Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Regeringens proposition 1992/93:210

om ny ordningslag m.m.

Regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag som har tagits upp i bifo­gade utdrag ur regeringsprotokollet den 18 mars 1993.

På regeringens vägnar

Cari Bildt

Gun HeUsvik

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås en ny ordningslag som skall ersätta allmänna ord­ningsstadgan (1956:617) och lagen (1956:618) om allmänna sammankoms­ter.

Syftet med den nya lagen är dels att anpassa allmänna ordningsstadgans föreskrifter dll regeringsformens bestämmelser om normgivningsmakten och dels att hålla samman de grundläggande ordnings- och säkerhetsföre­skrifterna.

I propositionen föreslås att uttrycket allmän plats i ordningslagstiftningen ersätts med uttrycket offendig plats. Med offentlig plats avses i huvudsak detsamma som med allmän plats enligt allmänna ordningsstadgan. En ut­vidgning görs emellertid så till vida att även t.ex. parkeringsplatser, s.k. in-netorg och väntsalar som används för allmän trafik skall anses utgöra offentlig plats vare sig området eller utrymmet är beläget inom- eller utom­hus.

Enligt förslaget förs regleringen av allmänna sammankomster och offent­liga tillställningar samman i ett särskilt kapitel i lagen (2 kap.). Jämfört med nuvarande ordning skall cirkusförestäUningar behandlas som allmänna sam­mankomster i framtiden. Vidare införs kiav på besiktning och godkännande av s.k. samlingstält och tivolianordningar.

Till skillnad från vad som nu gäller föreslås au polisen i vissa fall skall kunna ta betalt för viss ordningshållning av den som anordnar en allmän sammankomst i vinstsyfte.

1 Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 210


Prop. 1992/93:210


Liksom nu skall det i framtiden krävas tillstånd av polisen för att få ta of-      Prop. 1992/93:210 fendig plats i anspråk för något annat ändamål än det som platsen har upp­låtits för. Vidare införs möjligheten att förverka bl.a. varor hos den som bry­ter mot tillståndskravet.

Förslaget innebär också ett ökat krav på säkerheten hos bmnnar. I framti­den skall bmnnar förses med sådana säkerhetsanordningar att de ger ett till­räckligt skydd för olyckor med bam.

Formema för antagande av lokala föreskrifter ändras så till vida att kom­munfullmäktiges beslut i framtiden inte skall underställas länsstyrelsens prövning. I stället kommer kommunerna ensamma att få besluta sådana föreskrifter. Kommunen är emellertid skylchg att anmäla sitt beslut till läns­styrelsen, som ges befogenhet att upphäva lokala föreskrifter som strider mot bestämmelsema i ordningslagen.

I propositionen föreslås att polismyndighets beslut skall kunna över­klagas till länsrätt och inte som nu till länsstyrelse. Vidare föreslås att möj­ligheten att överklaga beslut till regeringen tas bort.

Den nya ordningslagen innehåller också ett särskilt kapitel (4 kap.) om ordningen och säkerheten i viss kollektiv persontrafik. Bestämmelsema er­sätter de reglementen som i dag kan bestämmas med stöd av 25 § allmänna ordningsstadgan.

Propositionen innehåller också förslag till ändringar i viss annan lagstift­ning. Bl.a. föreslås att de nuvarande bestämmelsema i allmänna ordnings­stadgan om gaturenhållning förs över till renhållningslagen (1979:596).

Den nya ordningslagen liksom föreslagna författningsändringar avses träda i kraft den 1 januari 1994. Samtidigt kommer lagen om allmänna sammankomster, allmänna ordningsstadgan, förordningen (1874 nr 26 s. 11) angående hamnordningar och andra ordningsföreskrifter för allmänna hamnarne i riket samt kungörelsen (1950:153) med vissa tillämpnings­föreskrifter till 1874 års förordning att upphöra att gälla. Vid ikraftträdan­det kommer också punkt 4 i övergångsbestämmelserna till förordningen (1990:1510) med länsstyrelseinstrukdon liksom taxor och reglementen som har beslutats med stöd av 23 § ordningsstadgan för rikets städer den 24 mars 1868 (nr 22) eller med stöd av 25 § allmänna ordningsstadgan a« upphöra att gälla.

Förslaget innebär vidare att nuvarande lokala ordningsföreskrifter skall upphöra att gälla den 1 januari 1996. Föreskrifter som har beslutats med stöd av länsstyrelseinstrukuonen skall upphöra att gäUa den 1 januari 1995.


 


Propositionens lagförslag                                Prop. 1992/93:210

1 Förslag till Ordningslag

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Inledande bestämmelser

1  § Denna lag innehåller särskilda föreskrifter om allmänna samman­komster och offendiga tillställningar (2 kap.) samt föreskrifter om allmän ordning och säkerhet i övrigt dels vid sammankomster och tillställningar, på offentliga platser och vid vissa anläggningar och verksamheter (3 kap.), dels i viss kollektiv persontrafik (4 kap.).

