av sådana
vatten som inte omfattas av direktivet. De skall dessutom förbjuda varje
handling som utförs i syfte att kringgå eller som leder till kringgående av be-
stämmelserna i detta direktiv. Genomförandet av åtgärder enligt direktivet
får inte i något fall direkt eller indirekt leda till en ökad förorening av de
vatten som omfattas av direktivet.
Om det är lämpligt får en eller flera medlemsstater enskilt eller tillsam-
mans vidta strängare åtgärder än de som föreskrivs genom direktivet. Den
behöriga myndigheten skall upprätta en förteckning över utsläpp som sker
till de vatten som omfattas av direktivet och som kan innehålla sådana äm-
nen i den första förteckningen som omfattas av utsläppsnormer.
Dotterdirektiv
Direktiv om gränsvärden och kvalitetsmål för kvicksilverutsläpp från kloral-
kaliindustrin 82/176/EEG, kadmiumutsläpp 831513/EEG, kvicksilverutsläpp
från andra källor än klor-alkaliindustrin 84/156IEEG, utsläpp av hexaklor-
cyklohexan, HCEI 84/491/EEG, utsläpp av vissa farliga ämnen som ingår i
förteckning 1 i bilagan till direktiv 76/464/EE-86/280IEEG, 88/347/EEG,
90/415/EEG.
Genom direktiven
- fastställs i enlighet med artikel 6.1 i direktiv 76/464/EEG gränsvärden för
utsläppsnormer gällande kvicksilver i utsläpp från sådana industrianlägg-
ningar i vilka kvicksilverceller används för elektrolys av alkaliska klorider
82/176/EEG, kadmium i utsläpp från industrianläggningar i vilka kad-
mium eller ett kadmiumhaltigt ämne hanteras 83/516/EEG, andra indu-
strianläggningar i vilka kvicksilver eller ett kvicksilverhaltigt ämne hante-
ras än sådana anläggningar som avses i direktiv 84/156/EEG samt gräns-
värden för utsläppsnormer avseende HCH i utsläpp från anläggningar i
vilka HCH eller något annat ämne som innehåller HCH behandlas
84/491/EEG,
- fastställs i enlighet med artikel 6.2 i direktiv 76/464/EEG kvalitetsmål för
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
68
kvicksilver i vattenmiljön 82/176/EEG, 84/156/EEG, kadmium i vatten-
miljön 83/516/EEG, HCH i vattenmiljön 84/491/EEG,
- fastställs utsläppsgränser och kvalitetsmål avseende industriella utsläpp
och förekomsten i vattenmiljön av koltetraklorid, DDT, pentaklorfenol
86/280/EEG, aldrin, dieldrin, endrin, isodrin, hexaklorbensen, hexaklor-
butadien, kloroform 88/347/EEG, samt 1,2 dikloretan, trikloretylen, per-
kloretylen och triklorbensen 90/415/EEG,
- fastställs i enlighet med artikel 6.4 i direktiv 76/464/EEG tidsfrister för
uppfyllande av villkoren i de tillstånd som har lämnats av de behöriga
myndigheterna i medlemsstaterna och som avser redan förekommande
utsläpp,
- fastställs i enlighet med artikel 12.1 i direktiv 76/464/EEG referensmät-
metoder som gör det möjligt att fastställa kvicksilverhalten, kadmiumhal-
ten samt koncentrationen av HCH i utsläpp och i vattenmiljön,
- inrättas ett övervakningsförfarande i enlighet med artikel 6.3 i direktiv
76/464/EEG,
- åläggs medlemsstaterna att samarbeta när utsläpp påverkar vattnen i mer
än en medlemsstat.
När det gäller utformningen av gränsvärdena hänvisas till direktivtexterna.
Gränsvärdena för kvicksilver och HCH skall i normalfallet gälla den punkt
där kvicksilverhaltigt avloppsvatten lämnar industrianläggningen. Om
kvicksilverhaltigt avloppsvatten eller avloppsvatten som innehåller HCH be-
handlas utanför industrianläggningen i en behandlingsanläggning för bortta-
gande av kvicksilver eller HCH, får gränsvärdena gälla den punkt där av-
loppsvattnet lämnar behandlingsanläggningen. Motsvarande gäller enligt di-
rektiv 86/280/EEG.
I direktiv 84/156/EEG föreskrivs att medlemsstaterna skall utarbeta sär-
skilda program som avser kvicksilverutsläpp från källor som förekommer i
stort antal, vilka inte är industrianläggningar och för vilka utsläppsnormerna
inte kan tillämpas i praktiken. Syftet med programmen skall vara att undvika
eller eliminera förorening. De skall innefatta de åtgärder och metoder som
är mest lämpliga för ersättning, avskiljning och återvinning av kvicksilver.
Slutligt omhändertagande av kvicksilverhaltigt avfall skall utföras i enlighet
med rådets direktiv 78/319/EEG om giftigt och farligt avfall.
De tillstånd som avses i artikel 3 i direktiv 76/464/EEG skall innehålla vill-
kor som är minst lika stränga som de som anges i bilaga 1 om inte en med-
lemsstat istället följer uppställda kvalitetsmål.
Tillstånden skall omprövas minst vart fjärde år.
Utan hinder av bestämmelserna i direktiv 76/464/EEG och de skyldigheter
som följer av punkt 1 och 2 får medlemsstaterna meddela tillstånd för nya
anläggningar endast om tillstånden innehåller en hänvisning till standarder
som motsvarar bästa tillgängliga teknik för att undvika kvicksilverutsläpp.
Oavsett vilken metod som används skall medlemsstaten om de planerade
åtgärderna av tekniska skäl inte motsvarar bästa tillgängliga teknik lämna
uppgifter till kommissionen som visar på de tekniska svårigheterna innan till-
stånd meddelas. Enligt direktiv 86/280/EEG får medlemsstaterna utan hin-
der av bestämmelserna i direktiv 76/464/EEG och de skyldigheter som följer
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
69
av punkt 1-3 (om gränsvärden) i 86/280/EEG meddela tillstånd för nya an-
läggningar endast om bästa tillgängliga teknik tillämpas och det är nödvän-
digt för att eliminera förorening i enlighet med artikel 2 i direktiv
76/464/EEG eller för att förhindra snedvriden konkurrens.
I flera av dessa dotterdirektiv finns den till synes självklara föreskriften att
åtgärder som vidtas i enlighet med direktivet inte får leda till ökad förorening
med de ämnen som omfattas av direktivet.
Tillämpningen inom EG
Inom detta område finns det alltså ett antal direktiv som gäller skyddet av
vattenmiljön mot föroreningar genom farliga ämnen. De grundläggande reg-
lerna finns i ett ramdirektiv från år 1976 (direktiv 76/464/EEG). Olika farliga
ämnen anges i detta direktiv genom två listor. Lista I innehåller ämnen som
är särskilt farliga på grund av toxicitet, persistens och bioackumulering me-
dan sju olika grupper farliga ämnen omfattas av Lista II. För Lista I-ämnen,
föreskrivs att gränsvärden skall upprättas. För att undvika att dessa gräns-
värden överskrids skall det finnas utsläppsvillkor för enskilda utsläppskällor.
I stället för gränsvärden kan medlemsstaterna välja utsläppsstandards base-
rade på av EG antagna kvalitetsnormer.
Tills gränsvärden och kvalitetsnormer har blivit bestämda för Lista I-äm-
nen skall dessa behandlas enligt de bestämmelser om program och förhands-
tillstånd som gäller för Lista Il-ämnen. Medlemsstaterna skall upprätta pro-
gram för Lista Il-ämnen baserade på nationella eller Gemenskapens kvali-
tetsnormer. Programmen skall leda till minskad vattenförorening.
Kommissionen har angett 1500 ämnen lämpliga att föra in på Lista I. Av
dessa skall 129 undersökas med prioritet. Kvalitetsnormer för Lista Il-äm-
nen har ännu inte införts.
De ifrågavarande direktiven har ännu inte uppfyllts till form och innehåll
i alla medlemsstater. Endast vissa länder har dragit upp program för minsk-
ning av föroreningar för vissa ämnen på Lista II. En jämförelse mellan de
enskilda programmen, såsom har föreskrivits i direktiv 76/464/EEG, har inte
genomförts av kommissionen. Kommissionen har inte heller producerat
jämförande bedömningar av implementeringen av direktiven om kvicksil-
ver, kadmium och HCH.
Gemenskapsarbetet försenades avsevärt genom en meningsskiljaktighet
mellan Storbritannien och de andra medlemsstaterna. Storbritanniens åsikt
är att beslutsnormen för alla ämnen är den utsträckning i vilken de är skad-
liga för miljön. Följaktligen skulle det endast vara nödvändigt att bestämma
och kontrollera kvalitetsnormer. Detta stod i motsats till uppfattningen att
de särskilt farliga ämnena på Lista I borde regleras genom gränsvärden för
högsta utsläpp eller belastningar. Kompromissen som är inskriven i direktiv
76/464/EEG och som tillåter medlemsstaterna ett val mellan de två meto-
derna innebar inte ett slut på denna diskussion. Dessutom har kommissionen
inte underrättat rådet om de tillfällen då den har accepterat tillämpning av
alternativet med kvalitetsnormer, fastän ramdirektivet innehåller särskilda
regler om detta. Vidare har jämförande bedömningar av de faktiska effek-
terna av direktiven än så länge inte skett.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
70
I kommissionens övervakningsrapport för år 1990 sägs i fråga om direkti-
vet 74/464/EEG att ingen medlemsstat till kommissionen överlämnat uppgif-
ter om sina åtgärder för att fastställa kvalitetsnormer för ämnena i Lista II,
och åtminstone tio medlemsstater har underlåtit att underrätta kommissio-
nen om vidtagna reningsåtgärder. Rapporterna som gäller tillämpningen av
åtgärderna för de olika sektorerna enligt Lista I är snarare undantagsvis
överlämnade till kommissionen och ger ingen tillfredsställande bild vad gäl-
ler en effektiv tillämpning av direktiven.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
Överväganden och förslag
Ramdirektivet 76/464/EEG innehåller krav på förhandstillstånd och pro-
gram med kvalitetsmål för att hindra vattenföroreningar. Rättsläget inom
EG är oklart.
I Sverige används inte generellt bestämda gränsvärden och utsläppsnor-
mer för utsläpp av de aktuella ämnena till vatten. Utsläpp av ämnena från
enskilda industrianläggningar kan dock regleras i form av gränsvärden inom
ramen för prövningen enligt miljöskyddslagen. Därtill är användningen av
samtliga aktuella ämnen antingen förbjuden, under avveckling eller föremål
för andra begränsningar enligt föreskrifter med stöd av lagen om kemiska
produkter.
Begränsningarna av kvicksilverutsläpp i direktiven 82/176/EEG och
84/156/EEG är i Sverige i princip i kraft för alla berörda verksamheter. EG:s
krav på noggrannhet och precision i analysmetoderna för kvicksilver och
kadmium är relativt låga och tillåtna koncentrationer i avlopps- och reci-
pientvatten höga. HCH (84/491/EEG) får ej användas inom landet. Det fö-
rekommer ej heller tillverkning, varför utsläppsgränser ej är aktuella. När
det gäller direktiven 86/280/EEG och 88/347/EEG är EG:s krav på utsläpps-
begränsningar i princip i kraft för alla berörda verksamheter. I flera fall före-
kommer ingen tillverkning. Samtliga ämnen som regleras genom direktiv
90/415/EEG är föremål för begränsningar. Sådana kemikalier omfattas av
förordningen (1991:1289) om vissa klorerade lösningsmedel.
De begränsningar som enligt svensk rätt gäller i förhållande till de ämnen
som regleras genom dotterdirektiven framgår schematiskt och ungefärligt av
följande uppställning.
Ämne/användningsområde Begränsningsåtgärd
84/491 Lindan (bek.medel)
86/280 CC14 (Gift)
DDT (bek.medel)
Pentaklorfenol
88/347 Aldrin Bek.medel
Dieldrin
Endrin
Isodrin
Hexaklorbensen
Hexaklorbutidien
Kloroform
All.anv.förbj-88
Begränsad anv.
Förbud som bek.medel
•n vt r> t>
Förbud 1970
Förbud 1970
Förbud 1966
Används ej i Sverige
Ingen tillverkning i Sverige
Ingen tillverkning i Sverige
Mindre mängder används
|
90/415 1,2-Dikloretan |
Begränsad kontrollerad användning |
Prop. 1992/93:60 |
|
Trikloretylen |
Användningen avvecklas 1995, till- |
Bilaga 1 |
|
Perkloretylen |
Kraftig begränsning | |
|
Triklorbensen |
Kontrollerad användning | |
|
82/176 Kvicksilver |
Kraftig begränsning | |
|
84/176 Kvicksilver |
Kraftig begränsning | |
|
83/513 Kadmium |
Förbud |
EG-reglerna avser utsläpp av vissa kemikalier från industrianläggningar. Re-
gleringen går ut på att i författningstexten direkt ange de farliga ämnena.
Miljöskyddslagen medger en total reglering av alla vattenförorenande ut-
släpp från en industrianläggning utan att de reglerade ämnena eller gränsvär-
dena för dessa anges direkt i lagtexten. Föreskrifter om hantering av farliga
ämnen utfärdas med stöd av lagen om kemiska produkter.
EG-direktiven anger som ett alternativ till gränsvärden att en miljökvali-
tet skall uppnås. Direktiven medger alltså olika metoder för att kravnivåerna
skall uppnås. Det kan vara gränsvärden, tillståndskrav, kvalitetsgränser och
miljöprogram. Gränsvärden och tillståndskrav innebär regler som riktar sig
mot enskilda och kräver lagstiftning. Program med kvalitetsnivåer kan upp-
nås utan lagstiftning. De nu behandlade direktiven har därmed inte samma
tydliga kravspecifikation som grundvattendirektivet. För sistnämnda direk-
tiv finns det - i motsats till övriga vattenskyddsdirektiv flera vägledande ut-
slag i EG-domstolen. Av den utredning som hittills föreligger framgår att
den svenska miljölagstiftningen och den svenska miljöpolitiken - samt det
förhållandet att vissa i direktiven berörda verksamheter inte förekommer i
Sverige sammantaget har lett till att utsläpp som överstiger dotterdirektivens
gränsvärden inte förekommer i Sverige. Det kan hävdas att detta vid en
prövning inför EG-domstolen inte skulle vara tillräckliga skäl för att inte ge-
nomföra en fullständig lagteknisk anpassning av den svenska lagstiftningen
till EG:s bestämmelser. Till detta kommer dock en betydande osäkerhet om
hur man bland EG:s medlemsstater ser på tillämpningen av dessa direktiv.
I länder som saknar motsvarighet till EG-reglerna, där man lagstiftnings-
mässigt börjar från noll, borde de rättstekniska problemen vara minst. Ändå
har det inte gått att från EG-kommissionen få uppgifter om medlemslagstift-
ning som enligt kommissionen skulle vara exempel på en lämplig anpassning
till EG-direktiven.
Direktiven är uppenbart konträra till miljöskyddslagen i vad avser kravet
på fyraårig omprövning av tillståndsvillkor samt de generellt bestämda ut-
släppsgränserna. Miljöskyddslagen har som huvudregel en tioårsgräns för
villkorsprövning samt har som nyss nämnts endast individuellt bestämda
gränsvärden. Genom de ändringar som föreslås i miljöskyddslagen med an-
ledning av grundvattendirektivet sker visserligen redan nu ett genombrott i
dessa principer enligt miljöskyddslagen om individuella tillstånd och om om-
prövning. Detta genombrott är dock i praktiken av synnerligen begränsad
omfattning. Dessutom kan knappast hävdas att den skärpning av miljö-
skyddslagen som detta skulle kunna innebära inkräktar på tillståndshavarens
berättigade rättssäkerhetskrav. Men på det stora hela finns inte tillräckliga
72
skäl att enbart under den relativt korta tid det här är fråga om - mellan EES-
avtalets ikraftträdande och ikraftträdandet av den lagstiftning som blir ett
resultat av miljöskyddskommitténs arbete införa regler som generellt rubbar
de grundläggande principerna i miljöskyddslagen om individuell prövning av
vattenföroreningar. På sikt kanske EG:s regelverk kommer att föranleda
ändringar i miljöskyddslagen vad gäller individuella tillstånd och ompröv-
ningsfrister. Ett EG-sammanhang förutsätter ett mera explicit regelsystem.
Det finns inte heller anledning att ifrågasätta behovet av att i EG-kretsen ha
kravnivåer och gränsvärden angivna i bindande författningar. Liksom miljö-
skyddslagen förutsätter EG:s direktiv avvägningar mellan å ena sidan miljö-
skyddets krav och å andra sidan den berörda verksamhetens tekniska och
ekonomiska förutsättningar. Det är rimligt att anta att sådana awägnings-
regler kommer att finnas även i den framtida svenska miljöskyddslagstift-
ningen. Det ingår dock i miljöskyddskommitténs uppdrag att föreslå sådana
skärpningar av dessa regler att större hänsyn kan tas till miljöskyddets intres-
sen. Detta strider inte mot EG:s direktiv eftersom dessa har karaktären av
minimiregler.
Omprövningsreglerna i EG:s direktiv har en något annorlunda utform-
ning än den svenska lagstiftningen. Det kan givetvis diskuteras vad som är
bäst från miljösynpunkt. Sveriges internationella åtaganden påkallar dock
att den svenska lagstiftningen rättstekniskt anpassas efter dessa åtaganden.
Även härvidlag kan dock inskjutas att EG:s regler har karaktären av minimi-
regler eller golv.
Som en form av alternativ reglering finns i EG:s direktiv bestämmelser om
vattenkvalitetskontroll. Sådan kontroll förekommer sedan länge i Sverige,
även om den inte är författningsreglerad. Det är också rimligt att de fast-
ställda gränsvärdena följs upp med kvalitetskontroller. Huruvida dessa kon-
troller bör bli föremål för lagstiftning på vattenföroreningssidan är tveksamt
både av rättsliga och andra skäl. I det nyss nämnda kortsiktiga perspektivet
finns dock inte anledning att införa generella bestämmelser om kvalitetskon-
troller när det gäller förekomsten i vattnet av sådana farliga ämnen som om-
fattas av EG:s nu behandlade direktiv.
Även om det nu anförda leder till att en detaljreglering i svensk lagstift-
ning inte föranleds av EG:s direktiv om skydd mot vattenförorening genom
farliga ämnen, bör det ändå finnas en bestämmelse som vid prövningsförfa-
randet ålägger myndigheterna att beakta förekommande EG-regler. Detta
kan ske genom att det i miljöskyddslagen införs en bestämmelse som ålägger
myndigheterna att vid tillstånds- och villkorsprövning fastställa sådana vill-
kor att det inte blir tillåtet att överskrida gränsvärdena enligt EG:s direktiv.
En sådan bestämmelse kan knappast kritiseras för bristande precisering. Re-
dan den gällande lagtexten i 18 § miljöskyddslagen ger avsevärt utrymme för
en skönsmässig bedömning från prövningsmyndighetens sida.
Som har nämnts tidigare skall tillståndsbeslut enligt EG:s direktiv om-
prövas vart fjärde år. Enligt 24 § miljöskyddslagen får koncessionsnämnden,
efter vad som är skäligt, ändra eller upphäva gällande villkor för en miljöfar-
lig verksamhet eller meddela nya villkor för den när tio år förflutit från det
att tillståndsbeslutet vann laga kraft. Paragrafen innehåller flera andra förut-
sättningar för omprövning av tillstånden. Dock finns det ingen bestämmelse
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
73
som gör det möjligt att regelmässigt ompröva inom fyra år eller i andra fall
när tillståndet innehåller villkor som är lindrigare än EG:s gränsvärden. För
sådana eventuella utsläpp som inte följer EG:s gränsvärden bör således en
sådan omprövningsmöjlighet införas. Detta är inte första gången som en be-
gränsad ändring har skett i miljöskyddslagens omprövningsregler (se prop
1987/88:85 s 268 f.f.).
Förslag: Vid tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen skall direkti-
vets kravnivåer alltid innehållas.
Rådets direktivet 91/271IEEG om rening av kommunalt avloppsvatten i tät-
bebyggelse gäller hopsamling, transport, rening och utsläpp av avloppsvatten
samt rening och utsläpp av avloppsvatten från vissa industrisektorer.
Det skall finnas avloppsledningsnät i alla tätorter, senast den 31 december
2000 i tätorter med mer än 15 000 personekvivalenter (pe) och senast den 31
december 2005 i tätorter med mellan 2 000 och 15 000 pe. I fråga om känsliga
områden med mer än 15 000 pe skall ledningsnät finnas senast den 31 decem-
ber 1998. Vad som avses med känsliga områden anges i bilaga 2 till direkti-
vet.
För känsliga områden gäller särskilda reningskrav i tabell 2 till bilaga 1 B.
Dessa krav skall vara uppfyllda senast den 31 december 1998.
Avloppsvattnet skall renas sekundärt eller på motsvarande sätt, senast den
31 december 2000 om utsläppen härrör från tätorter med mer än 15 000 pe
och senast den 31 december 2005 om utsläppen härrör från tätorter med mel-
lan 10 000 och 15 000 pe samt senast den 31 december 2005 i fråga om utsläpp
i sötvatten eller flodmynningar, om utsläppen härrör från tätorter med mel-
lan 2 000 och 10 000 pe.
För utsläppen skall gälla särskilda krav.
På visst sätt definierade känsliga områden skall anges senast den 31 de-
cember 1993. Ett land behöver dock för tillämpningen av direktivet inte be-
stämma vilka områden som är känsliga om reningsåtgärderna är likartade
inom hela medlemsstatens territorium. Direktivet medger staterna att i vissa
fall uppställa mindre stränga regler för sådana områden som enligt särskilda
kriterier anges som mindre känsliga. Detta gäller utsläpp av avloppsvatten
från tätbebyggelse som härrör från tätorter med mellan 10 000 och 150 000
pe och som sker till kustvatten, samt i fråga om utsläpp från tätorter med
mellan 2 000 och 10 000 pe som sker till flodmynningar i mindre känsliga
områden. De särskilda kraven för känsliga områden behöver inte tillämpas,
om det kan visas att den sammanlagda belastning som tillförs samtliga re-
ningsverk för avloppsvatten i ett område reduceras med minst 75 % såvitt
avser total mängd fosfor och kväve.
Indelningen i känsliga och mindre känsliga områden skall ses över med
fyra års mellanrum.
Avloppsvatten från tätbebyggelse som tillförs ledningsnäten skall senast
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
74
den 31 december 2005 renas på lämpligt sätt innan utsläpp sker till sötvatten
och flodmynningar med mindre än 2 000 pe eller utsläpp sker till kustvatten
från tätorter med mindre än 10 000 pe.
Industrispillvatten som skall ledas till ledningsnät och reningsverk för av-
loppsvatten från tätbebyggelse skall senast den 31 december 1993 omfattas
av på förhand fastställda villkor eller särskilda tillstånd. För sådana tillstånd
skall gälla ett antal allmänt hållna krav, t.ex. att reningen skall vara sådan
som krävs för att säkerställa att utsläppen från reningsverken varken skadar
miljön eller förhindrar att de krav på recipienten som gäller enligt andra di-
rektiv kan uppfyllas.
Även utsläpp från reningsverk för avloppsvatten från tätbebyggelse skall
omfattas av på förhand fastställda villkor eller särskilda tillstånd. Därvid
skall i direktivet angivna krav och kontrollförfaranden tillämpas.
Överväganden och förslag
Direktivet innehåller dels bestämmelser om i vilka fall avloppsanläggningar
skall finnas, dels krav på de anläggningar som skall finnas.
Enligt 7 § miljöskyddslagen får avloppsvatten inte släppas ut i vattendrag,
sjö eller annat vattenområde om det inte är uppenbart att det kan ske utan
olägenhet. Detta gäller avloppsvatten som kommer från vattenklosett eller
härrör från tätbebyggelse och som inte undergått längre gående rening än
slamavskiljning.
Enligt 8 § miljöskyddslagen kan regeringen under vissa förhållanden för
en särskild del av landet förbjuda allt utsläpp av avloppsvatten. Den bestäm-
melsen behöver dock inte tillämpas för implementeringen av direktivet.
Dock skall mer och mindre känsliga områden anges senast den 31 december
1993. Till vem dessa uppgifter skall lämnas framgår i och för sig inte av direk-
tivet. Enligt artikel 18 skall EG-kommissionen biträdas av en särskild kom-
mitté. Granskningen av tillämpningen kommer därför att ske av dessa or-
gan. Hur motsvarande situation skall se ut på EFTA-sidan är oklart.
Skyldigheten att anlägga allmänna avloppsanläggningar ligger enligt 2 §
lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar på kommu-
nen. Lagen innehåller inte någon kvantitativ gräns som anger när kommu-
nens skyldighet inträder. För bostadsbebyggelse är det dock uppenbart att
gränsen vida understiger de gränser som anges i EG-direktivet. Sannolikt
inträder skyldigheten redan när några tiotal fastigheter har behov av av-
loppsanläggning.
Enligt 7 § hälsoskyddslagen (1982:1080) gäller att avloppsvatten skall avle-
das, renas eller på annat sätt tas om hand så att sanitär olägenhet inte upp-
kommer. För detta ändamål skall lämpliga avloppsanordningar inrättas.
Sammantaget innehåller svensk lagstiftning redan regler som behövs när
det gäller anläggningsskyldighetens inträde.
Reningsnivån bestäms enligt svensk lag inom ramen för miljöskyddslagens
prövningssystem. Sådana utsläpp av avloppsvatten som omfattas av direkti-
vet skall alltid tillståndprövas. Detta följer av 3 § samt avsnitt 92 i bilagan till
miljöskyddsförordningen. Tillståndsvillkoren för anläggningarna utformas
individuellt och skall enligt 18 § miljöskyddslagen noggrannt anges i till-
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
75
ståndsbeslutet. Det finns också vägledande allmänna råd (86:3) som har fast-
ställts av Naturvårdsverket. Dessa allmänna råd har stor betydelse vid vill-
korsprövningen.
Frånsett de krav på kvävereduktion som finns i EG:s direktiv torde vid
den svenska villkorsprövningen de av EG uppställda kraven innehållas.
Kraven i direktiven framstår i många avseenden som högst detaljerade.
Men samtidigt finns i flera avseenden möjligheter till undantag. För just
dessa direktiv framstår det förfarande som redan gäller enligt miljöskyddsla-
gen som en lämplig metod för att implementera direktivet. Tills ett rapporte-
ringsförfarande inom EFTA har upprättats gäller det också reglerna om mer
eller mindre känsliga områden. Bestämmelsen att EG-direktiv skall beaktas
(se avsnitt 3.2) kan gälla även detta direktiv.
De övergångstider som finns i direktivet gör det möjligt för de svenska
myndigheterna att i samband med omprövningsförfaranden enligt miljö-
skyddslagen bevaka att EG-reglerna beaktas. En bestämmelse om att detta
skall ske bör tas in i miljöskyddslagen. Denna bestämmelse kan få samma
utformning som den författningsändring om omprövningsgrunderna som
föranleds av vattenföroreningsdirektiven (se avsnitt 3.2).
Förslag: Direktiven om luftkvalitetsnormer för kvävedioxid, svavel-
dioxid och sot samt bly bör föranleda lagstiftning i form av tillägg till
hälsoskyddslagen och miljöskyddslagen. Plan- och bygglagen bör in-
nehålla en bestämmelse om att översiktsplanen skall beakta kvalitets-
normer i enlighet med Sveriges internationella åtaganden.
Enligt inledningen till direktiv 85/203/EEG om luftkvalitetsnormer för kvä-
vedioxider är det nödvändigt att medlemsstaterna fastställer ett gränsvärde
för kvävedioxid i luften, vilket värde under bestämda perioder inte får över-
skridas. Gränsvärdet skall bygga på det arbete som utförts för Världshäl-
soorganisationen. Utöver ett gränsvärde bör även riktvärden fastställas för
att på så sätt förbättra skyddet för människors hälsa och miljön. För att kon-
trollera gränsvärdet är det nödvändigt att inrätta mätstationer.
Syftet med direktivet är att fastställa ett gränsvärde och riktvärden för att
på så sätt skydda människor och miljön mot verkningar av kvävedioxid.
Gränsvärden för kvävedioxid i luft anges bidra till att skydda människor mot
verkningar av kvävedioxid i miljön medan riktvärdena anges förbättra skyd-
det för människors hälsa och samtidigt bidra till ett långsiktigt skydd för mil-
jön.
Artikel 1 hänvisar till bilagorna 1 och 2 som anger vilket gränsvärde som
skall gälla i medlemsstaternas område som helhet och vilka riktvärden som
skall vara vägledande för medlemsstaterna.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
76
Genom artikel 3 förpliktas medlemsstaterna att iaktta det i bilaga 1 fast-
ställda gränsvärdet och att vid fastställandet av koncentrationen kvävedioxid
i luften följa de mätmetoder som anges i bilaga 3. Om mätningarna, den dag
direktivet träder i kraft, visar att gränsvärdet överskrids, åligger det med-
lemsstaten att underrätta kommissionen om detta och så snart som möjligt
lämna en plan till kommissionen. Denna plan skall ange hur luftkvaliteten
inom berörda områden gradvis skall förbättras och vilka åtgärder som med-
lemsstaten har vidtagit eller avser att vidta för att åstadkomma detta. Målet
skall vara att snarast och senast till den 1 januari 1994 nedbringa koncentra-
tionerna kvävedioxid i luften inom berörda områden till det fastställda
gränsvärdet.
Medlemsstaterna har i enlighet med artiklarna 4 och 5 rätt att fastställa
lägre gränsvärden än vad som anges i bilaga 1 till direktivet. För områden,
där en medlemsstat anser särskilda åtgärder till skydd för miljön nödvän-
diga, bör lägre värden än riktvärdena fastställas.
Mätstationer skall placeras särskilt i områden där gränsvärdena överskrids
eller sannolikt kommer att överskridas samt i områden där medlemsstaten
anser att det är nödvändigt att begränsa eller förhindra en väntad ökning av
sådana föroreningar som förorsakas av utsläpp av kväveoxider.
De åtgärder som vidtas enligt direktivet får inte leda till en väsentlig för-
sämring av luftkvaliteten i sådana områden som ligger utanför tätorterna,
d.v.s. områden där nivån på luftföroreningarna är låg jämförd med i direkti-
vet angivna värden.
Direktivet innehåller regler om förfaranden för tillämpningen av direkti-
vet och anpassningen till tekniska framsteg i fråga om analysmetoder m.m.
Medlemsstaterna är skyldiga att underrätta kommissionen om de tillfällen
då gränsvärdet har överskridits. Senast ett år efter utgången av den årliga
referensperioden skall enligt artikel 7 den berörda medlemsstaten meddela
kommissionen om orsaken till överskridandet och vilka åtgärder som har
vidtagits.
Medlemsstaterna skall på begäran lämna kommissionen upplysningar om
bl.a. vilka koncentrationer som har uppmätts och vilka åtgärder som har vid-
tagits. Kommissionen i sin tur är skyldig att regelbundet sammanställa och
offentliggöra en rapport om hur direktivet tillämpas. Företrädare för kom-
missionen och medlemsstaterna skall ingå i en särskild kommitté, som skall
anpassa direktivet till vetenskapliga och tekniska framsteg.
Bilaga 1 avser som nämnts gränsvärde och bilaga 2 riktvärde. Bilaga 3 re-
dogör närmare för val av lämpliga mätplatser m.m. och bilaga 4 hänför sig
till analysmetoder för tillämpningen av direktivet.
Luftkvalitetsnormen för kvävedioxid enligt bilaga 1 är 200 ug/m3 vid vissa
temperaturer och tryck och beräknat som 98-percentilen av timmedelvär-
dena över ett år.
Direktivet trädde i kraft den 1 januari 1987.
Direktiv 80I779IEEG, ändrat 89/427/EEG om gränsvärden och kvalitets-
normer för svaveldioxid och sot innehåller gränsvärden (bilaga 1) och vägle-
dande värden (bilaga 2) för svaveldioxid och sot i luften samt prov-, mät- och
referensmetoder (bilaga 3, 4 och 5).
Medlemsstaterna skall gradvis tillämpa strängare vägledande värden. De
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
vägledande värdena gäller för åtgärder som vidtas i två områdestyper som
kan pekas ut för att förebygga en förutsebar ökning av föroreningarna som
en följd av den urbana eller industriella utvecklingen eller i områden som
behöver vara särskilda miljöskyddsområden.
Luftkvaliteten får inte försämras väsentligt i sådana områden som redan
ligger under de i direktivet fastställda gränsvärdena.
Medlemsstaterna skall upprätta övervakningsstationer och regelbundet
sända upplysningar till kommissionen. När det rör sig om gränstrakter mel-
lan flera stater skall medlemsstaten konsultera grannlandet och kommissio-
nen innan ett gränsvärde bestäms.
Kommissionen skall publicera en årsrapport som är baserad på de uppgif-
ter som medlemsstaterna har sänt in till kommissionen.
Direktiv 82/884/EEG om gränsvärde för bly i luften innehåller regler om
ett maximalt gränsvärde för blykoncentrationen i luften på 2 ug/m3 uttryckt
som årlig medelkoncentration. Det gäller dock inte yrkesmässig påverkan.
Strängare gränsvärden får införas.
Provtagning skall ske på platser där enskilda under längre perioder kan
bli utsatta för konstant exponering och där det finns risk för att gränsvärdet
överskrids. Efter den 9 december 1987 fick gränsvärdet inte överskridas.
På sådana platser, där gränsvärdet överskreds fyra år efter direktivets an-
tagande den 3 december 1982, ålåg det medlemsstaterna att fastställa pro-
gram för förbättring av luftkvaliteten och sända dessa program till kommis-
sionen. Senast den 9 december 1989, sju år efter det att direktivet meddela-
des, skulle gränsvärdet innehållas även på sådana platser.
Medlemsstaterna skall före den 1 juli årligen informera kommissionen om
var gränsvärdena överskrids, och med hur mycket, samt vilka åtgärder som
vidtas för att nedbringa blykoncentrationen under gränsvärdet.
I en bilaga till direktivet anges kriterier för urval av provmetoder och refe-
rensmetoder för att bestämma blykoncentrationen i luften.
Tillämpningen inom EG
Alla direktiv till skydd mot luftföroreningar innehåller krav om en konti-
nuerlig aktivitet av de administrativa myndigheterna för en effektiv tillämp-
ning av de skyddsåtgärder som omfattas av direktiven. Detta gäller i första
hand luftkvalitetsdirektiven 80/779/EEG, 82/884/EEG och 85/203/EEG. I
praktiken kräver dessa direktiv att medlemsstaterna inrättar mätstationer
där föroreningarna är som högst. För områden där gränsvärdena har över-
skridits eller riskerar att överskridas skall särskilda program utarbetas i syfte
att föroreningarna skall reduceras så snart som möjligt.
Reglerna i direktiven i fråga om det nödvändiga antalet mätstationer är
oprecisa. Detta har skapat skilda förhållanden i medlemsländerna. Medan
Tyskland har mer än 200 stationer, Frankrike 85 och Holland 42 (gäller di-
rektiv 85/203/EEG), har Spanien 15 och Storbritannien endast sex. Kravet
att gränsvärdena inte får överskridas någonstans inom en medlemsstats terri-
torium är likaså omöjligt att kontrollera. Vid upprepade tillfällen när kom-
missionen frågat en medlemsstat om uppgifter om koncentrationerna av kvä-
vedioxid eller svaveldioxid på en viss plats, har svaret blivit att mätstation
saknats på den platsen.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
Det finns också allvarliga problem med de program för reduktion av för-
oreningar i de områden som medlemsstaterna särskilt har angett. Antalet
program - åtta i 56 svaveldioxidområden, inget i de fyra ”blyzonerna” och
inget i de 35 kvävedioxidområdena - och åtgärderna när det gäller reduktion
av föroreningar framstår som ineffektiva. (EG-kommissionens årsrapport
1990).
I fråga om direktivet om luftkvalitetsnormer för kvävedioxid finns ett av-
görande av EG-domstolen från oktober 1991 rörande Frankrikes implemen-
tering av direktivet (C-14/90). Domen är tillämplig på samtliga nu berörda
direktiv (jfr. C-13/90 och C-64/90).
Domstolen prövade om Frankrike inom föreskriven tid hade vidtagit alla
nödvändiga åtgärder för att implementera direktivet.
Bakgrunden till målet var följande. Kommissionen hade den 25 maj 1987
från Frankrike erhållit texten till ett cirkulär utfärdat av det franska miljömi-
nisteriet och ställt till vad som närmast kan betecknas som länsstyrelserna
(préfets) om direktivet. Cirkuläret informerade länsstyrelserna att det ålåg
dem att bevaka den lokala tillämpningen av direktivet.
Som grund för sin talan åberopade kommissionen att Frankrike inte hade
fullgjort sina skyldigheter i enlighet med direktivets artiklar 2 och 3, d.v.s.
att Frankrike hade brustit i sina skyldigheter genom att inte för hela landet
införa en bindande regel i syfte att förbjuda överskridande av gränsvärdet.
Frankrike å sin sida hävdade att man hade planer att införa korrekta regler
och att det inte hade förekommit några problem i praktiken att tillämpa di-
rektivet.
Domstolen, som hänvisade till tidigare avgöranden, påpekade att imple-
menteringen av ett direktiv i den nationella rättsordningen inte med nödvän-
dighet kräver ett ordagrant återgivande av direktivet. Det är enligt domsto-
len i och för sig tillräckligt att - utan ändring i sak - med allmänna formule-
ringar återge direktivets innebörd så länge som detta förfarande på ett effek-
tivt sätt säkerställer att hela direktivet tillämpas på ett så klart och entydigt
sätt att, i de fall direktivet syftar till att skapa rättigheter för enskilda, en
person kan utläsa sina rättigheter och också åberopa dessa rättigheter inför
nationella domstolar.
Det franska cirkuläret ansåg domstolen varken vara tillräckligt klart eller
juridiskt bindande. Domstolen underkände också argumentet att direktivet
fungerade i praktiken. Domstolen fann därför att Frankrike hade brutit mot
Romfördraget.
Överväganden och förslag
Kvävedioxid, bly, svaveldioxid och sot som luftförorening
Trafiken anses vara den dominerande källan till utsläpp till luften av olika
kväveoxider. En annan stor utsläppskälla är energianläggningar. Även ut-
släpp från industrin bidrar till halten kväveoxider i luften.
Bättre rening av bilavgaser har varit ett medel att minska utsläpp av kvä-
veoxider från trafiken. Samtidigt har dock antalet fordon ökat. Vägtrafik,
sjöfart och flyg anses svara för ca 60 % av kvävedioxidutsläppen. I storstäder
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
79
som Stockholm och Göteborg svarar enbart vägtrafiken för mer än 60 % av
utsläppen av kvävedioxider. Luften i Stockholm innehåller tidvis i särskilt
starkt trafikerade områden föroreningshalter över de nivåer som Världshäl-
soorganisationen har angett som riktvärden för halten kvävedioxid i luft.
Naturvårdsverket gav år 1990 ut Allmänna Råd för riktvärden för luftkva-
litet i tätorter. Riktvärdena omfattar värden för koldioxid, kvävedioxid, sva-
veldioxid och sot och är i första hand avsedda att skydda befolkningen mot
hälsoeffekter och att minska korrosionen hos olika material.
Riktvärdena skall i första hand tillämpas av länsstyrelser och miljö- och
hälsoskyddsnämnder och avser att vara ett hjälpmedel för att bedöma luft-
föroreningssituationen i tätorter och utgöra underlag för olika former av
kommunal trafik-, energi- och bebyggelseplanering.
Riktvärdena för kvävedioxid är följande:
1 timmes medelvärde 110 ug/m3
1 dygns medelvärde 75 ug/m3
vinterhalvår 50 ug/m3
De båda första värdena avser 98-percentiler för vinterhalvår, medan det
tredje värdet avser aritmetiskt medelvärde.
I propositionen (1990/91:90) En god livsmiljö har som mål för miljön i tät-
orterna angetts att vid år 2000 skall halterna av luftföroreningar underskrida
de riktvärden som utarbetats av naturvårdsverket. Detta är alltså ett mål
som lagts fast av riksdag och regering och som anger vilken miljökvalitet som
skall uppnås.
Luftkvaliteten i tätorter bör bestämmas genom mätningar, helst i långa
tidsserier. Två principiellt olika metoder finns, och naturvårdsverkets all-
männa råd innehåller anvisningar om hur mätningarna bör genomföras för
att ge en bild av den allmänna föroreningssituationen i en tätort. Som ett
komplement till mätningar finns också beräkningsmetoder. Beräkningsme-
toden för bilavgaser kan användas för kartläggning av bilavgassituationen på
olika gator i en tätort.
I allmänhet svarar kommunerna för mätningar av luftföroreningar och
övervakningen av luftkvaliteten i tätorter. Institutet för vatten- och luft-
vårdsforskning (IVL) har i det s.k. Urban-projektet genomfört mätningar i
51 kommuner. Av resultatet framgår att de flesta kommunerna klarar rikt-
värdena för kvävedioxid ovan taknivå. Däremot förekommer troligen över-
skridanden på enskilda hårt trafikerade vägar av timriktvärdet.
SCB har genom särskilda enkäter kartlagt mätprogrammen i kommu-
nerna samt resultaten av mätningarna. En ny sammanställning från decem-
ber 1991 visar resultat i allmänhet klart under riktvärdena enligt SNV:s all-
männa råd. Detta innebär i praktiken att även de krav som ställs i EG:s di-
rektiv är uppfyllda i allt väsentligt. (Statistiska centralbyrån, Luftkvalitet i
tätorter 1986-1991, Statistiska meddelanden, Beställningsnummer NA 24
SM 9201).
I Sverige saknas - med undantag för lagen (1990:1079) om tillfälliga bil-
förbud - lagstiftning om kvalitetsnormer i form av fastställda gränsvärden
för förorenande ämnen. Kvävedioxiddirektivets gräns- och vägledandevär-
den stämmer med naturvårdsverkets allmänna råd. De anbefallda värdena
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
80
bygger på Världshälsoorganisationens rekommendationer om luftkvalitet,
vilket återspeglas såväl i direktivet som de allmänna råden. Emellertid finns
det enligt naturvårdsverket vissa praktiska problem i form av ändrade mät-
rutiner som måste anpassas till direktivet.
Det kan vidare noteras att riksdagen har fastlagt riktlinjer för en fortsatt
minskning av utsläppen. Dessa skall naturligtvis beaktas när åtgärder över-
vägs på området även om de inte är bindande i varje enskilt fall.
Mot den redovisade bakgrunden kan det inte finnas anledning att vidta
några särskilda generella åtgärder i form av lagstiftning för att nedbringa hal-
ten av kvävedioxid i luften på grund av direktivet.
Naturvårdsverkets allmänna råd gäller också svaveldioxid och sot. Enligt
uppgifter från naturvårdsverket stämmer verkets råd med motsvarande för-
oreningsvärden enligt direktiv 80/779/EEG. Sverige har dock inte årsmedel-
värden utan endast vinterhalvårsmedelvärden. Ändringar av svenska rutiner
kan också bli aktuella när det gäller mätrutiner och val av mätstationsplace-
ring.
I fråga om bly i luften finns i Sverige inga gränsvärden.
Den mängd bly som släpps ut till luften har i Sverige halverats på tio år.
Fortfarande kommer merparten, ca 600 ton per år, från blytillsats i bensin.
Blytillsatsen i bensin började sänkas 1970, och skall på sikt helt försvinna.
Blymätningar i trafikerad gatumiljö visar att blyhalten i luften har minskat
under senare år och ligger under WHO:s rekommenderade riktvärde, 0,5-1
mikrogram/m3 och år. Analyser av blyhalten bl.a. i blod visar att halterna i
människorna också sjunker.
Luftföroreningssituationen har förändrats under de senaste decennierna.
Utsläppen av svaveldioxid i Sverige kulminerade i slutet av 1970-talet. De
har minskat kraftigt sedan 1970 vilket återspeglas i minskade halter av sva-
veldioxid i tätorterna. De värden som har uppmätts under senare år i svenska
tätorter ligger långt under EG:s luftkvalitetsnormer.
Sothalterna i svenska tätorter är relativt låga och ligger under 40 ug/m3
som medelvärden för vinterhalvåret. Högre sothalter kan förekomma vid
s.k. episoder och vid hårt trafikerade gator. En svagt ökande trend finns idag
i de större städerna på grund av en ökande trafik. Sotpartiklarna är viktiga
ur hälsosynpunkt då de är bärare av cancerframkallande ämnen.
Riksdagen har lagt fast att utsläppen av cancerframkallande ämnen i tätor-
ter skall begränsas. Som ett delmål har angivits att utsläppen skall halveras
till år 2005. För att upnå målet krävs en kraftig minskning av partikelutsläp-
pen, vilket är möjligt genom skärpta krav på såväl fordon som dieselbräns-
len.
Även om direktiven inte kräver åtgärder i form av lagstiftning för att ned-
bringa luftföroreningarna i luften krävs enligt EES-avtalet att Sverige anpas-
sar sin lagstiftning till att reglera de krav om miljökvalitetsnorm m.m. som
finns i direktivet. De lagar som därvid kan beröras behandlas i det följande.
Hälsoskyddslagen
Hälsoskyddslagen (1982:1080) kan utnyttjas till att ingripa mot alla typer av
störningskällor, d.v.s. även mot motorfordon, under förutsättning att olä-
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
6 Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 60
genheten förorsakar eller kan förosaka sanitär olägenhet. Eftersom höga
halter kvävedioxid m.m. i luften är föroreningar som typiskt finns i storstä-
dernas stadskärnor och då ett stort antal människor på grund därav utsätts
för olägenheter som kan skada deras hälsa, d.v.s. en sanitär olägenhet, ligger
det nära till hands att införa bestämmelser om mätningar av aktuella förore-
ningar i anslutning till hälsoskyddslagen. Det är, som tidigare påpekats, van-
ligt att kommuner med stöd av bemyndigande i lagen och hälsoskyddsför-
ordningen reglererar tomgångskörning med motorfordon. Att införa regler
som rör luftkvalitet med stöd av hälsoskyddslagen framstår därför som na-
turligt.
Av EG-domstolens dom beträffande Frankrikes implementering av direk-
tivet om luftkvalitetsnormer för kvävedioxid framgår att bestämmelser som
har utfärdats med stöd av direktivet skall gälla på samma sätt i hela landet.
För att regleringen skall få en sådan generell karaktär bör det ankomma
på regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att med stöd
av hälsoskyddslagen meddela föreskrifter om mätningar av luftföroreningar.
Enligt den tidigare nämnda övervakningsrapporten är kommissionen av den
uppfattningen att de värden som skall gälla för en stats hela territorium, bör
implementeras i den nationella lagstiftningen på så sätt att gränsvärdet fram-
går av den nationella lagstiftningen. Tyskland är av en annan uppfattning och
en process pågår i EG-domstolen. Ärendet är, såvitt bekant, inte avgjort.
Av föreskrifterna bör dock framgå att EG-direktivens gränsvärden inte får
överskridas även om gränsvärdena som sådana inte förs in i lagtexten.
Ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om skydd mot
sanitär olägenhet finns i 13 § hälsoskyddslagen. Detta bemyndigande bör ut-
vidgas till att omfatta åliggande för kommunerna att utföra de mätningar
som krävs för att utröna förekomsten av farliga föroreningar i luften. Vidare
bör det finnas en lagstadgad skyldighet att till regeringen eller den myndig-
het som regeringen bestämmer lämna rapport i de fall EG:s gränsvärden
överskrids.
Genom hälsoskyddsförordningen kan de svenska åliggandena närmare
regleras. Det bör ankomma på Statens naturvårdsverk att utfärda sådana
föreskrifter. Enligt dessa föreskrifter bör kommunerna vara skyldiga att följa
de mätmetoder som föreskrivs i EG:s direktiv.