2  § Med offendig plats enhgt denna lag avses

 

1.  allmänna vägar,

2.  gator, vägar, torg, parker och andra platser som i detaljplan redovisas som allmän plats cx;h som har upplådts för sitt ändamål,

3.  områden som i detaljplan redovisas som kvartersmark för hamnverk­samhet, om de har upplåtits för detta ändamål och är tillgängliga för allmän­heten, samt

4.  andra landområden och utrymmen inomhus som stadigvarande används för allmän trafik.

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en kommun får före­skriva att anläggningar för lek, idrott, camping eller friluftsliv, badplatser, järnvägsområden, begravningsplatser och andra sådana områden, om de inte omfattas av bestämmelsema i första stycket, skall jämställas med offendiga platser vid tillämpning av 3 kap. och av lokala föreskrifter, under fömtsätt­ning att områdena är tillgängliga för allmänheten.

Om ett område eller uu-ymme som avses i första stycket är tillgängligt för allmänheten endast under vissa tider, är det offendig plats under dessa. Detsamma gäUer områden som omfattas av en föreskrift enligt andra stycket.

2 kap. Allmänna sammankomster och offentliga tillställningar

Definitioner     -                     '     -   -       . .

1 § Med allmän sammankomst enligt denna lag avses

1.   sammankomster som utgör demonstrationer eller som annars hålls för
överläggning, opinionsyttring eller upplysning i allmän eller enskild angelä­
genhet,

2.  föreläsningar och föredrag som håUs för undervisning eller för att med­dela allmän eller medborgerlig bildning,

3.  sammankomster som hålls för religionsutövning,

4.  teaterföreställningar, biografföreställningar, konserter och andra sam­mankomster för att framföra konstnärligt verk, samt

5.  andra sammankomster vid viUca mötesfriheten utövas.

För au en sammankomst skall anses som allmän krävs au den anordnas för allmänheten eller att allmänheten har tillträde till den eller att sam­mankomsten med hänsyn till de villkor som gäller för tiUttäde till den bör anses jämställd med en sådan sammankomst.


 


Bestämmelsema i denna lag om allmänna sammankomster gäller även om     Prop. 1992/93:210 det vid en sammankomst förekommer mindre inslag av underhållning eller försttöelse av annat slag än framförande av konstnärligt verk.

2  § Vad som sägs i lagen om aUmänna sammankomster gäller även cirkus-föreställningar.

3  § Med offentlig tillställning enligt denna lag avses

 

1.  tävlingar och uppvisningar i sport och ickott,

2.  danstillställningar,

3.  tivolinöjen och festtåg,

4.  marknader och mässor, samt

5.  ancha tillställningar som inte är att anse som aUmänna sammankomster eller cirkusförestäUningar.

För att en ullställning skall anses som offentlig krävs att den anordnas för aUmänheten eUer att allmänheten har tillträde till den.

En tillställning till vilken tillttädet är begränsat genom krav på inbjudan, medlemskap i en viss förening eller annat vilUcor är dock att anse som en till-stäUning som allmänheten har tillträde tUl, om tiUstäUningen uppenbarUgen är en del av en rörelse vars verksamhet uteslutande eller väsentligen består i att anordna tUlställningar av detta slag. Detsamma gäUer om tillställningen med hänsyn till omfattningen av den krets som äger tiUttäde, de villkor som gäller för tillttädet eller andra liknande omständigheter är att jämställa med sådan tillställning.

Krav på tillstånd eller anmälan

4 § Allmänna sammankomster cx;h offentiiga tillställningar får inte utan tiU­
stånd anordnas på offentUga platser.

Tillstånd au anordna offentlig tillstäUning krävs även i annat fall, om det är fråga om offentliga danstillställningar, tivolinöjen, marknader eller liknande nöjestillställningar eller tävlingar eller uppvisningar i motorsport eUer profes­sionell brottning. Om det kan ske utan fara för ordning och säkerhet eller för ttafiken, får emellertid anordnaren befrias från skyldigheten att söka tillstånd enligt detta stycke för tillställning av visst slag. Eu beslut om befrielse får förenas med villkor.

En allmän sammankomst som avses i 1 § första stycket 4 eUer en cirkusfö­reställning får hållas utan tillstånd, om den med hänsyn till det väntade delta­garantalet, den utvalda platsen och tiden för sammankomsten samt de anord­ningar som avses förekomma kan antas äga rum utan fara för ordning och sä­kerhet eller för ttafiken.

5 § Den som avser att inom ett område som redovisas i detaljplan anordna
en sådan aUmän sammankomst utomhus eller offentlig tillställning som det
inte krävs tUlstånd för enligt 4 § skall anmäla detta.

Anmälningsskyldighet gäller också för en allmän sammankomst som an­ordnas inomhus inom ett område som redovisas i detaljplan och för en of­fendig tUlställning som anordnas utomhus utom detaljplanelagt område, om det på gmnd av det förväntade antalet deltagare vid sammankomsten eUer tUl-stäliningen finns risk för att ordningen störs eller säkerheten äventyras vid den eller, som en direkt följd av den, i dess omedelbara omgivning eller för att ttafUcen störs.

En allmän sammankomst som avses i 1 § första stycket 4 behöver inte an­mälas, om den med hänsyn till det förväntade antalet deltagaie, den utvalda


 


platsen och tiden för sammankomsten samt de anordningar som avses före-     Prop. 1992/93:210 komma kan antas äga rum utan fara för ordning och säkerhet eller för tta­fUcen.

Om det kan ske utan fara för ordning och säkerhet eller för ttafiken, får anordnaren befrias från anmälningsskyldigheten i fråga om allmänna sam­mankomster eller offentUga tillstälbingar av visst slag. Ett beslut om befrielse får förenas med villkor.

Hur ansökan om tillstånd och anmälan görs

6 § Ansökan om tillstånd att anordna och anmälan om en allmän samman­
komst eUer offentiig tUlställning skaU göras hos polismyndigheten.

Ansökan skall göras skrifUigen i god tid. Om möjligt skaU ansökan ha kommit in senast en vecka före sammankomsten eUer tiUstälbiingen.

Anmälan skaU göras skrifUigen eller muntiigen. Om möjligt skall anmälan ha kommit in senast fem dagar före sammankomsten eller tiUstäUningen.

Vad ansökan och anmälan skall innehålla

7 § Ansökan om tillstånd att anordna och anmälan om en allmän samman­
komst eller offentlig tillställning skall innehålla uppgifter om anordnaren, ti­
den för sammankomsten eller tillställningen, dennas art och huvudsakUga ut­
formning samt de åtgärder i fråga om ordning och säkerhet som anordnaren
avser att vidta.

Prövningen med anledning av ansökan eller anmälan

8 § Polismyndigheten prövar frågor om tillstånd att anordna allmänna sam­
mankomster och offentliga tillställningar samt om befrielse enligt 4 § andra
stycket från skyldigheten att ansöka om tillstånd att anordna offentliga till­
ställningar.

Om den offendiga tillställningen avser tävling eller uppvisning i motor­sport och det för att genomföra tillställningen krävs beslut av länsstyrelsen i något annat avseende, prövas dock frågan om tillstånd av länsstyrelsen efter samråd med polismyndigheten.

Anmälan om en allmän sammankomst eller offentiig tiUställning behandlas av polismyndigheten som också prövar frågor om befrielse enligt 5 § fjärde stycket från skyldigheten att göra anmälan om sammankomster eller tillställ­ningar.

9 § Polismyndigheten får förelägga anordnaren av en allmän sammankomst
eller offentUg tillställning att lämna uppgifter utöver vad ansökan eUer anmä­
lan skall innehålla eller själv sörja för den utredning som behövs. An­
ordnaren är dock inte skylchg att redogöra för innehållet i föreckag, tal eller
dramatisk eller annan framställning som är avsedd att förekomma vid sam­
mankomsten eUer tUlställningen.

Om det med anledning av en ansökan om tillstånd att anordna eller en an­mälan om en cirkusföreställning eller en offentlig tillställning behövs en un­dersökning som kräver särskild fackkunskap, får polismyndigheten anlita en sakkunnig på anoidnarens bekostnad.

10      § Tillstånd dll en aUmän sammankomst får vägras endast om det är nöd­
vändigt med hänsyn till ordningen eUer säkerheten vid sammankomsten eller.


 


som en direkt följd av den, i dess omedelbara omgivning eUer med hänsyn tiU     Prop. 1992/93:210 ttafiken eUer för att motverka epidemi.

TiUstånd tUl en allmän sammankomst eUer offentUg tillstäUning skall väg­ras, om sammankomsten eller tiUstäUningen är avsedd att hållas i ett sam­lingstält som inte är godkänt eller inte får användas enligt vad som sägs i 12 § eller i ett annat tält som inte erbjuder betryggande säkerhet mot brand och andra olycksfall.

11      § Beslut med anledning av en ansökan eller en anmälan enligt 6 § skall
meddelas skyndsamt. Beslutet skaU innehålla de villkor enligt 16 § andra
stycket som polismyndigheten meddelar för sammankomsten eller tillställ­
ningen. Vidare skaU beslutet innehålla uppgift om det högsta belopp som an­
ordnaren av en aUmän sammankomst eller offentUg tUlställning kan komma
att bli tvungen att betala i ersättning för polisens kostnader för att hålla ord­
ning.

Säkerheten hos tält och tivolianordningar

12      § Tält får användas vid allmänna sammankomster eller offentliga
tiUstäUningar endast om det har betryggande brandtåUghet och stabUitet samt
i övrigt tältet och dess irttedning erbjuder bettyggande säkerhet mot brand
eller andra olycksfall och uttymningsvägama är tillfredsställande. Ett tält
som är avsett för flera än 150 personer och som får uppföras utan bygglov
(samlingstält) skall vara besiktigat och godkänt.