Även om en kvalitetsnorm, om så behövs, skall ha en styrande effekt är
det samtidigt klart att enskilda inte kan göras ansvariga om ett visst gräns-
värde för luftkvaliteten har överskridits. Ett eventuellt överskridande av ett
gränsvärde för kvävedioxid i luften orsakas normalt av utsläpp från flera
störningskällor och andra samverkande faktorer som t.ex. väder och vind,
förhållanden som har stor betydelse för nivån på halten luftförorenande äm-
nen. En norm av nu angivet slag kan därför inte göras bindande för enskilda
personer.
Även om regler om mätningar av luftföroreningar införs med stöd av häl-
soskyddslagen så är det genom olika administrativa förfaranden, d.v.s. en
kombination av tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen, fysisk planering
inklusive trafikplanering och åtgärder vid genomförandet av planerna i form
av förbud m.m. som en norm i praktiken kan iakttas. En kvalitetsnorm blir
därför i första hand styrande för myndigheternas verksamhet och endast in-
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
82
direkt mot medborgarna. Det nu sagda innebär att det också finns skäl att
överväga om en miljökvalitetsnorm också skall återspeglas i den reglering
som gäller myndigheternas tillståndsgivning, planering och andra åtgärder,
d.v.s. i första hand NRL, PBL, miljöskyddslagen, väglagen och vägtrafik-
kungörelsen.
Naturresurslagen
Vid övervägandet av frågan hur direktivet rör annan lagstiftning än hälso-
skyddslagen framstår det som naturligt att inledningsvis behandla NRL. Till
denna lag är ett flertal andra lagar knutna, bl.a. PBL och miljöskyddslagen.
NRL kan i frågor om planering och hushållning sägas vara överordnad annan
lagstiftning. Lagen, som innehåller föreskrifter för avvägning mellan olika
intressen skall tillämpas vid beslut enligt NRL-anknutna lagar. Det är också
att märka att hälsoskyddslagen, som reglerar lokala förhållanden, inte är
knuten till NRL. Mot denna bakgrund saknas anledning att på grund av ifrå-
gavarande direktiv göra någon ändring i NRL.
Plan- och bygglagen
PBL innhåller bl.a. bestämmelser om planläggning av mark och vatten. I
PBL:s plansystem ingår regionplan, översiktsplan, detaljplan och områdes-
bestämmelser. Av intresse i detta sammanhang är översiktsplan och detalj-
plan samt områdesbestämmelser.
Varje kommun skall ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela kom-
munen. Översiktsplanen skall i stort ange hur mark- och vattenområden är
avsedda att användas och hur bebyggelseutvecklingen bör ske. Översiktspla-
nen är inte bindande för myndigheter och enskilda. I översiktsplanen skall
redovisas allmänna intressen som bör beaktas vid beslut om användningen
av mark- och vattenområden. Av planen skall framgå bl.a. grunddragen i
fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden samt i
fråga om tillkomst, förändring och bevarande av bebyggelse.
Regleringen av markens användning och av bebyggelsen inom kommunen
sker genom detaljplaner. En detaljplan är bindande för myndigheter och en-
skilda. Den omfattar endast en begränsad del av kommunen, i praktiken ofta
endast en eller ett par registerfastigheter.
Områdesbestämmelser, som får användas för begränsade områden av
kommunen som inte omfattas av detaljplan medger en mindre omfattande
reglering än en detaljplan. Områdesbestämmelser får endast användas för
vissa i lagen angivna syften.
Det förhållandet att de rättsligt bindande planformerna detaljplan och
områdesbestämmelser i allmänhet omfattar relativt små områden innebär
att de i allmänhet inte är några lämpliga instrument för att i t.ex. en stads-
kärna komma till rätta med förhöjda värden av de ämnen som omfattas av
t.ex. luftkvalitetsnormer. Den ändring som föreslås i hälsoskyddslagen om
en skyldighet för kommunerna att utföra mätningar kommer emellertid att
utgöra ett värdefullt planeringsunderlag, som man kan förutsätta att kom-
munerna beaktar vid planarbete.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
83
Det är av stor vikt att luftkvalitetsnormer beaktas i ett tidigt skede i plane-
ringsprocessen. Detta bör också tydligt framgå, särskilt mot bakgrund av
Sveriges internationella åtaganden. Grunddragen i tätorternas framtida
markanvändning och bebyggelseutveckling studeras i allmänhet i den kom-
munala översiktsplaneringen. Det bör därför införas en bestämmelse i reg-
lerna om översiktsplan som understyrker vikten av en omsorgsfull planering
i syfte att främja en god luftkvalitet.
Miljöskyddslagen
I miljöskyddslagen finns inte någon klart angiven gräns för hur mycket om-
givningen får påverkas i negativ riktning. Detta gäller såväl generellt som för
särskilda verksamheter. Lagen reglerar i huvudsak endast enskilda verksam-
heter. Mot bakgrund av lagtexten går det inte att få ett klart besked huruvida
en planerad ny verksamhet ryms inom tillåtlighctsreglerna eller om miljön
skulle bli så mycket sämre på grund av den nya verksamheten, att den därför
inte kan tillåtas. Likväl har bedömningsgrunder motsvarande kvalitetsnor-
mer haft ett avgörande inflytande över tillståndsgivningen av miljöfarlig
verksamhet enligt miljöskyddslagen. Detta har varit särskilt tydligt i fråga
om lokaliseringen av nya verksamheter. Det har således inte varit ovanligt
att en ansökan om miljöfarlig verksamhet av visst slag inte har bifallits med
hänvisning till att tillkomsten kan befaras leda till en oönskad ökning av be-
lastningen på omgivningen. Det skulle mot bakgrund därav och direktivets
krav kunna övervägas att med stöd av miljöskyddslagen införa konkreta mil-
jökvalitetsnormer i svensk lagstiftning. Då är det väsentligt vilka störnings-
källor som skall bli föremål för reglering.
Med stöd av miljöskyddslagen regleras i bilagan till miljöskyddsförord-
ningen (1989:364) vilka verksamheter som är underkastade tillstånds- eller
anmälningsplikt. Industri- och energianläggningar med en tillförd effekt av
mer än 10 MW, kräver tillstånd. En tillståndsgivande myndighet skall pröva
frågor om utsläpp av luftföroreningar.
För att uppfylla EES-avtalet finns det skäl att i reglerna om tillstånd enligt
miljöskyddslagen införa bestämmelser för prövningen med innebörden att
föreskrifterna i en miljökvalitetsnorm skall beaktas. Huruvida hänsynsta-
gandet til EG:s gränsvärden om luftföroreningar påverkar redan givna till-
stånd och ger anledning till omprövning av meddelade villkor kan inte med
säkerhet avgöras. I flertalet fall torde omprövningsreglerna redan ge tillräck-
ligt stöd för att begära omprövning. Med hänsyn till EES-avtalet bör dock
bristande överensstämmelse med EG-reglerna upptas som en ny ompröv-
ningsgrund. Den angivna ändringen i miljöskyddslagen bör lämpligen utfor-
mas som ett allmänt åliggande för tillstånds- och tillsynsmyndigheter enligt
miljöskyddslagen att i sin verksamhet beakta att i miljöfarlig verksamhet de
krav som finns i de EG-regler som omfattas av EES-avtalets innehåll samt
som en ny omprövningsgrund. En sådan bestämmelse stämmer överens med
förslagen i avsnitt 3.2 om vattenföroreningar.
Det bör ännu en gång anmärkas att miljöskyddskommittén enligt sina di-
rektiv skall presentera förslag till bestämmelser om miljökvalitetsnormer.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
84
Väg- och trafiklagstiftning
Föroreningar i luften från fasta anläggningar som energianläggningar och in-
dustrier regleras med stöd av miljöskyddslagen. Utsläppen från vägtrafiken
låter sig dock inte inordnas i ett sådant system med mindre en utvidgning av
tillståndsplikten kommer till stånd så att befintliga vägar underkastas pröv-
ning enligt miljöskyddslagen eller lagens tillämpningsområde ändras till att
också avse användningen av motorfordon. Frågan om planerade trafikan-
läggningar skall underkastas prövning enligt miljöskyddslagen har vid upp-
repade tillfällen behandlats av riksdagen, men frågan väntar ännu på sin lös-
ning. Den kommer att prövas av miljöskyddskommittén. En sådan ändring
skulle förbättra möjligheterna till opartiska miljökonsekvensbeskrivningar
vid nya vägar. Att föreskriva prövning av befintliga fasta trafikanläggningar
har aldrig varit på tal och skulle innebära ett ofantligt arbete för prövnings-
myndigheterna. Redan detta skäl talar mot att använda miljöskyddslagen för
att i fall som förevarande reglera trafikens miljöstörningar. I stället faller det
sig naturligt att överväga om de befintliga reglerna för byggande av väg och
trafikplanering i övrigt är tillräckliga.
Enligt väglagen skall en arbetsplan innehålla en miljökonsekvensbeskriv-
ning. En sådan reglering torde vara tillräcklig för att krav på en miljökvali-
tetsnorm skall iakttas. För tydlighetens skull kan dessutom vägkungörelsen
i avsnittet om miljökonsekvensbeskrivningar tillföras en bestämmelse som
hänvisar till eventuella kvalitetsnormer.
I 147 § vägtrafikkungörelsen ges utrymme att meddela lokala trafikföre-
skrifter. Redan i dag kan frågor som angår människors hälsa och miljön vara
en omständighet som ligger till grund för en reglering med stöd av den an-
givna paragrafen. När bindande föreskrifter om en miljökvalitetsnorm som
reglerar luftkvalitet, som påverkas av vägtrafiken, skall införas kan det fin-
nas anledning att tydligare reglera vägtrafikens hälso- och miljöfrågor med
stöd av 147 §.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
Förslag: EG:s direktiv skall innehållas vid prövning enligt miljö-
skyddslagen. Om utsläpp från en anläggning i Sverige överskrider
gränsvärdena enligt EG:s direktiv skall detta vara en ny omprövnings-
grund.
Rådets direktiv 84I360IEEG om luftförorening från industriella anlägg-
ningar är utfärdat med stöd av artikel 100 och artikel 235 i Romfördraget. I
inledningen påpekas att olikheter mellan de bestämmelser om bekämpning
av luftförorening från industrianläggningar som redan tillämpades eller
omarbetades i de olika medlemsstaterna kunde ge upphov till ojämlika kon-
kurrensvillkor och direkt påverka den gemensamma marknadens funktion.
Medlemsstaterna bör enligt direktivet införa ett system med förhandstill-
stånd för drift och väsentliga ändringar av sådana fasta industrianläggningar
som kan orsaka luftförorening.
85
I fråga om områden som är särskilt förorenade och områden som är i sär-
skilt behov av skydd bör särskilda bestämmelser kunna tillämpas. Ytterli-
gare krav utanför ramen för direktiven får dock inte medföra oskäliga kost-
nader för den berörda verksamheten. Tillämpningen av de bestämmelser
som antas genom direktivet bör ske stegvis i fråga om befintliga anlägg-
ningar, varvid särskild hänsyn bör tas till tekniska förhållanden och ekono-
miska effekter. Tillståndspliktiga anläggningar anges i bilaga 1 till direktivet.
Det är anläggningar inom sektorerna energiindustri, produktion och bear-
betning av metaller, tillverkning av icke-metalliska mineralprodukter, ke-
misk industri, avfallshantering och framställning av pappersmassa (> 25 000
t/år). Om inte annat följer av nationella bestämmelser eller gemenskapsbe-
stämmelser med andra syften än ifrågavarande direktiv, får tillstånd utfärdas
endast om:
1. alla lämpliga förebyggande åtgärder mot luftförorening har vidtagits,
inklusive tillämpning av bästa tillgängliga teknik, under förutsättning att så-
dana åtgärder inte medför oskäliga kostnader,
2. driften av anläggningen inte orsakar betydande luftförorening, särskilt
på grund av utsläpp av:
1. Svaveldioxid och andra svavelföreningar
2. Kväveoxider och andra kväveföreningar
3. Kolmonoxid
4. Organiska föreningar, särskilt kolväten (utom metan)
5. Tungmetaller och tungmetallföreningar
6. Stoft i form av: asbest (luftburna partiklar och fibrer), glas- och mi-
neralfibrer
7. Klor och klorföreningar
8. Fluor och fluorföreningar
3. inte något av de gällande gränsvärdena för utsläpp överskrids, och
4. samtliga gällande gränsvärden för luftkvalitet har beaktats.
Medlemsstaterna får ange särskilt förorenade områden, för vilka sträng-
are gränsvärden får fastställas samt områden som särskilt skall skyddas. Sta-
terna får också besluta att vissa anläggningar enligt bilaga 1 endast får upp-
föras eller drivas inom de skyddade områdena om särskilda villkor är upp-
fyllda.
I artikel 8 i direktivet sägs att rådet, efter förslag från kommissionen, vid
behov skall fastställa gränsvärden för utsläpp. Sådana gränsvärden skall be-
stämmas på grundval av bästa tillgängliga teknik som inte medför oskäliga
kostnader och med beaktande av utsläppens art, omfattning och skadlighet.
Efter förslag från kommissionen skall rådet vidare genom enhälligt beslut
fastställa lämpliga metoder och förfaranden för mätning och utvärdering.
Direktivet innehåller vidare vissa regler om offentliggörande av ansöknings-
handlingarna och om kontrollmetoder (artikel 9-11).
Enligt artikel 12 skall medlemsstaterna följa utvecklingen i fråga om bästa
tillgängliga teknik och miljösituationen och vid behov föreskriva om lämp-
liga villkor för tillståndspliktiga anläggningar med beaktande av att anlägg-
ningarna inte skall drabbas av oskäligt höga kostnader. Särskilt skall då
beaktas den ekonomiska situationen för verksamheterna i den kategori som
är aktuell.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
Medlemsstaterna får i syfte att skydda folkhälsan och miljön anta sträng-
are bestämmelser än de som föreskrivs genom direktivet. Medlemsstaterna
skulle senast den 30 juni 1987 sätta i kraft de lagar och andra författningar
som var nödvändiga för att följa direktivet och till kommissionen överlämna
texterna till den nationella lagstiftningen.
Rådets direktiv 88/609/EEG om begränsning av utsläpp till luften av vissa
föroreningar från stora förbränningsanläggningar hänvisar inledningsvis till
artikel 8 i direktivet 84/360/EEG om luftföroreningar från industriella an-
läggningar. Det är enligt förevarande direktivs inledning nödvändigt att dels
sätta upp övergripande mål för en stegvis och förutbestämd minskning av de
totala årliga utsläppen av svaveldioxid och kvävedioxid från befintliga för-
bränningsanläggningar och dels fastställa gränsvärden för utsläpp av svavel-
dioxid, kväveoxider och stoft från nya anläggningar enligt de principer som
redovisas i artikel 8 i direktiv 84/360/EEG.
Direktivet gäller för förbränningsanläggningar med en nominell termisk
effekt på 50 MW och därutöver, oavsett vilket bränsle som används (fast,
flytande eller gasformigt).
Medlemsstaterna skulle senast den 1 juli 1990 ha utarbetat lämpliga pro-
gram för en gradvis reducering av de totala årliga utsläppen från befintliga
anläggningar. Programmen skulle innehålla tidsplaner och en redogörelse
för hur åtgärderna skulle genomföras.
Programmen skulle upprättas och genomföras i syfte att minska utsläppen
så att åtminstone de krav i fråga om utsläppstak och procentuella reduktio-
ner som fastställs för svaveldioxid i bilaga 1, kolumn 1-6, och för kväveoxider
i bilaga 2, kolumn 1-4 uppfylls vid de tidpunkter som anges i bilagorna.
När programmen genomförs skall medlemsstaterna också bestämma de
totala årliga utsläppen i enlighet med bilaga 9, punkt 6.
Kommissionen skall år 1994 på grundval av sammanfattande rapporter
från medlemsstaterna avge en rapport till rådet om genomförande av direkti-
vets artikel 3.
Om behovet av energi förändras på ett beaktansvärt och oväntat sätt eller
om tillgången till vissa bränslen eller utnyttjandet av vissa energiproduk-
tionsenheter medför allvarliga tekniska svårigheter för en medlemsstat vid
genomförande av ett program, skall kommissionen på begäran från med-
lemsstaten, besluta om ändringar i fråga om utsläppstaken eller tidpunk-
terna i bilaga 1 och 2 såvitt gäller den medlemsstaten. Enligt bilaga XX till
EES-avtalet finns för EFTA-länderna avvikande bestämmelser för utsläpps-
tak, reduceringsmål och förfarande.
Medlemsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att samt-
liga tillstånd till uppförande eller, i avsaknad av ett sådant förfarande, samt-
liga drifttillstånd avseende nya anläggningar innehåller villkor som följer de
gränsvärden för utsläpp som anges i bilaga 3-7 för svaveldioxid, kväveoxider
och stoft.
Vissa undantagsregler gäller i förhållande till bilaga 3:
För nya anläggningar som använder fast inhemskt bränsle får gränsvär-
dena i bilaga 3 överskridas, om anläggningen på grund av bränslets särskilda
beskaffenhet inte kan följa det för en sådan anläggning fastställda gränsvär-
det för svaveldioxid utan att använda oskäligt kostsam teknik. Sådana an-
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
87
läggningar skall åtminstone uppfylla de krav i fråga om avsvavling som fast-
ställs i bilaga 8.
De fastställda gränsvärdena får överskridas ifråga om anläggningar som
använder inhemskt brunkol om det behövs med hänsyn till väsentliga pro-
blem som beror på brunkolens beskaffenhet och som uppstår trots att bästa
tillgängliga teknik som inte medför oskäliga kostnader har tillämpats, samt
om brunkol är en väsentlig bränslekälla för anläggningarna.
I direktivet finns bestämmelser om åtgärder av den driftansvarige om
gränsvärdena för utsläpp inte kan följas.
Den behöriga myndigheten får medge att skyldigheten att tillämpa gräns-
värdena för utsläpp av svaveldioxid inte skall gälla för en period av högst sex
månader i fråga om en anläggning som normalt använder bränsle med låg
svavelhalt, om den driftansvarige inte kan följa gränsvärdena på grund av ett
avbrott i försörjningen med svavelfattigt bränsle, vilket avbrott har orsakats
av en allvarlig brist på bränslet i fråga. Motsvarande undantagsmöjligheter
föreligger för anläggningar som normalt använder gasformiga bränslen.
Vid beviljande av ett tillstånd för en ny flerbränsleanläggning som samti-
digt utnyttjar två eller flera bränsletyper, skall de behöriga myndigheterna
fastställa gränsvärden för utsläpp enligt följande:
- för det första genom att använda det gränsvärde för utsläpp för varje
bränsletyp och förorening som svarar mot anläggningens nominella tek-
niska effekt enligt bilaga 3-7,
- för det andra genom att bestämma de vägda gränsvärdena för utsläpp,
vilka erhålls genom att multiplicera de individuella gränsvärdena med
den termiska effekten för varje bränsletyp och därefter dividera produk-
ten med summan av de termiska effekterna för samtliga bränslen,
- för det tredje genom att addera de bränslevägda gränsvärdena för ut-
släpp.
Vidare finns bestämmelser för flerbränsleanläggningar som för egen för-
brukning använder destillations- och omvandlingsprodukter från råoljeraffi-
nering, separat eller tillsammans med andra bränsletyper. Det finns också
regler om skorstenar och om effektökningar med minst 50 MW.
Om sådana förbränningsanläggningar uppförs som kan förväntas ha bety-
dande effekter på miljön i andra medlemsstater, skall medlemsstaterna sä-
kerställa att tillräcklig information lämnas och samråd sker i enlighet med
artikel 7 i rådets direktiv 85/337/EEG om bedömning av effekterna på miljön
av vissa offentliga och privata projekt.
Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för övervak-
ning av utsläpp från de förbränningsanläggningar som omfattas av direktivet
och av alla andra värden som behöver kontrolleras vid genomförandet lik-
som all annan utrustning som används för att utvärdera resultaten.
Artikel 14 innehåller regler om uppgiftsskyldighet med avseende på prov-
resultatet.
Rådets direktiv 89/369/EEG, 89/429/EEG om förhindrande av luftförore-
ningar från nya resp, befintliga kommunala avfallsförbränningsanläggningar
är utfärdade med stöd av artiklarna 130 s och 130 t i Romfördraget. Det är
alltså fråga om direktiv som beslutas enhälligt av rådet men som inte innebär
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
88
hinder mot att de enskilda medlemsstaterna upprätthåller eller inför sträng-
are skyddskrav, om dessa är förenliga med Romfördraget.
Det finns ett generellt krav att alla nya förbränningsanläggningar skall
konstrueras, utrustas och drivas så att temperaturen hos den rökgas som bil-
das vid förbränningen efter den sista insprutningen av förbränningsluft på ett
kontrollerat och homogent sätt, även under de mest ogynnsamma förhållan-
den, ökas till minst 850° C under minst 2 sekunder och i närvaro av minst
6 % syre.
En ambition är att befintliga anläggningar skall hålla samma standard som
nya anläggningar.
Följande utsläppsgränsvärden skall gälla för nya förbränningsanlägg-
ningar:
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
|
Förorening(mg/nm3) kap: |
1 t/h |
1-3 t/h |
>3 t/h |
|
Pb + C+Cn + Mn |
- |
5 |
5 |
|
Ni+As |
- |
1 |
1 |
|
Cd och Hg |
- |
0,2 |
0,2 |
|
HCL |
250 |
100 |
50 |
|
HF |
- |
4 |
2 |
|
SO2 |
- |
300 |
300 |
I nya anläggningar får under betingelser som anges i direktiven koncentra-
tionerna i förbränningsgaserna av kolmonoxid och organiska föroreningar
inte överstiga 100 resp. 20 mg/nm3. Alla nya förbränningsanläggningar skall
också vara utrustade med hjälpbrännare som skall slå till automatiskt om
förbränningsgasernas temperatur sjunker under 850°C.
Vidare finns preciserade krav rörande tekniskt oundvikliga driftstopp i re-
ningsanläggningen.
Befintliga förbränningsanläggningar skall i princip, om de har en nominell
kapacitet som motsvarar minst 6 ton avfall per timme, uppfylla kraven för
nya förbränningsanläggningar senast den 1 december 1996. Anläggningar
under denna kapacitet skall senast den 1 december 1995 uppfylla vissa i di-
rektiven angivna villkor och senast den 1 december 2000 samma villkor som
fastställs för nya förbränningsanläggningar. Nödvändiga anpassningar skall
utföras så snart som möjligt. De behöriga myndigheterna skall övervaka att
detta sker.
För befintliga avfallsanläggningar skall under angivna omständigheter se-
nast den 1 december 1995 följande utsläppsgränser gälla:
a) anläggningar vars nominella kapacitet är mindre än 6 ton avfall per timme
men minst 1 ton per timme:
- total mängd stoft: 100 mg/nm3
b) anläggningar vars nominella kapacitet understiger 1 ton avfall per timme:
- total mängd stoft: 600 mg/nm3
För anläggningar vars kapacitet understiger 1 ton per timme gäller särskilda,
preciserade regler.
De behöriga myndigheterna skall fastställa gränsvärden för utsläpp av
89
andra förorenande ämnen om de anser att detta är nödvändigt på grund av
sammansättningen hos det avfall som skall förbrännas och på grund av för-
bränningsanläggningens egenskaper. För att fastställa dessa gränsvärden för
utsläpp skall myndigheterna ta hänsyn till de förorenande ämnenas poten-
tiella skadeverkningar på människors hälsa och på miljön, samt till bästa till-
gängliga teknik som inte medför orimliga kostnader. Myndigheterna kan sär-
skilt fastställa gränsvärden för dioxiner och furaner.
Befintliga kommunala avfallsförbränningsanläggningar med en kapacitet
på minst 6 ton per timme skall senast den 1 december 1996 uppfylla de för-
bränningsvillkoren att de gaser som resulterar från förbränningen av avfallet
efter den sista injiceringen av förbränningsluft och även under de mest
ogynnsamma villkor skall värmas till en temperatur av minst 850°C i minst
två sekunder i närvaro av minst sex procent syre. Om detta medför större
tekniska svårigheter skall emellertid bestämmelserna om tvåsekunderspe-
rioden tillämpas senast då ugnarna byts.
Andra befintliga kommunala avfallsförbränningsanläggningar skall upp-
fylla följande förbränningsvillkor: De gaser som resulterar från förbrän-
ningen av avfallet skall efter den sista injiceringen av förbränningsluft och
även under de mest ogynnsamma villkor värmas till en temperatur av minst
850°C i närvaro av minst sex procent syre under en tillräcklig tid som fast-
ställs av de behöriga myndigheterna.
Inom de fastställda tidsfristerna skall alla befintliga kommunala avfallsför-
bränningsanläggningar tillämpa ett gränsvärde under angivna normala be-
tingelser av 100 mg/nm3 för koncentrationen av kolmonoxid (CO) i förbrän-
ningsgaserna när anläggningen är i drift.
Andra villkor får tillåtas om lämpliga metoder används i förbränningsug-
narna eller i behandlingsutrustningen för förbränningsgaserna, under förut-
sättning att utsläppsnivåerna för polyklorerade dibezodioxiner (PCDD) och
polyklorerade dibenzenfuraner (PCDF) svarar mot eller är lägre än de som
uppnås under tekniska förhållanden som tidigare föreskrivits.
Den angivna temperaturen(850°C) och syrehalten är minimivärden som
alltid skall iakttas när anläggningen är i drift.
Bestämmelser finns också om koncentrationen av kolmonoxid.
Beträffande stoftkoncentrationer som skall övervakas kontinuerligt (i en-
lighet med artikel 6) får inget av de löpande dygnsmedelvärdena över sju
dagar för de uppmätta koncentrationerna överskrida motsvarande gränsvär-
den. Inte heller får något av dygnsmedelvärdena för de uppmätta koncentra-
tionerna av dessa ämnen överskrida motsvarande gränsvärde med mer än
30%.
Den totala stoftmängden får inte överskrida gränsvärdena.
Om mätningar visar att gränsvärdena har överskridits skall en behörig
myndighet informeras om detta så snart som möjligt. Myndigheten skall sä-
kerställa att anläggningen inte drivs vidare så länge utsläppsnormerna inte
uppfylls, och den skall vidta alla de åtgärder som krävs för att säkerställa
att anläggningen ändras eller att driften upphör. Tillsynsmyndigheterna skall
fastställa den maximalt tillåtna tidsperioden för tekniskt oundvikliga drift-
stopp i reningsanläggningen, under vilken utsläppskoncentrationerna av de
föroreningar som reningsanläggningen är avsedd att reducera överskrider
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
90
fastställda gränsvärden. Om ett haveri inträffar skall den driftsansvarige
minska eller stoppa driften av anläggningen så snart det är praktiskt möjligt
och till dess att den normala driften kan återupptas. Driften av anläggningen
vid haveri får inte under några omständigheter fortsätta oavbrutet under mer
än 16 timmar. Vidare skall den totala drifttiden under ett år under sådana
förhållanden vara mindre än 200 timmar. Stofthalten i utsläppen får inte un-
der några omständigheter överskrida 600 mg/nm3 under de tidsperioder som
angetts nyss och alla övriga villkor, särskilt förbränningsförhållandena skall
då vara uppfyllda.
I undantagsfall kan medlemsstaterna göra undantag från vissa av bestäm-
melserna i direktivet om nya förbränningsanläggningar när det gäller anlägg-
ningar som är konstruerade särskilt för förbränning av bränsle som utvinns
ur avfall. Direktivet innehåller en närmare precisering av vad slags bränsle
som avses. Avvikelse tillåts endast under förutsättning att uppfyllandet av
direktivets krav skulle innebära höga kostnader eller om direktivets bestäm-
melser på grund av anläggningens tekniska uppbyggnad är tekniskt olämp-
liga, under förutsättning att sådana anläggningar uteslutande används för
förbränning av avfall samt bestämmelserna i direktiv 84/360/EEG uppfylls.
Tillämpningen inom EG
Medlemsstaterna skulle senast den 1 december 1990 ha satt i kraft de lagar
och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktiv gällande nya
och befintliga anläggningar. Ännu våren 1992 har direktiven inte omsatts till
lagstiftning av medlemsländerna.
Överväganden och förslag
Enligt ramdirektivet anges det viktigaste målet för samordningen vara att
berörda anläggningar blir tillståndspliktiga.
Sedan tillkomsten av miljöskyddslagen (1969:387) har verksamhet vid så-
dana anläggningar som avses med förevarande fyra direktiv varit tillstånds-
pliktiga.
ENA-utredningen föreslog år 1986 krav på högsta tillåtna halter vid ut-
släpp av olika ämnen från sopförbränningsanläggningar. Regeringen beslöt
år 1987 att kraven skulle vara uppfyllda för befintliga anläggningar före 1992.
Samtliga 22 sopförbränningsanläggningar i Sverige har nu utsläpp som ligger
klart under de av regeringen fastställda kraven.
De svenska kraven överensstämmer i huvudsak med de som gäller inom
EG vilket framgår av nedanstående tabell.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
91
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
Tabell
Högsta tillåtna utsläpp från sopförbränningsanläggningar
|
Sverige 1992 |
EG 1989 | |
|
Pb,Cr,Cu,Mn |
- |
5 |
|
Ni,As |
- |
1 |
|
Cd |
- |
0,2 |
|
Hg |
0,08 |
0,2 |
|
HCI |
100 |
50 |
|
HF |
- |
2 |
|
SO2 |
- |
300 |
|
NOX |
■ - |
- |
|
Stoff |
20 |
30 |
|
CO |
100 |
100 |
|
Corganiskt |
- |
- |
|
PCDD/PCDF (TCDD | ||
|
ekv enl Eadon) |
0,1 (ng/nm3) |
- |
För ett ämne, klorväte (HC1), har Sverige högre normer än EG. För vissa
metaller, liksom för svaveldioxid (SO2) och väteflorid (HF) har EG men inte
Sverige satt upp normer. De svenska normerna för dioxinutsläpp har ingen
motsvarighet i EG. De svenska anläggningarnas utsläpp av HC1 ligger i all-
mänhet i dag runt det svenska tillåtna värdet. Det finns dock inga hinder för
att i tillgängliga anläggningar genom en ökad tillsats av kalk klara även EG:s
krav. Det medför vidare att även HF-kravet klaras.
Avseende metallerna bly (Pb), krom (Cr), koppar (Cu), mangan (Mn),
nickel (Ni) och arsenik (As) uppfylls EG-kraven med god marginal. Utsläp-
pen av dessa metaller begränsas genom att stoftvillkoren klaras. I Sverige är
dessutom stoftutsläppen i praktiken betydligt lägre än den uppsatta normen.
Utsläppen av svaveldioxid från svenska sopförbränningsanläggningar lig-
ger i nivå med EG-kraven. Vad gäller dioxinutsläpp har Tyskland antagit
samma normer som Sverige.
Sverige uppfyller alltså, såväl vad avser uppställda normer som i praktiken
uppmätta halter, i huvudsak EG:s normer för högsta tillåtna utsläpp från
sopförbränningsanläggningar.
Direktiven är att betrakta som minimiregler. Under EES-förhandlingarna
har bedömts att berörda svenska anläggningar uppfyller kraven i sak. Vid
förhandlingarna har bedömts att utsläppstak och reduceringsmål enligt bi-
laga 1 till direktiv 88/609/EEG skall kunna uppnås med stöd av gällande lag-
stiftning. I direktiven finns flera undantagsmöjligheter. Tillämpade svenska
regler bygger på andra utsläppsparametrar än de parametrar som EG-direk-
tiven omfattar. Mot angiven bakgrund kan inte Sverige anses ha skyldigheter
att införa generella bestämmelser om anpassning.
Däremot bör vid tillstånds- och omprövningsärenden beaktas att villkoren
i tillstånden uppfyller EG:s krav. Detta innebär att även de nu behandlade
direktiven omfattas av de föreslagna ändringarna i miljöskyddslagen. Av de
uppgifter som framkommit vid arbetet med denna promemoria framgår att
de nya reglerna om tillståndsprövning och omprövning i förhållande till fler-
talet EG-direktiv som bedöms i denna promemoria visserligen behövs av
92
formella skäl. Den individuella tillståndsgivningen enligt miljöskyddslagen
samt i vissa fall särskilda begränsningar enligt lagen om kemiska produkter
gör att tillämpningen i Sverige för det mesta innehåller strängare krav än
EG:s regler. När det gäller de nu behandlade direktiven framgår dock av de
gjorda jämförelserna att de svenska kraven på vissa punkter inte är lika
stränga som EG:s regler. Detta bör givetvis beaktas vid överväganden om
tillämpningen av de nya bestämmelserna.
Tillsyns- och mätningsregler innehålls i motsvarande bestämmelser i mil-
jöskyddslagen. Bestämmelser om uppgiftsskyldighet finns bl.a. i 38 a § mil-
jöskyddslagen.
För att uppfylla EES-avtalet framstår det mot denna bakgrund inte som
nödvändigt att ändra den svenska lagstiftningen i större utsträckning än att
prövningsmyndigheterna enligt miljöskyddslagen åläggs att beakta att till-
ståndsvillkoren aldrig medför större utsläpp än vad som följer av dessa direk-
tiv. Det bör också vara en särskild omprövningsgrund att tillståndsvillkor
inte uppfyller kraven enligt direktiven.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
Förslag: Det saknas anledning att ändra den svenska lagstiftningen
med anledning av EG:s asbestdirektiv.
Rådets direktiv 87/217/EEG om att hindra och minska asbestförorening i
miljön gäller luftförorening men också vattenförorening från asbesthante-
ring. Vidare skall uppkomsten av asbestavfall i fast form så långt det är prak-
tiskt möjligt minskas vid källan eller hindras.
Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att
asbestutsläpp till luften och vattenmiljön samt uppkomsten av asbestavfall i
fast form så långt det är praktiskt möjligt minskas vid källan eller hindras. I
fråga om asbestanvändning skall dessa åtgärder inbegripa utnyttjandet av
bästa tillgängliga teknik som inte medför oskäliga kostnader samt även åter-
vinning eller behandling där så är lämpligt. För befintliga anläggningar skall
vad som föreskrivs i artikel 13 i direktiv 84/360/EEG beaktas vid tillämp-
ningen av kravet i punkt 1, att bästa tillgängliga teknik som inte medför oskä-
liga kostnader skall utnyttjas för att minska och eliminera utsläpp av asbest
till luften.
Om inte annat följer av vad som nyss sagts skall medlemsstaterna vidta de
åtgärder som krävs för att säkerställa att koncentrationen av den asbest som
släpps ut genom utloppskanalerna till luften i samband med asbestanvänd-
ning inte överstiger gränsvärdet 0,1 mg/m3 (milligram asbest per m3 utsläppt
luft). Undantag gäller för anläggningar, vilkas totala gasformiga utsläpp per
timme understiger 5 000 m3 och vilkas utsläpp av asbest till luften inte över-
stiger 0,5 gram per timme vid någon tidpunkt under normala driftförhållan-
den.
Allt spillvatten som uppkommer vid tillverkning av asbestcement skall
återanvändas. Om en sådan återanvändning inte är genomförbar av ekono-
93
miska skäl, skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som krävs för att säker-
ställa att spillvatten som innehåller asbest inte leder till förorening av vatten-
miljön och andra delar av miljön, inklusive luften.
För det nyss angivna ändamålet skall
- gränsvärdet 30 gram suspenderat material per m3 utsläppt spillvatten till-
lämpas,
- de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna för varje berörd anlägg-
ning bestämma den volym som släpps ut till vatten eller den totala mäng-
den suspenderat material som släpps ut per ton som produceras, med
hänsyn tagen till de särskilda förhållandena vid varje anläggning.
Allt spillvatten som uppkommer vid tillverkning av asbestpapper eller as-
bestkartong skall återanvändas. Utsläpp av spillvatten som inte innehåller
mer än 30 gram suspenderat material per m3 vatten får tillåtas i samband med
rengöring eller underhåll av anläggningen som sker rutinmässigt.
Vidare skall de åtgärder vidtas som krävs för att säkerställa att verksamhe-
ter som innefattar bearbetning av produkter som innehåller asbest inte för-
orsakar betydande förorening av miljön genom asbestfibrer eller asbest-
damm samt att rivning av byggnader, anläggningar och installationer som in-
nehåller asbest samt bortforsling av asbest eller material som innehåller as-
best, varvid asbestfibrer eller asbestdamm frigörs, inte orsakar betydande
förorening av miljön.
Man skall vidare ombesörja att asbestfibrer och asbestdamm inte släpps
ut till luften, att vätskor som innehåller asbestfibrer inte spills ut i samband
med transport och deponering av avfall som innehåller asbestfibrer eller as-
bestdamm samt att avfall som innehåller asbestfibrer eller asbestdamm och
som deponeras på platser som godkänts för detta ändamål med hänsyn till
lokala förhållanden behandlas, förpackas eller täcks över på ett sådant sätt
att utsläpp av asbestpartiklar till miljön förhindras.
Genom direktivet 91/659/EEG har EG:s asbestregler kompletterats med
förbud mot vissa produkter som innehåller asbestfibrer. Detta direktiv ingår
inte i EES-avtalet.
Överväganden och förslag
Den berörda svenska lagstiftningen utgörs av miljöskyddslagen (1969:387),
lagen (1985:426) om kemiska produkter och arbetsmiljölagen (1977:1160)
samt av föreskrifter som har meddelats med stöd av dessa lagar.
I Sverige har asbestproblemet främst behandlats som ett arbetsmiljöpro-
blem med föreskrifter enligt arbetsmiljölagen. Regeringen har i en skrivelse
(1986/87:68) redovisat de samlade åtgärderna mot asbest.
Som komplement till föreskrifterna enligt arbetsmiljölagen har föreskrif-
ter meddelats i viss mån till skydd för den yttre miljön genom förordningen
(1985:997) om anmälningsskyldighet beträffande asbest i ventilationsanlägg-
ningar och förordningen (1986:683) om asbesthaltiga friktionsbelägg i for-
don.
Arbetarskyddsstyrelsen har utfärdat kungörelsen (AFS 1986:2) med före-
skrifter om asbest. Enligt kungörelsen gäller ett generellt förbud mot an-
vändning, bearbetning och behandling av asbest och asbesthaltigt material.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
94
Den enda kända industriella asbesthanteringen som förekommer i Sverige
sker i bromsbandsfabriken i Sollefteå med dispens från ASS i enlighet med
den nyssnämnda kungörelsen. Sammantaget innebär den svenska regle-
ringen ett förbud mot nyanvändning av asbest och så långt gående restriktio-
ner mot befintliga asbestinstallationer att de begränsningar av asbestpåver-
kan som direktivet syftar till uppnås i Sverige. Det saknas därför anledning
att ändra den svenska lagstiftningen till följd av det aktuella direktivet. Om
den situationen inträffar, t.ex. vid prövning av villkor för en deponeringsan-
läggning att asbesthantering aktualiseras kommer enligt den tidigare före-
slagna ändringen i miljöskyddslagen myndighetens prövning att omfatta
även dessa direktiv.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
Förslag: I miljöskyddslagen införs förbud mot viss användning av
slam samt gränsvärden för tungmetallinnehållet i slam som används
för jordbruksändamål. En hänvisning till EG:s regler införs i miljö-
skyddslagen rörande utsläpp vid förbränning av spillolja. I anslutning
till lagen om kemiska produkter utfärdas dessutom en förordning om
hantering av spillolja.
Rådets direktiv 75/442/EEG ändrat 91 /156/EEG om avfall gäller inte radio-
aktivt avfall, gruvavfall, vissa typer av lantbruksavfall, avloppsslam samt av-
fall som underställs särskilda gemenskapsregler.
Direktivet innehåller sådana definitioner av avfall, hantering m.m. som
väl stämmer överens med den svenska lagstiftningen på området.
Syftet med direktivet är främst att främja att avfall inte uppkommer och
att avfall inte har skadliga egenskaper.
Mängden avfall och avfallets skadlighet skall begränsas, särskilt genom
- utveckling av ren teknik som förbättrar hushållningen med naturresur-
ser,
- teknisk utveckling och saluförande av sådana produkter som inte bidrar
till eller endast i minsta möjliga utsträckning bidrar till att öka avfallets
mängd och skadlighet eller föroreningsriskerna, beroende på de sätt på
vilka produkterna framställs, används eller slutligt bortskaffas,
- utveckling av lämplig teknik för slutligt bortskaffande av farliga ämnen
som ingår i avfall som är avsett att återvinnas.
Syftet är också att främja att avfall återvinns genom återanvändning, vida-
reutnyttjande, materialåtervinnig eller andra processer som syftar till att ut-
vinna sekundära råvaror. Man skall också främja att avfall används som
energikälla.
De åtgärder skall vidtas som krävs för att säkerställa att avfall återvinns
eller bortskaffas utan fara för människors hälsa och utan att processer eller
metoder används som kan skada miljön, särskilt
95
- utan risker för vatten, luft, jord eller växter och djur,
- utan att medföra olägenheter genom buller eller lukt,
- utan att negativt påverka landskapet och områden av särskilt intresse.
Övergivande, dumpning och okontrollerat bortskaffande av avfall skall
vara förbjudet.
I en bilaga anges återvinningsförfaranden som anknyter till reglerna om
risker som skall undvikas. För varje företag eller inrättning som tillämpar de
förfaranden som anges i bilagan skall det gälla tillståndsplikt.
Det förutsätts i 1991 års tilläggsdirektiv att medlemsstaterna anordnar ett
nätverk av anläggningar för bl.a. bortskaffande av avfall.
För att uppnå de angivna målen för avfallshanteringen skall planer upprät-
tas för avfallshanteringen omfattande
- typ, kvantitet och ursprung beträffande det avfall som skall återvinnas
eller bortskaffas,
- allmänna tekniska krav,
- speciella åtgärder i fråga om vissa typer av avfall,
- lämpliga områden eller anläggningar för bortskaffande.
I planerna kan exempelvis anges de fysiska eller juridiska personer som
får hantera avfall, beräknade kostnader för återvinnings- och bortskaffande-
förfaranden samt lämpliga åtgärder för att främja en rationalisering av in-
samling, sortering och behandling av avfall.
Den som ger upphov till avfall skall antingen överlåta avfallet till omhän-
dertagande eller själv omhänderta avfallet i enlighet med reglerna i direkti-
vet.
Företag som omhändertar avfall skall ha tillstånd som omfattar
- mängder och slag av avfall,
- tekniska krav,
- de säkerhetsåtgärder som skall vidtas,
- platsen för bortskaffandet,
- behandlingsmetoden.
Tillstånd kan beviljas för en bestämd period. Tillstånden kan utformas så
att de skall förnyas och så att de innefattar villkor och förpliktelser.
Tillstånd behövs inte för inrättningar eller företag som själva bortskaffar
sitt avfall på den plats där detta uppkommer och inrättningar eller företag
som återvinner avfall.
I enlighet med principen ”förorenaren betalar” skall kostnaden för bort-
skaffande av avfall belasta den som avlämnar avfall för omhändertagande
eller de tidigare innehavarna eller tillverkaren av den produkt från vilken
avfallet härrör.
Medlemsstaterna skall sätta i kraft de lagar och andra författningar som är
nödvändiga för att följa direktivet senast den 1 april 1993. Vart tredje år med
början den 1 april 1995 skall medlemsstaterna sända en rapport till kommis-
sionen om de åtgärder som har vidtagits för att genomföra direktivet.
Rådets direktiv 86/278/EEG om skyddet för miljön, särskilt marken, när
avloppsslam används i jordbruket syftar till att reglera användningen av av-
loppsslam i jordbruket på ett sådant sätt att skadliga effekter på mark, vege-
tation, djur och människor hindras samtidigt som en riktig användning av
sådant avloppsslam uppmuntras.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
96
Direktivet innehåller gränsvärden för koncentrationen av ett antal tung-
metaller i marken, i slam för användning i jordbruket samt för den årliga
mängd tungmetaller som enligt ett tioårigt genomsnitt bör tillföras odlad
jordbruksmark. Analysmetoder föreskrivs för slammet, förbud meddelas att
under vissa perioder använda slam i bl.a. grönsaks- och fruktodlingar, betes-
mark etc. samt vissa regler för provtagning.
Användning i jordbruket av slam från reningsverk som behandlar avlopps-
vatten från hushåll eller tätorter eller avloppsvatten med liknande samman-
sättning får endast ske i enlighet med bestämmelserna i direktivet. Slam från
flerkammarbrunnar eller liknande anläggningar får användas i jordbruket i
enlighet med villkor som är nödvändiga för att skydda människors hälsa och
miljön. Användning av slam från andra avloppsreningsverk får endast ske i
jordbruket om användningen är reglerad i den nationella lagstiftningen.
I direktivet anges gränsvärden (mg/kg torr vikt från mark med ett pH-
värde mellan 6 och 7) för halter av tungmetaller i marken (bilaga 1 A):
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
|
Kadmium |
1-3 |
|
Koppar |
50-140 |
|
Nickel |
30-75 |
|
Bly |
50-300 |
|
Zink |
150-300 |
|
Kvicksilver |
1-1,5 |
|
Krom |
Vidare finns det gränsvärden (mg/torr vikt) för halter av tungmetaller i slam
avsett att användas i jordbruket (bilaga 1 B):
Kadmium
Koppar
Nickel
Bly
Zink
Kvicksilver
Krom
20-40
1000-1750
300-400
750-1200
2500-4000
16-25
Slutligen finns en bilaga med gränsvärden (kg/ha/år) för den årliga mängden
tungmetaller som i genomsnitt under en tioårsperiod får tillföras jordbruks-
mark (Bilaga 1 C):
|
Kadmium |
0,15 |
|
Koppar |
12 |
|
Nickel |
3 |
|
Bly |
15 |
|
Zink |
30 |
|
Kvicksilver |
0,1 |
|
Krom |
Det finns möjligheter att fastställa högre gränsvärden än vad som anges i
tabellerna ovan, bl.a. i fråga om mark som endast används för framställning
av djurfoder.
Användning av slam får inte förekomma om halterna av en eller flera
tungmetaller i jorden överstiger gränsvärdena enligt bilaga 1 A.
7 Riksdagen 1992193. 1 saml. Nr 60
Det skall finnas regler om användningen av slam, så att anrikningen av
tungmetaller i jorden inte leder till att de gränsvärden som fastställs enligt
bilaga 1 A överskrids.
Detta kan enligt direktivet ske på något av följande sätt:
Antingen skall det finnas regler om den största slammängd, som årligen
får användas per ytenhet, med beaktande av de gränsvärden för tungmetall-
koncentrationer i slam som fastställts i enlighet med bilaga 1 B.
Eller skall det finnas regler som säkerställer att de i bilaga 1 C fastställda
gränsvärdena för mängden metaller som tillförs marken per ytenhet och tids-
enhet efterlevs.
Slammet skall behandlas innan det används i jordbruket. Det är dock möj-
ligt att i enlighet med särskilda villkor tillåta användning av obehandlat slam
om detta nedbrukas i marken.
Det skall vara förbjudet att använda eller tillhandahålla slam för följande
ändamål:
a) Användning på gräsbevuxen mark eller på mark där foder produceras,
om marken skall användas som betesmark eller grödorna skall skördas inom
en bestämd tidsperiod. Denna period skall fastställas med särskild hänsyn
till de geografiska förhållandena och klimatsituationen, men får inte under-
stiga tre veckor.
b) Användning på mark med odlingar av frukt och grönsaker utom frukt-
träd.
c) Användning på mark avsedd för odling av sådan frukt och sådana grön-
saker som normalt är i direkt kontakt med jorden och normalt konsumeras
råa, under tio månader före skörden samt under skörden.
Vid användning av slam skall följande regler gälla:
- Slammet skall användas med beaktande av växternas näringsbehov och
försämras.
- Om slam används på marker som har ett pH-värde lägre än 6, skall med-
lemsstaterna ta hänsyn till tungmetallernas större rörlighet och tillgäng-
lighet för grödan och vid behov sänka de gränsvärden som de har fast-
ställt i enlighet med bilaga 1 A.
Slutligen bör nämnas att det är tillåtet att införa bestämmelser som är
strängare än de som föreskrivs i direktivet.
I Rådets direktiv om spillolja, 75/439/EEG och 87I101IEEG, regleras han-
tering och förbränning av spilloljor. I frågor som rör slutligt omhänderta-
gande av spilloljor hänvisas också till andra direktiv särskilt direktivet
78/319/EEG om farligt och giftigt avfall.