Besiktningen skall ske innan tältet första gången tas i bruk i Sverige och vid regelbundet återkommande tillfällen. Om tältet har ändrats i något avse­ende som har väsendig betydelse för säkerheten, skall det besiktigas på nytt.

Godkännande av ett samlingstält skall gälla för en tid av minst tte och högst sju år.

Om ett tält, som är avsett att användas vid allmänna sammankomster eller offentliga tillställningar, på grund av skada eller av någon annan orsak inte erbjuder bettyggande säkerhet mot brand och andra olycksfall, får polismyn-cUgheten förbjuda att tältet används vid sådana sammankomster eller tUlställ­ningar så länge felet består.

13      § Tivolianordningar, såsom kamseller, pariserhjul, bergbanor, bilbanor
och liknande anordningar, får användas vid allmänna sammankomster eller
offendiga tillställningar endast om de erbjuder betryggande säkerhet mot
olycksfall och om de är besUctigade och godkända.

Regeringen eller den myncUghet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om provning, besiktning och förbud att använda en tivolianord-ning.

Förbud mot sammankomster och tillställningar i vissa fall

14   § Offentlig tillstäUning som utgör pornografisk föreställning får inte an­ordnas.

15   § Regeringen får föreskriva att allmänna sammankomster och offentliga tillställningar inte får hållas inom ett visst område, om förbudet är nödvändigt med hänsyn till att Sverige är i krig eller krigsfara eller för att motverka epi­demi.

Efter regeringens bemyndigande får en länsstyrelse i fråga om länet eller del därav föreskriva att allmänna sammankomster inte får hållas om förbudet


 


är nödvändigt för att motverka epidemi och att offentliga tillställningar inte får     Prop. 1992/93:210 hållas om förbudet är nödvändigt med hänsyn till att Sverige är i krig eller krigsfara eller för att motverka epidemi.

Oidningsföreskrifter

16      § Den som anordnar en allmän sammankomst eller offendig tillställning
skall svara för att det råder god ordning vid sammankomsten eller tillställ­
ningen.

Polismyndigheten får meddela de villkor som behövs för att upprätthålla ordning och säkerhet vid sammankomsten eller tillställningen. Villkoren får innefatta skyldighet för anordnaren att anlita personal. Skyldighet för anord­naren att anlita ordningsvakter enUgt lagen (1980:578) om ordningsvakter får åläggas endast i fråga om konserter och offentUga tiUstäUningar. Villkoren får inte medföra att anordnaren belastas med onödiga kostnader eller att möjUgheten att hålla sammankomsten eUer tillställningen onöcUgtvis försvåras på något annat sätt.

17  § Den som inte följer de ordningsregler för en allmän sammankomst eller offentiig tillställning som skall gälla enligt villkor som polismyncUgheten har meddelat med stöd av 16 § andra stycket är skyldig att på tillsägelse lämna sammankomsten eUer tillställningen.

18  § Vid en offentiig tillstäUning får spritdrycker, vin eller starköl drickas bara om det sker vid tillåten servering av sådana ch-ycker. Spritdrycker, vin eller starköl som inte får drickas vid tiUstäUningen får inte heller förvaras i lo­kalen eller på platsen.

Polismyndigheten får för särskilda fall medge undantag från första stycket.

Den som bryter mot förbudet i första stycket är skyldig att på tillsägelse lämna tiUstäUningen.

19      § Hypnotiska eller Uknande experiment får inte utan Socialstyrelsens tiU­
stånd förekomma vid en offentlig tillställning eller vid en sädan allmän sam­
mankomst som inte utgör ett led i undervisningen vid gymnasieskola eller
högskola eUer någon annan skolform på motsvarande nivå.

20 § Pyrotekniska varor får inte utan tillstånd av polismyndigheten
användas vid en allmän sammankomst eller offendig tillställning som hålls
inomhus. Om det kan ske utan fara för ordning och säkerhet, får dock
polismyndigheten befria anordnaren från skyldigheten att söka tillstånd för
sammankomster eUer tillställningar av visst slag.

21§ Chefen för polismyndigheten skall ha fritt tiUttäde till allmänna sam­mankomster och offendiga tillställningar. Detsamma gäller andra personer som polismyncUgheten har utsett att närvara.

Polisens rätt att inställa och upplösa allmänna sammankomster och offentliga tillställningar

22 § Polismyndigheten får inställa eller upplösa en allmän sammankomst eUer offendig tUlställning som hålls i strid med ett beslut som innebär avslag på en ansökan enligt 6 § eller i sttid med en föreskinft enligt 15 § eller ett förbud enligt 25 §.


 


23                                                                               § Polismyndigheten får utöver vad som sägs i 22 § upplösa                                                                        Prop. 1992/93:210

1.  en allmän sammankomst, om det uppkommer svårare oordning vid själva sammankomsten eller, som en direkt följd av den, i dess omedelbara omgivning eUer om sammankomsten medför avsevärd fara för de närvarande eller aUvarlig störning av ttafiken,

2.  en offendig tillställning, om det vid den förekommer något som strider mot lag eller om den medför oordning, fara för de närvarande eller allvarlig störning av ttafiken.

En allmän sammankomst för att framföra konstnärUgt verk eller en offent­lig tillställning får också upplösas, om sammankomsten eller tUlställningen genom ljud eller på något annat sätt medför allvarlig störning av ordningen i dess omedelbara omgivning. Detta gäller dock inte när sammankomsten eller tiUstäUningen äger mm i enUghet med meddelat tiUstånd.

En alhnän sammankomst för att framföra konstnärUgt verk eller en offent­lig tillstäUning får vidare upplösas, om villkor om tiden för sammankomsten eller tillställningen som meddelats med stöd av 16 § andra stycket inte följs.

24      § En allmän sammankomst eller offentlig tillställning får upplösas enligt
22 eller 23 § endast om mindre ingripande åtgärder har visat sig vara otill­
räckliga för att hindra fortsatt lagstridigt handlande, återställa ordningen,
skydda de närvarande eUer begränsa störningen av ttafiken.

Polisens rått att förbjuda allmänna sammankomster och offentliga tillställ­ningar

25      § Polismyndigheten får förbjuda att det hålls

1.  en allmän sammankomst, om det vid en tidigare sammankomst av samma slag uppkommit svårare oordning vid själva sammankomsten eller, som en direkt följd av den, i dess omedelbara omgivning eller om samman­komsten visat sig ha medfört avsevärd fara för de närvarande eller allvarlig störning av ttafUcen,

2.  en offendig tillställning, om det vid en tidigare tillställning av samma slag har förekommit något som stted mot lag eUer den har medfört oordning, fara för de närvarande eUer allvarUg störning av ttafiken, eUer

3.  en allmän sammankomst för att framföra konstnärligt verk eller en of­fentlig tillstäUning, om det vid en tidigare sammankomst eller tUlstälkiing av samma slag genom ljud eller på något annat sätt har uppkommit allvarlig störning av ordningen i sammankomstens eller tillställningens omedelbara omgivning och den sammankomsten eller tiUstäUningen inte ägt rum i enlig­het med meddelat tillstånd.

Förbud enligt första stycket att hålla en sammankomst eUer tiUställning får meddelas endast om det kan befaras förekomma lagstridigt handlande, oord­ning, fara för de närvarande eller störning av ttafiken och minche ingripande åtgärder till förebyggande härav inte är tiUräckliga.

Kostnader för ordningshållning

26      § Den som i vinstsyfte anordnar en offentlig tiUställning skall ersätta
polismyndighetens kostnader för att hålla ordning vid tillställningen. Om det
finns särskilda skäl får också den som i vinstsyfte anordnar en allmän
sammankomst åläggas en motsvarande ersättningsskylcUghet.

Ersättningsskyldigheten gäller inte sådana ideella föreningar som anges i 7 § 5 mom', fjärde stycket a) -d) lagen (1947:576) om stadig inkomstskatt.


 


Ersättningsskyldigheten enligt första stycket får sättas ned eller efterges,     Prop. 1992/93:210 om det finns särskilda skäl.

Polismyndigheten beslutar om ersättningsskyldighet. Därvid får det högsta belopp som har bestämts enUgt 11 § inte överskridas.

Regeringen får meddela föreskrifter om hur polismyndighetens kostnader för ordningshållning skall beräknas.

27 § Om anordnaren av en allmän sammankomst som anordnas i vinstsyfte
eller av en offentiig tillställning inte har gjort ansökan eller anmälan som
krävs enligt 4 eller 5 § eller inte har fullgjort ansöknings- eller anmälnings­
skyldigheten i sådan tid att beslut enligt 11 § har kunnat meddelas före sam­
mankomsten eller tillställningen, skall polismyndigheten ålägga anordnaren
att ersätta myndighetens kostnader för att hålla ordning vid sammankomsten
eller tillställningen, i den mån kostnaderna beror på anordnarens försum­
melse. Detsamma gäller om anordnaren inte har följt de föreskrifter och viU­
kor om ordning och säkerhet som har gällt för sammankomsten eller tillställ­
ningen.

Vad som sägs i första stycket gäller även i fråga om anordnare som inte är ersättningsskylcUga enligt 26 §.

Om de kostnader som beror på anordnarens försummelse inte kan beräk­nas med tillräcklig säkerhet, skall polismyndigheten uppskatta dem till ett skäligt belopp.

Ersättningsskyldigheten får sättas ned eller efterges, om det finns särskilda skäl.