I direktiven definieras spillolja som mineralbaserade smörjoljor eller oljor
för industriellt bruk, vilka inte längre är lämpliga att användas för det av-
sedda ändamålet.
Direktiven innehåller krav på att medlemsstaterna skall ta hand om spill-
oljor på ett sådant sätt att skador på människors hälsa och miljön undviks.
Det ställs också krav på att allmänheten skall informeras om hur spilloljor
skall hanteras för att på så sätt undvika skador.
Direktiven betonar att spilloljor i första hand bör tas om hand genom rege-
nering, d.v.s. genom en process som avlägsnar föroreningarna och genom
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
98
vilken s.k. basoljor kan erhållas. För regenering och för sådana anläggningar
där detta sker anger direktiven särskilda regler. Om regenering inte är möjlig
på grund av tekniska eller ekonomiska faktorer får oljan brännas under för-
hållanden som är godtagbara ur miljösynpunkt.
Direktiven stadgar tillståndstvång för dem som omhändertar spilloljor. Ett
tillståndsförfarande innebär att myndigheterna utifrån hälso- och miljö-
skyddssynpunkter skall pröva sökandens lämplighet för att kunna ta hand
om oljorna. Varje företag som samlar in, innehar eller omhändertar spillol-
jor skall på begäran lämna myndigheterna uppgifter om omhändertagandet
och om spilloljan. Varje företag som samlar in spilloljor skall vara registrerat
hos myndigheterna.
Medlemsstaterna är skyldiga att se till att förbud gäller i fråga om att
släppa ut spillolja till grundvatten, andra vatten och dräneringssystem.
Också i fråga om skydd för marken gäller att medlemsländerna genom för-
bud skall säkerställa att förvaring eller utsläpp inte skadar marken. Med-
lemsstaterna skall också vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att
förbud gäller mot behandling av spilloljor som ger upphov till luftförorening
utöver de nivåer som anges i direktivet.
Direktivet 87/101/EEG reglerar särskilt frågan om förbränning och de för-
siktighetsmått som skall iakttas. Sålunda skall medlemsstaterna förvissa sig
om att särskilt angivna gränsvärden för vissa miljöfarliga ämnen, som anges
i en bilaga till direktivet, inte överskrids vid förbränning av oljor i anlägg-
ningar med en tillförd värmeeffekt av 3 MW eller mer, beräknad som det
lägre värmevärdet. I fråga om förbränning av spilloljor i anläggningar med
en lägre tillförd effekt än 3 MW, beräknad som det lägre värmevärdet, gäller
att medlemsstaterna skall vidta sådana åtgärder som de anser nödvändiga
för att säkerställa att förbränningen sker under tillräcklig kontroll. I samma
artikel (artikel 8) stadgas också att det åligger medlemsstaterna som använ-
der spillolja som bränsle att se till att oljan inte utgör giftigt eller farligt avfall
enligt direktiv 78/319/EEG eller innehåller PCB/PCT i koncentrationer över
50 ppm.
Direktiven ger medlemsstaterna möjlighet att med iakttagande av Rom-
fördraget införa strängare nationell reglering till skydd för miljön än vad som
stadgas i direktiven.
Överväganden och förslag
Det allmänna avfallsdirektivet 75/442/EEG ändrat genom 91/156/EEG, har
sin motsvarighet i den svenska lagstiftningen i miljöskyddslagen (1969:387)
och renhållningslagen (1979:596). Dessa lagar innehåller också i allt väsent-
ligt regler som behövs för att uppfylla kraven enligt direktivet.
Om särskilda skäl föreligger får enligt 18 § miljöskyddslagen ett tillstånd
vara begränsat till viss tid.
Det omprövningsförfarande som finns enligt miljöskyddslagen (se bl.a. 24
§) torde från miljösynpunkt vara lika effektivt som reglerna i direktivet.
En skillnad mellan EG:s tillståndsregler och vad som föreskrivs i miljö-
skyddslagen är att EG-reglerna kräver tillstånd för vissa särskilt angivna för-
faranden medan miljöskyddslagens tillståndskrav gäller hela anläggningen
som sådan.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
I EG-direktivet anges att - i enlighet med principen ”förorenaren beta-
lar” - kostnaden för bortskaffande av avfall skall belasta den som lämnar
avfallet till ett företag med tillstånd att slutligt ta hand om avfallet. I detta
avseende är för svensk del en tillräcklig motsvarighet redan gällande genom
renhållningslagens kommunala sophämtningsavgifter som kan tas ut av den
som lämnar avfall för bortforsling och slutligt omhändertagande. Dessutom
skall dock enligt direktivet kostnaden för bortskaffande belasta de tidigare
innehavarna eller tillverkaren av den produkt från vilken avfallet härrör.
Med bortskaffande avses inte bara avfallstransporter. Begreppet omfattar
också bl.a. deponering, permanent lagring, utsläpp av fast avfall i vattendrag
samt förbränning. Ett motsvarande producentansvar för kostnaderna för av-
fallshanteringen har ännu inte införts i den svenska lagstiftningen. I miljöav-
giftsutredningens betänkande (SOU 1990:59) Sätt värde på miljön! föreslogs
en avfallsavgift. Ett förslag till en avgift är föremål för särskild beredning
inom regeringskansliet. En särskild arbetsgrupp skall klarlägga effekterna av
en avfallsskatt och pröva dess lämplighet som kostnadseffektivt styrmedel.
Avsikten är att regeringen skall ta ställning till eventuella förslag före årsskif-
tet 1992-93. För att Sverige skall kunna fullgöra åtagandet mot EG torde
dock krävas att det nyssnämnda beredningsarbetet resulterar i en utvidgning
av producenternas ekonomiska ansvar för avfallet utöver vad som följer av
den redan gällande svenska lagstiftningen.
Medlemsstaternas lagstiftning med anledning av direktivet skall sättas i
kraft den 1 april 1993. Då skall kommissionen ha upprättat en specificerad
lista över de avfallsslag som omfattas av direktivet. När denna lista har upp-
rättats kan det finnas anledning att ånyo överväga ändringar i den svenska
lagstiftningen på området.
Det kan tilläggas att den tidigare nämnda beredningen inom regerings-
kansliet omfattar inte bara en avfallsavgift utan även andra styrmedel för av-
fallshanteringen.
Den tidigare (avsnitt 3.2) föreslagna bestämmelsen att EG-direktiv skall
beaktas vid prövningen enligt miljöskyddslagen kan komma att omfatta även
detta direktiv.
Någon svensk lagstiftning som särskilt reglerar slamhantering finns inte.
Miljöskyddslagen är dock tillämplig på användning av mark, byggnad eller
anläggning på sätt som (eljest) kan medföra förorening av mark, av vatten-
drag, sjö eller annat vattenområde eller av grundvatten.
I förordningen (1979:426) om skötsel av jordbruksmark regleras bl.a. un-
der vilken tidpunkt på året som stallgödsel och andra organiska gödselmedel
inte får spridas. Reglerna grundar sig på ett bemyndigande i 6 b § lagen
(1979:425) om skötsel av jordbruksmark om föreskrifter om försiktighets-
mått för gödselhanteringen. Bemyndigandet avser inte i första hand slam-
hantering. (prop. 1987/88:128 s 46 ff).
Naturvårdsverkets gällande allmänna råd (90:13) anger följande gränsvär-
den för metaller i slam för jordbruksanvändning och för grönytor (mg/kg
torrsubstans):
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
Bly
Kadmium
100
2
100
|
Koppar |
600 |
|
Krom |
150 |
|
Kvicksilver |
2,5 |
|
Nickel |
100 |
|
Zink |
1 500 |
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
Vid en jämförelse med EG:s direktiv framgår att naturvårdsverkets riktlin-
jer förutsätter betydligt lägre tungmetallhalter än direktivet.
Statens naturvårdsverk har i uppdrag att senast till den 1 juli 1992 redovisa
regeringen förslag till åtgärder i fråga om slamhanteringen.
Förslaget skall innehålla program för stegvis avveckling av innehållet i
slam av stabila organiska miljöskadliga ämnen samt åtgärdsprogram vad av-
ser slam från kommunala reningsverk. I uppdraget ingår inte att utforma lag-
förslag eller att ta hänsyn till EG-reglerna.
För att uppfylla Sveriges åtaganden enligt EES-avtalet bör den svenska
lagstiftningen åtminstone innehålla regler om högsta tungmetallhalt i det
slam som används för jordbruksändamål. Sådana föreskrifter bör utfärdas
av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Föreskrifterna
bör ange tungmetallhalter som motsvarar de gränsvärden som anges i Natur-
vårdsverkets allmänna råd.
I direktivet anges inte hur stor den årliga slammängden får vara. Det får
ankomma på regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att med-
dela föreskrifter om detta.
I lagstiftningen skall finnas bestämmelser om att slam inte får användas på
betesmark eller på mark där foder produceras inom en viss tid, lägst tre
veckor före användningen eller skörd. Slam skall inte heller få användas på
mark med odlingar av frukt och grönsaker utom fruktträd. Vidare skall det
vara förbjudet att använda slam på mark avsedd för odling av sådan frukt
och sådana grönsaker som normalt är i direkt kontakt med jorden och nor-
malt konsumeras råa, under tio månader före skörden samt under skörden.
Direktiven innehåller minimiregler. För att upprätthålla ambitionerna i Na-
turvårdsverkets riktlinjer bör de svenska bestämmelserna vara skarpare än
EG:s regler. Slamhantering bör därför inte få förekomma inom ett år före
användningen av marken eller skörden av grödan.
Med hänsyn till de övriga bestämmelserna i direktivet bör Statens natur-
vårdsverk bemyndigas att meddela föreskrifter om försiktighetsmått som
skall gälla vid slamhantering.
Bestämmelserna bör tas in i miljöskyddslagen. I den lagen finns redan till-
synsbestämmelser som behövs med hänsyn till bestämmelserna i direktivet
om uppgiftsskyldighet m.m.
Det bör tilläggas att direktivet, i bilaga 1 A och 1 C, anger andra metoder
än den ovan föreslagna för reglering av tungmetallinnehållet i slammet.
Gränsvärden enligt bilaga 1 B framstår dock som den mest praktiska meto-
den i sammanhanget.
De nu redovisade förslagen till lagstiftning beror på kraven enligt EES-
avtalet på EFTA-länderna att anpassa sin lagstiftning till de EG-direktiv som
ingår i avtalet. Skulle den tidigare nämnda rapporten från Statens natur-
vårdsverk innehålla förslag som gör andra lagtekniska lösningar lämpligare,
101
finns givetvis inget hinder mot detta, förutsatt att den valda regleringen över-
ensstämmer med EES-avtalet.
För svenskt vidkommande kan konstateras att spillolja är en kemisk pro-
dukt och räknas till kategorin oljeavfall. I rättsligt avseende är det alltså la-
gen (1985:426) om kemiska produkter och närmast förordningen (1985:841)
om miljöfarligt avfall som reglerar hanteringen av produkten. I den utsträck-
ning det är fråga om utsläpp till omgivningen av spillolja eller rester därav
kan också miljöskyddslagen (1969:387) vara aktuell att tillämpa.
Direktiven innefattar både generella och mer detaljartade regler till skydd
för människors hälsa och miljön. De artiklar som är allmännt hållna täcks
redan i dag av befintlig svensk lagstiftning. Även frågor om tillståndstvång
och uppgiftsskyldighet finns reglerade. Den mer detaljartade regleringen
t.ex vad som skall gälla i fråga om regenering av spillolja saknas dock i Sve-
rige liksom vad gäller de krav vid förbränning som framgår av artikel 8 i di-
rektiv 87/101/EEG jämfört med bilagan.
Med hänsyn främst till att föreskrifterna i artikel 8 och den till artikeln
knutna bilagan saknar motsvarande svensk reglering krävs en komplettering
av befintliga svenska föreskrifter. Ett lämpligt sätt att lösa frågan är att ge-
nom förordning närmare reglera frågor som rör hantering av spillolja. En
sådan förordning bör med hänsyn till den hantering och övriga användning
som det kan vara frågan om bygga på bemyndiganden i lagen om kemiska
produkter.
Redan i dag innehåller 5 § lagen om kemiska produkter ett bemyndigande
om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med-
dela särskilda föreskrifter om försiktighetsmått. Detta bemyndigande torde
vara tillräckligt för att reglera själva hanteringen av produkten. Som ett
komplement till förordningen om miljöfarligt avfall bör för genomförande
av direktivet utfärdas en särskild förordning om hantering av spillolja. För
att närmare reglera vad som släpps ut till omgivningen, särskilt vid förbrän-
ning av spillolja i någon form, bör dessutom miljöskyddslagen kompletteras
med en särskild förbudsregel som hänvisar till gränsvärdet enligt EG:s direk-
tiv. Därmed klargörs att förbudet även gäller sådan verksamhet som omfat-
tas av tillstånd enligt miljöskyddslagen.
En förordning om hantering av spillolja kan utformas i nära anslutning till
direktivet 87/101/EEG och alltså inledningsvis innehålla en definition av vad
som avses med spillolja. Därefter anges de försiktighetsmått och övriga åt-
gärder som skall iakttas av den som befattar sig med spillolja på olika sätt.
Särskilda regler om tillståndsgivning måste också ingå i förordningen. I frå-
gor om tillsyn och ansvar kan hänvisas till lagen om kemiska produkter. För-
ordningen om kemiska produkter och förordningen om miljöfarligt avfall
bör hänvisa särskilt till förordningen om spillolja.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
102
8b§
Paragrafen, som är ny, ansluter till EG-direktivet (80/68/EEG) om skydd för
grundvatten mot förorening genom vissa farliga ämnen i dess lydelse enligt
bilaga XX till EES-avtalet.
I artikel 1 i direktivet finns definitioner av grundvatten m.m. som bör
beaktas vid tillämpningen av paragrafen.
Första stycket motsvarar direktivets lista över ämnen eller grupper av äm-
nen som det är förbjudet att släppa ut direkt i grundvattnet. Med direkt till-
försel avses tillförsel av ämnena utan infiltration genom markytan eller un-
derliggande jordlager.
Bemyndigandet i andra stycket ger möjlighet till begränsningar av ämnen
eller grupper av ämnen som avses i lista 2 i direktivet. Det kan vara både
förbud eller begränsningar. Restriktionerna behöver inte anknytas till så-
dana föreskrifter om tillstånd som avses i 10 § miljöskyddslagen.
Med hänsyn till EES-avtalet måste restriktionerna enligt paragrafen
kunna inkräkta på gällande tillstånd. Detta framgår av förslaget till ändring
i 22 §.
8c§
Paragrafen utgör en transformering av direktivet 86/278/EEG om skyddet
för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket.
Artikel 2 i direktivet innehåller definitioner som är relevanta vid tillämp-
ningen av den nya paragrafen. Med slam avses enligt direktivet slam från
reningsverk som behandlar avloppsvatten från hushåll eller tätorter eller
från andra reningsverk som behandlar avloppsvatten med liknande samman-
sättning. Med slam avses också slam från flerkammarbrunnar och andra lik-
nande anläggningar för rening av avloppsvatten samt slam från andra av-
loppsreningsverk än de nyss nämnda.
Enligt första stycket, som motsvarar artikel 7 i direktivet, får slam inte an-
vändas för vissa ändamål - på växande grödor under växtsäsongen. Slammet
måste vara nedplöjt i jorden före sådd.
Enligt andra stycket får regeringen eller den myndighet som regeringen
bestämmer meddela föreskrifter om högsta tillåtna tungmetallhalt i slam
som används för jordbruksändamål. Som framgår av avsnitt 5 bör dessa före-
skrifter motsvara de gränsvärden som anges i Naturvårdsverkets allmänna
råd (90:13).
Enligt artikel 1 i direktivet är syftet med EG:s bestämmelser att reglera
användningen av avloppsslam i jordbruket på ett sådant sätt att skadliga ef-
fekter på mark, vegetation, djur och människor hindras samtidigt som en
riktig användning av sådant avloppsslam uppmuntras. För att Sverige skall
nå upp till detta syfte innehåller andra stycket också ett bemyndigande att
meddela föreskrifter om försiktighetsmått som skall iakttas vid slamhante-
ring. Föreskrifterna om försiktighetsmått kan bl.a. avse hänsynstagande till
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
103
befintliga tungmetallhalter i marken. Som ett försiktighetsmått kan också
föreskrivas att viss tid måste gå mellan nedplöjning av slam och sådd av grö-
dan.
8d§
Paragrafen, som är ny, ansluter till EG:s direktiv 75/439/EEG, ändrat genom
direktiv 87/101/EEG, om omhändertagande av spilloljor. Enligt paragrafen
får de gränsvärden, som anges i bilagan till EG:s direktiv 87/101/EEG, inte
överskridas vid förbränning av spillolja i en anläggning med en tillförd vär-
meeffekt av 3 MW eller mer. Bestämmelsen avser direktivet i dess lydelse
enligt bilaga XX till EES-avtalet. Spillolja, förbränning, m.m. definieras i
artikel 1 i direktivet. Eftersom det rör sig om ett minimidirektiv påverkar de
nya reglerna inte strängare utsläppsregler som har fastställts som villkor i
tillstånd som har meddelats med stöd av föreskrifter enligt 10 §.
18 §
Andra stycket i paragrafen är nytt.
När en myndighet - koncessionsnämnden för miljöskydd eller länsstyrel-
sen - lämnar tillstånd till en miljöfarlig verksamhet, skall myndigheten alltid
beakta de utsläppsvärden som kan vara relevanta enligt de EG-direktiv som
omfattas av EES-avtalet. Ett utsläppsvillkor skall aldrig vara mindre strängt
än EG:s jämförbara gränsvärde.
Tredje stycket motsvarar utan ändring paragrafens tidigare andra stycke.
22 §
I paragrafen anges gränserna för verkningarna av ett tillståndsbeslut. I vissa
avseenden har det varit ofrånkomligt att denna rättssäkerhet för en till-
ståndshavare har jämkats på grund av EES-avtalet. Det gäller i detta sam-
manhang för det första de nya bestämmelserna i 8 b och 8 d §§ med förbud
mot utsläpp till grundvattnet av vissa farliga ämnen eller grupper av ämnen
och gränsvärden vid förbränning av spillolja. Sådan slamhantering som avses
i 8 c § omfattas inte av tillståndsplikt enligt miljöskyddslagen.
24 §
I paragrafen har införts en ny omprövningsgrund som ansluter till EG:s di-
rektiv.
Sett ur tillståndshavares synvinkel visar utredningen att EG:s gränsvär-
den - vilka särskilt förekommer inom områdena vattenföroreningar och
luftföroreningar - är mindre stränga än de enligt miljöskyddslagen indivi-
duellt bestämda utsläppsvillkoren. För fullgörandet av EES-avtalet är det
dock - som föreskrivs i den nya omprövningsgrunden - nödvändigt att om-
prövning får ske om villkoren för en verksamhet innebär att gränsvärden
som anges i ett EG-direktiv får överskridas.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
104
29 §
På grund av ändringen i 18 § har paragrafen ändrats redaktionellt.
45 §
Paragrafen har ändrats med hänsyn till de nya förbuden och bemyndigan-
dena att meddela föreskrifter enligt 8 b - d §§.
8a§
Paragrafen är ny.
Genom EES-avtalet har Sverige att iaktta de gränsvärden som anges i bi-
laga 1 till direktiv 80/779/EEG om gränsvärden och vägledande värden för
luftkvalitet avseende svaveldioxid och svävande partiklar. När det gäller bly
framgår av artikel 2 i direktiv 82/884/EEG att gränsvärdet är 2 mikrogram
Pb/m3, uttryckt som årlig, genomsnittlig koncentration. Luftföroreningarna
får inte heller överskrida det gränsvärde som anges i bilaga 1 i direktivet
85/203/EEG om luftkvalitetsnormer för kvävedioxid.
Sverige har enligt EES-avtalet åtagit sig att utföra sådana mätningar av
luftföroreningar som avses i direktiven 80/779/EEG om gränsvärden och
kvalitetsnormer för svaveldioxid och sot, 82/884/EEG om gränsvärde för bly
i luften samt 85/203/EEG om luftkvalitetsnormer för kvävedioxid. Mätning-
arna som föreskrivs i andra stycket skall ha till avsikt att utreda om luftkvali-
teten i kommunen är tillfredsställande med hänsyn till de gränsvärden som
avses i första stycket.
Enligt tredje stycket skall regeringen eller den myndighet regeringen be-
stämmer meddela de föreskrifter som behövs om mätning och om redovis-
ning av mätresultat. Detta innebär att de allmänna råd och riktlinjer som
redan finns utgivna av naturvårdsverket får en juridiskt bindande form. Med
hänsyn till de erfarenheter som verket redan har på området bör det an-
komma på naturvårdsverket att besluta om sådana föreskrifter som avses i
tredje stycket.
4 kap.1 §
Enligt ett nytt andra stycke skall kommunen för sådana projekt som redovi-
sas i översiktsplanen och som kan komma i konflikt med föreskrifter till
skydd för människors hälsa och miljön som följer av Sveriges internationella
åtaganden, redovisa hur kommunen avser att uppfylla föreskrifterna. Be-
stämmelsen innebär att det införs ett krav på att det i de aktuella fallen skall
göras en sådan analys som visar att de aktuella föreskrifterna kan innehållas.
Som exempel på internationella åtaganden som omfattas av den nya be-
stämmelsen kan nämnas de EG-direktiv om miljökvalitetsnormer avseende
luftföroreningar 80/779/EEG, 82/884/EEG och 85/203/EEG som omfattas av
EES-avtalet. Det åligger enligt en ny bestämmelse, 8 a § hälsoskyddslagen,
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
105
kommunerna att mäta de luftföroreningar som omfattas av dessa direktiv.
Härigenom får kommunerna ett underlag för bedömningen av om en redo-
visning enligt den nu aktuella bestämmelsen behöver ske.
5 kap. 18 §
Av avsnitt 2 framgår att EG:s direktiv om miljökonsekvensbeskrivningar
85/337/EEG saknar motsvarighet i svensk lagstiftning när det gäller anlägg-
ning av industriområden, projekt för tätortsbebyggelse, skidliftar och kabin-
banor, fritidsbyar, hotellkomplex samt permanenta tävlings- och testbanor
för bilar och motorcyklar.
Av den anledningen införs genom ett nytt andra stycke krav på att miljö-
konsekvensbeskrivningar skall upprättas när detaljplaner skall upprättas för
sådana ändamål. Eftersom miljökonsekvensbeskrivningar bör upprättas in-
nan en detaljplan fått ett alltför konkret innehåll har programskedet gjorts
obligatoriskt och miljökonsekvensbeskrivningen införts som en del av pro-
grammet. Av den allmänna motiveringen framgår att arbetet med miljökon-
sekvensbeskrivningen bör följa hela planprocessen och att den obligatoriska
miljökonsekvensbeskrivningen i programskedet således bör följas upp och
ytterligare konkretiseras. Skyldigheten att upprätta miljökonsekvensbe-
skrivningar gäller för projekt som kan antas medföra en betydande miljöpå-
verkan. Av direktivet 85/337/EEG framgår vilka allmänna kriterier som bör
gälla vid bedömningen av ett projekts miljöpåverkan.
5 kap. 21 §
I paragrafen har gjorts det tillägget att en miljökonsekvensbeskrivning som
har upprättats som en grund för en detaljplan skall ingå i det underlag som
redovisas vid samråd enligt 5 kap 20 §.
5 kap. 26 §
Enligt ett tillägg till första stycket 3 skall planförslaget under utställningsti-
den åtföljas av en miljökonsekvensbeskrivning i de fall en sådan har upprät-
tats.
12 a §
Paragrafen, som är ny, ansluter till EG:s direktiv 85/337/EEG rörande be-
dömning av miljöeffekterna av vissa projekt.
När en ny allmän avloppsanläggning planeras skall enligt paragrafen göras
en miljökonsekvensbeskrivning. En korrekt tillämpning medför att en miljö-
konsekvensbeskrivning upprättas tidigt under planeringen.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
106
4 kap. la, 4 och 6 §§
På grund av EG:s direktiv 85/337/EEG rörande bedömning av miljöeffekter
av vissa projekt har i paragrafen föreskrivits om tillståndsprövning av järn-
vägsanläggningar för fjärrtrafik samt andra järnvägar som har en betydande
miljöpåverkan. Med andra järnvägar som har en betydande miljöpåverkan
avses enligt direktivet spårvägar, upphöjda eller underjordiska järnvägar,
hängbanor eller liknande banor av speciell typ som endast eller i huvudsak
används för passagerartransport. EG-direktivet innehåller ingen definition
av uttrycket betydande miljöpåverkan. Det finns inte heller några vägle-
dande avgöranden av EG-domstolen. Detta innebär att det måste finnas ett
sådant utrymme att inte varje anläggning som sker utan tillstånd från rege-
ringen innebär en lagöverträdelse. Dels kan den som avser att inrätta en an-
läggning medges undantag från tillståndskravet enligt ändringen i 4 §. Vidare
innebär ändringen i 6 § att ringa överträdelser av 1 a § inte är straffbara.
Enligt de föreslagna ikraftträdandebestämmelserna får regeringen före-
skriva när lagändringarna skall träda i kraft. Bakgrunden är att en viss osä-
kerhet råder om när EES-avtalet kommer att träda i kraft.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 1
107
Efter remiss har yttrande över promemorian avgetts av Justitiekanslern,
Riksåklagaren, Kommerskollegium, Socialstyrelsen, Statens Järnvägar,
Banverket, Vägverket, Sjöfartsverket, Sveriges meteorologiska och hydro-
logiska institut, Generaltullstyrelsen, Riksantikvarieämbetet, Jordbruksver-
ket, Skogsstyrelsen, Fiskeriverket, Arbetsmarknadsstyrelsen, Arbetar-
skyddsstyrelsen, Boverket, Statens va-nämnd, Sveriges geologiska under-
sökning, Affärsverket Svenska kraftnät, Närings- och teknikutvecklingsver-
ket, Kammarkollegiet, Statistiska centralbyrån, Rikspolisstyrelsen, Konkur-
rensverket, Statens naturvårdsverk, Koncessionsnämnden för miljöskydd,
Kemikalieinspektionen, Stiftelsen Institutet för vatten- och luftvårdsforsk-
ning, Svea hovrätt-Vattenöverdomstolen, Universitetet i Stockholm, Uni-
versitetet i Uppsala, Universitetet i Lund, Länsstyrelsen i Stockholms län,
Länsstyrelsen i Östergötlands län, Länsstyrelsen i Malmöhus län, Länssty-
relsen i Göteborgs o. Bohus län, Länsstyrelsen i Skaraborgs län, Länsstyrel-
sen i Örebro län, Länsstyrelsen i Västernorrlands län, Länsstyrelsen i Jämt-
lands län, Uppsala kommun, Norrköpings kommun, Kalmar kommun, Gö-
teborgs kommun, Sundsvalls kommun, Umeå kommun (miljökontoret),
Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Grossistförbundet
Svensk Handel, Sveriges Industriförbund, Lantbrukarnas Riksförbund,
Svenska kraftverksföreningen, Värmeverksföreningen, Föreningen Skogs-
industrierna, Tjänstemännens Centralorganisation, Landsorganisationen i
Sverige, Företagens Uppgiftslämnardelegation, Kraftsam, Kommittén (ME
1989:04) om översyn av miljöskyddslagstiftningen, Svenska Gruvföre-
ningen, Svenska Vatten- och Avloppsverksföreningen, Sveriges Kemiska In-
dustrikontor, Utredningen (Jo 1990:03) om utvärdering och översyn av
skogspolitiken och Vattenfall AB.
Något yttrande har inte inkommit från remissinstanserna Naturskydds-
föreningen, Svenska Petroleum Institutet, Sveriges Akademikers Centralor-
ganisation, Föreningen för samhällsplanering, Fältbiologerna, Greenpeace,
Jordens Vänner, Näringslivets byggnadsdelegation, Skogsägarnas Riksför-
bund och Svenska Lokaltrafikföreningen.
Socialstyrelsen, Arbetarskyddsstyrelsen, Statens va-nämnd, Landstingsför-
bundet och Grossistförbundet Svensk Handel har inga erinringar mot pro-
memorieförslaget.
Generaltullstyrelsen, Arbetsmarknadsstyrelsen, Affärsverket Svenska
Kraftnät, Kammarkollegiet, Kemikalieinspektionen, Stiftelsen Institutet för
vatten- och luftvårdsforskning och Utredningen (Jo 1990:03) om utvärdering
och översyn av skogspolitiken har i remissyttrandena inte lämnat några syn-
punkter på promemorieförslaget.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
108
Föreningen Skogsindustrierna och Sveriges Kemiska Industrikontor (Ke-
mikontoret) har hänvisat till Sveriges Industriförbunds remissyttrande.
Beträffande främst den föreslagna tekniken med hänvisningar till olika EG-
direktiv som förslaget till lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:389) och
förslaget till lag om ändring i hälsoskyddslagen (1982:1080) innehåller vill
jag anföra följande författningstekniska synpunkter.
Den hänvisning till EG:s direktiv 80/68/EEG som gjorts i förslaget till
normgivningsbemyndigande i 8 b § andra stycket miljöskyddslagen synes ha
utformats i överensstämmelse med vad departementschefen anfört i prop.
1991/92:170, bil. 1, s. 187. För utnyttjandet av bemyndigandet synes det mig
inte nödvändigt att direktivet som sådant måste införlivas med svensk rätt
utan den föreslagna hänvisningen förefaller vara tillfyllest. En annan sak är
att, i samband med att regeringen eller den myndighet regeringen bestäm-
mer använder bemyndigandet, det får övervägas att inkorporera eller trans-
formera direktivet. Införlivandet med svensk rätt av direktivet kommer där-
med att kunna göras på lämplig konstitutionell nivå.
Även bestämmelserna i 8 d, 18 och 24 §§ miljöskyddslagen samt i 8 a §
hälsoskyddslagen innehåller hänvisningar till olika EG-direktiv. Åberopan-
det av dessa direktiv är emellertid av annat slag än i den tidigare nämnda
paragrafen. Innehållet i dessa direktiv blir av direkt betydelse för rättstill-
lämpningen bl.a. på straffrättens område. Genom de föreslagna hänvisning-
arna har dock direktivens innehåll i åberopade delar inte införlivats med
svensk rätt genom inkorporering eller transformering. Det förekommer att
man till vissa lagar och förordningar har lagt en internationell överenskom-
melse i form av en bilaga och därmed genomfört inkorporeringen. Den tek-
niken är avsedd att kunna komma till användning i fråga om de till EES-
avtalet bakomliggande rättsakterna. Jag anser de gjorda hänvisningarna i
lagförslagen otillräckliga och förutsätter att direktiven fogas som bilaga till
de här aktuella bestämmelserna och därigenom införlivas med svensk rätt.
I lagförslagen har inte någon notapparat tagits med, jfr dock vad som sagts
om notapparaten i anförd prop, bil. 1, avsnitt 16.5.
Jag har inte någon invändning mot den lagtekniska metod som har använts
för att transformera de miljödirektiv som omfatts av EES-avtalet till svensk
lagstiftning.
Min genomgång av förslaget har dock huvudsakligen ägnats frågan om an-
svarsbestämmelsernas utformning. Jag instämmer i vad som anförts i bifo-
gade yttranden avgivna av överåklagarna vid åklagarmyndigheten i Stock-
holm och regionåklagarmyndigheten i Karlstad. (Vad överåklagaren i Karl-
stad anfört utelämnas här.)
Åklagarmyndigheten i Stockholm: Jag har inga invändningar mot den lagtek-
niska metod man tillämpat för att uppfylla åtagandena enligt EES-avtalet.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
109
Av naturliga skäl har jag i övrigt vid min genomgång av förslagen främst
ägnat uppmärksamhet åt utformningen av ansvarsbestämmelserna.
Det är bl.a. av konstitutionella skäl viktigt att man vid utformningen av
ansvarsregler gör klart för sig om en straffbestämmelse tar sikte på brott mot
en lagregel eller överträdelse av handlingsnormer av lägre dignitet. De före-
slagna ändringarna i 45 § miljöskyddslagen kan enligt min mening behöva
förtydligas i dessa hänseenden. Saken kompliceras av att de nya materiella
reglerna förekommer i tre olika former: direkt i lagen preciserade normer, i
lagen genom hänvisning till vissa EG-direktiv angivna normer, samt normer
som utfärdas med stöd av bemyndigande i lagen. 45 § skulle enligt min me-
ning vinna i tydlighet om man mera konsekvent i anslutning till den systema-
tik som föreslås i 8 b - 8 d §§ anger vilka brottsliga förfaranden som avses i
de skilda punkterna i paragrafen. Det är enligt min mening ägnat att förvirra
läsaren att exempelvis 8 b § och 8 c § anges i sin helhet i punkt 1 första ledet
(som väl egentligen bara kan syfta på paragrafernas första stycken), medan
8 b § inte alls omnämns i tredje punkten (där väl 8 b § 2 st egentligen bör
anges) och 8 c § åter anges där i sin helhet (i stället för 8 c § 2 st). I förslaget
upptas 8 d § både under punkt 1 och punkt 3. Om jag tolkat bestämmelsen i
8 d § rätt har den väl närmast karaktär av en sådan lagregel som man endast
kan bryta direkt emot, dvs. den hör med den systematik som i övrigt använts
i 45 § hemma under punkt 1 i paragrafen.
Den svenska miljöskyddslagstiftningen innehåller i de flesta avseenden
strängare regler än EG:s minimidirektiv. Detta innebär att svensk produk-
tion möts av strängare miljökrav än i många konkurrentländer. En ambition
hos många EG-länder, liksom hos kommissionen, är att successivt skärpa
miljölagstiftningen. Ett svenskt intresse måste vara att på allt sätt påskynda
denna utveckling för att därigenom uppnå en internationell likvärdig lagstift-
ning.
Av stor betydelse för svensk industris konkurrensvillkor är att avtalets be-
stämmelser efterlevs i alla EES-länder. Eftersom en grundprincip är att för-
orenaren skall betala kommer annars konkurrensvillkoren att bli relativt
sämre för de ”laglydiga” än för producenter i de EES-länder, vilka inte fullt
ut efterlever avtalets regler. Från svensk sida är det därför av stor betydelse
att kontrollmöjligheterna utökas på detta område, så att efterlevnaden för-
bättras. Möjligheterna att i enlighet med EES-avtalets stödbestämmelser få
kompensation för skillnader i miljökrav i form av offentligt stöd är mycket
begränsade.
Eftersom de flesta miljöproblem inte kan begränsas till ett land, är det
väsentligt att eftersträva internationella överenskommelser.
På två områden innehåller direktiven bestämmelser om direkta krav på
produkters beskaffenhet, nämligen direktivet om avloppsslam och i viss mån
direktiven om spillolja. I föreliggande lagförslag (8 c § miljöskyddslagen) ges
lagstöd för föreskrifter om bl a högsta tillåten tungmetallhalt i slam. Förslag
till sådana föreskrifter torde föranleda underrättelse till kommerskollegium
och, om produkten är föremål för internationell handel, notifiering enligt
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
110
internationella handelspolitiska informationsprocedurer, särskilt som före-
skrifterna förutsätts ange betydligt lägre tungmetallhalter än de halter som
anges i direktiven (förordning 1990:986 om tekniska regler). I promemorian
förutses även en förordning om hanteringen av spillolja, som under vissa be-
tingelser kan behöva notifieras.
Implementeringen av EES-avtalet till svensk rätt på miljöområdet bör ske
så att man undviker att olika regler rörande miljön skall gälla för samma
verksamhet. Omprövningen av fastställda tillståndsvillkor enligt miljö-
skyddslagen bör ske om EG-direktiven anger strängare krav än vad tillstån-
det medger. I samband med en ändring av miljöskyddslagen bör även frågan
om tillståndsplikt diskuteras för sådan miljöfarlig verksamhet som inte är
prövad enligt lagen.
Sjöfartsverket anser att det är viktigt att miljöreglerna utformas efter in-
ternationella överenskommelser då speciellt luft- och vattenföroreningar of-
tast är av gränsöverskridande karaktär.
SMHI anser det vara mycket tillfredsställande att svensk lagstiftning och
föreskrifter om miljökonsekvensbeskrivningar nu vidgas och kompletteras
enligt förslaget till att omfatta alla de verksamheter som specifieras i EG:s
direktiv 85/337/EEG.
Att de svenska kraven på utarbetande av miljökonsekvensbeskrivningar
nu ökas aktualiserar behovet av att de myndigheter som utför mätningar i
naturmiljön samt sammanställer och utvärderar sådan kunskap tilldelas de
resurser som behövs för att fortsätta sina mätserier samt att bibehålla och
utveckla sin kompetens och metoder för detta arbete. SMHI avser att för sin
del närmare belysa detta i sin fördjupade anslagsframställan.
Riksantikvarieämbetet har inte funnit anledning att ifrågasätta huvudinrikt-
ningen i den transformering av EG:s miljödirektiv till svensk lagstiftning
som föreslås i promemorian, utan begränsar sig i det följande till att kom-
mentera vissa delförslag.
Skogsstyrelsen har - mot bakgrund av de åtaganden Sverige gjort genom
EES-avtalet - inget att erinra mot att de författningar som upptagits i prome-
morian kompletteras i de hänseenden som föreslagits.
Miljöskyddslagen
I förslagets 8 b § används begreppet grundvatten. Det anges i specialmotive-
ringen att EG-direktivets definition av detta begrepp bör användas vid till-
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
111
lämpningen. Det vore lämpligt att i författningstexten ta in denna definition
eller hänvisa till den.
I förslagets 8 c § används begreppet slam. I EG-direktivet finns definierat
vad som där avses med slam. Om avsikten är att EG-direktivets definition
skall gälla vid tillämpningen av 8 c § bör definitionen tas in i författningstex-
ten eller bör i densamma hänvisning göras till EG-direktivet.
I förslagets 8 d § används begreppen förbränning och spillolja. Det anges
i specialmotiveringen att definitioner finns i EG-direktivet. Om dessa defini-
tioner skall användas vid tillämpningen av författningen bör i författnings-
texten, på samma sätt som ovan angetts, antingen hänvisas till direktivet el-
ler definitionerna tas med.
I förslagets 18 § och 24 § har beträffande värden hänvisats till EG-direktiv
ingående i bilaga XX till EES-avtalet. Det vore enligt Skogsstyrelsens me-
ning bra om det gick att i författningstexten hänvisa direkt till de EG-direktiv
som kan vara tillämpliga.
Hälsoskyddslagen
I förslagets 8 a § har också beträffande gränsvärden hänvisats till EG-direk-
tiv ingående i bilaga XX. På samma sätt som ovan angetts vore det bra om
det gick att i författningstexten hänvisa direkt till de EG-direktiv som kan
vara tillämpliga.
Fiskeriverket har inget att invända mot de föreslagna ändringarna i miljö-
skyddslagstiftningen.
I Sverige finns redan lagstiftning som motsvarar EG:s regler varför EES-
avtalet inte får så stora konsekvenser för den svenska miljöskyddslagstift-
ningen. Kravet på komplettering av miljökonsekvensbeskrivningar även i
plan- och bygglagen samt i lagen om allmänna vatten- och avloppsanlägg-
ningar är dock positivt ur fiskets synpunkt. I övrigt har fiskeriverket inget att
anföra.
I sitt remissvar (Dnr 11-92-3006) till Departementspromemorian (Ds
1992:14) om EES-avtalets införlivande m.m. har NUTEK behandlat införli-
vandet av EES-avtalet till svensk rätt. Enligt departementspromemorian fö-
reslås detta huvudsakligen ske genom inkorporering. Enligt verkets åsikt är
detta ett ändamålsenligt tillvägagångssätt inte minst beroende på att regel-
verket kontinuerligt kommer att byggas ut och att införlivandet omfattar
både EGs primärrätt och dess sekundärrätt.
I denna process är det nödvändigt att myndigheterna kontinuerligt följer
rättsutvecklingen och får möjlighet att vidta de åtgärder som behövs för att
löpande anpassa regelsystemen till gällande rätt enligt EES-avtalet. För att
detta skall kunna ske på ett så enkelt sätt som möjligt föreslår NUTEK att
aktuella förordningar tillförs en klausul som bemyndigar verket att vidta så-
dana åtgärder.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
112
Det som anförts generellt angående införlivandet av EES-avtalet till
svensk rätt gäller även miljöskyddslagstiftningen.
Några statistiska aspekter på utredningens förslag föreligger inte. Vi vill
dock påpeka att SCB i samverkan med SNV framställer statistik över miljö-
skyddslagens tillämpning. Denna statistik som skall genomföras avseende
1992, redovisar bl.a. antalet miljöfarliga verksamheter samt verksamheter
med tillstånd och kontrollprogram. I framtiden kommer denna undersök-
ning att påverkas av anpassningen av svensk lagstiftning till EG:s.
Från de intressen som Rikspolisstyrelsen har att beakta finns i allt väsentligt
inget att erinra mot vad som föreslagits eller eljest anförts i promemorian.
EES-avtalet innebär såvitt styrelsen kan bedöma inga större skärpningar
i förhållande till den svenska lagstiftningen som oftast innehåller strängare
krav än vad EES-direktiven stipulerar. I en del fall saknas svensk lagstiftning
men de faktiska förhållandena i Sverige synes ändå vara bättre än EES-kra-
ven.
Dock torde - som också anförts - det få anses väsentligt att de myndighe-
ter som bevakar tillstånd och föreskriver villkor beträffande miljöfarliga
verksamheter också åläggs att beakta de gränsvärden som anges i EG:s di-
rektiv oaktat miljöskyddslagen inte nu innehåller några föreskrifter om ge-
nerellt bestämda utsläppsgränser.
I några få avseenden krävs dock en skärpning av svenska regler samt en
sänkning av nu gällande gränsvärden (ex saltsyra i utsläpp från sopförbrän-
ning, som måste sänkas från 100 till 50 mg/m3).
Styrelsen vill också särskilt framhålla vikten av att statsmakterna vid fram-
tida mätningar av luftföroreningar och övriga miljöutsläpp samt vid brott
mot gällande bestämmelser också beaktar de kostnader som de rättstilläm-
pande och övervakande myndigheterna kan ställas inför. Ett utökat och in-
tensifierat undersöknings- och utredningsförfarande rörande miljöbrotten
torde i sig kunna medföra vissa kostnadsökningar för polisverksamheten,
dels för den utbildningsinsats som erfordras och dels för den tekniska upp-
rustning som kan komma att krävas för att uppnå en acceptabel standard.
Enligt Konkurrensverkets uppfattning är skyddet av miljön en angelägen
uppgift av utpräglat internationell karaktär. Det är därför viktigt att Sverige
tillämpar stränga regler för skyddet av miljön samt på olika sätt verkar för
internationella överenskommelser om miljöskydd. Verket vill dock samti-
digt peka på att nationella särkrav i vissa fall kan få handelshindrande effek-
ter och skapa etableringshinder, vilket kan leda till samhällsekonomiska för-
luster genom bl.a. försämrad konkurrens. Det är således angeläget att, vid
fastställande av regler för miljöstörande utsläpp m.m., en avvägning görs
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
113
8 Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 60
mellan miljöintresset och intresset av en fungerande internationell konkur-
rens.
Konkurrensverket anser att EG-direktivens regler med fastställda gräns-
värden för utsläpp m.m. ger möjligheter till en likformig tillämpning inom
EES-området. Därigenom torde risken för uppkomsten av tekniska handels-
hinder vara liten, vilket är ändamålsenligt från konkurrenssynpunkt. Direk-
tiven medger dock att de enskilda länderna tillämpar strängare regler än de
föreskrivna minimikraven, om förhållandena i landet så kräver. Detta inne-
bär bl.a. att nationella avvikelser vad gäller miljöproblemens storlek och vil-
jan att komma till rätta med dessa problem på sikt kan komma att påverka
lokaliseringsbesluten vad gäller olika miljöpåverkande verksamheter.
De ändringar som föreslås i promemorian avseende den svenska miljö-
skyddslagstiftningen torde, enligt Konkurrensverkets uppfattning, inte med-
verka till uppkomsten av sådana handels- eller etableringshinder som i nå-
gon väsentlig omfattning snedvrider konkurrensen. Verket har därför i hu-
vudsak inget att erinra mot de föreslagna förändringarna.
I promemorian anges att man på vissa punkter enligt EG-direktiven kan
finna strängare gränsvärden än vad som brukar tillämpas i praxis enligt den
svenska miljöskyddslagen. I sådana fall bör det finnas anledning till ompröv-
ning av de nu gällande tillståndsvillkoren. Enligt Konkurrensverket är det
angeläget att de svenska tillståndskraven snarast möjligt bringas i överens-
stämmelse med EES-avtalets krav.
I promemorian konstateras att tillämpningen av EGs miljödirektiv varie-
rar starkt mellan medlemsländerna, och att övervakningen av att miljökon-
sekvensbeskrivningar görs delvis är bristfällig. Mot denna bakgrund är det
enligt Konkurrensverket viktigt att man från svensk sida bevakar hur denna
process fortgår inom EG och att man inte i Sverige inför detaljkrav som fun-
gerar som etableringshinder.
Genom EES-avtalet kommer Sverige och övriga EFTA-länder att knytas
närmare till det omfattande miljösamarbetet som pågår inom EG. Natur-
vårdsverket anser detta vara önskvärt, eftersom många av de stora miljöpro-
blemen i Europa är gränsöverskridande och fordrar internationell samver-
kan för att kunna lösas.
Verket tillstyrker huvudparten av de förslag till ändringar i miljölagstift-
ningen som har föreslagits. I några avseenden förefaller det emellertid som
om de föreslagna anpassningarna inte är fullt tillräckliga för att fullgöra de
åtaganden, som följer av EES-avtalet. I dessa avseenden föreslår verket ju-
steringar. I vissa andra fall har verket synpunkter på de sätt som föreslagits
för att uppfylla innehållet av berörda direktiv.
Oavsett på vilket sätt den ifrågavarande implementeringen av EG-reg-
lerna kommer att genomföras är det uppenbart att EES-avtalet kommer att
kräva nya kunskaper inom alla berörda myndigheter. Det blir en viktig upp-
gift för Naturvårdsverket att medverka till erforderlig kunskapsförmedling
till länsstyrelser, kommunala miljönämnder m.fl. I promemorian tas ingen-
stans frågan om myndighetsresurser upp. För verkets arbete blir det viktigt
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
114
att det snarast klaras ut hur stor resursinsatsen förväntas bli samt att det klar- Prop. 1992/93:60
läggs vid vilka tidpunkter föreskrifter senast måste föreligga med hänsyn till Bilaga 2
EES-avtalet.
Vattenöverdomstolen delar i huvudsak de bedömningar som görs i prome-
morian avseende vilka ändringar i den svenska miljöskyddslagstiftningen
som bör göras i samband med att EES-avtalet träder i kraft. Vattenöverdom-
stolen tillstyrker följaktligen huvuddelen av de förslag till lagändringar som
framförs i promemorian.
Juridiska fakultetsnämnden finner att departementspromemorian i huvud-
sak redovisar de ändringar som bör införas i svensk lagstiftning till följd av
EES-avtalet särskilt vad avser miljöskyddslagen, hälsoskyddslagen, plan-
och bygglagen samt lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar.
Det sätt på vilket föreslagna ändringar skall införas är dock inte alltid
lämpligt. Juridiska fakultetsnämnden anser sålunda att föreslagna lagänd-
ringar genomgående bör omformuleras dels så att miljöfarliga substanser
och gränsvärden införes på lista i särskild förordning och icke i själva lagen
så att nämnda lista lättare kan revideras, dels, i rättsäkerhetens intresse, så
att relevanta substanser, gränsvärden och förfarande klart angives i detalj
och icke blott som skett i förslaget med hänvisning till EG-direktiven och
deras bilagor.
Riktpunkter för yttrandet är främst följande:
1. Samtliga EG-miljöregler som följer av EES-avtalet ska bli gällande svensk
rätt. Sverige ska i gott uppsåt eftersträva att införa samtliga aktuella regler i
deras helhet.