Överklagande

28 § Polismyndighetens beslut enligt detta kapitel får överklagas hos läns­
rätten.

Länsstyrelsens beslut enligt 8 § andra stycket får överklagas hos länsrät­ten.

Länsstyrelsens beslut enligt 15 § andra stycket och Socialstyrelsens beslut enligt 19 § får inte överklagas.

Om inte något annat har beslutats gäller polismyndighetens beslut omedel­bart utom när det är fråga om ersättningsskyldighet enligt 26 eller 27 §.

Straff m.m.

29 § Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som uppsåt­
ligen eller av oaktsamhet

1.  i egenskap av anordnare bryter mot kravet på tillstånd eller anmälan i 4 eller 5 § eller mot ett vUUcor eller ett förbud som har meddelats enligt 4 § andra stycket, 5 § fjärde stycket, 15 §, 16 § andra stycket eUer 25 §,

2.  lämnar oriktig uppgift om något förhållande som han enligt tillämpliga föreskrifter är skyldig att upplysa om i en ansökan eller en anmälan eller om sådana omständigheter som polismyndigheten kan begäi-a uppgift om med stöd av 9 § första stycket,

3.  anordnar en allmän sammankomst eller offentiig tillställning i ett tält som saknar föreskrivet godkännande eller bryter mot ett användningsförbud eller mot ett viUkor som har meddelats för användandet,

4.  anordnar en allmän sammankomst eUer offentUg tillställning och därvid tillåter användning av en tivolianordning som saknar föreskrivet god­kännande eller bryter mot ett användningsförbud eUer mot ett villkor som har meddelats för användandet.


 


1.  anordnar en offentiig tiUställning i sttid med 14 §,          Prop. 1992/93:210

2.  anordnar en allmän sammankomst eller offentlig tillställning utan tUl­stånd enligt 19 eller 20 § i faU då sådant tUlstånd behövs, eller

3.  anordnar eller fortsätter en allmän sammankomst eller offentiig tillställ­ning ttots att sammankomsten eller tiUstäUningen har inställts eller upplösts enligt 22 eller 23 §.

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot förbudet i 18 § första stycket mot förtäring eller förvaring av aUcoholdrycker döms till penning­böter, om inte gärningen är belagd med sttaff i någon annan författning.

Har flera medverkat till en gärning som avses i första stycket skaU 23 kap. 4 och 5 §§ brottsbalken tillämpas.

30      § Försummelse av anmälningsskyldighet eUer uppgiftsskyldighet bettäf­
fande sådana allmänna sammankomster eller offentiiga tiUstäUningar som får
håUas utan tillstånd skall inte leda tUl ansvar, om försummelsen med hänsyn
till omständigheterna kan anses ursäkdig och den inte har vållat någon olä­
genhet. Försummelsen skall inte heller leda till ansvar, om sammankomsten
eller tillställningen inte har kommit tUl stånd.

/ Förveikande m.m.

31      § Om en anordnare av en aUmän sammankomst eller offentiig tUlsättning
har gjort sig skyldig till en överträdelse som avses i 29 §, får vad som har
uppburits/i avgifter eller i någon annan ersättning för att bevista samman­
komsten eller tillställningen förklaras förverkat efter vad som kan anses skä­
ligt. Om ersättningen har utgått i något annat än pengar och om den inte finns
i behåll, får i stället värdet förklaras förverkat.

Angående beslag av egendom som kan antas vara förverkad enligt första stycket,/ gäller bestämmelserna i rättegångsbalken om beslag med den avvi­kelsen att bestämmelsen om att åtal skall väckas inom viss tid inte gäller i an­nat fall än då rätten har satt ut sådan tid.

32      § I fråga om beslag och förverkande av spritdrycker, vin eller starköl
hos den som förtär eller förvarar sådana drycker i strid med 18 § eller med
villkor enligt 16 § andra stycket första meningen finns bestämmelser i lagen
(1958:205) om föiverkande av aUcoholhaltiga drycker m.m.

En polisman får vid tillttädet till en offentiig tillställning lUcsom i lokalen eller på platsen för tillställningen företa kroppsvisitation för att söka efter spritdrycker, vin eller starköl, om polismyndigheten inte har meddelat sådant undantag som sägs i 18 § andra stycket. Kroppsvisitation får vidtas endast om det finns anledning att anta att den som skall visiteras medför sådana drycker till tillställningen. Detsamma gäller i fråga om en allmän samman­komst, om polismyndigheten enligt 16 § ancka stycket första meningen har meddelat villkor som innebär förbud mot förtäring och förvaring av sådana drycker som sägs i 18 §.

Särskilda bemyndiganden om motorsport

ii § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får i fråga om motorsport meddela föreskrifter som gäller utförande och besiktning av en anläggning eller olycksberedskap vid en sådan anläggning eller som i övrigt behövs från säkerhetssynpunkt.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att andra bestämmelser än som anges i detta kapitel skall gälla i fråga om tid

10


 


för ingivande av och innehållet i ansökan eller anmälan om tävUng eller upp-     Prop. 1992/93:210 visning i motorsport.

3 kap. Allmän ordning och säkerhet

Användningen av offentlig plats

1 § En offendig plats inom detaljplanelagt område får inte utan tillstånd av
polismyncUgheten användas på ett sätt som inte stämmer överens med det än­
damål som platsen har upplåtits för eller som inte är allmänt vedertaget.
Tillstånd behövs dock inte, om platsen tas i anspråk endast tillfälligt och i
obetydlig omfattning och utan att inkräkta på någon annans tillstånd.

I fråga om allmänna vägar gäller kravet på polismyncUghetens tiUstånd en­dast sådana åtgärder som inte är reglerade i väglagen (1971:948).

2 § Polismyndigheten skall inhämta ytttande från kommunen innan tillstånd
ges för att ta i anspråk en offentlig plats. Om kommunen avstyrker ansökan,
får tillstånd inte meddelas. Om kommunen för tillstyrkan uppställer villkor
enligt 15 §, får tillstånd meddelas endast om det förenas med dessa villkor.

Kommunen skall inte höras i tillståndsärendet, om detta avser

1.  mark som förvaltas av någon annan än kommunen, eUer

2.  annan kvartersmark än som avses i 1 kap. 2 § första stycket 3, om den är avsedd att tas i anspråk enligt nyttjanderättsavtal med kommunen.

Åtgärder till skydd för personer och egendom

3 § Brister på byggnader, ställningar, skyltar och liknande anordningar
som medför risk för skada på personer eller egendom på offentlig plats, skaU
avhjälpas utan oskäligt dröjsmål.

Snö och is som kan rasa ned och skada personer eller egendom på offent­lig plats skall utan oskäligt dröjsmål avlägsnas från tak, rännor och liknande anordningar. Detta skall ske på ett sådant sätt att det inte därigenom uppkom­mer risk för att personer eller egendom kommer att skadas.

Ansvaret för att åtgärdema i första och andra styckena vidtas vilar på äga­ren eller den som till följd av nyttjanderättsavtal eUer på någon annan gmnd är i ägarens ställe.

4   § Den som tar upp en isränna eller vak, gräver, schaktar eller utför liknande arbete skaU vidta de åtgärder som med hänsyn tiU platsen för arbetet och övriga omständigheter behövs för att förhindra att personer eller egendom kommer till skada.

5   § Bmnnar, bassänger och liknande anläggningar skall vara försedda med de säkerhetsanordningar som behövs med hänsyn till anläggningamas belägenhet och beskaffenhet. Behovet av att säkerhetsanordningen ger ett tillräckligt skydd mot olyckor med bam skall särskilt beaktas. Anläggningens ägare eller den som tiU följd av nyttjanderättsavtal eller på någon annan gmnd är i ägaiens ställe ansvarar för att anläggningen är försedd med nödvändiga säkerhetsanordningar.

Polismyndigheten får i fråga om en särskild anläggning besluta om de sä­kerhetsåtgärder som skall vidtas.

6 § Sprängning och skjutning med eldvapen får inte utan tillstånd av polis­
myncUgheten äga rum inom område som omfattas av detaljplan.

11


Den som är under 18 år får inte utan tUlstånd av polismyncUgheten inom     Prop. 1992/93:210 område som omfattas av detaljplan utomhus använda luft- eller fjädervapen med vUka kulor, hagel eller anch-a projektiler kan skjutas ut. Detsamma gäller utanför sådant område, om inte vapnet används under uppsUct av någon som har fyUt 20 är.

Skjutbanor som inte hör till försvarsmakten får användas endast efter till­stånd av polismyndigheten. Regeringen eller den myncUghet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om utförande och besiktning av skjut­bana.

7 § Pyrotekniska varor får inte användas utan tillstånd av polismyn­
digheten, om användningen med hänsyn till tidpunkten, platsens belägenhet
och övriga omständigheter innebär risk för skada på eller någon beaktans­
värd olägenhet för person eller egendom.

Lokala föreskrifter m.m.

8   § Regeringen eller, efter regeringens bemyncUgande, en kommun får meddela de ytterligare föreskrifter för kommunen eller del av denna som behövs för att upprätthåUa den allmänna ordningen på offentUg plats.

9   § Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en kommun får meddela de ytterligare föreskrifter för kommunen eller del av denna som behövs för att förhindra att människors hälsa eUer egendom skadas till följd av användningen av pyrotekniska varor.

10      § Regeringen får meddela de föreskrifter om ordningen och säkerheten i
en hamn som behövs med hänsyn tUl den verksamhet som bedrivs i hamnen.
Regeringen får överlämna åt en kommun att meddela sådana föreskrifter i
fråga om hamnar som ägs eller förvaltas av kommunen eller av ett av kom­
munen helägt företag. I fråga om hamnar som ägs eller förvaltas av någon
annan får regeringen överlämna åt länsstyrelsen att meddela sådana föreskrif­
ter.