2. Systematiken i svensk miljölagstiftning ska inte förändras i onödan till
följd av de nya reglernas införande, såvida inte förändringen med goda skäl
kan antas ligga i linje med det arbete som miljöskyddskommittén är syssel-
satt med.
3. De nya reglerna ska så långt möjligt vara lätta att förstå även för dem som
inte är utbildade i juridik.
Ett stort problem när det gäller att överblicka de i promemorian föreslagna
lagändringarna i förhållande till EES-avtalet är att viktiga frågor som rör ke-
mikaliehantering inte omfattas av promemorian. Därför måste detta ytt-
rande ses som starkt avgränsat till sådana frågor som tas upp, eller klart
borde ha tagits upp, i den föreliggande promemorian.
Promemorians utgångspunkt att svensk miljöpolitik redan uppfyller EG:s
miljökrav är förhastad och i vissa hänseenden rent felaktig, under förutsätt-
ning av att man med svensk miljöpolitik avser inte endast allmänna uttalan-
den, utan vad som har gjorts gällande inom landet.
115
Detta yttrande utgår från att rådande svensk miljöpolitik endast är sådan
som
- antingen återspeglas i svensk lag och i författningar med stöd i svensk lag
- eller är uttalad av riksdag etc och helt och hållet tveklöst ryms inom gäl-
lande svensk lag.
Som ett exempel på skillnaden mellan svensk miljöpolitik och EG-regler
kan pekas på att svensk rätt inte har några som helst bestämda gränser för
hur förorenade vatten eller luft får vara. Av detta följer att svensk miljöpoli-
tik ännu inte har satt någon smärtgräns för miljöpåverkan. Detta innebär en
grundläggande skillnad mellan svensk rätt och EG-regler.
Promemorians felsyn när det gäller svensk miljöpolitiks förhållande till
EG-regler har emellertid inte i sig medfört att lagförslagen blivit helt oan-
vändbara. Möjligen kan felsynen ha inverkat på beredvilligheten att införa
de aktuella EG-reglerna. Problemställningen är dock främst en annan: Oav-
sett huruvida någon tror eller inte tror att svensk miljöpolitik når upp till
EG-regler, så är uppgiften för landet och för promemorieförfattarna ändå att
åstadkomma att EG-reglerna införs respektive att åstadkomma att de fullt
ut återspeglas i den nationella rätten. Eftersom många av de aktuella EG-
reglerna är minimiregler, kan Sverige gå längre, men inte kortare, än vad de
aktuella reglerna innebär.
När EES-avtalets betydelse utvärderas angående vilka skyldigheter Sve-
rige har när det gäller att genom lagstiftning genomföra olika direktiv, är det
givetvis EG-rätten som måste vara grunden. Bland annat följer av detta att
allt i direktiven på ett eller annat sätt måste återspeglas i nationell lag eller
med full säkerhet kunna komma att genomföras inom ramen för redan gäl-
lande lag.
Matematisk-naturvetenskapliga fakultetsstyrelsen: Promemorian innehåller
en saklig och tydlig genomgång av hur väl den svenska miljölagstiftningen
överensstämmer eller inte med de direktiv som utfärdats av och skall tilläm-
pas inom EG. Även hur väl övriga länder uppfyller kraven belyses. I vissa
avseende krävs en justering av svensk lagstiftning och promemorians vikti-
gaste del utgör dessa förslag.
Förslagen utgör en justering av olika svenska miljöparagrafer till EG:s di-
rektiv. I flera avseenden utgör dessa justeringar en förbättring och förstärk-
ning av de nuvarande svenska miljölagarna och kan hälsas med tillfredsstäl-
lelse sett ur ekologisk synvinkel. Detta gäller t ex specificeringarna avseende
utsläpp till grundvatten och och markpåverkan av slam, krav på kommu-
nerna rörande en ökad miljöövervakning avseende vissa luftföroreningar,
ökade krav avseende miljökonsekvensbeskrivning i byggärenden och VAan-
läggningar m m.
Juridiska fakultetsstyrelsens forskningsnämnd: Materiellt sett uppfyller
Sverige i de flesta fall EG:s miljöregler, häri inbegripet även de nu aktuella
direktiven, med god marginal. Inom vissa områden, särskilt när det gäller
miljökrav på olika typer av produkter, skulle en EG-anpassning snarast med-
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
116
föra en nedrustning av svensk miljörätt. De direktiv som behandlas i EES-
avtalet är dock i huvudsak minimidirektiv, d.v.s. de tillåter strängare natio-
nella regler (som inte strider mot övrig EG-rätt).
I lagtekniskt hänseende krävs däremot relativt stora förändringar vid en
EES-anpassning av svensk miljörätt. Som även konstateras i promemorian,
lägger EG-domstolen vikt vid att direktiven transformeras på ett formellt
korrekt sätt. Det räcker inte att myndigheterna faktiskt tillämpar dem i varje
konkret beslutssituation.
Inom svensk miljörätt pågår för närvarande åtminstone två stora och svåra
projekt för förändring av lagstiftningen. Samtidigt med den här aktuella ut-
redningen, arbetar miljöskyddskommittén med en genomgripande översyn
av miljölagstiftningen i syfte att samordna lagreglering och procedurer i
olika lagar. Fråga är om det inte hade varit lämpligt att i större utsträckning
än vad som skett samordna dessa två utredningar. Möjligheten att utforma
smidiga lösningar skulle vara större. Promemorieförslaget om EES-anpass-
ning av svensk miljölagstiftning tycks väl ägnat att ge kommittén ytterligare
arbete.
Detta yttrande, i likhet med promemorieförslaget, innebär i huvudsak ett
försök att anpassa miljöskyddslagen till direktiven. Frågan är om detta är
den smidigaste lösningen. De nödvändiga förändringarna innebär i stort sett
en ny miljöskyddslag.
Direktiven reglerar i huvudsak begränsningar av utsläpp av olika skadliga
ämnen. Det finns redan en svensk lag som behandlar just farliga ämnen,
nämligen lagen om kemiska produkter. Syftet med denna lag är att före-
bygga skador som orsakas av kemiska ämnen. Lagen ger möjlighet att med-
dela generella föreskrifter av skilda slag. LKP:s konstruktion och innehåll
ansluter mera till EG-direktiven än vad ML gör. En alternativ - och möjligen
lämpligare - lösning vore därför att ändra LKP på de punkter som behövs.
De ämnen och ämnesgrupper som nämns i direktiven syns åtminstone för
en lekman i huvudsak vara kemiska ämnen av olika slag. Skulle det visa sig
att något av de aktuella ämnena faller utanför den snäva definitionen ”ke-
miska produkter” i LKP kunde man lämpligen utvidga tillämpningsområdet.
En invändning mot denna lösning är frågan om hanteringsbegreppets om-
fattning. LKP är tillämplig på hantering m.m. av kemiska produkter. Hante-
ringsbegreppet omfattar bl.a. avfallshantering, men det är tveksamt om det
omfattar utsläpp av ämnen i den utsträckning som krävs för att direktiven
skall kunna överföras till förordningar under lagen. Direktiven ställer krav
på generella utsläppsbegränsningar av olika ämnen, oavsett vilken typ av
produkt som ger upphov till utsläppen. Problemet borde dock inte vara olös-
ligt om man ansåg förslaget beaktansvärt.
Miljöskyddskommitténs arbete innebär förhoppningsvis att frågan om
man skall utnyttja ML eller LKP relativt snart kommer att vara ointressant.
Sammanfattningsvis anser forskningsnämnden att de flesta av de i prome-
morian föreslagna metoderna att införliva de EGdirektiv som omfattas av
EES-avtalet är klart otillräckliga och olämpliga för sitt syfte. För att genom-
föra så ingripande förändringar i svensk miljörätt krävs omfattande utred-
ning av vilka lagtekniska metoder som bör användas, och vad dessa får för
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
117
konsekvenser utöver den eftersträvade EES-anpassningen. Denna utred-
ning göres lämpligen av den kommitté som redan på regeringens uppdrag
arbetar med förslag till förändring av miljöskyddslagarna, med beaktande av
de synpunkter som framförts i detta yttrande.
Länsstyrelsen har i sak ingen erinran mot de bedömningar som görs i prome-
morian beträffande behovet att på grund av EG-rättens krav på lagform
samt EES-avtalets förpliktelser i vissa fall komplettera gällande lagstiftning.
Länsstyrelsen vill emellertid anlägga den generella synpunkten att den lag-
tekniska utformningen av de föreslagna författningsändringarna bör bli före-
mål för ytterligare överväganden i syfte att om möjligt minska antalet detal-
jerade bestämmelser.
De upprättade lagförslagen innebär huvudsakligen kompletteringar av den
svenska miljöskyddslagstiftningen och är till övervägande del förenliga med
redan gällande svenska rättsregler. Vid tillkomsten av nyare svenska regler
har det för övrigt ofta uttryckligen angetts att reglerna anpassats till EG:s
standard, t.ex. utformningen av lagstiftningen om miljökonsekvensbeskriv-
ningar. Direkt i strid med gällande svenska regler står några av de EG-direk-
tiv som närmast har motsvarighet i miljöskyddslagen. I miljöskyddslagens
ordning med individuella tillståndsprövningar ingår inte regler med gene-
rella utsläppsgränser. Införande av generella utsläppsgränser är dock inte
främmande för svensk del. Frågan utreds för närvarande, liksom ett antal
andra frågor som berörs i promemorian, av miljöskyddskommittén som
dock inte hinner lämna sitt förslag innan den tidigaste möjliga tidpunkten för
EES-avtalets ikraftträdande. Vissa direktiv (särskilt 80/68/EEG och
75/439/EEG) innebär vid implementering till svensk rätt risk för att miljö-
skyddslagens regler om tillstånds rättskraft måste urholkas. Länsstyrelsen
anser dock att man i berörda delar med förslagen i promemorian på ett god-
tagbart sätt lyckats minska kollisionen mellan de båda rättssystemen. Läns-
styrelsen har alltså i och för sig ingen invändning mot de upprättade lagför-
slagen, som syftar till att uppfylla en minimistandard motsvarande regle-
ringen i EES-avtalet.
Av redovisningen i promemorian framgår vidare att EG:s medlemsstater
beträffande flera av de direktiv som för svenskt vidkommande innehåller
strängare regler antingen inte alls eller ofta bristfälligt omsatt reglerna till
nationell lagstiftning eller på andra sätt inte efterkommit direktiven. Läns-
styrelsen har därför ingen invändning mot att regeringen för närvarande och
i avvaktan på miljöskyddskommitténs olika förslag inte föreslår detaljan-
passning till EG:s regler på fler punkter utan istället föreslår sådana gene-
rella regler som 18 § 2 st och 24 § 8 p miljöskyddslagen.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
118
Den inverkan på svensk miljölagstiftning som blir följden av EES-avtalet är
i första hand ett utökat och mera uttalat krav på miljökonsekvensbeskriv-
ningar för olika åsyftade verksamheter. Inom länsstyrelsens verksamhetsfält
har sedan en tid redan sådana utredningar genomförts. De förändringar som
EES-avtalet medför på denna punkt tycks därför inte särskilt dramatiska.
En utgångspunkt vid EES-förhandlingarna har varit att den svenska miljö-
politiken i praktiken uppfyller de krav som ställs i EG:s rättsakter och att
den svenska lagstiftningen också skall uppfylla dessa krav i formellt av-
seende. De svenska miljöskyddskraven är i praktiken i många fall mer långt-
gående än de krav som gäller inom EG. Sverige tycks dock i avtalet ha fått
behålla sina strängare krav mot bakgrund av att EG strävar efter att inom
några år närma sig Sveriges ambitioner på miljöområdet.
Ett område som inte berörs i det aktuella EES-avtalet gäller de transnatio-
nella föroreningarna. Inom EG har man för avsikt att ta upp denna fråga
till behandling under de kommande åren. För sydsveriges vidkommande är
denna fråga betydelsefull eftersom en stor del av bla de luftburna förorening-
arna härrör från länder inom EG.
Såsom framgår av promemorian uppfyller den svenska miljölagstiftningen
på de flesta områden redan de krav som ställs på medlemsländerna enligt
EG-s rättsakter. I vissa fall innehåller promemorian förslag till svenska regel-
ändringar. För det mesta tillstyrker Länsstyrelsen dessa förslag och i så fall
kommenteras de inte närmare.
Särskilt några övergripande synpunkter bör framhållas. Den svenska mil-
jölagstiftningen är uppdelad på ett antal lagar med särskilda tillämpningsom-
råden. Avgränsningarna mellan exempelvis miljöskyddslagen, hälsoskydds-
lagen och lagen om kemiska produkter är dock inte särskilt klar. I flera fall
överlappar lagarna varandra och detta ger upphov till praktiska problem vid
tillämpningen av lagarna. När man nu genom EES-avtalet inför flera princi-
piella nyheter i lagstiftningen, såsom generella utsläppsgränser och miljö-
kvalitetsnormer och en ny förordning under lagen om kemiska produkter,
innebär detta en ytterligare uppluckring i systematiken i miljölagstiftningen.
Tillämpningssvårigheterna kommer att öka liksom svårigheterna att förutse
utgången av rättsliga tvister.
Först när en ny miljöbalk träder i kraft kan en mer enhetlig struktur på
detta lagområde förväntas.
En principiell nyhet i miljölagstiftningen är föreslagen i 8 b §, 8 d § och 22 §
ML att inkorporera kompletta EG-direktiv i svensk lag. Detta kan ses som
en extrem utvidgning där det är svårt eller omöjligt att av en lagtext utläsa
vilka rättigheter och skyldigheter som gäller för enskilda. Det är dock möj-
ligt att det, med hänsyn till tidspressen att införliva EES-avtalet med dess
bilagor i svensk lagstiftning och det pågående reformarbetet inom miljö-
skyddskommittén, är ofrånkomligt att nu tillämpa denna lagstiftningsmetod
som emellertid medför stora problem för den som tillämpar lagarna.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
119
Ändringarna i miljölagstiftningen berör ett stort antal olika verksamheter.
De kommer att väcka stort intresse hos enskilda, organisationer och myndig-
heter och vara av största betydelse vid tillståndsprövningar i en mångfald
ärenden. För att upprätthålla grundläggande rättssäkerhetskrav i fråga om
enhetliga bedömningar och förutsebarhet i besluten måste alla de EG-direk-
tiv som kommer att bli gällande lag översättas, sammanställas och spridas på
ett effektivt sätt. Vidare behöver systematiken när de nya rättsreglerna in-
förs i olika lagar att övervägas noggrant så att de nya reglerna kan återfinnas
där de sakligt sett hör hemma. Slutligen är det önskvärt att berörda myndig-
heter informeras om vad lagändringarna egentligen innebär och får för följ-
der i fråga om exempelvis omprövning av gällande tillståndsvillkor enligt
miljöskyddslagen. Den omfattande textmassa som EG-direktiven utgör en-
ligt remisshandlingarna visar i sig på att en kraftfull insats på informationssi-
dan är nödvändig. Därtill kan man också informera om utvecklingen av mil-
jörättspraxis från bl.a. EG-domstolen.
Länsstyrelsen anser att det är utomordentligt viktigt att Sverige upprätthål-
ler en fortsatt hög ambitionsnivå på miljöpolitikens och miljölagstiftningens
område. De lagändringar som nu föreslås för att uppfylla EES-avtalet är
framtagna på relativt kort tid jämfört med det långsiktiga arbete som utförs
av kommittén om översyn av miljöskyddslagstiftningen. Det är angeläget att
nu inte införa fler ändringar och tillägg till svenska lagar än som är nödvän-
digt eftersom de ändringar som direkt måste göras i miljöskyddslagstift-
ningen på grund av EES-avtalet inte får försvåra införandet av en ny miljö-
balk.
Länsstyrelsen anser att de förslag till lagändringar som nu föreligger i hu-
vudsak kan tillstyrkas.
I departementspromemorian anges att de definitioner som finns i EG-di-
rektiven inte behöver tas in i den svenska lagtexten. Enligt länsstyrelsens er-
farenhet är det istället så att behovet av att definiera vissa termer i lagstift-
ningen ökar. Detta gäller kanske särskilt avfall och då i synnerhet miljöfar-
ligt avfall. Den lagstiftning vi har idag har visat sig ha flera svagheter och det
fria flödet av varor inom EG accentuerar behovet av gränsdragningar mellan
”varor” och ”avfall”. Möjligheterna att kontrollera och ställa miljökrav på
hantering, transport, destruktion m m av avfall riskerar annars att bli mycket
små. De definitioner som anges i direktiv 75/439/EEG och 75/442/EEG bör
skrivas in i lagen om kemiska produkter och i renhållningslagen.
Utifrån länets miljösituation noterar vi med uppskattning den bedömning
som görs i rapporten att tillämpning av EES-avtalet över Europa kan ge
högre miljöstandard (samordnad kravnivå) än vad de flesta enskilda med-
lemsstater i EG (därmed också ett utvidgat EG) ger, och att en ny, samord-
nad miljöpolitik kan generera ett ännu vidare kraftfält inom internationell
miljövård.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
120
Vi noterar också att de föreslagna formella kraven på luftkvalitet och kon-
troll i tätorter i kombination med krav på miljökonsekvensbeskrivningar i
samband med planläggning kan ge nya förutsättningar för den fysiska plane-
ringen, bl.a. vad gäller energieffektivitet och trafik- och transportplanering.
Vi ser detta som ändamålsenligt.
Länsstyrelsen har inga erinringar mot föreslagna ändringar i lagstiftningen.
Såvitt länsstyrelsen kan bedöma verkar det inte bli fråga om några påtag-
liga eller anmärkningsvärt ökade extrabördor på företagare och andra vars
verksamheter berör eller påverkar miljön i olika avseenden.
I de fall där den föreslagna utformningen av lagtexten medger utrymme
för regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att utarbeta ytter-
ligare föreskrifter, gränsvärden mm anser länsstyrelsen att dessa bör följa de
strängare riktvärden och riktlinjer som redan tillämpas här i landet.
Länsstyrelsen vill avslutningsvis påpeka att lagstiftningen i sin tillämpning
måste ge utrymme för en anpassning till regionala förhållanden. Det innebär
att kraven på miljöinsatser måste kunna differentieras med hänsyn till natu-
rens tålighet. I detta fall råder stora olikheter mellan ett glesbygdslän som
Jämtland och stora delar av Centraleuropa.
Kommunen anser att den svenska miljöskyddslagstiftningen inte behöver
ändras på grund av EG-direktiven. Lagstiftningen ger redan nu möjligheter
att, vid behov, anpassa kraven på olika verksamheter efter EG:s direktiv.
Det arbete som pågår med MKB bör utvärderas innan nya krav på MKB
ställs.
På sidan 32, 2 st. i promemorian sägs att de definitioner som finns i de olika
miljödirektiv som omfattas av EES-avtalet inte behöver tas in i den svenska
lagstiftningen. Vi hävdar tvärtemot att detta är nödvändigt om avsikten är
att de presenterade lagförslagen ska få en faktisk rättstillämpning.
En svårighet i det praktiska tillsynsarbetet är nämligen att det inte finns
några ur juridisk synpunkt otvetydiga definitioner av vissa allmänt förekom-
mande och centrala begrepp som exempelvis avfall och spillolja. Det har i
sin tur gjort att många angelägna miljöskyddsärenden fått låg prioritet eller
helt fått anstå eftersom välbehövliga krav på åtgärder saknat stöd i lagstift-
ningen och därmed även i den juridiska tillämpningen.
Däremot instämmer vi i att definitionerna i de flesta fall inte bör föras in
i själva lagarna. De kan i stället med fördel tas upp i underordnade förord-
ningar eller verksförfattningar.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
121
De i promemorian redovisade konsekvenserna av EES-avtalet för svensk
miljölagstiftning är inte särskilt omfattande. Ur ett kommunalt perspektiv
kan vi inte finna att EES-avtalet totalt sett medför några nackdelar på mil-
jöområdet.
Det är svårt att se några stora och omedelbara vinster med en anpassning
av svensk miljölagstiftning till EES-avtalet. Den arbetsmodell som används
inom EG med direktiv, domstol osv. ger dock möjligheter att i framtiden
skärpa det totala miljöskyddsarbetet i Europa. Kraven kan då komma att
ställas högre även mot Sverige.
Promemorians förslag för att anpassa den svenska miljöskyddslagstift-
ningen till EES-avtalet påverkar sannolikt inte kommunens arbete i någon
större omfattning. Detta beror på den inriktning kommunen valt för miljöar-
betet, med en hög ambition uttryckt genom egna miljömål och en plan anta-
gen av kommunfullmäktige.
Med tanke på den långsamma takt i vilken EG-länderna själva genomför
EG:s direktiv på miljöområdet ter det sig egendomligt att Sverige ska göra
en snabb omläggning av sin miljöskyddslagstiftning för att anpassa den till
EG-direktiven. Noggrannhet i utformningen av miljölagarna bör gå före en
snabb anpassning till EES-avtalet. Detta motiveras också av att miljöskydds-
kommittén sedan flera år förbereder en radikal förändring av den svenska
miljölagstiftningen. Resultatet av kommitténs arbete ska redovisas inom ett
år.
Miljökontoret: Av utredningen framgår att den svenska miljöpolitiken i
praktiken uppfyller de kravnivåer som anges i EG:s direktiv. Med utgångs-
punkt från detta kan ifrågasättas om det behöver vara sådan brådska med
att nu införa föreslagna lagändringar.
Det är viktigt att lagändringarna föregås av en ordentlig analys dels för att
lagstiftningen ska bli klar till sitt innehåll och dels för att få de ekonomiska
konsekvenserna klarlagda. Det hade varit lämpligt att ge bl a miljöskydds-
kommittén i uppdrag att se över detta då de redan nu arbetar med många av
de frågeställningar som berörs i promemorian.
Inom många områden är Sveriges miljökrav betydligt högre än EG:s krav.
Sverige har en erkänt högklassig miljöpolitik som ligger som föredöme för
många länder. Sverige bör därför på grund av sina insatser inom miljöområ-
det väl kunna hävda sina miljökrav och som nation få en ledande roll och bli
ett riktmärke i miljöarbetet i Europa vilket skulle vara positivt.
I förslaget är det relativt små förändringar i lagen som föreslås, men det
sägs också att EG:s regler ska tillämpas i Sverige. Detta kan skapa oklarhe-
ter. Det är ytterst viktigt att den svenska lagstiftningen utformas så att det
alldeles klart framgår vad som ska gälla efter det att de nya reglerna trätt i
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
122
kraft. Detta är inte minst viktigt för tillsynsmyndigheterna som ska tillämpa
bestämmelserna.
I det praktiska tillsynsarbetet är det nödvändigt att de definitioner som
finns i de olika miljödirektiven skrivs in i den svenska lagstiftningen som ex-
empel kan nämnas begrepp som spillolja, slam och avfall. Vad menas med
”betydande miljöpåverkan” och ”skälig kostnad”?
Det finns också enligt promemorian möjlighet för de olika nationerna att
notifiera kommissionen nationella regler. Bestämmelser och miljökrav som
gäller i det egna landet och avviker från EG:s direktiv kan tas upp. Sådana
anmärkningar torde kunna vara av vikt vid miljömål som behandlas i EG-
domstolen. Denna möjlighet bör alltså utnyttjas där Sverige bedömer det
påkallat.
Styrelsen: I promemorian anges att en utgångspunkt vid förhandlingarna om
EES-avtalet har varit att den svenska miljöpolitiken i praktiken uppfyller de
krav som ställs i EG:s rättsakter. Styrelsen är mot denna bakgrund ytterst
tveksam till om det finns anledning att forcera fram en anpassning till EG:s
miljöregler - en anpassning som anges vara i allt väsentligt av formell karak-
tär. Forceringen synes också onödig i ljuset av att det bland EG-medlemssta-
terna finns betydande brister i fråga om appliceringen av EG:s miljökrav.
Dessutom är såvitt styrelsen kan bedöma de förslag som läggs fram i pro-
memorian inte av den karaktär som påstås vara det som erfordras för att
EES-avtalet också formellt ska uppfyllas. Förslagen är i flera fall av påtagligt
materiell karaktär.
Vidare har EG:s rättsakter på miljöområdet oftast karaktären av direktiv,
som är bindande för medlemsstaten. Eftersom varje stat själv äger rätt att
bestämma form och metod för att uppnå det i direktivet åsyftade resultatet,
anser styrelsen att denna möjlighet bör utnyttjas så långt möjligt och på ett
sätt som inte åsamkar samhället onödiga kostnader eller leder till mera om-
fattande ändringar i svensk miljöskyddslagstiftning än vad som just fordras
för att uppfylla EES-avtalet. Styrelsen har inget att erinra mot en fortsatt
utveckling av svensk miljöpolitik och därmed bl.a. svensk miljölagstiftning,
men anser att detta bör ske inom ramen för särskilda utredningar med den
insyn och påverkansmöjlighet som normalt präglat vår samhällsutveckling.
EES-avtalet är en uppgörelse mellan EG, dess medlemsstater och med-
lemsstaterna i EFTA och alltså bindande endast på statsnivå. Enligt artikel
7 i avtalet har de avtalsslutande parternas myndigheter rätt att välja form
och metod för genomförandet av en rättsakt som motsvarar ett EG-direktiv.
Regeln har sin förebild i Romfördragets artikel 189, där det anges att ett
direktiv är bindande för varje medlemsstat till vilket det är riktat med av-
seende på det resultat som ska uppnås men att man överlåter åt de nationella
myndigheterna att välja form och tillvägagångssätt.
Styrelsen är därför också tveksam till att överföra avtalsintentionerna di-
rekt på kommunerna utan djupare överväganden, särskilt som den svenska
lagstiftningen på miljöområdet i flertalet fall väl uppfyller EG:s intentioner
när det gäller miljöskydd.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
123
Innan vi i Sverige har prövat hur vårt rättssystem med mera målrelaterade
regler fungerar i EG-sammanhang, anser styrelsen att det saknas anledning
att genomföra detaljjusteringar i svensk lagstiftning, som leder till utökad
byråkrati och begränsar möjligheterna för kommunerna att fullfölja decent-
raliseringsåtaganden och utveckla en lokalt anpassad samhällsutveckling.
Eftersom flera av de förslag som promemorian behandlar skulle få känn-
bara ekonomiska konsekvenser för kommunerna om de genomfördes, är
styrelsen förvånad över att de ekonomiska effekterna av de materiella för-
slag som framförs inte har uppskattats.
EES-avtalet medför i regel inga större konsekvenser för svenska företag i
deras miljöarbete. Den svenska miljöskyddslagens tillämpade regler för ut-
släpp till miljön medför i de flesta fall att utsläppen från svenska företag un-
derstiger EG:s minimikrav. Det svenska regelarbetet beträffande storskalig
kemikaliehantering, som inte direkt har någon motsvarighet i EG:s s.k. Se-
vesodirektiv, motsvaras i stort av ASS-föreskrifter och Kemikontorets hand-
böcker om riskhantering. EES-avtalet föranleder emellertid några kommen-
tarer av mer speciell karaktär.
Det kan kanske tyckas väl anspråksfullt med de många direktivanpass-
ningar som genomförs i Sverige bl.a. mot bakgrund att många direktiv inte
ännu fullt tillämpas av alla EG-länder samt att Enhetsakten medger enskilda
länder att införa eller bibehålla strängare regler på miljöområdet under för-
utsättning att de inte medför ett handelshinder.
Föreningen instämmer i de grundläggande tankarna i gemenskapens (EG)
syn om att åtgärder för förbättring av miljön skall grundas på principerna
att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis bör
hejdas vid källan och att den som skadar miljön skall betala. Betalningen bör
dock ha den formen att den verkar självawecklande genom att orsaken till
densamma minskar eller försvinner. Det innebär att avgiften inte bör ingå i
den allmänna statsfinansiella skattesystemet utan bör ha riktad verkan för
att styra miljöarbetet i önskad riktning.
I stort delar föreningen utredningens bedömningar och förslag till lagänd-
ringar men önskar lämna några detaljsynpunkter.
Reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) ger utrymme för god-
tyckliga bedömningar. Även om förslaget om beskrivningar genomförs, kan
vaije enskilt land tillåta olika nivåer av miljöbelastning.
Det finns också risk för ökad byråkrati. I Sverige finns exempel på att pro-
jekt försvåras eller fördyras på grund av alltför långtgående krav på utred-
ningar och undersökningar. Föreningen ser dock fördelar med att kommu-
nerna genomför MKB och noggranna luftundersökningar för att kontrollera
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
124
luftkvalitén. Detta material kan utnyttjas för att underlätta bedömningen av
nya projekt t ex för fjärrvärme.
De förändringar och kompletteringar som föreslås i promemorian innebär
att den svenska miljöskyddslagstiftningen anpassas till befintliga direktiv och
förordningar inom EG i enlighet med avtalet om ett Europeiskt Ekonomiskt
Samarbetsområde. TCO tillstyrker de föreslagna förändringarna.
TCO vill samtidigt framhålla det positiva i att gränsvärden m.m. hålls
utanför den föreslagna lagstiftningen. De bör som hittills kommer att regle-
ras via förordningar från relevanta myndigheter. Detta ger en större flexibili-
tet än ett system där faktiska värden skrivs direkt in i lagstiftningen.
TCO vill dessutom understryka vad som sägs i promemorian om att avtalet
inte förhindrar någon avtalspart från att behålla eller införa strängare miljö-
skyddsåtgärder så länge de är förenliga med avtalet, dvs inte fungerar som
handelshinder. Det är enligt TCO nödvändigt att Sverige bibehåller en hög
ambitionsgrad på miljöskyddsområdet. Det måste således finnas en på-
gående kontroll av miljöeffekter och en medvetenhet så att EG:s minimi-
gränser inte slentrianmässigt blir standardgränser.
LO instämmer med beaktande av nedan givna kommentarer i allt väsentligt
i de förslag till kompletteringar av svensk miljölagstiftning som föreslås med
anledning av EES-avtalets ikraftträdande.
En central fråga i EES-avtalet gäller de fria varuströmmarna. I promemo-
rian berörs frågan om nationella regler som riskerar att klassas som kvantita-
tiva restriktioner på handeln länderna emellan. Därvid redovisas också att
restriktioner som utgör skydd för hälsa och miljö kan accepteras inom EG,
om de ej utgör förtäckta handelshinder.
Sådana diskussioner om inhemska miljöregler har emellertid redan före-
kommit, bl a kring importförbudet av CFC-produkter och kring avgaskraven
för motorfordon. LO anser att någon form av närmare analys av förutsätt-
ningar och konfliktrisker vore av värde när det gäller fortsatt tillämpning av
handelsrelaterade miljöregler, i syfte att förebygga framtida problem.
Tillsynen över miljön i svenska företag har på senare år byggts ut med krav
på exempelvis omfattande dokumentation i form av miljörapporter. Företa-
gen har ambitiöst ställt upp för att klara detta uppgiftslämnande, men de har
ofta erfarit att tillsynsmyndigheterna inte har förmåga att beakta det insam-
lade materialet, svara på frågor om rapporterna är tillfredsställande etc.
Bl.a. mot denna bakgrund anser FUD att staten bör vara utomordentligt re-
striktiv med att tills vidare lägga ytterligare dokumentationskrav på företa-
gen.
FUD anser att man borde pröva som ett handlingsalternativ att anmäl-
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
125
ningspliktiga verksamheter helt ska undantas från krav på miljökonsekvens-
beskrivningar och miljörapporter.
Dokumentationskraven gentemot myndigheterna borde f.ö. enligt FUD:s
mening kunna minskas väsentligt genom att tillsynen sker som viss kontroll
av att den s.k. egenkontrollen i företagen fungerar tillfredsställande. Det
finns tyvärr exempel, i varje fall på kommunal nivå, på att myndigheterna
ställer krav på både egenkontroll och mer rapportering till myndigheterna.
Sådana dubbla krav leder till oklar ansvarsfördelning, merarbete och mins-
kad förståelse för myndigheternas verksamhet. Statsmakterna bör stävja dy-
lika utvecklingstendenser i tillsynen.
Kraftsam noterar att de lagändringar som föreslås är relativt få och av liten
omfattning. Kraftsam har generellt sett inte något att erinra mot dessa änd-
ringsförslag.
Sekretariatet har inte något att erinra mot de lagförslag som läggs fram i pro-
memorian och som avses skola gälla i princip till dess en miljöbalk kan träda
ikraft.
Genom de ändringar som föreslås i promemorian genomförs en stor del
av den anpassning som krävs till EG:s rättssystem på miljöområdet. Änd-
ringarna kan till stor del läggas till grund för kommitténs arbete med miljö-
balken. De har emellertid en i viss mån provisorisk karaktär. De kan karak-
teriseras av en hög men något ojämn detaljnivå. Miljöbalken synes böra få
en mer generell utformning. Även de delar av balken som krävs för anpass-
ning till EG:s rättssystem synes böra ges karaktären av ramlagstiftning. Be-
myndiganderegler i balken i förening med föreskrifter meddelade av rege-
ringen eller myndighet som regeringen bestämmer bör alltså utgöra medel
för EG-reglernas införande i svensk rätt.
EG:s direktiv innehåller allting från icke bindande deklarationer till syn-
nerligen detaljerade bestämmelser. De kan inte rimligen i alla delar återges
i svensk lagtext. En grundläggande princip för tillämpning av svensk lag som
grundar sig på Sveriges internationella förpliktelser är att tolkningen skall
vara konventionstrogen. Den svenska lagtexten skall sålunda ges samma in-
nebörd som den internationella rättsakt som den grundar sig på. EG:s direk-
tiv upptar exempelvis ett stort antal definitioner. När motsvarande begrepp
används i svensk lag, som grundar sig på EG-rätten, skall begreppen alltså
användas i enlighet med EG:s definitioner, utan att dessa behöver upprepas
i den svenska lagtexten.
Svenska vatten- och avloppsverksföreningen, VAV, har inget att invända
mot de föreslagna anpassningarna av svensk lagstiftning till EGs miljödirek-
tiv.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
126
Vattenfall AB:s verksamheter berör eller kan komma att beröra EES-avtalet
vad gäller: 1. Miljökonsekvensbeskrivningar 2. Skydd förgrundvatten 3. Ut-
släpp av farliga ämnen i marin miljö 4. Utsläpp av industriellt spillvatten till
kommunalt avloppsvattennät 5. Luftföroreningar från förbränningsanlägg-
ningar 6. Avfall - särskilt förbränningsavfall och kontaminerade oljor
Beträffande punkterna 1,3,4 och de delar av punkt 6 som berör kontami-
nerade oljor har Vattenfall inget att erinra mot den analys och de förslag som
lämnas i promemorian.
3.1.1 Sjöfartsverket: Den internationella sjöfarten omfattas inte av miljö-
skyddslagens bestämmelser utan regleras genom av Sverige antagna före-
skrifter utarbetade inom IMO och Helsingforskommissionen. Regler är fast-
ställda för hur utsläpp till marin miljö får ske. Det finns även regler för den
nationella sjöfarten. Sjöfartsverket driver aktivt miljöfrågor inom ramen för
arbetet i IMO och Helsingforskommissionen.
Avseende tidsaspekten rörande gällande villkor stöder Sjöfartsverket för-
slaget att en omprövningsmöjlighet införs i miljöskyddslagen.
3.1.2 Sveriges geologiska undersökning: Det kan konstateras att miljö-
skyddslagen inte innehåller föreskrifter om generellt bestämda utsläppsgrän-
ser. Villkoren i beslut om tillstånd prövas individuellt för varje miljöfarlig
verksamhet. EG-direktiven innehåller generella gränsvärden för utsläpp av
farliga ämnen. SGU tillstyrker att myndigheter som prövar tillstånd och vill-
kor enligt miljöskyddslagen åläggs att beakta tillämpliga gränsvärden i EGs
direktiv.
3.1.3 Statens naturvårdsverk: Flertalet av direktiven som behandlas i pro-
memorian berör miljöskyddslagens (ML) tillämpningsområde. Verket vill
peka på att förslaget till lag om ändring i ML inte gör det möjligt att göra
EG-normerna gällande på hela området tillståndspliktig verksamhet (bl.a.
skulle verksamhet som oförändrat bedrivits sedan före ML:s ikraftträdande
eller med s.k. dispens före 1981-07-01 inte nås av EG-normerna). Detta an-
ser verket vara mindre tillfredsställande.
Även om EG-direktiven på ML:s område huvudsakligen rör sådan verk-
samhet som är tillståndspliktig, finns det vidare anledning att räkna med att
utsläpp av ämnen, för vilka EG-kraven gäller, torde förekomma även från
anmälningspliktig verksamhet och verksamhet som varken är tillstånds- eller
anmälningspliktig. Mot denna bakgrund föreslår verket att EG-normerna
infogas i ML så att de blir gällande för all sådan verksamhet. Detta kan ske
så att normerna ifråga anknyts till ML:s tillåtlighetsregler och ges generell
och omedelbar giltighet. Alternativt skulle möjligen kunna föreskrivas att
kraven skall (som minimikrav) tillämpas vid prövning av miljöfarlig verk-
samhet. Det senare skulle dock innebära en väsentligt ökad prövningsbörda
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
127
särskilt för berörda kommunala nämnder. Bl.a. av detta skäl förordar verket
det förstnämnda alternativet.
I avsnitt 3.2 i promemorian behandlas EG:s regler om utsläpp av farliga
ämnen i vattenmiljön. Enligt artikel 2 i direktiv 76/464/EEG skall utsläpps-
normer, d.v.s. gränsvärden, anges för utsläpp av varje ämne som finns upp-
taget i förteckning 1 i bilaga 1 till direktivet. Detta krav gäller oavsett om
generella gränsvärden har fastställts i s.k. dotterdirektiv till direktivet
76/464/EEG. Med hänsyn härtill kan det ifrågasättas om inte ML behöver
kompletteras med ett motsvarande krav t.ex. genom ett nytt stycke i 18 §
(istället för det i PM:n föreslagna). Avsaknad av gränsvärden av det aktuella
slaget borde också övervägas som en ny omprövningsgrund i 24 § ML (som
därvid också skulle ersätta den i PM:n föreslagna nya omprövningsgrunden
som skulle bli överflödig vid genomförande av verkets nyss berörda huvud-
förslag om infogande i svensk rätt av de nu aktuella EG-normerna).
När det gäller hävdandet av EG-normerna på området pågående miljöfar-
lig verksamhet, anser verket att det är angeläget att ta ställning till vilka tids-
frister för att uppfylla villkoren som gäller för svenskt vidkommande, t.ex
vid tillämpningen av direktiven om utsläpp av farliga ämnen till vattenmil-
jön. Inte heller tycks frågan om i vilken utsträckning som redan meddelade
tillstånd enligt ML systematiskt måste gås igenom för avstämning mot EG-
normerna helt klarlagd.
Vissa av EG-direktiven anger att tillstånd endast får beviljas för en be-
gränsad tidsperiod. Mot denna bakgrund anser verket det tveksamt om
ML:s princip om att tillstånden gäller för all framtid kan bibehållas oföränd-
rad.
3.1.4 Koncessionsnämnden for miljöskydd: När det gäller frågan om på vil-
ken konstitutionell nivå som föreliggande direktiv skall införlivas föreslås i
promemorian att en myndighet får bemyndigande att meddela föreskrifter
när EG-direktivet ger ett handlingsutrymme för en myndighet. I övriga fall
har bestämmelser tagits in direkt i lagen. Koncessionsnämnden anser att det
är mycket olämpligt att på föreslaget sätt tynga miljöskyddslagen med spe-
cialbestämmelser om utsläpp av vissa ämnen, bedrivande av vissa verksam-
heter etc. Den enda paragraf i lagen som för närvarande innehåller sådana
bestämmelser är 7 §, som stadgar förbud mot att släppa ut vissa slags av-
sloppsvatten. Flera av de nu föreslagna bestämmelserna ger ett egendomligt
intryck i miljöskyddslagssammanhang.
Nya direktiv kommer att tynga miljöskyddslagen ytterligare och göra den
ännu mera svåröverskådlig.
I den utsträckning som regeringsformen så medger och det är lämpligt bör
nu ifrågavarande bestämmelser enligt Koncessionsnämndens mening i stället
efter ett allmänt bemyndigande i lag av riksdagen enligt 8 kap. 7 § regerings-
formen meddelas av regeringen, som i sin tur bör få möjlighet att delegera
till en myndighet. Nämnden anser härvidlag att det inte bör vara avgörande
om ett EGdirektiv ger handlingsutrymme för en myndighet eller ej. Det kan
vara lämpligt med en särskild EES-förordning på miljöskyddets område.
Bemyndiganden enligt 8 kap. 7 § regeringsformen har i miljöskyddslagen
tidigare meddelats i 2 § tredje stycket och 10 §. I den mån man anser att
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
128
riksdagen bör ha en inblick i lagstiftningen, bör det räcka med att vidtagna
lagstiftningsåtgärder med jämna mellanrum i efterhand anmäls i skrivelser
till riksdagen.
När det däremot gäller föreskrifter i EG-direktiv som inte är förenliga
med gällande bestämmelser i miljöskyddslagen bör sådana införas direkt i
lagen. Sådana bestämmelser finns bl.a. i artikel 11 i direktiv 80/68/EEG.
Koncessionsnämnden föreslår därför att det i miljöskyddslagen tas in ett
bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter i anledning av EG-
direktiv såvitt gäller miljöskyddslagens tillämpningsområde och att rege-
ringen därefter i en särskild ”EG-förordning” inför sådana föreskrifter som
behövs för att ett införlivande av EG-direktiven skall kunna anses ha skett.
Med detta tillvägagångssätt kan de föreslagna paragraferna 8 b-8 d och 18
andra stycket utgå ur promemorians lagförslag.
Om regeringen väljer den i promemorian föreslagna metoden för införliv-
ning av EG-direktiven direkt i miljöskyddslagen vill nämnden framföra föl-
jande synpunkter på de föreslagna lagändringarna. De synpunkter som läm-
nas nedan om promemorians förslag till ändringar i 22 § och 24 § första
stycket 8 gäller även om nämndens förslag enligt ovan följs.
Innan nämnden går in på de enskilda lagförslagen vill nämnden erinra om
följande. Enligt miljöskyddslagen kan Koncessionsnämnden eller en länssty-
relse lämna tillstånd till en miljöfarlig verksamhet. Tillståndet avser alltid
något slag av verksamhet som bedrivs, t.ex. en fabrik, en energianläggning,
en avfallsanläggning eller ett utsläpp av avloppsvatten. Tillstånd lämnas där-
emot aldrig till utsläpp av ett visst ämne eller grupp av ämnen. Vilka förore-
ningar, föroreningsmängder etc som ett avloppsvatten får innehålla bestäms
i stället i villkor enligt 18 § för tillståndet till verksamheten. Detta har bety-
delse på det sättet, att ett tillstånd i princip blir gällande för all framtid, me-
dan ett villkor kan prövas om. När det i EG-direktiven talas om tillstånd att
släppa ut ett visst ämne bör ordet tillstånd därför inte anses ha samma bety-
delse som ett tillstånd enligt miljöskyddslagen, utan det bör i stället anses
motsvara ett villkor i ett tillståndsbeslut.
8b§ andra stycket
Regeringen eller en myndighet torde inte kunna bemyndigas att genom ge-
nerella föreskrifter meddela tillstånd till utsläpp av visst ämne. Det är vidare
tveksamt vilken funktion inskränkningen ”och som inte omfattas av tillstånd
enligt denna lag” har i detta sammanhang. Koncessionsnämnden föreslår att
stycket får följande lydelse:
- Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får i fråga
om utsläpp av andra farliga ämnen eller grupper av ämnen till grundvattnet
än som sägs i första stycket meddela föreskrifter som behövs för att uppfylla
EG:s direktiv 80/68/EEG.
18 § andra stycket
För att markera att det föreslagna stadgandet endast gäller vid meddelande
av nya tillstånd och inte gäller redan meddelade sådana bör det inledningsvis
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
129
9 Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 60
formuleras t.ex. sålunda: I beslutet får inte medges utsläpp som överstiger...
22 §
Någon hänvisning till 8 b-8 d §§ behöver inte göras i 22 §. Som framgår av
det tidigare sagda regleras nämligen frågor som avses i 8 b §, 8 c § andra
stycket och 8 d § i villkor för ett tillstånd. Eftersom grundsatsen i promemo-
rian är att bestämmelserna i nämnda paragrafer inte skall bli direkt tillämp-
liga på villkor, som redan föreskrivits för ett tillstånd utan först efter ompröv-
ning, omfattas de av hänvisningen i paragrafen till 24 §. Som anförs nedan
kan det dock finnas skäl att reglera omprövning på grund av EG-direktiv i
en särskild paragraf, varför den i så fall bör nämnas bland undantagen i 22 §.
24 § första stycket 8
Enligt 24 första stycket får Koncessionsnämnden (och länsstyrelsen) efter
vad som är skäligt ändra eller upphäva gällande villkor etc. I EG-direktiven
saknas utrymme för en skälighetsbedömning. Om denna skillnad skall finnas
måste omprövningsbestämmelser med anledning av EG-direktiv därför in-
förlivas genom en särskild paragraf. En sådan paragraf bör även omfatta så-
dana villkorsändringar som kan bli nödvändiga till följd av bestämmelserna
i 8 b-8 d §§ och de andra direktiv som föreskriver att vissa föroreningshalter
etc. inte får överskridas och att en omprövning skall ske senast efter fyra år.
3.1.5 Svea hovrätt-Vattenöverdomstolen: De direktiv som reglerar skydd för
grundvatten samt utsläpp av farliga ämnen i marin miljö och som behandlas
under avsnitten 3.1 och 3.2 i promemorian, föreslås medföra vissa ändringar
i miljöskyddslagen (1969:389), såsom varande den relevanta författningen.
Vattenöverdomstolen vill här peka på de samordnings- och gränsdragnings-
problem som kan föreligga när företag i vatten omfattar olika moment och
därmed kan falla under tillämpningsområdet för flera författningar, t.ex.
miljöskyddslagen och vattenlagen (1983:291). Samordnings- och gränsdrag-
ningsproblemen belyses bl.a. i propositionen 1984/85:10 om ändringar i mil-
jöskyddslagen m.m., s. 16 ff. Särskilt den möjligheten att ett företag, som
faller under tillämpningsområdet för något av nu aktuella direktiv, kan
komma att förprövas enligt vattenlagens bestämmelser, bör enligt vatten-
överdomstolens mening beaktas och närmare övervägas i lagstiftningsären-
det.
3.1.6 Universitetet i Uppsala: Yttrandet övergår nu till frågan om grundvat-
tenskyddets reglering. Den teknik som där används för att granska hur di-
rektivet i fråga överensstämmer med svensk rätt, förutsatt att promemorians
förslag genomförs, kan fungera som förebild för hur även andra direktiv på
miljöområdet måste gås igenom, något som inte har gjorts i promemorian
och som inte heller kan ske i detalj i detta yttranden. För att föra över grund-
vattendirektivet till svensk rätt föreslår promemorian en ny paragraf i ML
(8 b §). Av systematiska skäl bör den i stället ingå som en 7 a §. ML är rätt lag
för denna regel. Emellertid bör begreppet ”släppas ut direkt i grundvattnet”
definieras; det visar sig att personer som sysslar med miljöskyddstillsyn står
frågande - med viss rätt - inför uttrycket. Andra stycket i samma paragraf
förefaller ge regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer en rätt
att bestämma vissa saker.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
130
Om man emellertid går till själva direktivet och utifrån detta letar sig till-
baka till svenska författningar, ser man att den föreslagna lagändringen är
helt otillräcklig.
Promemorian anger att naturvårdsverkets allmänna råd har viss innebörd.
Dessa råd är inte gällande svensk rätt och de följs heller inte om de skulle
tolkas som att all tillförsel till grundvatten av farliga ämnen inte tillåts före-
komma.
Kravet i direktivet på omprövning och även möjlighet till hävande av till-
stånd återspeglas inte i promemorians förslag.
Kravreglerna i 5 och 6 §§ ML föreslås i promemorian oförändrade. Kravet
i grundvattendirektivets art. 4.1 återspeglas inte i lagförslaget och går längre
än ML:s kravregler. Samma gäller bl.a även för art 5.1.
Kravet på tillståndsprövningen i art 7 återspeglas inte i någon svensk för-
fattning, inte heller kravet i art 8, art 9 eller art 10. Den sistnämnda torde i
stort sett ändå uppfyllas i praxis hos koncessionsnämnden, mera varierande
hos länsstyrelserna. Även art 12.1 saknas i svenska författningar, medan art
12.2 får anses inbyggd i ML:s regler om rättsverkan av tillstånd och tillsyn,
men den är illa efterlevd.
Denna genomgång av grundvattendirektivet och det svenska lagförslaget
visar att betydande delar av direktivet inte heller efter genomförandet av lag-
förslaget kommer att återspeglas i svensk rätt. Promemorian har här inte löst
uppgiften.
Frågan som då uppkommer är hur man bäst åstadkommer vad promemo-
rian kallar en transformering med iakttagande av de kriterier som angetts i
inledningen till detta yttrande.
Den metod som förefaller ligga närmast till hands är att i en 7 a § lägga de
grundläggande kraven samt att i samma paragraf ange att grundvattendirek-
tivets mera detaljerade bestämmelser ska gälla som minimikrav. Vidare krä-
ver detta att 5 § ML ändras så att det där anges att dess nuvarande krav är
minimikrav och att därutöver vissa angivna direktiv, bl.a. grundvattendirek-
tivet, gäller som svensk rätt. Givetvis förutsätter detta att direktivet eller di-
rektiven i fråga hålls tillgängliga på svenska.
Ett alternativ till att göra direktivet direkt tillämpligt är att transformera
detsamma till en förordning som enligt en paragraf i själva lagen har giltighet
utöver de mera allmänna bestämmelserna i själva lagen.
Det kan däremot inte anses tillräckligt från EES-rättslig synpunkt att bara
ta över vissa delar av direktivet till en svensk kravregelparagraf och att sedan
eventuellt förutsätta att tillståndsmyndigheter och andra ändå tillämpar di-
rektivet. En sådan passiv hållning till transformeringsfrågor har redan un-
derkänts av EG-domstolen, vilket för övrigt även promemorian som sådan
har redovisat, uppenbarligen utan att för den skull låta denna insikt påverka
lagförslagsarbetet.
Enligt regeringsformen sker utövandet av den offentliga makten under la-
garna. Alltså måste det finnas ett slags oklanderlig kedja mellan i detta fall
ML och det som står i direktivet. Promemorian har inte åstadkommit något
sådant.
Promemorian förefaller inte helt entydigt ha löst överförandet av den till-
ståndsplikt som följer av olika EES-anknutna direktiv till ML. Antingen kan
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
131
miljöskyddsförordningen ändras så att den täcker 100 % av tillståndspliken
i direktiven eller också görs en koppling mellan 10 § ML och EG-direktiven.
Den förstnämnda lösningen förordas.
I 13 § ML, eller i miljöskyddsförordningen, måste införas, eller göras en
koppling till, de olika regler i de aktuella direktiven som anger vad som (som
minimum) ska vara föremål för prövning.
Det föreslagna andra stycket i 18 § är helt fel placerat. Stycket utgör, om
det verkligen avses innebära ett överförande av direktivbestämmelser, en
kravregel och inte en regel om vad som ska stå i ett tillståndsdokument.
Förslagställarna har här försökt, och misslyckats, att föra över de direktiv-
bestämmelser som rör maximalutsläpp för olika ämnen och/eller anlägg-
ningstyper. Två stora problem orsakas genom promemorians förslag. Det
ena är villrådighet när det gäller vad som är kravregler. Det andra är att, så
som promemorian utformat lagförslaget, direktiven i dessa delar bara skulle
bli gällande för sådana verksamheter som tillståndsprövas respektive om-
prövas efter den nya regelns ikraftträdande. Därmed uppfylls inte EES-avta-
let.
Direktiven avser nämligen inte bara sådant som i Sverige tillståndsprövas
efter en viss tidpunkt. Direktiven avser där angivna ämnen och verksamhets-
typer. För samtliga dessa ska gälla att utsläppen inte får vara större än vad
direktiven anger. Detta ska alltså gälla även verksamheter som är föremål
för tillsyn enligt ML. Därtill kommer att Sverige måste införa tillståndsplikt
och omprövningsplikt (det senare har promemorian inte åstadkommit).
Följaktligen föreslås att en 5 a § införs i ML och att det som i sak står i
förslagets 18 § andra stycke formuleras bättre samt kommer att utgöra
nämnda 5 a §. Där samt i 5 § ska framgå att EG-kraven är minimikrav, dvs.
att de inte får medföra lägre krav än som följer av 5 § ML. Lämpligen bör
det i 5 § framgå att ytterligare krav kan finnas i LKP och förordningar under
denna, men ett sådant förtydligande är inte nödvändigt.
22 § ML är problematisk, även efter den föreslagna ändringen. Kopp-
lingen till hälsoskyddslagen är här särskilt betydelsefull för den händelse att
man håller fast vid att luftkvalitetsreglerna ska finnas i hälsoskyddslagen. I
så fall kommer Sverige inte att uppfylla EES-avtalet, eftersom omprövnings-
förutsättningarna i ML samt skyddsreglerna i 22 § ML för tillståndshavare
skulle skydda företagare från att drabbas av krav i områden, där luftkvali-
tetsnormer inte uppfylls.
24 § i den föreslagna lydelsen uppfyller inte EES-avtalet. Bristerna är
främst följande.
Omprövningstiden tio år i 1 punkten måste för bl.a. ett antal verksamhets-
typer ändras till 4 år.
Omprövningen måste göras obligatorisk, inte som nu vara beroende av
initiativ från naturvårdsverket respektive länsstyrelsen. Detta är väsentligt
inte bara vad gäller 4-årsomprövningarna m.fl. utan också omprövningen/-
skärpningen enligt den föreslagna helt nya 8 punkten. Den senare bör även
anpassas så att skärpning kan ske för den händelse kvalitetsnormer för luft
eller råvattentäkter inte är uppfyllda. Detta sistnämnda är dock inte tving-
ande till följd av EES-avtalet och direktiven i bilaga XX, men lämpligt för
att Sverige ska kunna visa att man har ett genomförandesystem för sådana
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
132
kvalitetsnormer som följer av bilaga XX. För att förstå det ovan anförda om
24 § måste man ta i beaktande 26 § som måste ändras i konsekvens med ovan-
stående. Som denna nu är utformad, skulle det ligga i naturvårdsverkets re-
spektive länsstyrelsernas händer huruvida omprövning verkligen sker. Detta
stämmer inte med de aktuella direktiven.
Lämpligaste ändringen är att införa en skyldighet för utövarna av miljöfar-
lig verksamhet att i god tid före respektive periods slut (såsom 4-årsperio-
den) söka nytt tillstånd. Det är svårt att se någon alternativ lösning som
skulle stämma lika bra med EES-avtalet och dess bilaga XX.
3.1.7 Universitetet i Lund: I promemorian sägs att svensk rätt i materiellt
hänseende i allmänhet väl uppfyller EES-avtalets krav. Det finns ingen an-
ledning att betvivla detta. Men EG:s miljörätt innehåller vissa lagtekniska
lösningar och tankesätt som inte förekommer i Sverige.
Hittils har svensk miljörätt i stor utsträckning varit inriktad på att reglera
speciella verksamhetstyper. EES-avtalets miljöregler går i huvudsak ut på
att begränsa utsläpp av olika ämnen.
Sättet att formulera kraven på verksamhetsutövare är inte heller det-
samma i Sverige som i EG. Enligt miljöskyddslagen skall var och en som
utövar miljöfarlig verksamhet vidta skäliga försiktighetsmått - men inte mer.
Prövningen av vad som är skäligt är individuell. Enligt EES-direktiven skall
utsläppsnormer fastställas, vilka gäller för envar som vill släppa ut det ak-
tuella ämnet. I många fall är dessa utsläppsnormer knutna till kvalitetsmål
för luft och vatten.
Den principiella skillnaden är, att i Sverige bedöms kraven på miljöhänsyn
utifrån den enskilde företagarens situation, medan EG-direktiven utgår från
risken för miljöskador (graden naturligtvis beroende av vilka kvalitetsmål
man sätter upp!).
En anpassning av svensk miljörätt med anledning av EES-avtalet måste
beakta dessa skillnader. Som framgår av det följande har detta enligt forsk-
ningsnämndens mening inte skett på ett tillfredsställande sätt i promemo-
rieutredningen.
Direktiv 80/68/EEG innehåller bestämmelser om skydd för grundvatten
mot förorening genom vissa farliga ämnen. Direktiv 76/464/EEG med följd-
direktiv avser förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenska-
pens vattenmiljö.
Det ligger, som utredningen föreslår, närmast till hands att implementera
dessa regler genom miljöskyddslagen. Direktivens regler om tillståndsplikt
och skyldighet att begränsa utsläpp av farliga ämnen omfattas av miljö-
skyddslagen i nuvarande lydelse. (Möjligen får bilagan till ML justeras nå-
got, eftersom tillståndsplikten enligt ML grundas på verksamhetens omfatt-
ning, inte på förekomsten av speciella ämnen). De krav som ställs enligt mil-
jöskyddslagen uppfyller i allmänhet mer än väl de materiella kraven enligt
direktiven. Men direktiven innehåller några moment som inte passar in i mil-
jöskyddslagen.
Generella utsläppsnormer är oförenliga med lagens nuvarande uppbygg-
nad. Miljöskyddslagens kravregler bygger på individuell prövning av varje
enskild verksamhet. Generella föreskrifter om försiktighetsmått kan endast
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
133
meddelas i områden som utsetts till särskilt föroreningskänsliga områden.
Sådana föreskrifter skall bestämmas med stöd av ML:s allmänna tillåtlig-
hetsregler. De kan inte innehålla högre krav än vad som följer av ML:s regler
i övrigt (prop. 1984/85:10 s.76 och s. 79 f).
Möjligheten att med stöd av ML förbjuda en verksamhet är mycket be-
gränsad. Var och en som bedriver miljöfarlig verksamhet skall vidta skäliga
försiktighetsåtgärder. Men endast om den medför olägenhet av väsentlig be-
tydelse, och det inte finns andra faktorer som talar för att den ändå skall
tillåtas, kan man hindra en verksamhet (6 §).
Ett tillstånd enligt ML gäller i princip för all framtid. Endast om särskilda
skäl föreligger får tillståndet meddelas för begränsad tid (18 §), eller dras
tillbaka (23 §). En av de grundläggande tankarna bakom miljöskyddslagen
var just att verksamhetsutövaren skulle få en relativt trygg rättslig grund för
sin verksamhet (se t.ex. prop. 1969:28 s 235). Villkor kan dock omprövas
efter tio år eller om det dessförinnan föreligger någon angiven omprövnings-
grund.
I promemorian lägger man fram förslag som innebär ingripande föränd-
ringar i miljöskyddslagens konstruktion. Förändringarna är dock bara av-
sedda att gälla punktvis, nämligen på de områden EG-direktiven reglerar.
Det finns ingen principiell anledning att invända emot en förändring av mil-
jöskyddslagen i den riktning promemorian föreslår, men denna bör då vara
av mer generell karaktär. Den föreslagna detaljregleringen i en för övrigt
allmänt hållen ramlag är anmärkningsvärd. Man får intryck av att skyddet
för hälsa och miljö i huvudsak är beroende av hur man lyckas reglera spillol-
jeförbränningen. Dessa frågor regleras bättre i förordning eller andra bin-
dande föreskrifter.
I promemorian har man vidare föreslagit bestämmelser i ML 18 och 24 §§
med innebörd att villkor inte kan meddelas i strid mot EG-direktiven. Men
man har inte föreslagit någon möjlighet att ställa högre krav på en verksam-
het än vad som följer av 5 §, vilket torde vara nödvändigt i en sådan situation.
Enligt forskningsnämnden bör miljöskyddslagen istället för den före-
slagna lösningen kompletteras med befogenhet för regeringen eller myndig-
het som regeringen föreslår att meddela generella föreskrifter om utsläpps-
gränser, skyddsåtgärder och förbud. Därefter kan nödvändiga förordningar
utfärdas i enlighet med direktiven. I dessa föreskrifter måste finnas möjlig-
het att ställa högre krav än vad som följer av ML 5 §. I något fall innehåller
direktiven redan nu strängare utsläppsvillkor än vad som följer av tillämp-
ningen av ML 5 §, och de innehåller anvisningar om att gränsvärden m.m.
skall skärpas efter hand. Vi kan inte utgå från att Sverige i all framtid kom-
mer att ha en materiellt strängare tillämpning av miljölagarna.
Generella föreskrifter måste, enligt forskningsnämndens mening, ange
miniminivåer. I annat fall accepterar vi en nedrustning av den svenska miljö-
skyddslagen. Tillämpningen av ML 5 § resulterar ofta i högre miljökrav än
vad direktiven anger. Om det är befogat enligt 5 § kan strängare krav gälla
vid den individuella prövningen. Detta måste klargöras i lagtext på något
sätt. En möjlighet är att i 18 § ange att villkor inte får strida mot tillåtlighets-
reglerna.
Direktiven gäller även befintlig verksamhet. Efter en viss tidsfrist skall
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
134
också sådan uppfylla direktivens krav. För Sveriges del innebär detta att om-
prövningsreglerna i ML måste ändras. Villkor som innebär att generella
föreskrifter överskrids kan omprövas. En sådan regel omfattar även den si-
tuationen att föreskrifterna skärpts.
Miljöskyddslagen måste också kompletteras med en utökad möjlighet att
meddela tidsbegränsade tillstånd.
Visserligen kan en sådan ordning som den föreslagna generellt rubba de
grundläggande principerna i miljöskyddslagen (jfr. promemorian s.74). Så
länge reglerna endast utnyttjas för att implementera de aktuella EG-direkti-
ven, torde de emellertid i praktiken inte göra detta i större utsträckning än
den i promemorian föreslagna lösningen, samtidigt som den rent lagtekniskt
klart är att föredra.
Den av forskningsnämnden ovan föreslagna lösningen är tillämplig även i
fråga om implementering av Direktiv 91/271/EEG om rening av kommunalt
avloppsvatten i tätbebyggelse. Det aktuella direktivet innehåller bestämmel-
ser om dels när avloppsanläggningar skall finnas, och dels vilka krav som
ställs på anläggningarna.
Som utredningen konstaterar innehåller svensk lagstiftning de bestämmel-
ser om behövs för anläggningsskyldighetens inträde.
Rening av avloppsvatten regleras enligt miljöskyddslagen. Sådana utsläpp
som omfattas av direktiven skall tillståndsprövas enligt ML. Bortsett från
EG:s krav på kvävereduktion uppfyller villkorsprövningen direktivets be-
stämmelser. Dock har vi här samma problem som ovan, nämligen individuell
prövning i Sverige och generella krav på utsläppsnormer o.d. i EG-direkti-
vet.
Direktiv 84/360/EEG, om bekämpning av luftföroreningar från industri-
anläggningar innebär krav på tillståndsplikt för vissa typer av anläggningar.
Tillstånd får endast utfärdas om alla lämpliga åtgärder har vidtagits och an-
läggningen inte orsakar betydande luftförorening. Gränsvärden för utsläpps-
normer och metoder för mätning och utvärdering skall fastställas för olika
ämnen. Vid tillståndsprövningen skall utsläppsnormer och luftkvalitetsnor-
mer beaktas.
Direktiven 88/609/EEG, 89/369/EEG och 89/429/EEG om begränsning av
luftföroreningar från förbränningsanläggningar och kommunala avfallsför-
bränningsanläggningar innehåller mera detaljerade bestämmelser, bl.a.
gränsvärden för olika ämnen, tekniska lösningar och regler för mätning. Di-
rektiven innehåller bestämmelser om hur man skall förfara vid haveri eller
tekniska fel i reningsanläggningen. Det finns ett uttalat krav på att driften
begränsas eller upphör om utsläppsgränser inte kan hållas (art.8, 8 och 7).
Sverige har redan tillståndsplikt för de typer av verksamheter som avses
med direktiven genom bestämmelserna i miljöskyddslagen.
Enligt promemorian uppfyller Sverige i praktiken de flesta av de gränsvär-
den som anges i direktiven. Det innebär inga större svårigheter att justera
de värden som är för höga i Sverige. Svenska regler bygger dock på andra
utsläppsparametrar.
Men liksom tidigare kräver EES-avtalet att vi skapar möjlighet att införa
generella bindande gränsvärden i svensk lag. Det kan ske genom en förord-
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
135
ning med stöd av miljöskyddslagen enligt forskningsnämndens tidigare för-
slag.
Beträffande direktiv 87/217/EEG om att hindra och minska asbestförore-
ningar i miljön konstaterar forskningsnämnden liksom utredningen att
svensk lag innehåller de bestämmelser som krävs. Asbesthantering är i prin-
cip förbjudet, och förekommer ytterst sparsamt i Sverige. De föreslagna till-
läggen till ML är tillräckliga för att uppfylla formkraven.
3.1.8 Länsstyrelsen i Stockholms län: Länsstyrelsen delar - med utgångs-
punkt från sina erfarenheter som tillstånds- och tillsynsmyndighet - den i
promemorian framförda uppfattningen att den svenska miljöpolitiken och
den kravnivå som upprätts i vårt individuella prövnings- och tillsynssystem i
de flesta fall väl uppfyller de krav som ställs i EG:s rättsakter. En systematisk
samordning mellan den svenska miljöskyddslagstiftningen och EG-rätten
bör därför kunna ske på sätt föreslås i 18 § andra stycket respektive 24 §
punkten 8 i förslaget till ny lydelse av miljöskyddslagen. Föreslagna änd-
ringar och tillägg i miljöskyddslagen är enligt länsstyrelsens mening även i
övrigt - med den generella reservation som gjorts ovan - ändamålsenliga an-
passningar till kraven i EES-avtalet.
3.1.9 Länsstyrelsen i Malmöhus län: Förslaget att i miljöskyddslagen ta in
föreskrifter om utsläpps- och kvalitetsnormer innebär att en helt ny princip
införs i miljöskyddslagen. Miljöskyddskommitten har bl.a. fått i uppdrag att
utreda förutsättningarna och möjligheterna att i den svenska miljöskydds-
lagstiftningen införa utsläpps- och kvalitetsnormer. Att nu till del föregripa
detta arbete förefaller tveksamt.
EG:s direktiv inom miljöområdet avser reglering av de miljöproblem som
inom gemenskapen är särskilt angelägna att åtgärda. Många av dessa pro-
blem är gemensamma och därför också aktuella i vårt land. Det finns dock
miljöproblem som är speciella för Sverige och minst lika angelägna att åt-
gärda. Införande av enbart de utsläppsnormer som gäller inom EG i miljö-
skyddslagen utan anpassning och komplettering med hänsyn till de svenska
förhållandena kan därför komma att ge en felaktig bild och prioritering av
de här aktuella miljöproblemen.
Förslaget innebär i flertalet fall att de nivåer för olika utsläpp som gäller
inom EG också införs som bestämmelser i miljöskyddslagen. Dessa ut-
släppsnormer kan lätt komma att tolkas som den kravnivå lagen ställer. Vid
tillämpning av lagens tillåtlighetsregler i 5 § torde i det enskilda fallet kraven
i många fall komma att ligga avsevärt högre. En annan följd av förslaget blir
att det i miljöskyddslagen införs förbud mot och gränsvärden för utsläpp av
vissa ämnen vars tillverkning och användning inte är tillåten i Sverige eller
där tillverkning inte förekommer och användningen av aktuella ämnen skall
avvecklas enligt riksdagsbeslut och särskild lagstiftning. Detta ger felaktiga
signaler till de som har att följa och tillämpa miljöskyddslagen.
Mot denna bakgrund anser länsstyrelsen att en ändring av miljöskyddsla-
gen i den riktning som nu föreslås bör föregås av en noggrannare utredning
och analys än vad som nu redovisats. Införandet av utsläpps- och kvalitets-
normer bör närmare analyseras i förhållande till lagens tillåtlighetsregler och
övrig berörd lagstiftning inom miljöskyddsområdet exempelvis lagen om ke-
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
136
miska produkter. Normerna bör anpassas till svenska förhållanden och avse
de miljöproblem som från svensk utgångspunkt är mest angelägna att åt-
gärda. Vidare bör gränsvärden för olika utsläpp fastställas med utgångs-
punkt från tillåtlighetsreglerna i 5 § miljöskyddslagen.
3.1.10 Länsstyrelsen Göteborgs och Bohus län: I de olika direktiv och dotter-
direktiv som reglerar utsläpp av farliga ämnen i vattenmiljön ställs krav på
generellt bestämda utsläppsgränser och omprövning av villkor vart fjärde år.
I motsats till vad som anges i promemorian (sid. 73) utgår Länsstyrelsen från
att det skulle medföra en högst avsevärd arbetsbelastning om villkoren
skulle omprövas enligt direktiven, åtminstone med nuvarande omprövnings-
förfarande. Även rättsäkerhetskraven talar mot en så ofta återkommande
omprövning om inte de förhållanden har inträtt som i övrigt anges i 24 § ML.
Länsstyrelsen anser därför att det finns mycket goda skäl att låta miljö-
skyddskommittén noggrant överväga denna frågan innan den leder till ny
lagstiftning.
Möjligheten att ompröva utsläppsvillkor som medger större utsläpp än
vad som tillåts i berörda EG-direktiv innebär enligt promemorian inget
större extraarbete för berörda myndigheter. Det är dock troligt att det finns
en hel del villkor i gamla tillståndsbeslut som medger betydligt större utsläpp
än vad som i dag brukar tillåtas och vad som är godtagbart enligt direktiven.
Den föreslagna nya omprövningsmöjligheten i 24 § punkt 8 medför att till-
ståndsmyndigheterna måste inhämta kunskaper inom ett avsevärt utvidgat
regelområde.
Föreskriften om att ett utsläpp inte får överstiga ett visst värde är sakligt
sett en tillåtlighetsregel. Det är inte bra att en ändring av dessa fundamentala
regler inte hinner föregås av ett noggrannare utredningsarbete. 18 § ML in-
nehåller för närvarande vissa formella regler för beslut och står närmast un-
der rubriken Tillståndsbeslut. Lagförslaget bör därför tas in under Tillåtlig-
hetsreglerna i 4-8 a §§, förslagsvis som en ny 8 e § eller ett nytt femte stycket
i 5 §. Effekt av detta skulle dessutom bli att vid förelägganden som tillsyns-
myndigheter gör enligt 40 § ML skall minimireglerna enligt direktiven beak-
tas.
3.1.11 Länsstyrelsen i Örebro län: Tillägget till 18 § miljöskyddslagen angå-
ende vissa gränsvärden borde i stället stå under lagens tillåtlighetsregler,
detta skulle innebära att även verksamheter som inte tillståndsprövats också
omfattas av gränsvärdena. Lagändringen innebär att tillåtlighetsreglernas
avvägning mellan vad som är tekniskt möjligt, ekonomiskt rimligt och miljö-
mässigt motiverat, i vissa fall kompletteras med generella regler.
3.1.12 Norrköpings kommun: Kommunen anser att den svenska miljö-
skyddslagstiftningen mer än väl uppfyller de krav som ställs i EG-direktiven.
Som redogörs för i promemorian innehåller miljöskyddslagen i dag inga krav
på generellt bestämda utsläppsgränser. Detta medför att, i de fall då EG-
direktiven ställer mer detaljerade krav än de svenska tillstånden till miljöfar-
lig verksamhet, det är inget som hindrar den tillståndsgivande myndigheten
att redan nu anpassa kraven efter EG:s direktiv. I andra fall ställer EG:s di-
rektiv lägre krav eller krav som är annorlunda formulerade (t ex kan tillstånd
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
137
enligt bubble-modellen, där flera anläggningar i en region får gemensamma
gräns- eller riktvärden för sina utsläpp, inte ges enligt direktiven). I direkti-
ven finns också flera möjligheter till dispenser från gränsvärdena. Det vore
synnerligen olyckligt om en anpassning till EG:s direktiv medförde en tillba-
kagång för miljöarbetet i Sverige.
3.1.13 Umeå kommun: I betänkandet föreslås ett tillägg till 18 § miljöskydds-
lagen som säger att tillåtna utsläpp inte får överstiga motsvarande värden
enligt EG:s direktiv. Denna paragraf gäller enbart tillståndspliktiga verk-
samheter, vilket innebär att kraven inte kommer att gälla för övrig miljöfar-
lig verksamhet.
3.1.14 Svenska Kommunförbundet: Styrelsen har inget att erinra mot en an-
passning av skyddet av vatten till EG:s regler men också här förordar styrel-
sen att vi bör nöja oss med målrelaterade regler i själva lagen.
Med hänsyn till den betydande osäkerhet som råder inom EG när det gäl-
ler tillämpningen av direktiven på vattenområdet, anser styrelsen att det i
nuläget saknas skäl till annat än en mycket försiktig anpassning som medger
att Sverige har kvar sina i många stycken högre generella krav.
3.1.15 Sveriges Industriförbund: Vad avser 22 § ML saknas det skäl att i
denna paragraf föra in en hänvisning till 8 b och d. För det fall ett tillstånds-
villkor innebär överträdelse av en norm som omfattas av 8 b eller d skall
villkoret omprövas. Att omprövning skall kunna ske följer redan av den
föreslagna p 8 i 24 §. Hänvisningen i 22 § till 8 § b eller d är således överflö-
dig.
3.1.16 Landsorganisationen i Sverige: I promemorian bedöms de svenska
miljökraven nästan genomgående uppfylla eller vara strängare än motsva-
rande EG-direktiv inom skilda sakområden som avloppsrening, utsläpp av
farliga ämnen till vatten, luftföroreningar, avfallshantering etc. Genom vissa
kompletteringar till befintlig lagstiftning, framförallt miljöskyddslagen, kan
gränsvärden etc i EG-direktiven tillämpas i samband med sedvanlig till-
ståndsprövning. LO delar denna bedömning. LO vill särskilt understryka att
EGs asbestdirektiv, vilka behandlas i luftvårdsavsnittet, ej föranleder änd-
ringar i det svenska asbestförbudet.
En fråga som återkommer inom flera berörda områden gäller ompröv-
ningen av befintliga tillstånd. När gamla tillståndsvillkor riskerar åsidosätta
EG-direktivens bestämmelse föreslås detta kunna utgöra grund för ompröv-
ning av tillstånden. Vilka effekter ett vidgat och påskyndat omprövningsför-
farande kan få för berörda branscher och myndigheter redovisas ej. LO de-
lar i princip promemorians synsätt men, med hänsyn till att en allmän över-
syn av omprövningsinstrumentet för närvarande sker inom miljöskyddskom-
mittén, anser LO att en mer samlad bedömning bör ske inom denna.
3.1.17 Svenska Gruvföreningen: I det föreslagna tillägget till 18 § miljö-
skyddslagen talas om ”motsvarande värden”. Vad som avses måste rimligen
vara ”motsvarande gränsvärden”, vilket i och för sig också framgår av spe-
cialmotiveringen till paragrafen. För att undvika sammanblandning med de
kvalitetsmål, som anges för vissa ämnen, bör det dock för tydlighetens skull
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
138
även av lagtexten framgå att det är gränsvärden som avses. Jämför även hur
den föreslagna texten till 24 § 8 är formulerad.
3.2.1 Sveriges geologiska undersökning: SGU tillstyrker att särskilda be-
stämmelser införes om grundvattenskydd, för gränsvärden för tungmetaller
i slam som används för jordbruksändamål samt för spillolja. Genom bestäm-
melserna skulle förbud införas bl.a. mot direkt utsläpp i grundvattnet av
kadmium, kvicksilver m.fl. miljöfarliga ämnen. Förslaget är därmed längre
gående än EG-direktivet som anger alternativ till gränsvärden innebärande
att tillstånd kan meddelas på villkor att alla förebyggande tekniska åtgärder
vidtas som krävs för att förhindra utsläpp.
3.2.2 Statens Naturvårdsverk: Verket kan stödja den föreslagna ändringen
(en ny paragraf 8 b) om skydd för grundvatten. Det hade dock varit önskvärt
om vissa frågor hade utvecklats i motivskrivningen. Det gäller bl.a. frågor
om den praktiska konsekvensen av ett förbud mot direkt utsläpp i grundvatt-
net av vissa ämnen och vissa tolkningsproblem.
3.2.3 Länsstyrelsen i Skaraborgs län: Uttrycket ”direkt i grundvattnet” kan
innebära tolkningsproblem. En fri grundvattenyta är inte så vanlig samtidigt
som grundvattennivåer i mark kan variera högst avsevärt. För att kunna
medge infiltration måste då högsta grundvattenyta klarläggas. Infiltration i
zoner alldeles över grundvattenytans läge kan vid rörelse av grundvattenni-
vån medföra att grundvattnet når upp i infiltrationszonen. Vidare kan inte
uteslutas att infiltration i grovt material gör att vissa ämnen relativt lätt kan
nå grundvattnet med klar påverkan som följd. Kan infiltration godtas i en
zon omedelbart över grundvattenytan (10 cm)?
Istället för att införa ett svårefterlevt förbud kan tillståndsplikt för sådan
här verksamhet övervägas. För detta talar även att tillsynen efter tillstånds-
givning i normalfallet ligger hos Länsstyrelsen medan övrig tillsyn ankom-
mer på kommunernas Miljö- och hälsoskyddsnämnder att fullgöra. Miljö-
och hälsoskyddsnämndernas möjligheter att fullgöra tillsynen är mycket va-
rierande med hänsyn till kommunernas storlek, bemanning m.m.
Enligt direktivet gäller inte förbudet exempelvis avloppsvatten från gles-
bebyggelse, men organiska fosforföreningar kommer även genom avlopps-
vatten.
3.2.4 Länsstyrelsen i Jämtlands län: Beträffande det föreslagna skyddet av
grundvatten enligt 8 b § miljöskyddslagen, förutsätter länsstyrelsen att lydel-
sen inte innebär något hinder för infiltration av avloppsvatten, vilket är en
vedertagen metod bl a i detta län. Specialmotiveringen (sid 127) anger att
tillförsel genom infiltration inte omfattas av bestämmelsen.
3.2.5 Kalmar kommun: Direktutsläpp till grundvatten såsom det definieras
i direktiv 80/68/EEG torde vara mycket sälllan förekommande i Sverige.
Med den formulering som föreslås i en ny 8b§ i ML skulle alla direkta utsläpp
till grundvattnet av de åtta ämnena eller ämnesgrupperna bli förbjudna.
Även de tre generella undantag som nämns i direktivets artikel 2 skulle enligt
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
139
vår bedömning komma att omfattas av förbudet som det formulerats i försla-
get.
Är avsikten att trots allt behålla de tre undantagen bör för den praktiska
tillämplighetens skull antingen de anges direkt i lagtexten efter ämnesg-
ruppsräkningen eller ett tillägg göras till 2 st. i paragrafen. Tillägget kan för-
slagsvis ges följande lydelse och placering:....av grundvattnet föreskriva dels
om undantag från förbudet enligt 1 st. för vissa typer av utsläpp, dels om
förbud mot eller ... Detaljreglering kan därefter göras i exempelvis natur-
vårdsverkets författningssamling, där såväl definitionerna i artikel 1 som en
precisering av undantagen i artikel 2 anges.
3.2.6 Göteborgs kommun: De förslag till tillägg i miljöskyddslagen enligt 8b
och 8c §§ som utredningen redovisar finns inget att erinra emot. Grundvat-
tenskyddet blir genom förslaget tydligare samtidigt som reglerna för slaman-
vändning blir mer entydiga än hittills.
3.2.7 Umeå kommun: Under avsnittet skydd för grundvatten ges i EG:s di-
rektiv möjligheter att i undantagsfall ge tillstånd till direkta utsläpp av äm-
nen tillhöriga lista 1. Det talas om utsläpp till grundvatten som inte står i
kontakt med andra vatten där skada av utsläppet kan uppstå. Sådana grund-
vatten finns inte och indikerar brist på hänsynstagande till kretsloppen. Det
måste vara ett grundläggande krav att utsläpp av farliga ämnen till grundvat-
ten inte får förekomma. EG:s direktiv bör därför inte gälla den svenska lag-
stiftningen, vilket också föreslås i promemorian.
3.2.8 Sveriges Industriförbund: Lagförslag 8 b § ML har föreslagits en ly-
delse som innebär ett totalt förbud mot direkt utsläpp till grundvattnet av
vissa ämnen och grupper av ämnen. Direktiv 80/68/EEG innehåller emeller-
tid i artikel 4.2 en möjlighet att tillåta utsläpp om ”det grundvatten till vilket
utsläppen kommer att ske varaktigt är olämpligt för annan användning”.
Möjligheten att tillåta utsläpp av detta slag bör finnas även enligt den
svenska lagstiftningen. Det bör också vara tillåtet med sådan återinfiltration
av vatten som anges i artikel 4.3 i direktivet.
18 b § ML bör texten lämpligen förtydligas genom att orden ”krav på” förs
in mellan orden ”mot eller ... tillstånd”. Risken finns annars att man lätt kan
få uppfattningen att regeringen kan ge tillstånd till utsläpp av ämnen som är
förbjudna i annan lagstiftning.
3.2.9 Svenska kraftverksforeningen: Föreningen vill med anledning av di-
rektivet 80/68/EEG, angående frekvensen för omprövning för grundvatten-
föroreningar vart fjärde år, framföra att för deponering av avfall från för-
bränningsanläggningar (slagg, flygaskor och gips) är det inte rimligt med så
täta omprövningar. Härigenom förbättras inte miljöskyddet eftersom lakvat-
tenbildning uppträder först efter ca 50 år och föroreningshalterna är låga.
Vidare medför ett sådant system att en administration byggs upp som inte
ger något mervärde ur miljösynpunkt. Problemet med att uppfylla syftet
med EG-direktivet kan lösas genom att Sverige driver frågan om att låta
klassificera avfallet som miljömässigt ofarliga med standardiserade metoder.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
3.2.10 Värmeverksföreningen: Risken finns att de lokala tillsynsmyndighe-
140
terna kräver mätningar av varje i EG-direktiv 80/68/EEG angivet ämne,
oavsett om detta förekommer eller ej. Föreningen anser att denna risk måste
beaktas och att endast de ämnen som anges i de enskilda tillstånden skall
kontrolleras.
Övergången från tio-årstillstånd till fyra-års ökar osäkerheten i anlägg-
ningsägarnas långtidsplanering. Om EG:s system väljs, införs generella vill-
kor vilket ännu ej tillämpats i Sverige. Anammas EG:s regler bör de helt
ersätta de svenska, oavsett om dessa är lägre eller högre. Föreningen vill för
sin del förorda att de individuella villkoren behålls.
3.2.11 Kraftsam: Dock vill Kraftsam fästa uppmärksamheten på den om-
prövning av tillstånden enligt direktiv 80/68/EEG som skall ske vart fjärde
år. I de fall tillstånden gäller deponier för avfall från förbränningsanlägg-
ningar (bl.a. slagg, flygaskor och gips) är, enligt Kraftsams mening, så täta
omprövningar inte befogade. Lakvattenbildning uppträder i dessa fall i regel
inte förrän efter mer än 50 år och det är då fråga om lakvatten med mycket
låga föroreningshalter.
3.2.12 Svenska Gruvföreningen: Vad avser den nya 8 b § i Miljöskyddslagen,
har föreslagits en lydelse, som innebär ett totalt förbud mot direkt utsläpp
till grundvattnet av vissa ämnen och grupper av ämnen.
Direktiv 80/68/EEG innehåller emellertid i artikel 4.2 en möjlighet att till-
låta utsläpp om ”det grundvatten till vilket utsläppen kommer att ske varak-
tigt är olämpligt för annan användning”.
Gruvföreningen anser att denna möjlighet att tillåta utsläpp bör finnas
även enligt svensk lagstiftning. Är grundvattnet ändå otjänligt t ex till följd
av gruvdrift eller annan industriell verksamhet under lång tid, finns ingen
anledning till att det skall vara totalförbjudet att släppa ut mindre mängder
av t ex kvicksilver eller kadmium. Gruvföreningen anser därför att ett sådant
undantag, som är medgivet enligt direktivet, bör införas i lagen.
Gruvföreningen anser också att det enligt den svenska lagstiftningen bör
vara tillåtet med återinfiltration av vatten som avses i artikel 4.3 i direktivet.
3.2.13 Vattenfall AB: Beträffande punkt 2 ovan (skydd för grundvatten) lik-
som den del av punkt 6 (avfall-särskilt förbränningsavfall och kontaminerade
oljor), som behandlar deponering av avfall från förbränningsanläggningar
såsom slagg, flygaskor och gips menar Vattenfall att det generella kravet på
omprövning vart fjärde år endast medför ökad byråkrati och högre kostna-
der utan att miljöskyddet förbättras. Skälen till Vattenfalls synsätt År dels att
lakvattenbildning för de exemplifierade restprodukterna normalt inte inträf-
far förrän efter femtio år eller vanligen ännu senare, dels att lakvatten ifråga
har mycket låga föroreningshalter. Vattenfall menar i anslutning till denna
synpunkt att Sverige borde driva frågan om att EG-bestämmelsen inte skulle
gälla avfall, som efter standardiserade laktester, kan klassificeras som miljö-
mässigt harmlösa även om de innehåller ämnen som i annat sammanhang är
skadliga för miljön.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
141
3.3.1 Kalmar kommun: Vi instämmer i att de föreslagna tilläggen i 18 och
24 §§ ML är tillräckliga för att uppfylla minimikraven i direktiv 76/464/EEG
inklusive följddirektiv. På lokal nivå har vi ett förslag till reviderat miljö-
skyddsprogram för kommunen formulerat kvalitetsmål för vissa av de äm-
nen som omfattas av direktivet. Kvalitetsmålen gäller både halter i vattnet
och i vattenlevande organismer, i första hand sötvattenlevande mossa och
blåmussla. Vårt tillvägagångssätt borde kunna tillämpas på såväl annan lokal
som regional och central nivå.
3.3.2 Lantbrukarnas Riksförbund: På sid 62 i promemorian behandlas ut-
släpp av farliga ämnen i marin miljö. Det första direktivet som behandlas -
direktiv 76/464/EEG om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i
gemenskapens vattenmiljö - torde omfatta utsläpp till allt vatten och inte
endast utsläpp till marin miljö som promemorian ger sken av.
Det bör klart framgå vilka utsläppskällor som omfattas av detta direktiv
och dess dotterdirektiv. På sid 72 sägs att EG-reglerna avser utsläpp av vissa
kemikalier från industrianläggningar. I listan över ämnen som har en skadlig
inverkan på syrebalansen finns ammoniak och nitriter med, ämnen som lätt
kan kopplas till jordbruket. Här efterlyses ett klarläggande över huruvida
direktivet innefattar jordbruket eller inte.
LRF vill också uppmärksamma det s k nitritdirektivet, 91/676/EEG som
antogs i december 1991. Direktivets motsvarighet i svensk lagstiftning finns
i lagen om skötsel av jordbruksmark med bestämmelser om begränsningar
av antalet djur, försiktighetsmått vid gödselhantering samt växtodling.
3.4.1 Kalmar kommun: Det aktuella direktivet (91/271) hör till de mest
svårtolkade av de som ingår i miljöbilagan till EES-avtalet. Vi delar dock
helt uppfattningen att de villkor som normalt ställs i samband med prövning
enligt ML gör att kraven i direktivet uppfylls för samtliga utsläppsparamete-
rar utom kväve. Såvitt vi kan tyda texten kommer reningskravet vad gäller
kväve att höjas jämfört med nuvarande svenska riktlinjer.
För Kalmar tätorts reningsverk (nuvarande anslutning knappt 90.000 pe)
skulle kravet enligt direktivet bli minst 70% rening med avseende på kväve.
Vi har då utgått från det rimliga antagandet att hela egentliga Östersjön in-
klusive dess avrinningsområde räknas som ett känsligt område enligt defini-
tionerna i bilaga 2 till direktivet. Då direktivtexten innehåller ett flertal val-
möjligheter behövs ett klargörande från central nivå om vad som ska tilläm-
pas beträffande kväverening vid svenska avloppsreningsverk.
3.4.2 Umeå kommun: Kraven på rening av kommunalt avloppsvatten ställs
i samband med prövningen enligt miljöskyddslagen. Kravet i EG:s direktiv
för utsläpp av kväve ligger högre än nuvarande svenska krav. Det bör när-
mare klarläggas på vilket sätt EG:s krav på kväverening ska tillämpas vid
svenska avloppsreningsverk.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
3.4.3 Svenska Vatten- och Avloppsverksföreningen: Under pkt 2 i artikel 4 i
142
direktivet 91/271/EEG anges att för högt belägna bergsregioner (över 1500
m över havet) kan p.g.a. låga temperaturer mindre stränga reningskrav till-
lämpas avseende biologisk rening om det kan ske utan olägenhet. I norra
Sverige råder sådana förhållanden som är grund för lindringen också på lägre
höjder än 1500 m över havet. Vid fortsatta kontakter med EG angående
detta direktiv bör man därför göra en framställning om tolkning av denna
paragraf så att det minskade reningskravet kan hänföras till en viss tempera-
tur eller ett visst klimat i stället.
Under artikel 11 i direktivet anges att ”behörig myndighet” eller ”annat
behörigt organ” skall fastställa villkor eller utfärda tillstånd för anslutning av
industrier till kommunalt ledningsnät och reningsverk. VAV förutsätter att
med ”annat behörigt organ” avses en anläggnings huvudman. Kraven enligt
bilaga 1C i direktivet skall uppfyllas för att anslutning av en industri skall få
ske. Ett av kraven för att tillåta anslutningen är att industrispillvattnet skall
undergå sådan rening som krävs för att säkerställa att slammet kan omhän-
dertas på ett säkert och miljömässigt godtagbart sätt. För att kunna innehålla
bl.a. det kravet krävs sannolikt en ändring av va-lagen. Naturvårdsverket
har nämligen i utredningen ”Vägen till renare slam” framfört uppfattningen
att en huvudman för ett avloppsanläggning ej skulle ha stöd i va-lagen för att
neka en industrianslutning p g a att slammet förorenas och har föreslagit en
ändring så att en industrianslutning kan villkoras.
VAV föreslår att vid det fortsatta arbetet med direktivet en framställning
görs till EG beträffande tolkning av reducerad biologisk rening i högt be-
lägna bergsregioner. Den reducerade reningen bör kunna tillåtas också för
kallt klimat i Norrland. En framställning angående tolkning av begreppet
eutrofiering - d v s en definition av detsamma - bör också begäras.
Förutom det tillägg till va-lagen som föreslås i departementspromemorian
föreslår VAV att - om så skulle visa sig nödvändigt - va-lagen kompletteras
så att huvudmannen för allmän va-anläggning kan föreskriva villkor för eller
neka anslutning av sådant industriellt avloppsvatten till anläggningen som
kan äventyra slammets användning för jordbruksändamål eller medföra an-
nan negativ miljöpåverkan.
3.5.1 Kalmar kommun: Enligt promemorian är de föreslagna ändringarna i
ML och då främst i 18 och 24 §§ tillräckliga för att uppfylla minimikraven i
de aktuella direktiven. Vi delar denna principiella inställning men ställer oss
frågande till om inte de direktiv som ligger till grund för den föreslagna
punkt 8 i 24 § ML gör att den första raden i paragraftexten behöver komplet-
teras eller formuleras om. Idag ges prövningsmyndigheten möjlighet att
ändra villkor (”får” i texten). Med hänsyn tagen till många direktivs tving-
ande karaktär bör den nya punkt 8 kopplas till ett ”ska”.
3.5.2 Svenska kraftverksforeningen: Kraftverksföreningen anser det ange-
läget att beakta de stora reservkraftanläggningarnas (termisk effekt större
än 50 MW) extremt korta drifttider och därmed låga utsläpp av luftförore-
ningar i absoluta tal. Härmed avses anläggningar av typen Karlshamnsverket
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
143
men även reservkraftanläggningar med gasturbiner. Dessa kraftanlägg-
ningar används för energiproduktion enbart vid torrår eller vid extremt kallt
väder. För närvarande har Sverige hårdare bestämmelser än EG i övrigt,
men vid en eventuell skärpning av utsläppsrestriktioner inom EG bör ovan-
stående användningssätt beaktas från svensk sida. Omprövning av villkoren
för kraftanläggningar och speciellt för reservkraftanläggningar bör få avgö-
ras från fall till fall av svenska myndigheter. Koncessionsnämnden har denna
möjlighet redan idag. I lagförslaget bibehålls denna.
3.5.3 Värmeverksföreningen: I direktiven definieras ”befintlig anläggning”
som anläggning i drift före 1 juli 1987 eller som uppförts eller erhållit tillstånd
före detta datum. I direktiven anges att det är dessa anläggningars utsläpp
som skall minskas enligt överenskommen plan (Bilaga 1 och 2 i dir
88/609/EEG). Detta avviker från det synsätt som för närvarande gäller i Sve-
rige som inkluderar alla anläggningar som är i drift. EGs definition gör det
enklare att innehålla uppställda mål. Föreningen anser att det behöver klar-
läggas att EGs tolkning även gäller EES-avtalet.
I direktiv 88/609/EEG artikel 15 redovisas regler gällande utsläppsvillkor.
Reglerna avviker i sin konstruktion från dagens svenska regler. Föreningen
anser i första hand att den nationella redovisningen skall följa dagens
svenska regler och att myndigheterna i sin redovisning räknar om till EES-
avtalets regler och metoder. Alternativt bör de svenska reglerna anpassas till
EGs om de svenska ej kan existera på egen hand.
I bilaga 9 C 2 (dir 88/609/EEG) anges att den metod som skall användas
vid redovisningen, är den som tillämpades vid fastställande av utsläppen
1980. Enligt föreningens uppfattning gjordes utsläppsberäkningarna 1980
mycket godtyckligt med hjälp av tillståndsvärden och enstaka mätningar och
ifrågasätter det lämpliga i att denna metod skall tillämpas även i fortsätt-
ningen.
Rådets direktiv (89/369/EEG) anger en lägsta tillåtna temperatur för en
zon varigenom rökgasen skall passera. Denna temperatur kan vara svår att
klara under startförlopp och under korta driftstillfällen i CFB-pannor utan
att förbränningen därför är dålig. Risken för rökgasstråk i dessa pannor är
obefintlig. Föreningen anser att det bör klarläggas om dessa tillfällen kan
undantas t ex på samma sätt som för utsläppen av svavel.
Av direktiv 91/156/EEG bilaga 2B återvinningsförfaranden framgår att
förbränning av avfall för produktion av fjärrvärme betraktas som en återvin-
ningsmetod, en värdering som enligt föreningen bör gälla och dokumenteras
även i svenska sammanhang.
Direktiv 84/360/EEG artikel 10 anger att nationell information även skall
vara tillgänglig för övriga medlemsländer. Föreningen anser att ett klarläg-
gande behövs i ansvarsfrågan, krav på eventuell översättning samt hur kost-
nader skall täckas.
3.5.4 Kraftsam: Kraftsam noterar vidare att de utsläppskrav för SO2 och
NOx som EG tillämpar, och som enligt föreslagen ändring av 18 § i miljö-
skyddslagen minst måste uppfyllas i Sverige, är väsentligt mindre hårda än
de som Sverige tillämpar eller enligt riksdagsbeslut kommer att tillämpa i
framtiden. Vid eventuella framtida skärpningar av EG:s gränsvärden är det
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
144
dock viktigt att det från svensk sida tillses att det sätt på vilket de svenska
oljekondenskraftverken används beaktas. Dessa verk utnyttjas mycket lite
under flertalet år men kan under enstaka år - torrår i vattenkraftshän-
seende - få långa driftstider.
I den till remissen fogade kopian av bilaga XX till EES-avtalet anges under
punkt 19 svenska utsläppsvärden för SO2 och NOx för år 1980 som inte kan
återfinnas i annan statistik. Dessa utsläppsvärden avser enligt EG-direktivet
(88/609/EEG) utsläpp från stora förbränningsanläggningar (större än 50
MW tillförd effekt). De för Sverige angivna siffrorna ”känns låga” och bör
kontrolleras eftersom de direkt påverkar de utsläppskvoter som EES-avtalet
lägger på Sverige.
3.5.5 Vattenfall AB: Beträffande punkt 5 ovan om skydd mot luftförore-
ningar från förbränningsanläggningar, särskilt värmekraftverk med en till-
förd effekt av 50 MW eller mer, är utgångspunkterna för EG:s krav om att
bästa möjliga teknik skall tillämpas - en fråga som regelmässigt skall prövas
vart tionde år väsentligt annorlunda än i Sverige. I det svenska kraftsystemet
finns nämligen ett fåtal stora värmekraftverk, som endast har uppgiften att
fungera som reservkraftanläggningar. För Vattenfalls del kan detta exempli-
fieras med Stenungsundsverket, som under de senaste åren haft drifttider på
något hundratal timmar per år eller ännu mindre.
Om de stora svenska reservkraftverken skulle behöva byggas om vart
tionde år skulle detta leda till orimliga kostnadskonsekvenser och att re-
servkraftfrågan får finna andra lösningar än dagens. För såväl Vattenfalls
som den övriga kraftindustrins planering är det väsentligt att tidigt få känne-
dom om den svenska hållningen i omprövningsfrågan; dvs om Sverige inför
EG kommer att hävda att utsläppens omfattning är så ringa att frågan om
omprövning får avgöras av svenska myndigheter från fall till fall.
4.1.1 Sjöfartsverket: Genom att sjöfarten tillsammans med vägtrafik och
flyg anses svara för ca 60 % av kvävedioxidutsläppen kommer de att bli be-
rörda av en sådan lagändring. För sjöfartens del kan det innebära att kom-
muner och länsstyrelser ges möjlighet att med restriktioner ingripa i farleder
och hamnar med för höga utsläppsvärden.
Sjöfartsverket ställer sig tveksamt till sådana ingripande åtgärder eftersom
länsstyrelser och kommuner knappast har tillräcklig överblick över vilka rea-
listiska krav som kan ställas på den internationellt verksamma sjöfarten.
Principiellt kan dock trafikreglering vara en av de åtgärder som är aktuella
för att minska luftföroreningarna från transportsektorn. En stor fråga som
Sjöfartsverket nu driver internationellt är miljöklassning av fartyg varige-
nom fartyg som t.ex. installerar rökgasrening eller övergår till lägre svavel-
halt i bränslet kan ges möjlighet att erhålla lägre kostnader i samband med
hamnbesök.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
145
10 Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 60
4.1.2 Riksantikvarieämbetet: Svenska luftföroreningshalter ligger i dag,
med mindre undantag, alltid långt under EG:s normer. Trots detta är en yt-
terligare sänkning angelägen. Koncentrationer av kvävedioxid, svaveldioxid
och sot i nivå med EG:s luftkvalitetsnormer bedöms kunna orsaka bety-
dande skador på kulturminnen utförda i känsliga material som sandsten och
kalksten. En grundlig studie från Statens institut för byggnadsforskning visar
att sådana luftföroreningsnivåer också medför påtagligt högre underhålls-
kostnader på fastighetsbeståndet i tätorterna.
Huvudmålet i EG:s direktiv synes vara att förbättra miljön i de värst för-
orenade områdena, utan att en ”väsentlig försämring” uppstår i andra områ-
den. RAÄ:s uppfattning är att lagstiftning och tillämpningspraxis måste ut-
formas så att miljön även i måttligt förorenade områden kan förbättras ytter-
ligare. Förslagen i promemorian är som ovan nämnts, i avsnittet om behand-
ling av hälsa och miljö i översiktsplan, inte ägnade att bidra till en sådan ut-
veckling, utan kan i värsta fall till och med motverka denna.
4.1.3 Statens naturvårdsverk: Naturvårdsverket anser det önskvärt att man
lagstiftar om miljökvalitet och i synnerhet om luftkvalitet. Det bör ankomma
på föreskrivande myndighet (SNV) att utforma ett system för hur kommu-
nerna skall säkerställa att man klarar kraven. På det sättet kan man begränsa
mätverksamheten. Det kan inte vara rimligt att alla kommuner skall genom-
föra mätningar, alltså även sådana kommuner som med säkerhet klarar
normvärdena.
Verket föreslår därför att 2:a stycket i föreslagen 8 a § utgår, och att 3:e
stycket ändras enligt följande: ”Regeringen eller den myndighet regeringen
bestämmer får meddela de föreskrifter som behövs om kommuners skyldig-
het och form för att redovisa förekomsten i luften av föroreningar i form av
kvävedioxid, svaveldioxid, sot och bly”. Om inte detta är tllräckligt för att
uppfylla 8 kap. 5 § RF föreslår verket alternativt att 2:a stycket ändras
enligt följande: ”Det ankommer på kommunen att i erforderlig utsträckning
mäta eller på annat sätt dokumentera förekomsten . ..”
4.1.4 Universitetet i Uppsala: Promemorian föreslår här att luftkvalitetsnor-
mer ska införas i svensk rätt genom en 8 a § hälsoskyddslagen.
Med föreslagen lydelse kommer Sverige därigenom att bryta grovt mot
EES-avtalet. Som promemorian mycket riktigt på annat håll påpekar, med
hänvisning till EG-domstolens hantering av mål rörande Tyskland och
Frankrike, måste direktivens regler helt och hållet reflekteras i lag (eller lik-
värdig författning). Luftkvalitetsdirektiven handlar om mer än att man ska
mäta luftkvaliteten. Direktiven innebär, sedda i ett EG-rättsligt samman-
hang, att nationerna ska ha ett sådant regel- och genomförandesystem att
luftkvaliteten verkligen blir och är den föreskrivna.
Den fundamentala bristen i promemorians förslag är att det inte finns nå-
gon adressat för själva kvalitetsnormerna annat än möjligen luften själv.
Från vissa öststater, varav Sovjetunionen och Polen är två kända exempel,
finns omfattande erfarenheter av totalt misslyckande när det gäller just den
lagstiftningsteknik som promemorian föreslår.
En annan allmän nackdel i förslaget är att luftkvaliteten, om den regleras
i hälsoskyddslagen, underordnas tillstånds rättsverkan enligt ML, något som
har nämnts ovan.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
146
Från systematiska synpunkter är det vidare direkt olämpligt att reglera
luftkvalitet i annan lag än ML. ML är den primära svenska luftvårdslagen.
Där ska luftkvalitetsnormerna tas in. Nedan återkommer yttrandet till en
lämplig uppbyggnad av miljöregelsystemet där de kvalitetsnormer som föl-
jer av bilaga XX införs i svensk rätt.
Införandet i svensk rätt av kvalitetsnormer innebär stora förändringar,
delvis berörda ovan i samband med luftkvalitetsdirektiven. Eftersom ML är
både en vattenvårds- och luftvårdslag med en grupp gemensamma kravreg-
ler (4,5 och 6 §§) följda av vissa speciella kravregler (7 §), kan kvalitetsnorm-
regeltekniken behandlas likartat för vatten och luft. Att miljöskyddskom-
mittén arbetar med kvalitetsnormer är ingen EES-rättsligt godtagbar anled-
ning för Sverige att inte nu i svensk rätt införa regler som motsvarar bilaga
XX till EES-avtalet.
I ett kort perspektiv förefaller den lämpligaste systematiska lösningen vara
att i nära anslutning till 6 § ML införa regler som reflekterar de EG-direktiv
i bilaga XX till EES-avtalet, som avser kvalitetsnormer. Det är alltså dels
nämnda ytvattentäktdirektiv, dels tidigare nämnda luftkvalitetsdirektiv.
Orsaken till att 6 § är lämplig som ”angöringspunkt” i ML är att denna § är
den enda som antyder ett perspektiv utifrån effekter (olägenhet av väsentlig
betydelse) och inte utifrån vad olika verksamheter klarar av tekniskt och
ekonomiskt.
De luftkvalitetsdirektiv och ytvattendirektiv som finns i bilaga XX och
därmed hör till EES-avtalet måste på ett eller annat sätt göras till gällande
svensk rätt. En klar bestämmelse i själva ML med antingen direkt koppling
till de olika direktivens normer, eller med koppling till en förordning med
samma direktiv, är det minsta som måste åstadkommas för att EES-avtalet i
denna del ska uppfyllas.
Eftersom promemorian inte alls tar upp det aktuella ytvattendirektivet
samt för luftkvalitetsdirektiven föreslår lagändringar som inte uppfyller di-
rektiven och därmed EES-avtalet, saknas i promemorian ett förslag till det
kanske mest omvälvande för svensk miljöskyddslagstiftnings del, nämligen
kvalitetsnormer och sådanas rättsliga genomförande.
Huruvida detta beror på att promemorieförfattarna avser att inte genom-
föra det som EES-avtalet kräver, eller annan orsak, är obekant. I detta ytt-
rande kan inte hela frågan om denna del av de EES-anknutna reglernas in-
förande i svensk rätt behandlas; det måste krävas åtminstone någon form
av förslag i ett betänkande för att ägna ett yttrande åt en ingående sådan
granskning. Huvudfrågorna måste dock behandlas här.
I EG-rätten och i princip därmed även i EES-rätten ligger det i direktiv-
tekniken att medlemsländerna/avtalsparterna utifrån sina egna rättsordning-
ars förutsättningar och sin rättskultur åstadkommer det resultat som direkti-
ven anges.
Direktiven på miljöområdet är i många hänseenden mycket detaljerade
och/eller precisa. Oavsett detaljeringsgraden är det dock en EG-rättslig och
i princip därmed även en EES-rättslig skyldighet att aktivt verka för att verk-
ligen åstadkomma det som direktiven föreskriver.
När det gäller kvalitetsnormer för luft enligt promemorians förslag kom-
mer, om förslaget genomförs, svensk rätt inte att innehålla några regler som
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
147
medför att sämre luftkvalitet än normerna i ett bestämt område måste in-
verka på krav på olika slags verksamheter, på rättsliga beslut om markan-
vändning och liknande. Med andra ord saknar promemorian förslag till reg-
ler med rättsverkan. Detta är i klart motsatsförhållande till EG-rätten och
EES-rätten, och att det är så följer i och för sig redan av det som skrivs på
vissa ställen i promemorian, bl.a. ovan angivna sidor.
Det finns relativt ingående litteratur när det gäller olika metoder att ge-
nomföra kvalitetsnormer och att ge sådana rättsverkningar. I huvudsak finns
följande metodgrupper.
1. Tvärstoppsmetoden. I ett område där kvalitesnormer inte är uppfyllda,
får ingen ytterligare verksamhet inledas och ingen befintlig verksamhet ut-
ökas eller på andra sätt förändras i för kvaliteten försämrande inriktning.
2. Osthyvelmetoden. I ett område där kvalitetsnormer inte är uppfyllda,
måste alla föroreningskällor minska sina utsläpp med samma procentsats
ända tills laglig luftkvalitet uppnås.
3. Utbytes- eller bubbelmetoden. I ett område där kvalitetsnormer inte
är uppfyllda, får ingen föroreningskälla öka sina utsläpp och inget nytt till-
komma, utan att detta har samband (direkt eller indirekt) med att annan
förorening av liknande slag minskas med en större mängd än nytillskottet.
Denna metod är den som kan antas ha framtiden för sig och den är i bruk i
USA.
Planläggning av utvecklat slag blir ett viktigt redskap för genomförandet
av olika slags miljökvalitetsnormer.
I ett kort tidsperspektiv och i syfte att efterleva EESavtalet är det mest
lämpligt att i ML, i nära anknytning till 6 § ML, införa sådana regler att de
olika kvalitetsnormerna i bilaga XX får en rättsverkan som uppfyller EG-
rättsliga och därmed i princip EES-rättsliga minimikrav.
4.1.5 Universitetet i Lund: Direktiven 80/779/EEG, 89/427/EEG,
82/884/EEG och 85/203/EEG innehåller bestämmelser om gränsvärden och
vägledande värden för kvalitetsnormer beträffande svaveldioxid och svä-
vande partiklar, bly och kvävedioxid i luften. Direktiven reglerar högsta till-
låtna halter av dessa ämnen i luften, och mät- och analysmetoder för kon-
troll. Medlemsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder för att fastställda kvali-
tetsnormer skall hållas. Om halterna överskrids i något område skall den be-
rörda medlemsstaten upprätta planer för förbättring.
Enligt promemorian uppfyller Sverige i allt väsentligt de materiella be-
stämmelserna i direktiven. Naturvårdsverkets allmänna råd om riktvärden
för kvävedioxid och svaveldioxid och sot stämmer med de gräns- och riktvär-
den som anges i direktiven. En sammanställning från december 1991 av
kommunernas mätningar visar resultat som i allmänhet klart understiger
dessa värden. Ändringar kan dock bli aktuella när det gäller mätrutiner och
val av mätstationsplaceringar. Beträffande bly finns inga gränsvärden i Sve-
rige.
Men, som tidigare sagts, även om den materiella rätten i huvudsak över-
ensstämmer med direktiven, måste reglerna få formellt stöd i svensk lag.
EG-direktiven innehåller regler om bindande luftkvalitetsnormer, medan
naturvårdsverkets allmänna råd mera är att ses som rekommendationer.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
148
I promemorian förelås ett tillägg till hälsoskyddslagen om luftkvalitetsnor-
mer och mätning, och till PBL 4 kap om planer för att åtgärda överskridande
av dessa normer.
Kvalitetsnormer enligt direktiven skall antas i första hand med hänsyn till
skyddet för människors hälsa. Överskridande av normerna torde i sådana
fall innebära ”sanitär olägenhet”, och därmed vara angripbart med stöd av
hälsoskyddslagen. I den mån man fastställer lägre värden, t.ex. för att
skydda miljön eller förbättra skyddet för människor, (se t.ex. art 1 andra
strecksatsen i direktiv om svaveldioxid, art. 1.1 andra strecksatsen dir. om
kvävedioxid) är hälsoskyddslagen inte tillämplig.
Kommunen bör, som utredningen föreslår, med stöd av hälsoskyddslagen
åläggas att kontinuerligt mäta förekomsten av luftföroreningar.
Möjligheterna att åtgärda eventuella överskridanden av normerna med stöd
av hälsoskyddslagen är emellertid begränsade.
Miljö- och hälsoskyddsnämnden kan meddela de förelägganden och för-
bud som behövs för att lagen skall efterlevas. Dess tillämplighet är dock som
redan påpekats begränsat till företeelser som kan betecknas som sanitär olä-
genhet. Åtgärderna skall riktas mot ägare eller nyttjanderättshavare till be-
rörd egendom. Regeringen, eller efter bemyndigande, kommunen, kan
meddela ytterligare föreskrifter till skydd mot sanitär olägenhet.
Förelägganden eller föreskrifter får emellertid inte innebära åligganden
utöver villkor i tillståndsbeslut enligt ML (ML 22 §). Man kan m.a.o. med
stöd av hälsoskyddslagen endast reglera enskilda verksamheter som inte till-
ståndsprövats enligt ML.
Det i promemorian föreslagna tillägget till ML 18 § anges gälla utsläpps-
gränser för enskilda verksamheter, dvs. inte gränsvärden för miljökvalitet. I
annat fall skulle det innebära tvärstopp för nya verksamheter i områden med
risk för att kvalitetsnormerna kunde överskridas.
För att luftkvalitetsnormer skall kunna hävdas av myndigheterna måste
det finnas möjlighet att ompröva tillstånd enligt ML (och NRL) i områden
där kvalitetsnormer, meddelade med stöd av ML eller hälsoskyddslagen,
överskrids. Dessa omprövningsregler måste utformas med stor noggrannhet.
Svensk rättssäkerhet och EG:s konkurrensregler tillåter knappast en god-
tycklig omprövning av de företag myndigheterna anser svara för en alltför
stor andel av utsläppen.
När det gäller kvävedioxidföroreningar i tätorter är trafiken ett stort pro-
blem. För att åtgärda detta måste man framför allt ställa höga krav på källan,
dvs. fordonet. Ett närmande till EG torde tyvärr innebära försämrade möj-
ligheter för Sverige i detta avseende. Det måste också finnas utrymme att
meddela generella inskränkningar i rätten att fritt förgifta sina medmänni-
skor med hjälp av automobil och andra fordon. Lag (1990:1079) om tillfäl-
liga bilförbud innehåller i viss mån sådan möjlighet, men bara för akuta si-
tuationer. På detta område behövs en skärpning av svensk lag, om det skall
vara faktiskt möjligt att åtgärda för höga halter av kvävedioxid.
4.1.6 Länsstyrelsen i Stockholms län: Länsstyrelsen har ingen erinran i sak
mot förslaget till lagstiftning om luftkvalitetsnormer. Enligt länsstyrelsens
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
149
uppfattning är ett konsekvent system med styrande miljökvalitetsnormer en
förutsättning för att en god luftkvalitet skall kunna uppnås och upprätthållas
i alla miljöer. Enligt förslaget kan medlemsstaterna tillämpa lägre haltnivåer
än vad EG-normen anger. Enligt länsstyrelsens bedömning kan detta bli ak-
tuellt för Sveriges del med hänsyn till de riktlinjer som anges i Naturvårds-
verkets Allmänna Råd 90:9, Riktvärden för luftkvalitet i tätorter.
I EG-direktiven anges att luftkvaliteteten inte får försämras väsentligt i
de områden som redan ligger under de fastställda gränsvärdena. Avsevärda
mätinsatser - lokalt och regionalt - kommer att erfordras för att kontrollera
att direktiven innehålls i denna del. Spridning av luftföroreningar sker mel-
lan kommuner, regioner och län. Därför är samordningen av luftkvalitets-
övervakningen viktig. Länsstyrelsen har redan idag ett övergripande ansvar
för miljöövervakningen i länet. Länsstyrelsens regionala ansvar och roll som
samordnare bör fastställas i de föreskrifter som skall utfärdas med stöd av 8
a § tredje stycket hälsoskyddslagen.
4.1.7 Länsstyrelsen i Malmöhus län: På samma sätt som för miljöskyddsla-
gen innebär införande av miljökvalitetsnormer i hälsoskyddslagen att en ny
princip införs.
Förslaget avser gränsvärden för kvävedioxid, svaveldioxid, sot och bly.
Krav ställs på kommunerna att mäta dessa luftföroreningar. I förhållande till
naturvårdsverkets nuvarande riktvärden för luftkvalitet ingår i förslaget inte
koloxid. Naturvårdsverkets riktvärde för kvävedioxid är strängare än EG-
normen.
Ett relativt stort antal människor i våra större tätorter är utsatta för förore-
ningshalter över dessa nivåer. Trafiken är vanligen den dominerande luftför-
oreningskällan. Trafiken ger också upphov till buller. Avsevärt fler männi-
skor än beträffande luftföroreningar är utsatta för höga bullernivåer varför
buller vanligen är ett större miljöproblem än luftföroreningar.
Mot denna bakgrund är det minst lika angeläget att införa immissions-
gränser för buller som för luftföroreningar.
Föreslaget krav på mätning bör ändras till krav på kartläggning då i många
fall beräkning av såväl buller- som luftföroreningsnivån är ett bättre sätt än
mätning. Särskilt gäller detta när trafiken är den dominerande förorenings-
källan.
Luftföroreningsvärdena bör också omfatta koloxid i enlighet med natur-
vårdsverkets riktvärde.
4.1.8 Länsstyrelsen i Göteborgs o. Bohus län: Enligt direktiv 85/203/EEG
skall medlemsländerna fastställa ett gränsvärde för kvävedioxid i luften. Ett
gränsvärde får inte överskridas under angivna tidsperioder. Enligt den refe-
rerade domen från EG-domstolen angående Frankrikes implementering av
direktivet är ett cirkulär från ett ministerium om att direktivet skall följas
inte tillräckligt klart eller juridiskt bindande. I Sverige finns Allmänna råd
och riksdagsuttalanden om begränsningar av kväveoxidutsläpp. - Enligt
Länsstyrelsens bedömning uppfyller inte dessa svenska uttalanden om kvali-
tetsnormer för kvävedioxid i luft de krav som domstolen har ställt för att
direktivet skall säkerställas i den nationella lagstiftningen (Jfr sid 90 fjärde
stycket och sid 131 överst). Lagstiftningsåtgärder bör därför krävas för att
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
150
Sverige skall uppfylla EES-avtalet i fråga om utsläpp av kvävedioxid. Detta
kan ske såsom också föreslagits i promemorian på sid 131 genom att SNV:s
allmänna råd och luftkvalitet i tätorter görs om till bindande föreskrifter, ut-
färdade med stöd av hälsoskyddslagen.Trots att det vore lämpligt att alla reg-
ler om miljöskydd införs i miljöskyddslagen har de föreslagna miljökvalitets-
normerna ett sådant samband med hälsoskyddsfrågor att förslaget får god-
tas. Länsstyrelsen anser dock att det är olyckligt om uttrycket ”gränsvärde”
införs för en kvalitetsnorm som inte blir straffsanktionerad (se sid 91) och
att miljökvalitetsnormer nu införs i hälsoskyddslagen som i övrigt syftar till
att tillgodose hälsoskyddet och motverka sanitär olägenhet.
4.1.9 Länsstyrelsen i Skaraborgs län: Dessa bestämmelser kräver klara di-
rektiv, från regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, för
inom vilka delar i kommunen mätningar skall ske och på vilket sätt det skall
genomföras. Lämpligen bör detta ske i samråd mellan tillsynsmyndigheten
och kommunerna.
4.1.10 Uppsala Kommun: I promemorian föreslås att EG:s luftkvalitetsnor-
mer skall tas in i hälsoskyddslagen. Enligt Uppsala kommuns mening bör
luftkvalitetsreglerna istället inarbetas i miljöskyddslagen. Argumenten här-
för är flera.
För det första är miljöskyddslagen huvudlagstiftning för luftvård och detta
gör det naturligt att inarbeta luftkvalitetsnormer just i denna lagstiftning.
För det andra viker hälsoskyddslagen för tillstånd enligt miljöskyddslagen.
Ska EG-reglerna om luftkvalitet tillämpas i områden med föroreningskällor
som redan har tillstånd kommer tillämpningssvårigheter att uppstå med den i
promemorian föreslagna konstruktionen. För det tredje är det ur kommunal
synvinkel att föredra att luftkvalitetsnormerna placeras i miljöskyddslagen
eftersom det förbättrar finansieringsmöjligheterna för kommunen.
Är tanken att EG:s direktiv om luftkvalitetsnormer skall ges rättsverkan i
Sverige framstår promemorians förslag som otillräckligt eftersom där enbart
läggs en skyldighet på kommunerna att mäta luftkvaliteten. Därmed har
ingen direkt rättsverkan knutits till mätningarna. I promemorians förslag
läggs det direkta mätansvaret på kommunen. Uppsala kommun har i och för
sig inget att invända mot att det görs till ett kommunalt ansvar att se till att
erforderliga mätningar kommer till stånd, men det bör av lagtexten tydligt
framgå att också annan än kommun kan få utföra de mätningarna. Detta
framstår som angeläget, dels med tanke på de nya arbetsformer som nu är
under utveckling i kommunerna, dels med hänsyn till promemorians påstå-
ende om att EG-direktiven i fråga om det nödvändiga antalet mätstationer
är mycket oprecisa. Är sex mätstationer ett tillräckligt antal stationer för
Storbrittaniens del kan det ifrågasättas om minst en mätstation i varje kom-
mun är kostnadseffektivt eller ens eftersträvansvärt för Sveriges del.
4.1.11 Norrköpings kommun: I förslaget till ändring av hälsoskyddslagen
ställs krav på kommunerna att mäta förekomsten av vissa luftföroreningar.
Kommunen vill framhålla vikten av att den kunskap och erfarenhet som
finns hos regionala luft- och vattenvårdsförbund även tas tillvara. Om beslut
fattas som innebär ökade kostnader för kommunerna förutsätter kommunen
att kommunernas ekonomi inte kommer att belastas.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
151
4.1.12 Kalmar kommun: Förslaget om obligatoriska mätningar av luftkvali-
teten överensstämmer helt med den ambition som miljönämnden redovisat
i förslaget till reviderat miljöskyddsprogram för Kalmar kommun. Däremot
ställer vi oss tveksamma till att bestämmelserna förs in i HL. Ett tillägg till de
inledande bestämmelserna i ML vore enligt vår bedömning klart att föredra,
vilket utvecklas under avsnitt 4.2.
Oavsett placeringen behövs emellertid en precisiering av själva lagtexten
såväl i form av föreskrifterna som riktlinjer, exempelvis om alternativ mät-
metodik, placering av mätstationer samt rekommendationer om mätfrek-
vens i tätorter av olika storlek. Det kan exempelvis knappast anses vara be-
hövligt att genomföra årliga mätningar på orter med omkring 10.000 invå-
nare. Det är således av stor vikt att arbete med de av naturvårdsverket sedan
lång tid föraviserade allmänna råden för övervakning av luftkvalitet i tätor-
ter snarast slutförs och att publicering sker.
De lagstadgade mätningarna av svaveldioxid, kvävedioxid, sot och bly
kommer att kräva extrapengar för de kommuner som i likhet med Kalmar
idag inte har något löpande mätprogram. Årskostnaden för mätning i enlig-
het med de aktuella EG-direktiven kommer uppskattningsvis att bli minst
omkring 70.000 kronor exklusive moms. I en tid av indragningar, nedskär-
ningar och omfördelningar av den kommunala verksamheten är det nödvän-
digt att en eventuell ekonomisk skyldighet för kommunen regleras genom
bindande föreskrifter.
Det är dock inte enbart kommunen som tillhör intressenterna vad gäller
mätning av luftföroreningar. I de nämnda föreskrifterna måste det klargöras
hur och av vem som mätningarna skall bekostas; av kommunen genom skat-
temedel, av de som förorenar t.ex. väghållare, industrier och energibolag,
av staten via miljötillsynsavgifterna i form av en utbyggd regional miljööver-
vakning eller gemensamt av samtliga nämnda intressenter.
Avslutningsvis kan det inte nog betonas betydelsen av att redovisningar av
mätresultaten utformas på ett sådant sätt att de kan förstås av en genomsnitt-
lig kommuninvånare.
Samtidigt måste vi peka på de negativa konsekvenserna av att som i lagför-
slagen föra imission- och emissionsnormer till olika lagstiftning (HL resp.
ML).
Lydelsen av den föreslagna punkt 8 i 24§ ML innebär att utsläpp från t.ex.
en förbränningsanläggning ska klara både utsläpps- och luftkvalitetskraven
för exempelvis svaveldioxid. Detta överensstämmer också så vitt vi kan be-
döma med artikel 4, punkt 4 i det allmänna direktivet om luftföroreningar
från industrianläggningar (84/360).
Överskridande antingen av imissions- eller emissionsnormerna bör följ-
aktligen vara lika goda grunder för omprövning av ett utsläppsvillkor. Mot
den bakgrunden kan det knappast anses vara rationellt att placera in kvali-
tetsnormerna i en annan lagstiftning. Enligt förslaget ges de därtill lägre sta-
tus genom placeringen i HL, en lagstiftning som enligt gällande svensk miljö-
rättslig praxis är underordnad ML.
Vi föreslår därför att den föreslagna lydelsen av 8a§ HL lyfts över till ML
som en ny 8e§. De föreslagna placeringen i HL kommer enligt vår bedöm-
ning att medföra helt onödiga administrativa problem när mätresultaten ska
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
152
tillämpas i det praktiska tillsynsarbete. Risken är stor för att mätningarna
enbart kommer att göras för dess egen skull, det vill säga utan att resultaten
kan ligga till grund för åtgärder.
4.1.13 Göteborgs kommun: Enligt EG:s direktiv skall de gränsvärden som
gäller för luftföroreningar ha som utgångspunkt WHO:s riktvärden, dvs häl-
soaspekter. Mot detta finns inget att erinra, eftersom de faktiska hälsoris-
kerna av olika luftföroreningar står i relation till exponeringen av olika för-
oreningar. Det är emellertid inte lämpligt att låta hälsoskyddslagen utgöra
grund för miljöskydd.
Speciellt beträffande kväveoxiders miljöeffekter är sådana rekommenda-
tioner dock inte tillräckliga. Såvitt kan bedömas, finns det inget hinder i
EES-avtalet att också i miljöskyddslagen låta t.ex. kvävebelastningen kom-
binerad med känslighet för nedfall i olika delar av landet utgöra grund för
vad som skall anses vara särskilt föroreningskänsliga miljöer.
Sothalt är en mätvariabel som i allt högre grad böljar ersättas av partikel-
halt. Förekomst av partiklar har en större relevans för hälsoeffekter än en-
bart sot. Det vore därför bättre att införa krav på sådana mätningar i belas-
tade områden.
Generellt sett varierar behovet av att genomföra de föreslagna mätning-
arna av luftkvalitet från kommun till kommun. En tvingande bestämmelse är
inte bra ur svensk synvinkel. En glesbygdskommun i Norrland kan knappast
anses ha behov av att genomföra de aktuella mätningarna. Här kan regionala
mätsystem vara att föredra.
Mätning av blyförekomst i luft är inte särskilt aktuellt i Sverige. Blyproble-
matiken har minskat och fortsätter att minska i betydelse ur hälsosynpunkt -
andra miljörelaterade parametrar växer i betydelse. Se exemplet med kvä-
veoxidbelastning ovan.
4.1.14 Sundsvalls kommun: Sundsvalls kommun anser också att promemo-
rians förslag till ändring i hälsoskyddslagen fått en alltför kategorisk lydelse.
Lagtexten lyder enligt förslaget ”Kommunen skall mäta förekomsten i luften
av föroreningar i form av kvävedioxid, svaveldioxid, sot och bly”. För många
kommuner med små tätorter och små utsläpp av luftföroreningar kan ett så-
dant absolut krav leda till felaktiga prioriteringar av miljöarbetet
4.1.15 Umeå kommun: I hälsoskyddslagen föreslås att kommunen ska ut-
föra mätningar för att kontrollera att luftkvalitetsnormen uppfylls. Det ver-
kar orimligt att landets samtliga kommuner ska åläggas att utföra mätningar.
Innan en sådan bestämmelse förs in i lagen bör det närmare klarläggas i vil-
ken omfattning mätningarna ska genomföras och kostnaderna för detta samt
hur finansieringen ska ordnas.
I stället för att alla kommuner ska mäta bör ett program för övervakning
av luftkvalitetsnormerna utarbetas och bevakas på central nivå, lämpligen
av naturvårdsverket. Pågående arbete med den nationella och regionala mil-
jöövervakningen kompletterad med mätningar av tätortsluften i ett antal
kommuner bör vara tillräcklig för att luftkvalitetsnormerna ska kunna över-
vakas. I dag utför många av landets kommuner mätningar och beräkningar
på luftkvaliteten. Resultaten från dessa mätningar görs bl a för att kontrol-
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
153
lera att de svenska riktvärdena för god luftkvalitet uppfylls. Dessa värden
bör användas.
Det kan också diskuteras om bestämmelsen om övervakning av luftkvali-
tetsnormerna ska införas i hälsoskyddslagen eller om den istället ska skrivas
in i miljöskyddslagen. Lagtexten bör också kompletteras med föreskrifter
eller riktlinjer som närmare preciserar mätmetodik, mätplatser samt när och
hur ofta mätningarna ska genomföras.
4.1.16 Svenska Kommunförbundet: Styrelsen kan inte ställa sig bakom de
förslag till lagändringar som föreslås för att uppfylla EG:s direktiv till skydd
mot luftföroreningar. EG-direktiven binder som styrelsen tidigare påpekat
stater. Detta sammantaget med att EG i sina direktiv endast kräver provtag-
ning på platser där enskilda under längre perioder kan bli utsatta för kon-
stant exponering eller där det finns risk att gränsvärdena överskrids, gör att
styrelsen inte kan inse att det skulle behövas ett obligatorisk krav på mät-
ningar av luftkvaliteten för landets kommuner som en följd av EES-avtalet.
Förslaget bemyndigar statliga myndigheter att avkräva enskilda kommuner
mätningar, som i många fall är mycket dyrbara oberoende av om det över
huvud taget föreligger risk för att gränsvärden överskrids.
Styrelsen anser att det ska åligga staten att svara för bevakningen av
svensk luftkvalitet i ett Europaperspektiv. Eftersom många kommuner re-
dan idag har infört kontinuerliga mätprogram, så finns möjlighet för staten
att till rimliga kostnader införskaffa nödvändiga mätdata från kommunerna.
Styrelsen föreslår att frågan om en eventuell utvidgad reglering av luftkva-
litetsfrågor överlämnas till miljöskyddskommittén för närmare övervägan-
den, bl.a för att åstadkomma en ur tillämpningssynpunkt riktig samordning
med tillståndsreglerna i miljöskyddslagen. Samordnas inte reglerna, kom-
mer det att saknas möjligheter att ingripa vid överskridande av normera om
verksamheten har tillståndsprövats tidigare.
I nuläget är det fullt tillräckligt med en komplettering i svensk lag om att
EG-direktivens gränsvärden inte får överskridas.
4.1.17 Sveriges Industriförbund: Lagförslag 8 a § hälsoskyddslagen omnäm-
ner krav på kommunal mätverksamhet. Sådan sker i många fall för att kart-
lägga industriutsläpp. Det är däremot tveksamt, om EES-avtalet medger att
sådana mätningar skall ske överallt. Lagförslagets formulering kan tolkas
som att alla kommuner skall genomföra mätningar. Det vore bättre om for-
muleringen omarbetas så att den föreslår mätverksamhet som kan motiveras
av miljömässiga skäl.
4.2.1 Riksantikvarieämbetet: I översiktsplan skall enligt förslaget anges hur
kommunen avser att uppfylla sådana föreskrifter till skydd för människors
hälsa och miljön som följer av Sveriges internationella åtaganden, om mark-
eller vattenanvändningen kan innebära kränkning av dessa. Bestämmelsen
är analog med det krav på redovisning av hur kommunen avser att tillgodose
riksintressen, som redan ställs i denna paragraf.
4 kap. 1 § PBL har anknytning till 9 § i samma kapitel och till 12 kapitlet,
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
154
som behandlar statens roll i förhållande till den kommunala planeringen.
Enligt dessa är hälsa och skydd mot olyckshändelser sådana frågor som i lik-
het med riksintressen skall bevakas av staten. Förslag har därför förekommit
om att dessa frågor också skall tas in i 4 kap. 1 § PBL, men de har av olika
skäl avvisats. Ett skäl är svårigheten att på förhand klarlägga vad som skall
redovisas.
Den föreslagna konstruktionen innebär att sådana anspråk som följer av
internationella åtaganden skall behandlas mer ingående i kommunernas
översiktsplanering än sådana som följer av svensk lagstiftning i övrigt. Det
exempel som nämns i specialmotiveringen är EG-direktiven om miljökvali-
tetsnormer avseende luftföroreningar. På detta område är EG:s miljökvali-
tetsnormer mer än tre gånger så toleranta som de svenska, vilka för övrigt är
ifrågasatta som alltför toleranta även de (80 resp. 25 ppm för svaveldioxid).
Det betyder att förslag som det borde vara utsiktslöst att få igenom en svensk
miljöskyddsprövning skall behandlas särskilt i kommunernas översiktspla-
ner, medan det inte ställs något motsvarande krav i intervallet mellan
svenska och internationella kvalitetsnormer, där ett sådant krav skulle fylla
en praktisk funktion. Det urholkar trovärdigheten i översiktsplaneinstitutet
som instrument för hantering av miljöfrågor och statens ambition att särskilt
bevaka dessa i den fysiska planeringen.
Enligt Riksantikvarieämbetets mening bör eventuella anspråk på redovis-
ning i översiktsplan knytas till de kvalitetsnormer som är dimensionerade för
den bevakning av hälsa och säkerhet i planeringssammanhang som faktiskt
skall ske enligt PBL. Där har strävan sagts vara att undvika bakslag vid efter-
följande miljöskyddsprövning. Från den utgångspunkten är gränser som
sätts av internationella överenskommelser ovidkommande. Sambandet mel-
lan å ena sidan 4 kap. 1 § och å andra sidan 4 kap. 9 § och 12 kap. PBL
behöver klarläggas närmare om den föreslagna ändringen skall tas in i PBL.
4.2.2 Boverket: Boverket instämmer i möjligheten att använda översiktspla-
nen för att hantera frågor om miljöhänsyn. Översiktsplanen, eller en för-
djupning av den, har för många frågor den rätta nivån för att ge en samlad
bild av problem och möjligheter. För att det ska vara möjligt att med fram-
gång hantera en fråga, måste emellertid hela systemet ge förutsättningar till
det, från kravet på kunskapsförsörjning via formella och materiella regler
om process och tillstånd i olika former till reella möjligheter att genomföra
slutsatserna. Det pågår arbete med några av dessa frågor bl a inom kommit-
teérna som behandlar en ny miljöbalk respektive kommunernas arbete för
en god livsmiljö samt centralt och regionalt med regionala miljöananlyser
(RMA). En fråga av avgörande betydelse för det aktuella förslaget är just
anpassningen av nationella - och internationella - mål till lokala och speci-
fika förhållanden. När RMA fullföljts bör kravet på den hänsyn som måste
visas kopplas till översiktsplanen. Det bör då även klarläggas i vilka fall det
är inom kommunens behörighet att påverka de förhållanden som avses. Frå-
gor om ansvar och därmed ekonomiska förhållanden måste klarläggas innan
en förpliktelse som den föreslagna åläggs kommunerna.
Boverket anser således att det ännu inte finns tillräckliga förutsättningar
för att genomföra förslaget med konkret resultat.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
155
Boverket har följande principiella synpunkter på förslaget i övrigt.
Med tanke på att översiktsplanen inte är bindande, kan ifrågasättas om man
genom denna koppling uppfyller kravet på att tillgodose de internationellt
ingångna avtalen.
Vidare kan ifrågasättas om rätt plannivå föreslås. Förslaget innebär ett re-
dovisningskrav på kommunerna, att ange hur vissa luftkvalitetsnivåer ska in-
nehållas vid ändrad markanvändning, och detta torde kräva långtgående de-
taljredovisning av nuvarande förhållanden, den tänkta förändringens konse-
kvenser direkt och indirekt och tänkbara motåtgärder/förändringar och dess
konsekvenser direkt och indirekt. Denna detaljerade och fördjupade be-
skrivning är systematiskt främmande i översiktsplanesammanhang. Det
skulle innebära att detaljplaneliknande avsnitt vävs in i den översiktliga pla-
nen. En koppling av kravet till detaljplaners genomförandebeskrivning
skulle kunna ge den bindande form som torde krävas för att uppfylla kravet
och då även för att binda parter utanför kommunen. Med stöd av de miljö-
konsekvensbeskrivningar som kunde krävas för planer med betydande mil-
jöpåverkan, skulle även beslutsunderlaget vara på rätt detaljeringsnivå för
att ge möjlighet till konkreta åtgärder.
En god tillämpning på detaljnivå förutsätter emellertid att man redan på
strategisk, översiktlig nivå, behandlat konsekvenserna av markanvändning
och samhällsutveckling. Detta är emellertid i vidare bemärkelse än för just
de frågor som omfattas av de nämnda internationella åtaganden. Boverket
har som ovan nämnts, framfört att ÖP kan användas på skilda sätt för dessa
frågor. ÖP kan vara kommunens beställning av utredning inom särskilda om-
råden, och då fungera som ”varningsflagga” för exploatering inom t ex käns-
liga områden. De beskrivningar som finns i ÖP kan vidare utgöra basinfor-
mation, vara ”skafferi”, för MKB vid efterföljande detaljplaner eller pröv-
ningar enligt speciallagar. ÖP kan även i sig fungera som en översiktlig
MKB, vara ett instrument för en samlad beskrivning av konsekvenserna av
olika beslut. Det är det sistnämnda fallet som liknar utredningens förslag.
Skillnaden är dock den, att det i ÖP rimligen handlar om just översiktliga
beskrivningar och, som nämnts ovan, inte kan ge den detaljkunskap som
torde krävas för att visa i vad mån gränsvärdena kränks och vilka skadeföre-
byggande åtgärder som skulle motverka de förhöjda värdena och som där-
med rekommenderas vid senare, bindande prövning. Även i detta fall föror-
das således en generell tillämpning av MKB. Boverket avstyrker därför för-
slaget i denna del.
4.2.3 Statens naturvårdsverk: Lagstiftningen måste vara tydlig och lättill-
gänglig. I departementspromemorian föreslås beträffande miljöskyddslagen
en rad konkreta åtgärder, då det däremot i PBL endast hänvisas till Sveriges
internationella åtaganden.
Den konstruktion som nu valts i 4 kap. 1 § PBL om vad en översiktsplan
obligatoriskt skall innehålla kan inte förväntas ge ett konkret resultat direkt
i kommunerna. Det krävs omfattande kartläggning och resurser för att göra
det omfattande och svåröverskådliga materialet tillgängligt och användbart
i kommunerna. Vidare är det ingenting som säger att det är just vad som
följer av internationella åtaganden som är det viktigaste från miljösynpunkt
att få belyst i en översiktsplan.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
156
Det är angeläget att miljökvalitetsnormer, centrala miljömål och andra
miljödirektiv blir överskådliga och tillgängliga för kommunerna i deras pla-
nering. En möjlighet att åstadkomma detta på något längre sikt är att i arbe-
tet med regionala miljöanalyser (RMA) en av huvuduppgifterna för länssty-
relserna blir att reda ut och framför allt utkristallisera på vilket sätt miljökva-
litetsnormerna m.m. är tillämpliga i respektive län. I så fall måste RMA bli
en författningsenlig uppgift för kommunerna och därmed underlag för den
kommunala planeringen. Med den nu föreslagna lagtexten i 4 kap 1 § skulle
framöver kunna göras ett tillägg av ungefär följande lydelse: ”hur kommu-
nen avser att tillgodose fastlagda miljökvalitetsnormer i antagen regional
miljöanalys”.
Kommunen kan i en översiktsplan ställa krav på miljökonsekvensbeskriv-
ningar (MKB). Dessa krav blir annorlunda än i samband med enskilda pro-
jekt. Om föreskrifter om MKB:s obligatoriska innehåll utfärdas (av rege-
ringen eller central myndighet) torde detta som regel räcka för att genom
krav på MKB i översiktsplanesammanhang garantera att miljöfrågorna blir
godtagbart belysta. Ett tillägg till 4 kap 1 § PBL kunde då ha följande ly-
delse: ”vilka övergripande miljökonsekvenser de angivna grunddragen kan
bedömas få samt i vilka fall kommunen kommer att ställa krav på miljökon-
sekvensbeskrivningar (MKB) enligt 5 kap NRL”.
Oavsett innehållet i 4 kap 1 § PBL bör den konstruktionen som väljs åter-
komma i bestämmelserna i såväl 4 och 5 Kap. PBL om vad länsstyrelserna
har att särskilt bevaka vid samråd. Likaså bör 12 kap PBL justeras så att
kravet på miljöhänsyn i 4 och 5 kap blir en överprövningsgrund.
4.2.4 Länsstyrelsen i Östergötlands län: I detta sammanhang vill länsstyrel-
sen påpeka att förslaget till tillägg till 4 kap. 1 § plan- och bygglagen ställer
stora krav på i första hand kommunerna men också på de statliga myndighe-
terna. När det gäller t.ex. miljökvalitetsnormerna för luftkvalitet får kom-
munerna visserligen genom den i 8 a § hälsoskyddslagen föreslagna skyldig-
heten att utföra mätningar ett underlag för bedömning av den föreslagna
skyldigheten att redovisa hur kommunen avser att uppfylla föreskrifterna.
Sådana mätningar kan dock inte göras i förväg. Den föreslagna regeln i 4
kap. 1 § plan- och bygglagen ställer därför, enligt länsstyrelsens mening, i
stället krav på ett fördjupat samarbete mellan statliga och kommunala myn-
digheter, inte minst för att göra innehållet i Sveriges internationella åtagan-
den känt. Enligt länsstyrelsens mening skulle också en ökad användning av
miljökonsekvensbeskrivningar kunna underlätta bedömningarna.
4.2.5 Länsstyrelsen i Göteborgs o. Bohus län: Den föreslagna nya bestäm-
melsen innebär troligen att ännu större resurser måste sättas av för arbetet
att ta fram eller förnya en översiktsplan. Detta borde ha påpekats i prome-
morian.
För att kommunen, länsstyrelsen, allmänheten m fl skall kunna ta ställ-
ning till när det är risk att översiktsplanens föreslagna markanvändning
kränker ett EG-direktiv ställs stora krav på information om dessa direktiv
och deras innehåll.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
4.2.6 Länsstyrelsen i Örebro län: Krav på kommunerna att i översiktsplaner
157
redovisa hur föreskrifter till skydd för att människors hälsa påverkas vid änd-
rad markanvändning, kan bli svårt att uppfylla. Vid översiktsplaneringen har
man ofta inte den detaljkännedom om tillkommande verksamheter som
krävs för att kunna göra erforderliga bedömningar av hur t ex luftkvalitetsni-
våer påverkas.
4.2.7 Kalmar kommun: Som nämns i promermorian är det väsentligt att ar-
betet med MKB inleds redan i samband med översiktsplanen och fullföljs i
detaljplanläggningen. Det är emellertid tveksamt om det föreslagna tillägget
till 4 kap., 1§ PBL i praktiken kommer att ge det resultatet. Om ambitionen
från statens sida är att få ett MKB-tänkande redan i översiktsplaneringen,
om än bara för de väsentligaste intressekonflikterna, måste den föreslagna
lagtexten göras betydligt klarare på den punkten. Den föreslagna skriv-
ningen kan tolkas som enbart en bekräftelse i lag av det som svenska rege-
ringsföreträdare under lång tid sagt gäller i Sverige, nämligen att vi följer
vad vi åtagit oss internationellt exempelvis i olika konventioner.
4.2.8 Göteborgs kommun: Den föreslagna förändringen i 4 kap 1 § är bra,
speciellt med tanke på den växande internationella samordningen av mil-
jöåtgärder. Kopplat till utvecklingen av miljökonsekvensbeskrivningar ska-
pas en bra utgångspunkt för en miljöinriktad fysisk planering.
4.2.9 Umeå kommun: I promemorian sägs att det är angeläget att arbetet
med MKB påbörjas redan under arbetet med översiktsplan för att mynna i
en komplett MKB i detaljplanläggningen. Utredningens förslag att i över-
siktsplan ta in hur kommunen avser att uppfylla föreskrifterna kan vara
lämpligt men frågan är om det är tillräckligt då översiktsplan inte är juridiskt
bindande.
4.2.10 Svenska Kommunförbundet: Förutom att regeln inte behövs med an-
ledning av EES-avtalet, motsätter sig styrelsen förslaget till en komplette-
ring av PBL 4:1 också av andra skäl. I PBL 2:1 finns redan allmänna formule-
ringar om god bostads-, arbets, trafik- och fritidsmiljö som bl.a. innebär att
en god luftkvalitet ska främjas. Dessutom strider idén om komplettering av
PBL 4:1 i grunden mot de ursprungliga intentionerna med översiktsplanen
som kommunens plan för den framtida mark- och vattenanvändningen utan
några som helst rättsverkningar.
5.1.1 Statens Naturvårdsverk: I departementspromemorian hävdas att de
definitioner av avfall, hantering m.m. som finns i EG:s ramdirektiv väl stäm-
mer överens med den svenska lagstiftningen på området. Någon legal defini-
tion av avfallsbegreppet finns inte i svensk rätt. Frågan har behandlats i flera
rättsfall. Naturvårdsverket har lämnat synpunkter i arbetet med en ny miljö-
balk som syftat till att en definition av avfall bör införas i svensk miljölagstift-
ning.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
158
5.1.2 Universitetet i Lund: Kravet på tillståndsplikt för olika typer av avfalls-
hantering finns i miljöskyddslagen. Möjligen måste bilagan kompletteras nå-
got. EG-direktivet reglerar olika typer av förfaranden, medan ML reglerar
anläggningar utöver en viss storlek eller omfattning.
Utöver miljöskyddslagen gäller för avfall renhållningslagen och förord-
ningen om miljöfarligt avfall. Dessa lagar innehåller de regler som behövs
för att uppfylla de krav som ställs i direktivet.
5.1.3 Länsstyrelsen i Göteborgs o. Bohus län: Frågan om hur gränsen skall
dras mellan en produkt som är en vara och en produkt som har övergått till
att bli ett avfall är fundamental för all lagstiftning som gäller för avfall, sär-
skilt förordningen om miljöfarligt avfall. I promemorian påstås avfallsdirek-
tivet innehåller sådana definitioner av avfall som väl stämmer överens med
den svenska lagstiftningen på området. Detta påstående är inte riktigt.
I direktivet definieras avfall som varje föremål, ämne eller substans som
ingår i de kategorier som anges i bilaga 1 och som innehavaren gör sig av med
eller avser eller är skyldig att göra sig av med. Den svenska lagstiftningen
exempelvis produktkontrollagstiftningen innehåller inte någon motsvarighet
till det sista understrukna ledet i direktivets definition av avfall. Om en spill-
olja är miljöfarligt avfall enligt definitionen i förordningen om miljöfarligt
avfall kan oljan naturligtvis ändå ha ett ekonomiskt värde på marknaden för
oljans ägare. Då är oljan definitionsmässigt inte längre ett avfall utan en vara
som dess ägare kan sälja eller nyttiggöra för sig som vilken annan vara som
helst. Jfr HD:s dom den 29 augusti 1991, DB 23, B 797/88.
EG-direktivet definierar avfall bl.a. som en produkt som ägaren är skyldig
att göra sig av med medan svensk lagstiftning bygger på principen att det är
ägarens bedömning av produktens värde som bestämmer om den är en vara
eller ett avfall. EG-lagstiftningen förefaller i detta avseende vara betydligt
effektivare än den svenska i frågor om att reglera hanteringen av de mest
miljöskadliga restprodukterna.
Direktivet om omhändertagande av spilloljor anger att med spillolja avses
bl.a. vissa oljor som inte längre är avsedda för det avsedda ändamålet. Även
här bestäms begreppet i möjligaste mån objektivt och inte främst utifrån vil-
ken avsikt ägaren har med oljan. Observera att 1975 års direktiv om omhän-
dertagande av spilloljor hade en definition av sådana oljor som är ganska
lik den nuvarande svenska men att den bestämningen av begreppet tydligen
ansågs dålig och därför ändrades 1986.
För att direktiven om avfall och spilloljor skall kunna implementeras på
ett sätt som gör det möjligt att tillämpa direktiven efter deras syften behöver
det införas ett nytt avfallsbegrepp i den svenska lagstiftningen.
5.1.4 Kalmar kommun: Principen att förorenaren skall betala (”Polluter
Pays Principle”) slås klart och entydigt fast i det grundläggande avfallsdirek-
tivet (91/156). I praktiken torde detta leda till att hanteringen av varje av-
fallsslag ska vara ekonomiskt självbärande. Då kan inte ett ekonomiskt
överskott från hanteringen av ett avfallsslag användas för att i viss mån sub-
ventionera omhändertagandet av ett mer komplicerat avfall.
För kommunernas del kommer det i förlängningen att innebära behov av
en utökad differentiering av avfallstaxan, där komplicerade och svårbehand-
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
159
lade avfallsslag åsätts väsentligt högre avgifter än enkla och mer lättbehand-
lade avfallsslag. Centralt utfärdade bestämmelser med krav på särskild be-
handling av olika avfallstyper skulle otvivelaktigt underlätta arbetet för
kommunerna.
Det kan också ifrågasättas om ett kommunalt renhållningsmonopol är för-
enligt med EG:s allmänna avfallsbestämmelser (artikel 8, första strecksatsen
i direktiv 91/156). Texten kan såvitt vi bedömer det inte tolkas på annat sätt
än att det måste finnas såväl offentliga som privata insamlare av avfall. Ett
snabbt klargörande på den här punkten från centralt håll vore av största vikt.
Av direktivtexten framgår också att EG prioriterar åtgärder som leder till
minskad produktion av avfall före insatser för ökad återvinning och återan-
vändning av material. Liknande mål för avfallshanteringen finns även i Sve-
rige med skillnaden att vi här inte gjort en prioritering mellan målen.
5.1.5 Sveriges Industriförbund: Vad avser kapitlet om avfall finns där över-
väganden och förslag på sid. 121 där det i 5:e stycket anges att enligt direktiv
skall kostnaden för bortskaffande av avfall belasta de tidigare innehavarna
eller tillverkaren av den produkt från vilket avfallet härrör. Enligt direktivet
är det i själva verket avfallslämnare eller tidigare innehavare eller tillverkare
av produkt som orsakat avfallet som skall belastas. Ur departementets tolk-
ning dras slutsatsen att producentens ansvar för avfallet måste utvidgas ut-
över vad som följer av redan gällande svensk lagstiftning. Det är tveksamt
om slutsatsen är riktig och under alla förhållanden kräver eventuell förslag i
denna riktning ordentlig begrundan och klara avgränsningar, inte minst i
fråga om vilka typer av produkter som skall innefattas av ett sådant förslag.
5.1.6 Landsorganisationen i Sverige: Vad slutligen avfallsfrågorna beträffar
markeras i EG-direktivet ett ekonomiskt producentansvar för avfallet.
Några egentliga förslag läggs inte i promemorian med hänvisning till annat
utredningsarbete. LO vill för sin del uttrycka stöd för principen med avfalls-
avgifter som styrinstrument i syfte att begränsa och fraktionera avfallet.
5.2.1 Jordbruksverket: Trots att det saknas lagstiftning i Sverige som särskilt
reglerar slamhanteringen, har hanteringen och användningen av slam inom
jordbruket i stor utsträckning styrts av de miljöaspekter som är förknippade
med slamhanteringen.
Trots slammets stora värde från växtnärings- och jordförbättringssyn-
punkt har lantbrukarna intagit en restriktiv hållning till slam som innehåller
tungmetaller och främmande organiska ämnen i sådan mängd att det förelig-
ger misstanke om att en eventuell spridning på jordbruksmark äventyrar
markens framtida produktionsförmåga.
Det är därför viktigt att den kommande lagstiftningen får en sådan utform-
ning att den nuvarande inställningen bland lantbrukarna om stor hänsyn till
människors hälsa och till miljön bibehålls i samband med slamspridning på
jordbruksmark.
Med detta som bakgrund delar Statens jordbruksverk den uppfattning
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
160
som redovisas i promemorian att de föreskrifter som utfärdas för att uppfylla
Sveriges åtagande enligt EES-avtalet bör ange tungmetallhalter som motsva-
rar de gränsvärden som anges i naturvårdsverkets allmänna råd. Detsamma
bör gälla beträffande högsta tillåten årlig mängd som får spridas per hektar.
Enligt verkets uppfattning kan formuleringen av förslaget till 8c § ML tol-
kas så att slam inte får användas i samband med foderspannmålsodling.
Detta är sannolikt inte avsikten. Däremot bör slam inte få spridas i växande
gröda avsedd för bete, hö eller ensilage. Formuleringen ”foder produceras”
bör förslagsvis bytas mot ”hö eller ensilage skall skördas”.
5.2.2 Universitetet i Uppsala: 8 c § första stycket har ett syfte och en inne-
börd som gör att den inte har i ML att göra. Med slam avses såvitt kan förstås
endast avloppsvattenslam (rötslam etc.).
Sådant slam är kemisk produkt enligt lagen om kemiska produkter och
syftet är att förhindra att livsmedel från jordbruk försämras. Därför föreslås
att 8 c § första stycket flyttas till en förordning under lagen om kemiska pro-
d< kter.
5.2.3 Universitetet i Lund: Direktiv 86/278/EEG om användning av avlopps-
slam i jordbruk innebär att avloppsslam får användas endast om särskilda
gränsvärden för halter av tungmetaller inte överskrids. Vissa ytterligare be-
gränsningar av användningen anges. Den som producerar avloppsslam skall
till användarna lämna uppgifter om halter m.m. Register skall föras med
uppgifter om slammet, användarnas namn och adress och platsen där slam-
met skall användas.
Här aktuella frågor regleras i svensk lag genom miljöskyddslagen. Jord-
bruksfrågor regleras också i lagen om skötsel av jordbruksmark.
Direktivets regler är riktade till tre parter. Jordbrukarna får inte sprida
avloppsslam om inte förutsättningarna är uppfyllda. Slamproducenten är
skyldig att undersöka slammet och vidarebefordra relevanta uppgifter. Myn-
digheterna är skyldiga att tillse att användningen registreras.
De beslut som måste tas i producentledet kan redan idag meddelas med
stöd av ML. Frågan är hur man skall gå till väga för att förbjuda användning
av slam. Promemorieförslaget innebär ett tillägg till ML med förbud och
möjligheter att meddela generella föreskrifter om slamhantering. Som tidi-
gare påpekats är det olämpligt att i en lag av så allmän karaktär stoppa in en
detaljerad specialregel som strider mot lagen. Den av forskningsnämnden
tidigare föreslagna lösningen fungerar även i detta fall.
Beträffande jordbruk finns emellertid redan en speciallag, lagen om sköt-
sel av jordbruksmark, enligt vilken regeringen eller den myndighet rege-
ringen bestämmer kan meddela de föreskrifter som behövs ur miljösyn-
punkt. Forskningsnämnden anser det lämpligt att utnyttja den speciallag-
stiftning som finns för att reglera frågor som faller under sådan lags tillämp-
ningsområde. Skötsellagen bör kompletteras med ett tillägg till 6 b §, i form
av ett tredje stycke. ”Regeringen eller myndighet som regeringen bestäm-
mer får meddela föreskrifter om användning av avloppsslam i jordbruket”.
Informations- tillsyns-, och ansvarsregler finns i lagen.
5.2.4 Länsstyrelsen i Malmöhus län: I förslaget till ny 8 c § anges bla att un-
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
161
11 Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 60
der växtsäsongen får slam inte användas på växande grödor på betesmark
eller på mark där foder produceras. Enligt länsstyrelsens tolkning får be-
stämmelsen i denna lydelse den tveksamma konsekvensen att slam inte får
användas vid odling av foderspannmål men väl vid odling av spannmål som
skall användas till livsmedel.
5.2.5 Länsstyrelsen i Göteborgs o. Bohus län: I Sverige studerades avlopps-
slammets användbarhet i jordbruket intensivt under 1960-70-talen vid dåva-
rande Lantbrukshögskolan. Till en början undersöktes slammets effekt på
grödornas avkastning. Senare koncentrerades verksamheten på slammets,
den slamgödslade jorden och skördeprodukternas innehåll av tungmetaller
som kadmium, nickel och bly. Undersökningarna ledde till att avloppsslam
i olika former kom till användning i jordbruket. Dessutom lade slampprodu-
centerna ner mycket arbete på att sänka metallhalterna i slammet genom att
stoppa utsläppen av metaller vid källan.
Den allmänna uppfattningen vid Lantbrukshögskolan var att om slammet
höll sig inom vissa gränsvärden kunde det utan risk användas i jordbruket
för att på så sätt uppnå en önskvärd recirkulation av näringsämnen. Man var
dock inte enig om slammets välsignelse utan några forskare varnade tidigt
för tungmetallernas långsiktiga påverkan på mikroorganismerna i marken.
För att ta ett exempel från länet kan nämnas att Ryaverket i Göteborg
satsade på kalkinblandning i slammet för att öka dess värde för jordbruka-
ren. Ryaslammet gick också under många år ut till jordbruket i Västsverige
som ett populärt jordförbättringsmedel. Ryaverket hade också lyckats bra
med att sänka tungmetallhalterna i slammet.
Under år 1987 kom användningen av slam på jordbruksmark åter under
debatt. Förutom tungmetallerna togs då även upp slammets innehåll av or-
ganiska föroreningar, vars effekter på mark framtida effekterna av slammet
på mark och gröda. Följden blev att slamanvändningen i jordbruket mins-
kade drastiskt. För Ryaverkets del betydde det att större delen av slammet
fick deponeras.
I EG:s direktiv anges att man skall förhindra skadliga effekter av slam på
mark, gröda, djur och människor. Det redovisas också regler för slammets
användning, samt gränsvärden för tungmetallhalter i slam och mark samt för
den årliga tungmetalltillförseln till jordbruksmarken. Jämfört med svenska
normer, skrivna och oskrivna, synes EG:s regler mycket ”generösa”. Exem-
pelvis ligger gränsvärdena för tungmetallhalter i slam mellan två och tio
gånger högre i EG än i Sverige.
Under rubriken ”Överväganden och förslag” påpekas att de svenska be-
stämmelserna bör vara skarpare än EG:s regler. Detta håller Länsstyrelsen
gärna med om men vill också peka på några detaljer där ytterligare skärp-
ning är befogad.
1. Avloppsslam skall endast få spridas över mark där slammet kan brukas
ned omedelbart. Det kan därför inte användas på mark med vallväxter av-
sedda för slätter eller bete.
2. Inte heller skall slam få spridas över mark där man planerar att inom
överskådlig tid odla grönsaker eller potatis.
Det är viktigt att slammets innehåll av kända och ”okända” ämnen under-
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
162
söks och bevakas. Detta gäller då inte enbart tungmetallerna utan även orga-
niska och oorganiska ämnen av mer komplex natur. Först när slammets kva-
litet är sådan att konsumenter och lantbrukare accepterar att det sprids på
åkermark kan vi åstadkomma en önskvärd recirkulation av viktiga närings-
ämnen.
5.2.6 Länsstyrelsen i Skaraborgs län: Följande lydelse föreslås ”Under växt-
säsong får slam inte användas i växande grödor ... osv”.
5.2.7 Kalmar kommun: Vi ser det som positivt att bestämmelser om metall-
halter i avloppsslam förs in i ML. Det bör öppna vägen för konstruktiva dis-
kussioner mellan kommunerna och lantbrukets företrädare. För till syvende
og sidst är det ju lantbrukarna som bestämmer om slammmet skall användas
på åkermark eller inte och det oavsett hur lagstiftningen utformas.
Däremot är vi tveksamma till att den föreslagna 8c§ ML uppfyller minimi-
kraven i direktiv 86/278. Av artikel 5 framgår enligt vår bedömning att det i
Sverige måste finnas bestämmelser både för högsta tungmetallhalt i åker-
mark som ska användas för slamspridning och högsta metallhalt i slam. Al-
ternativ till det senare är bestämmelser om högsta mängd slam som får spri-
das per ytenhet.
Den föreslagna lydelsen av 8c§ ML behandlar enbart det senare, det vill
säga bara det som sägs under punkt 2 i artikel 5 i direktivet. För att uppfylla
kraven bör texten kompletteras med förslagsvis följande: tillåten tungme-
tallhalt i åkermark och slam...”.
Gränsvärden för metallhalter i åkermark måste enligt vad som sägs i arti-
kel 8, andra stecksatsen, anpassas till svenska förhållanden. Halterna måste
då justeras nedåt beroende på att en stor del av den svenska åkerjorden idag
normalt har ett pH mellan 5 och 6. Ett alternativ är att i de aviserade före-
skrifterna meddela förbud mot spridning av slam på åkermark med pH-vär-
den under 6.
För kontroll av de faktiska halterna i åkermarken gentemot gränsvärdena
krävs analyser. I föreskrifterna bör därför kostnadsfördelningen mellan
slamproducent, främst kommuner, och lantbrukare för provtagning och ana-
lys klargöras.
5.2.8 Göteborgs kommun: De förslag till tillägg i miljöskyddslagen enligt 8b
och 8c §§ som utredningen redovisar finns inget att erinra emot. Grundvat-
tenskyddet blir genom förslaget tydligare samtidigt som reglerna för slaman-
vändning blir mer entydiga än hittills. EG:s direktiv för slamanvändning är
utformade som minimikrav, vilket inte förhindrar att en svensk tillämpning
av EES-avtalet kan innehålla strängare villkor. Såväl klimat- som markke-
miska förhållanden i Sverige (långsammare nedbrytning, försurningskänsli-
gare mark) motiverar en sådan strängare tillämpning.
5.2.9 Lantbrukarnas Riksförbund: För att undvika missförstånd i den lag-
text som föreslås på sid 6,8 c § första stycket i miljöskyddslagen föreslår LRF
att ordet foder ersätts med grönfoder. Foder omfattar även fodersäd vilket
inte är avsikten.
Beträffande regler (sid 124) avseende tiden mellan spridning av slam och
skörd föreskrivs i EG-direktivet 10 månader medan utredningen föreslår 1
år. För denna avvikelse redovisar promemorian inga sakskäl.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
163
LRF har principiellt inget att erinra mot 8 c § andra stycket i lagförslaget,
men önskar i detta sammanhang påpeka att LRF förordar skärpta gränsvär-
den i förhållande till de riktvärden som SNV anger i sina Allmänna Råd. Om
slam skall användas på livsmedelsproducerande åkermark räcker det inte
med ett gränsvärdestänkande utan en källsortering av avlopp måste ske.
5.2.10 Svenska Vatten- och Avloppsverksföreningen: Direktivet ”syftar till
att reglera användningen av avloppsslam i jordbruket på ett sådant sätt att
skadliga effekter på mark, vegetation, djur och människor hindras samtidigt
som en riktig användning av sådant avloppsslam uppmuntras”. (Sid 116 i de-
partementspromemorian). I direktivet på sid 1 anges också att ”Använd-
ningen av avloppsslam får inte negativt påverka markens eller jordbrukspro-
dukternas kvalitet.”
Trots vad ovan sagts påstås det på sid 124 i departementspromemorian att,
”För att upprätthålla ambitionerna i Naturvårdsverkets riktlinjer bör de
svenska bestämmelserna vara skarpare än EG:s regler”.
EG-direktiven är utformade så att slamspridning ej får utgöra någon risk
för människors hälsa och för miljön. EG-direktiven borde därför vara till-
räckliga. Det får inte vara så att man t.ex. p.g.a. kunskapsbrist eller för att
vara ”på den säkra sidan” föreskriver att alla tungmetaller skall elemineras
så långt det är möjligt. Detta är inte ekonomiskt försvarbart. Det måste fin-
nas starka motiv för en så avsevärd skärpning av EG:s krav som SNVs rikt-
linjer innebär. Motiven bör redovisas.
Vi vill också påpeka att i direktivets artikel 9 står att både slammet och
den jord på vilken det skall användas skall analyseras. Anvisningar bör alltså
utarbetas för provtagning och analys för detta. Gränsvärden för tungmetal-
ler i jord måste fastställas.
5.3.1 Sjöfartsverket: Genom direktiven om avfall täcks de flesta reglerna av
den svenska lagstiftningen utom vad gäller hantering av spillolja. Spillolja är
en kemisk produkt och räknas till kategorin oljeavfall.
Inom sjöfarten förekommer mycket oljeavfall och Sjöfartsverket anser att
det enbart är positivt att denna fråga kan regleras enhetligt genom en förord-
ning om hantering av spillolja. Enligt nu gällande regler är hamnarna under
vissa villkor skyldiga att kostnadsfritt ta emot bl.a. oljeavfall från fartygen.
5.3.2 Universitetet i Uppsala: 8 d § i förslaget använder en annan teknik än
de tidigare nämnda, nämligen en direkt hänvisning till ett EG-direktiv. Om
den föreslagna paragrafen är följande att säga.
Spillolja är en kemisk produkt enligt LKP, även om den används till
bränsle. Det är svårt att tänka sig någon situation i Sverige där det skulle
vara förenligt med substitutionsprincipen i 5 § LKP att använda spillolja som
bränsle. Rättslig reglering av oljor har i Sverige hittills skett primärt genom
antingen LKP eller speciallagstiftning rörande svavelhalt i olja.
Om man eftersträvar att göra systematiken så ren som möjligt, kan man
överväga att i stället för en 8 d § i ML införa en särskild förordning om spill-
olja. Det finns positiva bieffekter av en sådan åtgärd, eftersom man där sam-
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
164
tidigt kan konkretisera substitutionsprincipen för spillolja som bränsle, en
fråga som ger stora problem i den praktiska tillämpningen i stora delar av
landet. Det är nämligen helt klart att substitutionsprincipen innebär att man
måste använda bästa rimliga bränsle och det är aldrig spillolja, utom möjli-
gen (vilket får bedömas från fall till fall utifrån just 5 § LKP och 5 § ML) i
anläggningar med mycket hög och driftsäker reningsteknik. Detta gäller
även anläggningar långt under den storleksordning som avses i EG-direkti-
vet.
Alltså bör i en sådan förordning under LKP bestämmas att spillolja aldrig
får användas som bränsle utom i anläggningar där en tillståndsprövning en-
ligt ML har skett samt, i samma förordning, införas det som nu står i försla-
get till 8 d § ML.
5.3.3 Universitetet i Lund: Direktiv 75/439/EEG och 87/101/EEG om spil-
lolja bör, som promemorian föreslår, införlivas genom en förordning under
LKP. Något tillägg till ML, såsom utredningen föreslår, behövs inte med an-
ledning av detta, eftersom det redan nu framgår att annan lagstiftning gäller
utöver reglerna i ML (2 § ML).
5.3.4 Kalmar kommun: Den särskilda förordning om spillolja, innehållande
bland annat en definition av begreppet spillolja, som aviseras i promemorian
hälsar vi varmt välkommen. I det praktiska tillsynsarbetet har vi upplevt av-
saknaden av en juridiskt hållbar definition av begreppet spillolja som en all-
varlig hämsko.
Däremot anser vi att den föreslagna lydelsen av 8d§ ML innebär en klar
sänkning av den ambition som för närvarande råder vad gäller omhänderta-
gandet av spillolja. Idag betraktas i pincip all förbränning av spillolja, i likhet
med förbränning av kabelskrot etc., som otillåten såvida inte förbrännings-
anläggningen har tillstånd enligt ML (punkt 92.05.02 i bilagan till MF). Vår
erfarenhet är också att de största problemen med störande luftföroreningar
från spilloljeförbränning uppstår vid små anläggningar, typ pannor för en-
skilda villor eller verkstadslokaler. Det hör till undantagen att sådana pannor
har en tillförd effekt som överstiger 3 MW.
Förslaget bör därför enligt vår mening ändras till att omfatta all förbrän-
ning av spillolja oavsett anläggningens storlek. Något annat vore ett avsteg
från det som nämns på flera ställen i promemorian och prop. 1991/92:170,
nämligen att vi i Sverige gentemot EG ska upprätthålla våra i flera stycken
högre ambitioner på miljöområdet.
5.3.5 Göteborgs kommun: Med hänvisning till EG:s intentioner att i första
hand eftersträva regenerering av spilloljor, bör 8 d § kompletteras med en
motsvarande prioritering, dvs. att förbränning av spilloljor endast bör tillgri-
pas i den mån regenerering inte kan åstadkommas. Sådan förbränning av
spillolja bör ske i för ändamålet särskilt utformade anläggningar.
Med tanke på möjligheten att införa strängare nationella bestämmelser
om spilloljehantering, bör lagförslaget kompletteras med en skrivning om
att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela ytter-
ligare föreskrifter.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
5.3.6 Sveriges Industriförbund: Lagförslag 8 d § ML omnämner spillolje-
165
bränning, vilket emellertid kan vara olämpligt, då det kan ge intryck av en
särskild legitimitet för sådana aktiviteter, som kanske inte alltid är önskvärd.
En särskild förordning vore i stället att föredra.
6.1.1 Statens Järnvägar: SJ vill understryka vad som sägs om miljökonsek-
vensbeskrivningarnas uppgifter och utformning i Rådets direktiv
85/337/EEG bilaga 3 - nämligen att beskrivningen bör innefatta inte endast
den direkta inverkan på miljön av en verksamhet, utan också ”varje indi-
rekt, sekundär, kumulativ, kort eller långsiktig, bestående eller tillfällig, po-
sitiv eller negativ inverkan av projektet”. När det gäller trafikanläggningar
skulle detta direktiv, enligt SJ:s mening, innebära att inte bara störningar
under anläggningstiden och marginaleffekter av tillkommande arbete skall
beskrivas. Även långsiktiga omfördelningseffekter på trafikarbetet, och de
miljöeffekter detta innebär - positiva eller negativa skall redovisas.
Detta skulle innebära en utvidgning av miljökonsekvensbeskrivningarnas
omfattning jämfört med dagens förhållanden vid t.ex. väganläggningar. En-
ligt SJ:s uppfattning är dock en sådan utvidgning välmotiverad när det gäller
infrastrukturinvesteringar med tanke på deras långsiktiga karaktär och sty-
rande effekt på transportsystemet. Det är även i linje med de tankegångar
om miljökonsekvensbeskrivningarnas uppgifter som redovisas i förarbeten
till NRL. Enligt SJ:s mening borde de miljökonsekvensbeskrivningar som
utförs enligt väglagen och luftfartslagen - och i framtiden enligt banlagen och
lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän
hamn - samtliga utformas så att de lever upp till direktivets krav som de cite-
rats ovan.
6.1.2 Banverket: Banverket upprättar normalt miljökonsekvensbeskriv-
ningar för alla projekt vid byggande av nya järnvägar och vid väsentlig om-
byggnad. Avsikten är att i ett så tidigt skede som möjligt beakta miljöfrå-
gorna.
Banverkets miljökonsekvensbeskrivningar uppfyller de krav som redovi-
sas i utredningen vad avser såväl innehåll som arbetssätt. Verket har nyligen
färdigställt anvisningar för hur dessa miljökonsekvensbeskrivningar skall ut-
föras och redovisas. Detta har skett bl.a. i samråd med Boverket och Natur-
vårdsverket.
6.1.3 Vägverket: Principiella krav på miljökonsekvensbeskrivningar (MKB)
i vägplanering och vägprojektering finns inte endast i väglagen utan även i
förordningen om rikstäckande väghållningsplan, regionala väghållningspla-
ner och planer för länstrafikanläggningar. Vägverket har givit ut en policy
och föreskrifter om MKB.
Kravet på MKB omfattar i dag alla projekt som prövas enligt väglagen,
dvs. det finns ingen begränsning till endast stora projekt som EG anger. Väg-
verket har i förslag till råd angett en modell för att klargöra när ingen djupare
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
166
miljökonsekvensbeskrivning erfordras. Förslaget innebär att en analys av
miljöeffekter i samråd miljömyndigheter (länsstyrelse och kommun), skrift-
ligt dokumenterad och underskriven, godkänns som miljökonsekvensbesk-
rivning. Detta liknar den sållningsprocedur som görs i USA. Denna sållning
kommer vanligen att ske i samband med den förstudie som kommer att in-
leda projekteringsprocessen och som liknar den scopning som rekommende-
ras av Europakommissionen. Råd om förstudie avses ges ut av Vägverket i
September 1992. Vägverket eftersträvar en integrerad miljöhänsyn varvid
MKB-dokument ska tas fram som en del i den övergripande väghållningspla-
neringen och i projekteringen. Detta stämmer väl överens med Esbokonven-
tionens text om att MKB i skälig utsträckning skall tillämpas även för planer
och program. Enligt uppgift kommer EG inom kort med direktiv om MKB
i planer och program.
Förslagen i departementspromemorian är enligt Vägverkets mening till-
räckliga för att tillgodose syftet med EG:s direktiv. Obligatorisk prövning av
vägprojekt enligt miljöskyddslagen skulle inte ge bättre resultat miljömäs-
sigt jämfört med dagens system. En jämförelse av prövning enligt miljö-
skyddslagen respektive väglagen har gjort i rapport till regeringen (VV pubi.
1990:26 (bifogas)). Efter att den jämförelsen gjordes har även krav på läns-
styrelsens godkännande av MKB tillkommit i väglagstiftningen. Vissa tolk-
ningsproblem förekommer nu beträffande vad godkännande innebär. Det är
därför bra att som i promemorian ange att godkännande avser kvalitetskon-
troll.
EG-direktiven om MKB uppmärksammar inte behovet av att dela in pro-
jekteringsplaneringen i flera skeden. Det anges att MKB skall göras så tidigt
som möjligt. Krav på tidighet står alltid i motsättning till detaljinformation
och redovisning av åtgärder. Stegvis MKB tillämpas inom vägsektorn och
har börjat uppmärksammas internationellt som ett lämpligt arbetssätt för att
göra MKB effektiv.
Eftersom de vägprojekt som kan komma att prövas enligt 4 kap naturre-
surslagen troligen är stora och berör flera kommuner är det rimligt att för
vägar liksom för vissa järnvägslinjer inte tillåta kommunalt veto. Det skulle
därför vara lämpligt att även större vägprojekt får prövas på motsvarande
sätt som nu föreslås för järnvägslinjer.
6.1.4 Sjöfartsverket: Verket vill när det gäller farleder och liknande, som
nämns i bilaga 1, påpeka att det kommunala vetot enligt NRL inte bör vara
tillämpligt.
Efter 1 juli 1992 omfattas ärenden enligt lagen om inrättande, utvidgning
och avlyssning av allmän farled och allmän hamn av miljökonsekvensbesk-
rivning genom en ändring i förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar
(§ 8).
Sjöfartsverket anser att det är positivt om det i Plan- och bygglagen införs
ett krav på miljökonsekvensbeskrivning därför att det är viktigt att frågan
om miljöpåverkan i ett planärende kommer in i ett tidigt skede. Samtidigt
ställer sig Sjöfartsverket tveksam till att kravet skall gälla generellt då det
innebär att varje mindre detaljplan skall miljökonsekvensbeskrivas.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
6.1.5 Riksantikvarieämbetet: Behovet av miljökonsekvensbeskrivningar
167
inom jord- och skogsbruket utreds för närvarande av skogspolitiska utred-
ningen (Jo 1990:03) och av jordbruksverket. Den senare utredningen, som
föreligger i koncept, redovisar uppfattningen att brukningsåtgärder inom
jordbruket inte är tillståndspliktiga i den utsträckningen att anspråk på mil-
jökonsekvensbeskrivning av sådana åtgärder blir meningsfulla. Däremot
menar sig Jordbruksverket ha skäl att miljökonsekvensbeskriva många av de
beslut som verket fattar med generell verkan för jordbruket. RAÄ stöder i
huvudsak denna uppfattning, men menar att skalan och därmed miljöpåver-
kan, av många av de beslut om brukningsåtgärder som fattas inom jordbru-
ket, är sådan att MKB kan vara motiverad i större omfattning än vad som
svarar mot kravet på tillstånd till olika slag av åtgärder. Detsamma gäller i
princip storskaliga åtgärder inom skogsbruket.
6.1.6 Skogsstyrelsen: I båda dessa författningar (Plan- och bygglagen samt
Va-lagen) föreslås införandet av bestämmelser om miljökonsekvensbeskriv-
ningar. I förslaget till ändring i plan- och bygglagen har hänvisats till naturre-
surslagens 5 kap. I naturresurslagen finns inte - liksom inte heller i den sär-
skilda förordningen (1991:738) om miljökonsekvensbeskrivningar - några
mer precisa bestämmelser om vad som skall finnas med i en miljökonsek-
vensbeskrivning. I EG-direktivet finns däremot bestämt vissa minimikrav på
en miljökonsekvensbeskrivning. Med hänsyn härtill borde dessa krav tas in
i författningarna, eller borde en hänvisning till EG-direktivet göras i författ-
ningstexten, eller borde kanske de i direktivet angivna minimikraven tas in
i förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar med en kompletterande
bestämmelse om att dessa minimikrav skall gälla i samtliga fall där det i en
författning anges att en miljökonsekvensbeskrivning skall göras.
6.1.7 Boverket: MKB-kravet utökas till VA-lagen (längre vattenledningar)
och i denna del har Boverket inga synpunkter. Beträffande tillämpningen
inom skog bör, som promemorian anger, skogspolitiska utredningen avvak-
tas. Utredningen inom jordbrukets område är emellertid klar, och slutsat-
serna är att krav på MKB inte behöver införas i något fall, utom då Jord-
bruksverket utfärdar föreskrifter eller genomför utredningar inom jord-
bruksområdet. Slutsatsen grundar sig i princip på att i de fall det är möjligt
och lämpligt, utförs motsvarande utredningar redan i dagsläget. Det är enligt
Boverkets mening tveksamt, om de projekt som anges i bilaga II nu utreds
på ett sätt som uppfyller EGs krav på MKB. Ytterligare förslag skulle där-
med vara nödvändiga inom detta område.
6.1.8 Sveriges geologiska undersökning: SGU tillstyrker att krav på miljö-
konsekvensbeskrivningar införs för att uppfylla det nyssnämnda EG-direkti-
vet även för större järnvägar och för järnvägsanläggningar med större miljö-
påverkan samt för detaljplan enligt plan- och bygglagen om ett projekt kan
antas medföra betydande miljöpåverkan.
6.1.9 Universitetet i Lund: De flesta av de verksamheter som nämns i direk-
tivet omfattas av någon form av regler för miljöbedömning enligt svensk lag.
De svenska reglerna är dock utspridda i ett stort antal lagar och förord-
ningar, och utformningen av reglerna är långt ifrån enhetlig.
I direktivet ställs inte krav på att bestämmelserna måste genomföras enligt
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
168
särskild lag. Tvärtom, bedömningen kan integreras i det befintliga tillstånds-
systemet enligt art 2. Men medlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga åt-
gärder för att säkerställa att en bedömning i enlighet med direktivet kommer
till stånd.
I förarbetena till nya 5 kap. NRL diskuterades innehållet i MKB. Dep.ch.
ansåg det olämpligt (prop. 1990/91:90 s. 187) att i detalj ange vad en MKB
skall innehålla. Detta är säkert riktigt. En detaljreglering skulle förmodligen
leda till ett stelbent och formellt system. Det måste finnas utrymme att ut-
forma en handling av denna typ ganska individuellt för att den skall fylla sin
funktion i det enskilda fallet. Men även regeringen ansåg att kraven på en
MKB måste ställas höga.
Med hänsyn bl.a. till EG-anpassningen vore det kanske på sin plats att
Sverige lämnade den lagstiftningsteknik som innebär att all väsentlig infor-
mation måste hämtas i förarbetena. Det är rimligt att man i lagtexten i grova
drag anger vad en MKB skall innehålla.
De i promemorian föreslagna lagändringarna är nödvändiga i någon form.
En rimlig åtgärd borde vara att införa en lagreglering av MKB som är någor-
lunda begriplig och överskådlig. Man frågar sig om det finns någon tanke
bakom att vissa MKB regleras i lag och andra i förordning. Det behövs en
total översyn och samordning av regleringen av miljökonsekvensbeskriv-
ningar i Sverige, något man kan hoppas att miljöskyddskommittén är i full
gång med.
Tillsvidare föreslår forskningsnämnden att NRL 5 kap. bör utformas som
en (självständig och) fullständig lag om miljökonsekvensbeskrivningar. Åt-
minstone så mycket som nämns i direktivets art. 5.2 bör ingå i svensk lagtext.
Det torde vara svårt att ta fram en ändamålsenligt MKB utan att beröra de
punkter som anges i bilaga 3, varför det inte framstår som någon nackedel
om även dessa får vara med i lagen. I lagen bör tydliga hänvisningar finnas
till de övriga lagar som berörs av miljökonsekvensbeskrivningar, och vice
versa.
6.1.10 Länsstyrelsen i Göteborgs o. Bohus län: Det är viktigt att beakta, när
man nu gör ändringar i NRL, PBL, ML med flera lagar, att det får vitt skilda
konsekvenser för sökanden, allmänheten, och prövningsmyndigheterna om
en verksamhet föranleder myndighetsprövning genom att den utlöser rege-
ringsprövning enligt 4 kap NRL, detaljplanekrav enligt PBL, yttrande över
en MKB, tillståndsprövning enligt miljölagen eller prövning enligt någon av
de andra nämnda lagarna. I departementspromemorian utnyttjas de flesta
av dessa vägar när man implementerar EES-avtalet.
6.1.11 Länsstyrelsen i Örebro län: De lagändringar som föreslås när det gäl-
ler att införa utökade bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar inne-
bär enligt länsstyrelsens bedömning risk för att detta viktiga beslutsunderlag
kan bli urvattnat. Lagändringarna måste följas upp med föreskrifter om vad
miljökonsekvensbeskrivningar skall innehålla i samband med prövning en-
ligt de olika lagarna. Svårigheter finns, enligt länsstyrelsens uppfattning, re-
dan nu när det gäller olika myndigheters bedömningar av miljökonsekvens-
beskrivningarnas omfattning i olika fall.
6.1.12 Norrköpings kommun: Vad gäller förslaget om krav på miljökonse-
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
169
kvensbeskrivningar (MKB) så har detta utretts så sent som förra året. Slut-
satsen då var att kommunerna arbetar aktivt med att ta fram MKB för olika
projekt, och att någon lagstiftning på området, utöver de tillägg i olika lag-
stiftningar som gjordes då, inte var aktuell förrän mer erfarenhet av MKB
erhållits. Någon sammanställning och utvärdering av det arbete som pågår
med MKB inom landet har inte skett. Det finns därför inget skäl att i detta
skede ställa nya krav på MKB.
6.1.13 Kalmar kommun: För att stimulera tillämpningen av MKB i plane-
ringsarbete behövs dessutom riktlinjer eller liknande vad gäller innehållet.
Några tillämpningsföreskrifter finns för närvarande inte till bestämmelserna
i NRL om MKB. Vi vill därför betona att tillämpliga delar av direktiv
85/337/EEG snarast ges ut i boverkets författningssamling.
Erfarenhetsmässigt kan ett sådant arbete bli långt utdraget i tiden. Det
förtjänar därför påpekas att det redan idag finns lagstöd för att nå det resul-
tat som nämns i promemorietexten. Med stöd av 4§ ML kan en ”exploatör”
avkrävas en redovisning av miljöeffekterna vid olika alternativa lokalise-
ringar. I praktiken förekommer sådana redovisningar enbart i samband med
förprövning av verksamheter som är tillståndspliktiga enligt ML.
Genom ett mindre tillägg i bilagan till MF skulle det resultat som åsyftas i
promemorian kunna uppnås åtminstone för de verksamheter som omfattas
av det obligatoriska kravet på MKB enligt direktiv 85/337. Tillägget skulle då
bestå i att motorvägar, motortrafikleder, järnvägslinjer för fjärrtrafik samt
hamnar i likhet med flygplatser görs förprövningspliktiga enligt ML. Ett så-
dant tillvägagångssätt utesluter naturligtvis inte särskilda föreskrifter knutna
till NRL. Däremot skulle det vara ett förhållandevis enkelt och snabbt sätt
att uppfylla minimikraven i ovannämnda EG-direktiv och därigenom över-
brygga tiden fram till dess att mer genomarbetade detaljföreskrifter antagits
eller den nya miljöbalken förverkligats. Därigenom skulle även det före-
slagna tillägget i form av en la § till 4 kap. NRL kunna utgå helt. Enligt vår
mening skulle ett tillägg till MF också på ett bättre sätt jämställa olika kom-
munikationsslag ur miljösynpunkt än vad som är fallet idag.
I proposition 1991/92:170, sidan 5 i bilaga 13 framhåller departementsche-
fen att ”Sverige inom EES-avtalets ram (kan) driva på det miljöpolitiska ar-
betet i Europa”. En lämplig åtgärd i den riktningen är enligt vår bedömning
att kommande tillämpningsföreskrifter om MKB innehåller som krav att
”exploatören” alltid måste redovisa miljöeffekterna av andra alternativa lo-
kaliseringar inklusive det s.k. nollalternativet. En sådan åtgärd skulle inne-
bära att Sverige gick ett steg längre än EG i tillämpningen av 2 st, bilaga 3
i direktiv 85/337, samtidigt som vi för övriga länder betonade vikten av en
genomtänkt planering för att förebygga miljöproblem innan de uppkommer,
det senare en av EG:s miljöpolitiska hörnstenar.
Avslutningsvis vill vi framhålla det väsentliga i att skogsvårdslagen och la-
gen om skötsel av jordbruksmark - de lagrum som behandlar två av våra
viktigaste naturresurser snarast omfattas av bestämmelserna i NRL.
6.1.14 Sveriges Industriförbund: EG-direktivet om miljökonsekvensbe-
skrivningar 85/337/EG samt de nya möjligheter till inskränkning och om-
prövning av tillståndsbeslut som omnämns i 22 § och 24 § ML, kan uppfattas
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
170
stå i visst motsatsförhållande till varandra. Omständigheter som föreslås
medföra inskränkning resp, omprövning av ett tillståndsbeslut bör ställas i
relation till miljöeffekterna i omgivningen. Anpassningen av svensk lagstift-
ning till EG:s direktiv får inte leda till att vare sig rättssäkerheten eller möj-
ligheten att genomföra en tillförlitlig miljökonsekvensbeskrivning äventy-
ras. En tillståndshavare måste ges tillräcklig tid för att ordentligt utreda mil-
jöeffekterna samt medges möjlighet att inrätta sig efter ny lagstiftning.
6.1.15 Landsorganisationen i Sverige: EGs krav på miljökonsekvensbe-
skrivningar i beslutsunderlaget (MKB) inför olika miljöpåverkande projekt
motsvaras enligt promemorian till stor del av de bestämmelser om MKB som
nyligen införts i skilda delar av svensk miljölagstiftning. Vissa komplette-
ringar erfordras dock i PBL, VA-lagen m m. LO delar denna uppfattning.
MKB ska omfatta påverkan på såväl hälsa som miljö. Med hälsa avses van-
ligen hälsoeffekter i allmänhet, utan särskild koppling till arbetsmiljöeffek-
ter. LO vill i detta sammanhang poängtera att ingenting hindrar att svenska
tillämpningen mer uttalat omfattar arbetsmiljöeffekter. I synnerhet bör
detta göras i frågor där direkta samband mellan inre och yttre miljöskydd
finns och då inte minst i de fall ”konfliktrisker” kan förekomma.
6.2.1 Vägverket: Vägverket har tidigare efterfrågat samma krav för vägpro-
jekt, oavsett om prövningen sker enligt PBL eller väglagen. Vi tillstyrker
därför föreslagen ändring i PBL.
I förslaget till ändring i PBL anges att MKB skall göras för detaljplaner
med ”betydande påverkan”. I likhet med många andra länder vore det bra
om terminologin kunde förenklas så att Sverige kunde enas om ett begrepp
som motsvarar den engelska termen ”significant”. Eftersom ”påtaglig” an-
vänds i naturresurslagen vore det naturligt att använda samma begrepp även
i andra lagar och regler, under förutsättning att samma innebörd åsyftas.
6.2.2 Riksantikvarieämbetet: 5 kap 18 § PBL har anknytning till 5 kap 1 §
PBL som reglerar när detaljplan skall upprättas. Den knyter i sin tur an till
8 kap 2 § PBL som anger vilka anläggningar som berörs av detaljplanekravet
till följd av att de kräver lov. Av promemorian framgår att endast en del av
de anläggningar som berörs av detaljplanekravet behöver omfattas av krav
på miljökonsekvensbeskrivning och dessa räknas därför upp i förslaget till 5
kap 18 §. Uppräkningen skiljer sig dock terminologiskt från den uppräkning
som görs i 8 kap 2 § PBL och den synes heller inte i sak motsvara den uppräk-
ning av anläggningar som görs i specialmotiveringen till den föreslagna lydel-
sen av paragrafen. Om t.ex. ordet fritidsanläggningar i förslaget innebär att
alla anläggningar enligt 8 kap 2 § 1 PBL omfattas av kraven i 5 kap 18 § bör
detta klarläggas.
Skillnadena i terminologi skapar osäkerhet om huruvida den föreslagna
uppräkningen av åtgärder syftar till en precisering i förhållande till 5:1 och
8:2 PBL, eller om det är samma krets av åtgärder som avses i 5:18, men ut-
tryckt på annat sätt. Om uppräkningen syftar till en precisering och avgräns-
ning i förhållande till 8:2 PBL, bör denna göras helt entydig. I annat fall är
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
171
den mer allmänt hållna formuleringen ”som kan antas medföra en betydande
miljöpåverkan” att föredra.
Huvudmotivet för att ställa ett obligatoriskt krav på program för detalj-
planläggning i vissa situationer är uppenbarligen önskan att kunna knyta ett
krav på miljökonsekvensbeskrivningar till detta. I sak kan detaljplanepro-
grammets funktion i många fall fyllas av en fördjupning av översiktsplanen
för det berörda området. I valet mellan ett specifikt detaljplaneprogram och
en fördjupning av översiktsplanen är den senare ofta att föredra, då den kan
väntas ge en mer allsidig belysning av den aktuella markanvändningen. Det
obligatoriska programkravet bör därför kunna anses uppfyllt av översikts-
planen eller en fördjupning av denna i den mån man där tillfredsställande
behandlat den aktuella markanvändningen i sak och därvid upprättat en mil-
jökonsekvensbeskrivning. Detta bör framgå av lagtexten. I annat fall redu-
ceras programkravet till en formell galge att hänga MKB-krav på, där i
värsta fall - av resursskäl - detaljplaneprogrammet får ersätta en fördjup-
ning av översiktsplanen i områden där en sådan kanske är som mest motive-
rad.
6.2.3 Boverket: Boverket tillstyrker att MKB-krav införs för detaljplaner,
men förordar ett generellt utformat krav.
PBL karakteriseras bl.a. av ett generellt synsätt/uttryckssätt på likartade
frågor. Den föreslagna lydelsen av 5 kap 18 § PBL är i sin detaljrikedom
artfrämmande och överensstämmer inte heller med den terminologi som i
övrigt används i 5 kap. Det är t.ex. otydligt om den föreslagna kategorin ”fri-
tidsanläggningar” avser fritidsbyar, tävlingsbanor och skidliftar endast, eller
även de fritidsanläggningar som avses i 8 kap 2 § 1 st 1 p. Uppräkningen tycks
dessutom inte motsvara den som görs i bilaga II. Om MKB införs endast för
vissa i lagtexten angivna detaljplaneprojekt, måste det vara otvetydigt vilka
projekt som avses.
PBL:s grundtankar om aktivt och tidigt deltagande av medborgarna samt
om utvecklingsarbete från program till färdig plan, passar väl samman med
förutsättningarna för att använda MKB som ”styrmedel” mot en hållbar ut-
veckling, till skillnad från annan lagstiftning där beslutsunderlaget MKB ska
föreligga först när det i realiteten är för dyrt att ändra i någon väsentlig om-
fattning. Boverket förordar således att det införs ett generellt krav på MKB
för detaljplaner med betydande miljöpåverkan, och att de uppräknade pro-
jekten, jämte andra som anses väsentliga, anges i motivtexten som exempel
på projekt som förväntas innebära betydande miljöpåverkan.
Boverket har följande detaljsynpunkter i övrigt.
De projekt som berör PBL i EG’s bilaga II är anläggning av industriområ-
den, projekt för tätortsbebyggelse, skidliftar och kabinbanor, fritidsbyar, ho-
tellkomplex samt permanenta tävlings- och testbanor för bilar och motorcyk-
lar. Det kan ifrågasättas om den föreslagna termen ”industrianläggningar”
motsvarar EG:s ”anläggning av industriområde”, vilket snarare tycks inbe-
gripa mer av helhetssyn på och utveckling av ett område än blott en anlägg-
ning.
Formuleringen av 18 § beträffande ”betydande miljöpåverkan” är otydlig,
då lydelsen syftar endast på hotellkomplex men torde vara avsett för samt-
liga uppräknade projekt.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
172
Det avgörande begreppet ”betydande miljöpåverkan” är inte närmare de-
finierat. Det är nödvändigt att detaljplanens följder och därmed krav på
MKB bedöms tidigt, för att inte tidsödande ”steg tillbaka” ska bli följden. I
likhet med vad ovan angavs för järnvägar, är det lämpligt att det sker i sam-
råd med länsstyrelsen. Det är också av betydelse att allmänheten ges möjlig-
het att delta i det initiala skedet, för att få de avgörande frågorna belysta från
början. Förslaget med obligatoriskt program för de fall då man i förberedel-
seskedet funnit att förändringarna medför betydande miljöpåverkan, är där-
för lämpligt. Programmet torde emellertid kunna undvaras i de fall över-
siktsplanen, eller en fördjupning av den, har behandlat frågan tillräckligt.
I den rapport över erfarenheterna av översiktsplanearbetet som Boverket
tillställt regeringen i juni 1992, behandlas frågan om ÖP och MKB. En ut-
veckling av det förslag som lämnas där, att kommunen i ÖP kan redovisa de
områden där kommunen ställer särskilda krav på MKB med tanke på områ-
denas förutsättningar, kunde komplettera kravet på program. Om översikts-
planen innehåller en beskrivning av följderna för miljön, hälsan och hushåll-
ningen i den aktuella frågan kunde program således utgå. Boverket framhål-
ler i rapporten översiktsplanens möjligheter att styra MKB så att inte onödig
utredningsverksamhet bedrivs och besluts- och planeringsprocesser förlängs
i onödan, (sid 41 ff)
6.2.4 Statens Naturvårdsverk: Kravet på miljökonsekvensbeskrivning i de-
taljplanesammanhang är bra. Likaså är det bra att i lagbestämmelsen ställa
krav på att program i de angivna fallen skall utarbetas som underlag för de-
taljplanearbetet. Verket vill dock föreslå ett tillägg i 5 kap 18 § PBL, som
gör det möjligt att driva programarbetet i form av fördjupad översiktsplan.
Därmed säkerställs att programmet stämmer med översiktsplanens övergri-
pande intentioner samtidigt som samråds- och beslutsförfarandet garanterar
förutsättningar för ett brett deltagande från medborgare och myndigheter.
Verket vill också peka på nödvändigheten att sådana detaljplaner som om-
fattar trafikanläggningar åtföljs av en MKB. Till de anläggningar som redan
angivits i 5 kap 18 §, 2 st bör därför trafikanläggningar föras.
Verket vill emellertid hävda som huvudförslag, att det mest ändamålsen-
liga och konsekventa alternativet, som också är det mest tydliga, är att som
regel föreskriva krav på MKB vid upprättande av detaljplan. Härigenom
skulle regelsystemet stämma överens med vad som i övrigt gäller för NRL
och MKB-systemet. Det ansluter också till vad Boverket och Naturvårdsver-
ket år 1990 föreslog i sin gemensamma utredning om MKB i det svenska pla-
nerings- och beslutssystemet.
Verket vill slutligen understryka att det är nödvändigt att preciseringen
av terminologi och definitioner ägnas stor omsorg när det slutliga förslaget
utarbetas. Det är avgörande för den framtida regeltillämpningen att begrep-
pen är entydiga, d.v.s. har samma innehåll oavsett om svensk lagstiftning
eller EG-lagstiftningens terminologi används.
6.2.5 Universitetet i Uppsala: PBL 5:18 föreslås ändrad genom ett andra
stycke där kraven i EG-direktivet om miljökonsekvensbeskrivningar införs
för detaljplan vissa typer av markanvändning inklusive sammanhållen be-
byggelse som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
173
Detta räcker inte för att uppfylla EG-direktivet och därmed EES-avtalet.
Bristen är främst följande.
Kravet på detaljplan i PBL är vagt och dessutom illa tillämpat, vilket med-
för att en del av de projekt, som avses i EG-direktivet, kan komma att ge-
nomföras i Sverige utan detaljplan (genom områdesbestämmelser plus bygg-
lov eller bara bygglov). För att uppfylla direktivet måste antingen plankravet
ändras och skärpas avsevärt vad gäller innebörd och framför allt vad gäller
tillämpning (den sistnämnda ändringen kan inte förväntas ske utan författ-
ningsändring som inskärper detta), eller också kravet på MKB knytas till
projekt och verkningar på samma sätt som i direktivet.
6.2.6 Länsstyrelsen i Östergötlands län: Beträffande plan- och bygglagen an-
ser länsstyrelsen att regeringen, oavsett EG-anpassningen bör överväga ett
generellt krav på att miljökonsekvensbeskrivningar skall ingå i beslutsunder-
laget vid planläggning. Vid t.ex. byggande av allmän väg gäller ju att miljö-
konsekvensbeskrivning skall ingå i beslutsunderlaget. Den nu föreslagna
lagtekniska lösningen medför, förutom olikhet i kraven beroende på vilken
lag som ett aktuellt projekt omfattas av, ofta svåra förhandsbedömningar av
betydelsen av kommande miljöpåverkan. För tydlighetens skull bör försla-
get till tillägg till 5 kap. 18 § plan- och bygglagen därför innehålla en hänvis-
ning till vad som sägs i direktivet 85/337/EEG om hur ett projekts miljöpå-
verkan bör bedömas.
6.2.7 Länsstyrelsen i Malmöhus län: Länsstyrelsen har ingen erinran beträf-
fande förslagen till ändringar i plan- och bygglagen.
Enligt länsstyrelsens uppfattning finns emellertid de största problemen i
dessa hänseenden när det gäller byggande i befintlig tätortsmiljö. Det finns
därför starka skäl att ställa krav på miljökonsekvensbeskrivning även i de fall
då tveksamhet råder om planerad bebyggelse kan bli utsatt för sådan extern
miljöpåverkan från befintliga verksamheter att områdets lämplighet för t.ex.
bostadsbebyggelse kan ifrågasättas.
6.2.8 Länsstyrelsen i Göteborgs o. Bohus län: I promemorian föreslås ett till-
lägg om miljökonsekvensbeskrivningar för vissa infrastrukturprojekt genom
en ändring i 5 kap 18 § PBL. Härigenom kommer en MKB att krävas när
detaljplan upprättas för vissa angivna ändamål. En för en detaljplan för in-
dustriändamål blir med nödvändighet ganska opreciserad eftersom man på
planeringsstadiet oftast inte har detaljerade uppgifter om de industrier som
avses etableras inom området. Det innebär att en ny MKB kommer att få
upprättas senare vid industrietableringar för tillståndspliktiga verksamheter.
Detta förefaller vara en tungrodd dubbelprövning.
Det framgår inte av departementspromemorian om och på vilket sätt läns-
styrelsen skall ta ställning till innehållet i MKB i planärenden.
6.2.9 Uppsala kommun: Uppsala kommun har inga allvarligare invänd-
ningar mot att miljökonsekvensbeskrivningar införs i planprocessen på sätt
som föreslås i promemorian. Från byggnadsnämndens sida har dock påpe-
kats att det i praktiken kan visa sig svårt att åstadkomma bra konsekvensbe-
skrivningar redan på programstadiet i detaljplanearbetet. Det är mer troligt
att programmet måste ges formen av en fördjupad översiktsplan för att mil-
jökonsekvensbeskrivningen skall bli godtagbar.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
174
6.2.10 Kalmar kommun: Vi hälsar med tillfredsställelse förslaget att MKB
införs som krav för vissa detaljplaner. Förslaget överensstämmer med den
linje som miljönämnden under senare år drivit internt inom kommunen. En
stor svårighet i arbetet har dock varit att vi saknat en juridisk grund för vårt
förslag.
1 praktiken kommer lagförslaget att omfatta merparten av alla detaljpla-
ner som produceras i kommunen. Förslaget kan även indirekt få den positiva
effekten att detaljplanerna i fortsättningen kommer att omfatta större områ-
den i stället för de kvartersplaner eller s.k. frimärksplaner som ofta förekom-
mer i dag.
6.2.11 Umeå kommun: MKB är ett viktigt underlag för de beslut i mark- och
vattenanvändningsfrågor som tas inom ramen för PBL. MKB skapar förut-
sättningar för ett ökat hänsynstagande till miljön och hushållningen av natur-
resurser. En väl genomtänkt planering är det bästa sättet att förebygga miljö-
problem innan det uppkommer vilket också är en grundläggande princip
inom EG.
6.2.12 Svenska Kommunförbundet: I yttrandet (1990-10-05) över betänkan-
det ”Miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) i det svenska planerings- och be-
slutssystemet” har förbundsstyrelsen ställt sig bakom en mera systematisk
användning av MKB. Men förbundet har samtidigt pekat på det olämpliga i
att under det utvecklingsskede som vi fortfarande befinner oss i dels ge breda
bemyndiganden till statliga myndigheter att på otillräcklig kunskapsgrund
föreskriva om innehållet i MKB, dels kräva miljökonsekvensbeskrivningar i
samband med fysiska planer enligt PBL. Den centrala utgångspunkten för
styrelsens ställningstagande var och är fortfarande att det är olämpligt att
lagstifta kring ett begrepp vars definition, innehåll och funktion behöver ut-
vecklas ytterligare innan slutlig ställning tas till lämplig lagstiftning.
Ett formellt krav på MKB i fysiska planer ger i sig inga miljövinster. Grun-
den för en större hänsyn till miljöfrågorna finns enligt styrelsen mening i
PBL:s och NRL:s inledande bestämmelser. Kraven på avvägningar mellan
olika intressen, som utgör basen för arbetet med fysiska planer, uppväger
mer än väl de krav på miljökonsekvensbeskrivningar som ställs i EG-lagstift-
ningen. Det saknas därför enligt styrelsens mening skäl att förändra vår in-
ternationellt erkända fysiska planeringsprocess med hänvisning till EES-av-
talet.
Förbundet har i en s.k. minirapport 1990 utvecklat idéer om hur MKB
kan utnyttjas som ett stöd vid projektering och fysisk planering och därmed
integreras i den svenska fysiska planeringstraditionen utan att försvåra
denna. Enligt styrelsen är det behoven i det enskilda fallet som ska avgöra
hur en s.k. MKB kan förtydliga och förbättra de ställningstaganden som ska
göras i en fysisk plan och inte ett formellt krav.
Styrelsen kan heller inte ställa sig bakom promemorians resonemang om
att påbörja en MKB-process i översiktsplanen och fullfölja den i detaljpla-
nens programskede. Fysisk planering och MKB utgör parallella och till stora
delar sammanvävda skeenden. I de inledande och mera översiktliga skedena
handlar det mera om att klargöra förutsättningar och bedöma behoven av
mer detaljerade utredningar i senare skeden. I de allra flesta planuppdrag
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
175
ingår redan nu en form av miljöanalys i klarläggandet av planeringsförutsätt-
ningarna. Alternativt kan givetvis en MKB göras eller ännu bättre en s.k.
riktningsanalys, det senare något som förbundet presenterade i en annan mi-
nirapport 1991 och som enligt styrelsens mening kanske är det bäst lämpade
instrumentet för att verkligen utröna hur ett planförslags miljökonsekvenser
påverkar möjligheterna att åstadkomma en uthållig samhällsutveckling.
Riktningsanalysen är för närvarande föremål för utvecklingsinsatser.
Mot bakgrund av vad som nu anförts, anser styrelsen att de allmänna kra-
ven på planeringsunderlag och avvägningar i fysisk planering, som återfinns
i 2 kap. PBL, tillsammans med reglerna om MKB i naturresurslagen (NRL)
samt förordningen om MKB väl uppfyller de intentioner som ligger bakom
EG:s direktiv om miljökonsekvensbeskrivningar. Styrelsen avstyrker där-
med förslaget att MKB ska ingå i underlaget för fysiska planer enligt PBL.
6.3.1 Statens Järnvägar: SJ delar promemorians bedömning att de miljö-
krav som ställs i EG:s rättsakter i praktiken så gott som alltid uppfylls i Sve-
rige. SJ delar också bedömningen att miljökonsekvensbeskrivningar bör
vara obligatoriska för större järnvägsprojekt. Här är dock parallellitet med
väglagen en viktig princip. SJ ställer sig därför helt avvisande till en särskild
skrivning i 4 kap NRL angående järnvägsanläggningar, och förordar i stället
att bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar inarbetas i den s.k.
”banlagen”, dvs. det förslag till lag om markanvändning för järnväg (Ds
1989:69) som f.n. bereds inom Kommunikationsdepartementet, och som
kan väntas föreligga redan under hösten 1992.1 promemorian konstateras (s
45) att en skrivning enligt ovan i banlagen innebär att de aktuella EG-direkti-
ven blir uppfyllda utan särskilda tilläggsregler i NRL.
6.3.2 Banverket: Banverket förordar en prövning enligt särskild järnvägs-
lagstiftning. Fördelarna är främst följande:
- Den föreslagna banlagen är väl genomarbetad och har i sina huvuddrag
tillstyrkts av de väsentliga remissinstanserna.
- Banlagen ger en med väglagen helt analog lösning bl.a. innebärande att
väg- och banprojekt kan prövas samtidigt. Detta är av stor betydelse då om-
och nybyggnad av järnväg kräver betydande omläggningar av vägnätet för
att skapa planskilda korsningar mellan väg och järnväg.
- Banprojekt bör prövas på ett enhetligt sätt och beaktande att den tek-
niska lösningen uppfyller skäliga krav på ett ekonomiskt rimligt sätt. Det vä-
sentligaste är att avsett ändamål uppnås vilket ofta är en svår teknisk-ekono-
misk avvägningsfråga med aspekter som regional utveckling och alternativa
kommunikationslösningar. Därvid måste alltid intrång och olägenheter för
omgivningen minimeras men är ändå enbart en delfråga i den totala sam-
manvägningen.
- Banlagen innehåller inte bara regler för tillståndsprövning av järnväg
utan även bestämmelser om borttagande av vägkorsningar i samma plan
samt möjlighet till skogsröjning utefter befintlig järnväg. Dessa senare
aspekter av väsentlig betydelse för trafiksäkerheten och driften av banan.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
176
- Kravet på miljökonsekvensbeskrivningar för järnväg kan utformas helt
analogt med kraven för vägobjekt.
- Genom den med väglagen analoga delegeringen till en myndighet vad
gäller den grundläggande prövningen kan regeringen avlastas arbete genom
den sortering som sker på lokal och regional nivå genom markägare, kom-
mun respektive länsstyrelse så att endast de frågor som är av riksintresse el-
ler är stridiga på lokal respektive regional nivå förs vidare. Bred erfarenhet
från väglagens tillämpning finns såväl hos kommuner och länsstyrelser som
hos konsulterna.
- Hittillsvarande prövning med användning av expropriationslagen har vi-
sat sig mycket tidsödande och ohanterlig och bör snarast ersättas.
Banverket kan endast i andra hand tänka sig en prövning av järnvägspro-
jekt enligt naturresurslagen (NRL). Denna ska då enbart omfatta objekt där
betydande påverkan på miljön kan antas. En förutsättning är dock att ett
tillägg görs i naturresurslagens 4 kap. liknande det som föreslagits, dvs. en
ny paragraf (la) införs.
Tillägget får dock inte ha den föreslagna lydelsen, om ett generellt krav på
tillståndsprövning av järnvägsprojekt för fjärrtrafik. Departementets förslag
till tillägg i naturresurslagen bör därför omformuleras. Prövningen bör avse
alla järnvägsprojekt som avser ny- eller väsentlig ombyggnad som kan antas
medföra betydande påverkan på miljön.
En generell prövning är både kostsam, tidskrävande och ur miljösynpunkt
onödig. Risken är uppenbar att angelägna projekt försenas och fördyras
utan att några egentliga miljövinster görs. EG-direktiven har inte heller för
avsikt att få till stånd en generell tillståndsprövning.
Fördelen med att införa en speciell paragraf (la) i 4 kap. naturresurslagen
är att inte bestämmelserna om det kommunala vetot enligt 4 kap. 3 § inte
blir tillämpliga. Järnvägsprojekt berör ju och korsar regelmässigt ett stort
antal kommuner.
Länsstyrelsen bör ensam få rätten att hos regeringen begära att en anlägg-
ning ska NRL-prövas.
Som ett tredje alternativ kan en prövning av järnvägsprojekt ske enligt
miljöskyddslagen i de fall en betydande påverkan på miljön kan antas. Läns-
styrelsen torde vara mest lämplig för att hålla i en sådan tillståndsprövning.
Länsstyrelsen svarar ju normalt för tillsynen över plan- och byggväsendet
inom länet och ska samverka med kommunerna i deras långsiktiga planlägg-
ning av mark- och vattenområdena. Enligt plan- och bygglagen åligger det
länsstyrelsen att särskilt att bevaka riksintressen, mellankommunala intres-
sen och olika hälso-och säkerhetsfrågor.
Järnvägsprojekt som berör flera län kan prövas av koncessionsnämnden.
Krav på tillstånd för vissa järnvägsprojekt införs då i miljöskyddsförord-
ningen med ev. följdändringar i miljöskyddslagen. Denna prövning skulle då
ersätta en NRL-prövning.
6.3.3 Riksantikvarieämbetet: Riksantikvarieämbetet har sedan länge önskat
en järnvägslagstiftning knuten till NRL och förslaget är från den utgångs-
punkten välkommet. Till formen framställs det som en övergångslösning,
som kan komma att ersättas med en ny lag efter mönster av Väglagen, vad
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
177
12 Riksdagen 1992/93. 1 sa ml. Nr 60
gäller kravet på miljökonsekvensbeskrivningar. Tekniskt har förslaget utfor-
mats så att det inte omfattas av det kommunala vetot enligt 4 kap 3 § NRL
och att underlåtenhet att söka tillstånd inte är straffbart enligt 4 kap. 6 §
NRL, om förseelsen är ringa. Detta kan möjligen vara praktiskt motiverat i
avsaknad av en särskild järnvägslag, men bryter mönstret i 4 kap. NRL på
ett sätt som gör att det inte kan ses som ett tillfredsställande alternativ till en
sådan lag.
6.3.4 Boverket: Syftet med att införa 4 kap prövning för järnvägslinjer är att
uppfylla EG:s krav på miljökonsekvensbeskrivningar. EG:s krav på MKB
för järnvägar återfinns dels i bilaga I med obligatorisk MKB (järnvägslinjer
för fjärrtrafik) och dels i bilaga II där MKB kan villkoras (spårvägar, upp-
höjda eller underjordiska järnvägar m m i huvudsak för passagerartrafik).
Förslaget innebär att EG-kraven på MKB uppfylls.
Förslaget följer i flera avseenden inte det mönster som nu präglar 4 kap.
Det framgår inte direkt av lagen vilka projekt som är prövningspliktiga. Un-
dantag görs för det kommunala vetot och ringa förseelser undantas från
straffansvar. Det bör föreligga starka skäl för sådana artfrämmande föränd-
ringar, och enligt Boverkets mening är enbart kravet på MKB inte tillräckligt
skäl.
För förslaget talar emellertid det förhållandet, att det nu saknas möjlighet
till en tidig prövning av järnvägar, där planeringstrygghet erhålls genom be-
sked om projektets tillåtlighet och lokalisering. Detta gäller inte bara järnvä-
gar utan även andra infrastrukturprojekt som t ex vägar. Av detta skäl anser
Boverket att förslaget ändå är acceptabelt som en temporär lösning. En bre-
dare översyn av NRL bör följa.
En möjlig lösning, som Boverket i samarbete med Banverket för närva-
rande undersöker, är att använda reglerna om områdesbestämmelser. Det
avser såväl möjligheten att skapa en form av lösensrätt (jämför begreppet
vägrätt) som att reglera de fysiska åtgärderna för att minimera ingreppen i
miljön.
Boverket har följande detaljsynpunkter på förslaget.
Inte alla fjärrjärnvägar medför sådan miljöpåverkan att en 4 kap prövning
är behövlig, och möjligheten att medge undantag med stöd av 4 § är därför
viktig. I dessa fall torde emellertid inte MKB-kravet bli tillgodosett, med
mindre kravet återfinns i annan prövning av projektet. Så är inte fallet i dags-
läget, då lagen om markanvändning för järnväg inte fullföljts.
För övriga järnvägar krävs att de innebär betydande miljöpåverkan, för
att prövning enligt 4 kap ska bli aktuell. Närmare stöd för tolkningen av
detta väsentliga kriterium anges inte, utöver hänvisning till EG’s kriterier
att projektets art, storlek samt lokalisering inverkar på bedömningen. En
inledande bedömning av projektets följder bör, till stöd för projektörens be-
dömning av prövningsplikten, göras tillsammans med berörda länsstyrelser,
med tanke på länsstyrelsens bevaknings- och samordningsroll i MKB-sam-
manhang samt 4 kap 2 § 2 st. Detta bör framgå av exempelvis MKB-förord-
ningen.
Hanteringen av undantag enligt 4 § kan komma att innebära en onödig
arbetsbelastning för regeringen. Boverket vill framhålla möjligheten att
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
178
även i denna del nyttja länsstyrelsen, som normalt deltar i tidiga samråd i
projekten, för att göra en initial bedömning i frågan.
Undantaget från det kommunala vetot är motiverat vid infrastrukturpro-
jekt. Boverket har närmare utvecklat synpunkterna i yttranden till miljöde-
partementet angående Arlanda och Rödkobbsleden (M90/3590 resp 3015/7);
6.3.5 Statens naturvårdsverk: Naturvårdsverket anser det angeläget att en
särskild järnvägslag snarast utarbetas med bestämmelser om miljökonse-
kvensbeskrivningar som överensstämmer med väglagens bestämmelser.
Verket har i avvaktan på utarbetandet av en sådan lag övervägt två alter-
nativ, antingen en lösning som föreslagits i promemorian om en utvidgning
av NRL eller genom att införa förprövningsplikt enligt miljöskyddslagen,
som innehåller en MKB-bestämmelse som motsvarar NRL:s.
Enligt verkets mening åstadkommas syftet, att temporärt finna en lösning
som säkerställer att en MKB utarbetas som beslutsunderlag vid utbyggnad
av järnvägsföretag, på ett smidigare sätt genom att järnvägsanläggningar gö-
ras förprövningspliktiga enligt miljöskyddslagen. Anläggningar som ingår i
fjärrtrafiknätet skulle därvid kunna införas som ”A-anläggningar” och mera
lokala sträckningar som ”B-anläggningar”.
I fall att regeringen ändock väljer att använda NRL vill verket bl.a. peka
på följande. Den föreslagna 1 a § i 4 kap NRL anger som prövningsgrund att
anläggningen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. I 4 kap 2 §
föreskrivs att regeringen i ett visst fall kan besluta att anläggning eller åtgärd
av betydande omfattning eller ingripande beskaffenhet inte får utföras utan
tillstånd enligt bestämmelserna i detta kapitel. Om NRL-Iösningen bibehålls
är det angeläget att det i motivskrivningen klarläggs på vilket sätt de båda
prövningsgrunderna skiljer sig åt. Prövningsgrunden i 1 a § kan snarast upp-
fattas snävare än i 2 § och skulle kunna tolkas som att t.ex. hushållnings-
aspekterna inte utgör motiv för en prövning.
Förslaget om undantag i 4 § från 1 a § är inkonsekvent och bör utgå. Beho-
vet av att ha en undantagsregel föreligger endast vad gäller 1 §, enligt vilken
samtliga däri angivna anläggningar och åtgärder, oavsett omfattning och ka-
raktär, är prövningspliktiga.
I det fall en NRL-lösning välj i avvaktan på att en angelägen järnvägslag
läggs fram, föreslår verket att byggande av järnvägslinje för fjärrtrafik tas in
i 4 kap. 1 § som ett tredje stycke, medan övriga anläggningar för spårbunden
trafik hänförs till 2 §.
6.3.6 Universitetet i Uppsala: Konsekvenserna av den förslagna 4 kap 1 a §
är omfattande och den föreslagna ändringen förefaller gå längre än som be-
hövs för att uppfylla EES-avtalet. Paragrafen innebär en kortslutning av ML
utan kommunal vetorätt. Det skulle vara i bättre enlighet med utvecklingen
av svensk miljölagstiftning att tillståndsplikten för där angivna projekt inför-
des i ML samt att koncessionsnämnden blev tillståndsmyndighet. Även på
det sättet utlöses krav på MKB.
Den föreslagna ändringen i 4 § gör det svårt att överblicka kravet på MKB
i enlighet med EG-direktivet. En MKB-lag (i framtiden ett MKB-kapitel i
en miljöbalk) skulle däremot lösa detta och många andra liknande problem.
Då kan en enkel och hundraprocentig koppling mellan svensk lag och EG-
direktivet bättre åstadkommas.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
179
6.3.7 Universitetet i Lund: Vad gäller den i promemorian föreslagna nya §
NRL 4:1 a, vore det kanske mer i linje med kapitlet i övrigt att i 4 kap 1 §
införa en punkt 12, och, om det befinns nödvändigt, ett tillägg till 4:3.2.
Om man tillsvidare väljer att behålla den splittrade regleringen av MKB
borde det i promemorian (s. 45) omtalade alternativet att reglera MKB för
järnvägar i en särskild lag om markanvändning för järnväg vara att föredra.
6.3.8 Länsstyrelsen i Stockholms län: Länsstyrelsen har i flera sammanhang
med anledning av aktuella projekt inom regionen framhållit önskvärdheten
av en reglering av förfarandet vid byggande av järnväg. - De föreslagna änd-
ringarna i naturresurslagen tillstyrks.
6.3.9 Länsstyrelsen i Malmöhus län: Förslaget att införa krav på prövning
även för järnvägsprojekt tillstyrks mot bakgrund av den omfattning och be-
tydelse för miljön dylika projekt för med sig. En sådan prövning innebär au-
tomatiskt krav på en miljökonsekvensbeskrivning. Användandet av sådana
beskrivningar vid större järnvägsprojekt i länet har redan börjat tillämpas.
6.3.10 Länsstyrelsen i Skaraborgs län: Det är bra att konsekvenserna för in-
frastrukturen beaktas, men dessa kan tydligare belysas om väg- och järn-
vägsbyggandet jämställs, vilket bäst sker i en egen järvägslag.
6.3.11 Uppsala kommun: Under rubriken miljökonsekvensbeskrivningar
behandlas i promemorian också ett förslag till utvidgning av 4 kap 1 a § i
naturresurslagen. Den föreslagna bestämmelsen innebär att ”tillstånd av re-
geringen krävs för att bygga järnvägslinjer för fjärrtrafik eller anläggningar
för annan spårbunden trafik som kan antas medföra en betydande miljöpå-
verkan”. Den föreslagna utformningen och placeringen i lagtext innebär att
ett kommunalt veto inte kan göras gällande. Uppsala kommun avvisar tan-
ken på en sådan konstruktion och hävdar att det är naturligt och skäligt att
kommunal vetorätt kan göras gällande i detta sammanhang.
6.3.12 Göteborgs kommun: Att större järnvägsanläggningar omfattas av till-
ståndsplikt förefaller rimligt.
Väglagen föreskriver endast att miljökonsekvensbeskrivningar utarbetas i
arbetsplanerna. I konsekvens med förslaget om järnvägsanläggningars till-
ståndsplikt förefaller det rimligt att införa tillståndsprövning baserad på en
miljökonsekvensbeskrivning också för större väganläggningar.
6.3.13 Umeå kommun: I promemorian föreslås att järnvägslinjer för fjärrt-
rafik eller anläggningar för annan spårbunden trafik som kan antas medföra
betydande miljöpåverkan prövas enligt naturresurslagen 4 kap la §. Detta
bedöms rimligt då denna typ av anläggningar har stor påverkan på omgiv-
ningen. Den kommunala vetorätten skall dock gälla också här.
6.3.14 Svenska Kommunförbundet
Styrelsen är positiv till att järnvägslinjer för fjärrtrafik blir föremål för pröv-
ning enligt bl.a. 'naturresurslagens regler i fjärde kapitlet. Utan tvekan har
sådana järnvägslinjer så stor omgivningspåverkan att de bör prövas. Men
styrelsen kan inte förstå att järnvägslinjers interkommunala utbredning mo-
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
180
tiverar ett undantag från den kommunala vetorätten med hänvisning till
EES-avtalet. Ska vetorätten åter ifrågasättas, bör detta ske från andra grun-
der och utredas i särskild ordning med möjligheter till bred lokal debatt.
Därvid bör uppmärksammas att flertalet av de anläggningar som f.n. omfat-
tas av reglerna i 4:e kapitlet NRL i regel påverkar fler än den kommun dit
de lokaliseras. När det gäller järnvägar finns det enligt styrelsen många skäl
till att kommunerna ska kunna påverka bl.a. linjesträckningen så att säker-
hets- och miljöproblem så långt möjligt kan förebyggas. Kommunernas på-
drivande arbete i de järnvägsprojekt som nu är aktuella i Mälardalen, längs
Norrbottenskusten och längs västkusten visar att kommunerna knappast lär
fördröja prövning genom att missbruka vetorätten. Hittills har denna utnytt-
jats endast i fem fall. Styrelsen kan inte finna att EES-avtalet kan motivera
att undandra stora järnvägslinjer från den kommunala vetorätten.
6.4.1 Svea hovrätt-Vattenöverdomstolen: Vattenöverdomstolen är tveksam
till förslaget att i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanlägg-
ningar (va-lagen) låta införa en bestämmelse om krav på miljökonsekvens-
beskrivningar. I promemorian (s. 50) hänvisas till punkten 10 i) i bilaga 2 till
direktivet 85/337/EEG som avser anläggning av vattenledningar över långa
avstånd. Många av de anläggningar som regleras av va-lagen, kanske till och
med de flesta, torde emellertid inte vara sådana som avses i direktivet. Mot
bakgrund av syftet med direktivet passar också den föreslagna bestämmelsen
mindre väl in i va-lagens regelsystem. De miljökonsekvensbeskrivningar
som upprättats i enlighet med direktivet skall bl.a. göras tillgängliga för all-
mänheten och skall, tillsammans med berörda myndigheters och enskildas
yttranden, beaktas vid tillståndsgivningen. Va-lagen reglerar huvudsakligen
förhållandet mellan anläggningens huvudman och brukarna av denna och la-
gen innehåller inte några bestämmelser om tillståndskrav eller informations-
plikt.
Vattenöverdomstolen ifrågasätter om inte det behov av miljökonsekvens-
beskrivningar som möjligen kan föreligga i fråga om va-anläggningar blir till-
räckligt tillgodosett genom den i promemorian föreslagna ändringen i 5 kap.
18 § plan- och bygglagen. Förslaget innebär att paragrafen i ett nytt andra
stycke upptar bestämmelser med krav på program och miljökonsekvens-
beskrivning i fråga om detaljplaner som innebär att ett område får användas
för bl.a. sammanhållen bebyggelse, industrianläggningar och fritidsanlägg-
ningar. Med hänsyn till kraven på god hygienisk standard är det självfallet
nödvändigt för kommunen att samordna bebyggelseplaneringen och genom-
förandet av planerna med utformningen av det allmänna va-nätet. Mot
denna bakgrund synes det enligt vattenöverdomstolen naturligt att såväl den
planerade bebyggelseutveckligen som dess effekter för va-nätet behandlas i
miljökonsekvensbeskrivningen enligt 5 kap. 18 § plan- och bygglagen. Om
förslaget i denna del genomförs, förefaller därmed det eventuella behovet
av miljökonsekvensbeskrivning för va-utbyggnader bli tillgodosett.
I detta sammanhang vill vattenöverdomstolen erinra om att bestämmelser
om anläggande av va-ledningar m.m. finns även i expropriationslagen (2
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
181
kap. 3 §), ledningsrättslagen (2 §) och vattenlagen (8 kap. 1 §). Krav på mil-
jökonsekvensbeskrivning finns endast i vattenlagen (13 kap. 19 §). Det kan
finnas anledning att beakta även dessa bestämmelser när behovet av miljö-
konsekvensbeskrivningar för vattenledningar nu övervägs.
6.4.2 Länsstyrelsen i Malmöhus län: Enligt länsstyrelsens mening finns inte
skäl att generellt kräva miljökonsekvensbeskrivningar vid planering av all-
männa va-anläggningar. Sådana anläggningar har vanligen i sig mycket liten
miljöpåverkan. Däremot medför användningen av en allmän avloppsanlägg-
ning stora miljövinster. Länsstyrelsen anser således att kravet på miljökon-
sekvensbeskrivning i va-lagen endast bör avse större allmänna va-anlägg-
ningar som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan exempelvis vat-
tenledningar över långa avstånd.
6.4.3 Länsstyrelsen i Örebro län: Länstyrelsen vill understryka behovet av
miljökonsekvensbeskrivningar när det gäller planering av allmänna VA-an-
läggningar. Behovet av miljökonsekvensbeskrivningar är redan ofta tillgo-
dosett eftersom många allmänna va-anläggningar omfattas av tillståndsplikt
enligt miljöskyddslagen.
6.4.4 Göteborgs kommun: Större enskilda va-anläggningar omfattas inte av
kravet på miljökonsekvensbeskrivning enligt va-lagen (12 a §). Sådana an-
läggningar bör rimligen omfattas av samma villkor som allmänna anlägg-
ningar. Frågan kan prövas inom ramen för utredningen om en sammanlägg-
ning av miljölagstiftningen till en miljöbalk.
6.4.5 Svenska Kommunförbundet: Styrelsen är också tveksam till behovet av
särskilda regler om MKB för allmänna va-anläggningar med hänvisning till
EES-avtalet. Eftersom alla va-anläggningar med betydande miljöpåverkan
prövas enligt reglerna i miljöskyddslagen, där det redan finns ett krav på
MKB, så ser styrelsen inget behov av en ändring av va-lagen i samband med
EES-avtalet. Det är enligt styrelsens uppfattning under inga omständigheter
rimligt att kräva MKB vid planering av alla nya allmänna va-anläggningar
eftersom många av dessa är mycket begränsade. Styrelsen konstaterar också
att enskilda va-anläggningar kan ha stor omgivningspåverkan. Dessa faller
utanför kravet på MKB med den lösning som presenteras i promemorian.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 2
182
Härigenom föreskrivs i fråga om miljöskyddslagen (1969:387)’
dels att 22 och 45 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 5 a§, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Prop. 1992/93:60
Bilaga 3
Föreslagen lydelse
5 a§
Regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer får i fråga
om miljöfarlig verksamhet meddela
sådana föreskrifter om skyddsåtgär-
der, begränsning av verksamheten
och försiktighetsmått i övrigt som be-
hövs för att uppfylla Sveriges av riks-
dagen godkända åtaganden enligt av-
talet om Europeiska ekonomiska
samarbetsområdet.
Den som fått tillstånd enligt
denna lag till miljöfarlig verksamhet
kan ej på grund av bestämmelse i la-
gen eller i hälsoskyddslagen
(1982:1080) eller i renhållningsla-
gen (1979:596) åläggas att upphöra
med verksamheten eller att med av-
seende på denna vidtaga försiktig-
hetsmått utöver vad som anges i till-
ståndsbeslutet, om ej annat följer av
23-25 §§, 29 § andra stycket eller 40 §
andra stycket.
22 §
Den som fått tillstånd enligt
denna lag till miljöfarlig verksamhet
kan inte på grund av bestämmelse i
lagen eller i hälsoskyddslagen
(1982:1080) eller i renhållningslagen
(1979:596) åläggas att upphöra med
verksamheten eller att med av-
seende på denna vidta försiktighets-
mått utöver vad som anges i till-
ståndsbeslutet, om inte annat följer
av föreskrifter som meddelats med
stöd av 5 a§ eller av 23-25§§, 29§
andra stycket eller 40 § andra
stycket.
45 §
Den som med uppsåt eller av oaktsamhet
1. bryter mot förbud som har meddelats med stöd av 8, 23 eller 41 § eller
åsidosätter sådana bestämmelser som har meddelats med stöd av 2§ tredje
stycket,
2. underlåter att iakttaga föreskrift som regeringen har meddelat med stöd
av 10 §,
3. åsidosätter beslut, villkor eller
andra föreskrifter som meddelats
med stöd av 8 a § andra stycket, 18 §
första stycket, 19 - 21 §, 21 a § andra
stycket, 24 §, 25 §, 27 §, 29 § andra
stycket, 38 a §, 38 b § andra stycket
eller 41 §,
3. åsidosätter beslut, villkor eller
andra föreskrifter som meddelats
med stöd av 5 a§, 8 a§ andra
stycket, 18 § första stycket, 19 - 21 §,
21 a § andra stycket, 24 §, 25 §, 27 §,
29 § andra stycket, 38 a§, 38 b§
andra stycket eller 41 §,
1 Lagen omtryckt 1989:363
183
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4. underlåter att iaktta föreläggande som har meddelats med stöd av 43 §
första stycket eller andra stycket första meningen,
5. i ansökan eller annan handling som avges enligt denna lag eller enligt
föreskrift som har meddelats med stöd av lagen lämnar vederbörande myn-
dighet oriktiga uppgifter rörande ett förhållande av betydelse för prövning
av en fråga om tillstånd eller för tillsynen, döms, om gärningen inte är ringa,
till böter eller fängelse i högst två år. Har brottet begåtts med uppsåt och
avsett förpliktelse av väsentlig betydelse från miljöskyddssynpunkt, döms till
fängelse i högst två år.
Om ett vitesföreläggande har överträtts, döms inte till ansvar enligt första
stycket för gärning som omfattas av föreläggandet.
Till ansvar enligt första stycket döms inte, om ansvar för gärningen kan
ådömas enligt brottsbalken.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 3
Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.
184
Härigenom föreskrivs att det i hälsoskyddslagen (1982:1080) skall införas
en ny paragraf, 14 a §, samt närmast före den nya 14 a § en ny rubrik av föl-
jande lydelse.
|
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse Gränsvärden för luftföroreningar 14 a§ Regeringen eller den myndighet Om det kan antas att gränsvärdena Regeringen eller den myndighet |
Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.
185
Härigenom föreskrivs att 5 kap. 18, 21 och 26 §§ och 8 kap. 2§ plan- och
bygglagen (1987:10)' skall ha följande lydelse.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 3
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 kap.
18 §
Detaljplanen bör grundas på ett program som anger utgångspunkter och
mål för planen.
En detaljplan som medger en an-
vändning som har betydande miljö-
påverkan skall grundas på ett sådant
program som anges i första stycket
om detaljplanen innebär att ett om-
råde får tas i anspråk för
1. industriändamål,
2. ny sammanhållen bebyggelse,
3. skidliftar eller kabinbanor,
4. hotellkomplex eller fritidsbyar
eller
5. permanenta tävlings- eller test-
banor för bilar eller motorcyklar.
I de fall som anges i andra stycket
skall en miljökonsekvensbeskrivning
enligt 5 kap. lagen (1987:12) om hus-
hållning med naturresurser m.m.
upprättas vid utarbetandet av pro-
grammet.
21 §
Samrådet syftar till ett utbyte av
information och synpunkter. Under
samrådet bör motiven till förslaget,
planeringsunderlag av betydelse
samt de viktigaste följderna av för-
slaget redovisas. Om det finns ett
program för planen, skall också pro-
grammet redovisas.
Samrådet syftar till ett utbyte av
information och synpunkter. Under
samrådet bör motiven till förslaget,
planeringsunderlag av betydelse
samt de viktigaste följderna av för-
slaget redovisas. Om det finns ett
program eller en miljökonsekvens-
beskrivning för planen, skall också
dessa redovisas.
Resultatet av samrådet och förslag med anledning av de synpunkter som
har framförts skall redovisas i en samrådsredogörelse.
26 §
Under utställningstiden skall planförslaget åtföljas av
1. planbeskrivningen och genomförandebeskrivningen,
2. samrådsredogörelsen,
3. program för planen, grundkarta
och fastighetsförteckning, om så-
dana handlingar har upprättats,
3. program för planen, miljökon-
sekvensbeskrivning, grundkarta och
fastighetsförteckning, om sådana
handlingar har upprättats,
' Lagen omtryckt 1987:246
186
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4. annat planeringsunderlag som kommunen anser vara av betydelse för
en bedömning av förslaget.
I planbeskrivningen skall redovisas planeringsförutsättningarna, planens
syfte och skälen till planens utformning. Beskrivningen skall åtföljas av il-
lustrationsmaterial, om det inte är uppenbart onödigt. Om planförslaget av-
viker från översiktsplanen, skall avvikelsen och skälen till denna redovisas i
beskrivningen.
Annat tillgängligt material som belyser förslagets innebörd, bör också stäl-
las ut.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 3
I fråga om andra anläggningar än
byggnader krävs bygglov för att
1. anordna nöjesparker, djurpar-
ker, idrottsplatser, skidbackar med
liftar, kabinbanor, campingplatser,
skjutbanor, småbåtshamnar, frilufts-
bad, motorbanor och golfbanor,
8 kap.
2§2
I fråga om andra anläggningar än
byggnader krävs bygglov för att
1. anordna nöjesparker, djurpar-
ker, idrottsplatser, skidbackar med
liftar, campingplatser, skjutbanor,
småbåtshamnar, friluftsbad, motor-
banor och golfbanor,
2. anordna upplag eller materialgårdar,
3. anordna tunnlar eller bergrum som inte är avsedda för tunnelbana eller
gruvdrift,
4. inrätta fasta cisterner eller andra fasta anläggningar för kemiska pro-
dukter, som är hälso- och miljöfarliga, och förvaror som kan medföra brand
eller andra olyckshändelser,
5. uppföra radio- eller telemaster eller torn,
6. uppföra vindkraftverk, om vindturbinens diameter är större än två me-
ter eller om kraftverket placeras på ett avstånd från gränsen som är mindre
än kraftverkets höjd över marken eller om kraftverket skall fast monteras på
en byggnad,
7. uppföra murar eller plank,
8. anordna parkeringsplatser utomhus,
9. anordna begravningsplatser,
10. väsentligt ändra anläggningar som avses i 1-9.
Bygglov för att inrätta eller uppföra en anläggning enligt första stycket 4
eller 5 eller för att ändra anläggningen krävs inte, om det är fråga om en
mindre anläggning avsedd endast för en viss fastighets behov. Bygglov för
åtgärder enligt första stycket 8 behövs inte, om det på fastigheten finns en-
dast ett eller två enbostadshus eller ett tvåbostadshus och parkeringsplatsen
är avsedd uteslutande för fastighetens behov eller om parkeringsplatsen an-
läggs med stöd av väglagen (1971:948) eller på mark som i detaljplan har
avsatts till gata eller väg.
Enligt 5 § och 6 § tredje stycket 2 får kommunen besluta om undantag från
kravet på bygglov eller om längre gående krav. 110 § finns särskilda bestäm-
melser för vissa anläggningar avsedda för totalförsvaret.
Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.
2 Senaste lydelse 1991:604
187
Härigenom föreskrivs att det i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och
avloppsanläggningar1 skall införas en ny paragraf, 12 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
12 a§
När en allmän va-anläggning eller
en utvidgning av en sådan planeras
skall, om anläggningen kan antas
medföra en betydande miljöpåver-
kan, huvudmannen upprätta en mil-
jökonsekvensbeskrivning som möj-
liggör en samlad bedömning av den
inverkan anläggningen har på mil-
jön, hälsan och hushållningen med
naturresurserna.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 3
Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.
1 Lagen omtryckt 1976:842
188
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1992-11-05
Prop. 1992/93:60
Bilaga 4
Närvarande: f.d. justitierådet Böret Palm, justitierådet Lars Å Beckman,
regeringsrådet Sigvard Holstad.
Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 8 oktober 1992 har rege-
ringen på hemställan av statsrådet Olof Johansson beslutat inhämta lagrå-
dets yttrande över förslag till
1. lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387),
2. lag om ändring hälsoskyddslagen (1982:1080),
3. lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10),
4. lag om ändring i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsan-
läggningar.
Förslagen har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessor Lars-Eric Hult.
Förslagen föranleder följande yttrande av lagrådet:
Förslaget till lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387)
5 a§
I 4-8 a §§ miljöskyddslagen i nu gällande lydelse finns bestämmelser som
skall reglera tillåtligheten av s.k. miljöfarlig verksamhet enligt lagen (jfr.
1 § lagen). Av särskilt intresse här är 5 §, som innehåller regler om skyl-
dighet för den som utövar eller skall utöva sådan verksamhet att vidta de
skyddsåtgärder, tåla den begränsning av verksamheten och iaktta de för-
siktighetsmått i övrigt "som skäligen kan fordras" för att förebygga eller
avhjälpa olägenhet. Vid bedömningen av åliggandena skall ske den av-
vägning i olika hänseenden som framgår av paragrafens andra och tredje
stycke. Hänsyn skall tas till vad som är tekniskt möjligt och till allmänna
och enskilda intressen, varvid bl.a. frågor om nyttan med verksamheten i
förhållande till kostnaderna för aktuella skyddsåtgärder etc. skall prövas.
Bestämmelserna skall ligga till grund vid den tillståndsprövning som är
föreskriven för olika verksamhetsformer som omfattas av lagen.
Flertalet av de EG-direktiv som rör miljöskyddslagens tillämpningsom-
råde föreslås i lagrådsremissen bli transformerade till svensk rätt genom
föreskrifter av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. Ett
bemyndigande med detta syfte har i det remitterade lagförslaget tagits upp
under en ny paragraf bland de s.k. tillåtlighetsreglema, nämligen 5 a §.
189
Frågan uppkommer därmed hur föreskrifterna kommer att förhålla sig till
de nyss angivna bestämmelserna i 5 §.
Det framgår av lagrådsremissen, att de aktuella EG-direktiven, som
genomgående är minimidirektiv, ställer upp gränsvärden och andra kravni-
våer som sannolikt är mindre stränga än de värden som faktiskt tillämpas
i den svenska miljöpolitiken och således när tillståndsfrågor prövas. Av-
sikten synes inte vara att miljökraven i Sverige skall sänkas. Detta måste
betyda att föreskrifterna enligt bemyndigandet inte skall fylla funktionen av
en precisering av hur bestämmelserna i 5 § skall tillämpas.
Syftet med den nya regleringen synes i stället vara att de allmänna kra-
ven i 5 § skall gälla som hittills i den mån de är strängare än eller lik-
värdiga med föreskrifterna (EG-kraven). Samtidigt skall föreskrifternas
gränsvärden alltid ta över, om en avvägning enligt 5 § skulle leda till lägre
krav. Denna innebörd kan inte utläsas av den lagtext som föreslagits.
Lagrådet förordar att bemyndigandet i stället tas in som ett sista stycke i
5 § med följande lydelse:
"Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar
de föreskrifter angående skyddsåtgärder, begränsningar och försiktighets-
mått i övrigt som på grund av Sveriges av riksdagen godkända åtaganden
enligt avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet inte får åsido-
sättas."
Om lagrådets förslag godtas skall i 22 och 45 §§ i det remitterade lag-
förslaget "5 a §" bytas ut mot "5 § sista stycket".
Övriga lagförslag
Lagrådet lämnar förslagen utan erinran.
Prop. 1992/93:60
Bilaga 4
190
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 november 1992
Prop. 1992/93:60
Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden B. Wester-
berg, Friggebo, Johansson, Laurén, Olsson, Svensson, Hellsvik, Wibble,
Björck, Davidson, Könberg, Odell, Lundgren, Unckel, P. Westerberg, Ask
Statsrådet Johansson anmäler förslag till lag om ändring i miljöskyddslagen
(1969:387) m.m.
Regeringen beslutar att genom proposition lämna förslag till riksdagen om
ändring i miljöskyddslagen (1969:387) m.m. i enlighet med bilagan till detta
protokoll.
Ur protokollet:
Maud Melin
191
Propositionens huvudsakliga innehåll......................... 1
1 Ärendet och dess beredning............................. 2
2 Allmän motivering..................................... 2
2.1 Bakgrund......................................... 2
2.2 Miljöskyddslagen.................................. 7
2.3 Hälsoskyddslagen.................................. 17
2.4 Miljökonsekvensbeskrivningar m.m.................. 21
3 Upprättade lagförslag................................... 25
4 Specialmotivering...................................... 25
4.1 Lag om ändring i miljöskyddslagen................... 25
4.2 Lag om ändring i hälsoskyddslagen................... 26
4.3 Lag om ändring i plan-och bygglagen................ 27
4.4 Lag om ändring i lagen (1970:244) om allmänna vatten-
och avloppsanläggningar............................ 28
4.5 Ikraftträdande bestämmelser........................ 28
5 Ärendet till riksdagen.................................. 28
Propositionens lagförslag.................................... 29
Bilaga 1 Departementspromemorian (Ds 1992:43) EES-avtalet och
den svenska miljöskyddslagstiftningen................. 35
Sammanfattning................................... 35
Lagförslag........................................ 36
1 Inledning....................................... 45
2 Miljökonsekvensbeskrivningar..................... 52
3 Vatten.......................................... 62
4 Luft............................................ 76
5 Avfall.......................................... 95
6 Specialmotivering................................ 103
Bilaga 2 Sammanställning av remissyttranden över departements-
promemorian (Ds 1992:43) EES-avtalet och den svenska
miljöskyddslagstiftningen........................... 108
Bilaga 3 De till Lagrådet remitterade lagförslagen............. 183
Bilaga 4 Lagrådets yttrande................................. 189
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 november
1992 ...................................................... 191
gotab 42061, Stockholm 1992
192