Föreskrifter enligt första stycket skall ange det område i vatten och på land inom viUcet föreskriftema skaU gäUa.

11  § Regeringen eller, efter regeringens bemyncUgande, en länsstyrelse får, om det på gmnd av särskilda förhållanden behövs för att skydda människor mot fara för liv eller hälsa, meddela föreskrifter för viss tid eller tills vidare om förbud mot att vistas inom skade- eller riskområden, rasområden, gmv-områden, skjutfält eUer skjutbanor eller lUcnande områden.

12  § Föreskrifter enligt 8-11 §§ får inte angå förhåUanden som är reglerade i denna lag eller annan författning eller som enligt lagen eller annan för­fattning kan regleras på något annat sätt. Föreskriftema får inte lägga onöcUgt tvång på allmänheten eller annars göra obefogade inskränkningar i den enskUdes frihet.

13  § Kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva föreskrifter som avses i 1 kap. 2 § andra stycket eller i 8 eller 9 § eller 10 § första stycket andra meningen i detta kapitel skaU omedelbart anmälas tiU länsstyrelsen.

Länsstyrelsen skall upphäva en föreskrift som strider mot denna lag. Länsstyrelsens beslut om upphävande skall fattas inom tre veckor från den dag kommunens beslut anmälts till länsstyrelsen. Om det behövs längre tid

12


för prövningen, får tiden förlängas tiU högst två månader. Om tiden förlängs     Prop. 1992/93:210 skall länsstyrelsen inom tteveckorstiden besluta om tillfälligt upphävande för den tid som prövningen pågår.

Tillstånd och villkor m.m.

14      § Vid prövningen av en ansökan om tillstånd som avses i detta kapitel
eller i en lokal föreskrift skall polismyndigheten beakta vad som krävs av
hänsyn tUl ttafiken samt till allmän ordning och säkerhet. Om ansökan avser
tillstånd att ta i anspråk en offentlig plats för visst ändamål, skall särskild
hänsyn tas till gångtrafUcens inttesse.

Ett beslut av poUsmyndigheten om tillstånd får förenas med de vilUcor som behövs av hänsyn till ttafiken samt till allmän ordning och säkerhet. VilUcoren får inte lägga onödigt tvång på allmänheten eller annars göra obefogade in­skränkningar i den enskUdes frihet.

15  § När kommunen ytttar sig enligt 2 § får den ange villkor som behövs för att tillgodose de intressen som kommunen har att bevaka i fråga om skötseln av den offentiiga platsen, markanvändning, stadsbild, miljö och ttafik. 1 fråga om ersättning för användningen av en offentlig plats gäller särskilda bestämmelser.

16  § Beslut enligt 14 § gäller för viss tid eller tills vidare. Beslutet skall innehålla de villkor som polismyndigheten har meddelat enligt 14 § andra stycket och de villkor som kommunen har ställt upp med stöd av 15 §. Beslut i fråga om mark som inte står under kommunens förvaltning skall också innehålla en erinran om aU medgivande av markägare eller nyttjande-rättshavaie kan behövas.

Om kommunen har ytttat sig enligt 2 § skaU beslutet innehålla erinran om möjligheten att överklaga kommunens beslut enligt 10 kap.'kommunallagen (1991:900).

17      § Om det behövs för att förebygga oordning eller för att förhindra att
människors hälsa eller egendom skadas får polismyncUgheten i ett särskUt fall
ge anvisningar eller tillsägelser till innehavaren och besökande för
användningen av sädana bad- eller campingplatser och lokaler eller platser
för idrott, friluftsliv, spel, lek, försttöelse eller Uknande som allmänheten har
tiUttäde till. Om det är nödvändigt får polismyndigheten förbjuda fortsatt
användning.

Om det behövs föreskrifter om allmän ordning och säkerhet för verksam­het som avses i första stycket, skall polismyndigheten anmäla förhåUandet tUl kommunen.

Återkallelse av tillstånd

18      § Polismyndigheten får återkalla ett tillstånd,

1.  om viUkor som enligt 14 § andra stycket eller 15 § gäller för tiUståndet hai' åsidosatts i inte ringa mån och tillståndshavaien inte vidtar rättelse genast efter tillsägelse eller inte kan anttäffas efter rimlig efterforskning,

2.  om tillstånd har meddelats enligt 1 § och det är av särskild vikt för kommunen att det återkallas,

3.  om tillståndet gäller tills vidaie och återkallelse är påkaUad av hänsyn tiU ttafiken eller till aUmän ordning och säkerhet,

4.  om tillståndet gäUer för bestämd tid och det är av väsendig betydelse för

ttafiken eller för allmän ordning och säkerhet att det återkallas, eUer

13


5. om tillstånd har meddelats enligt 1 § och tiUståndshavaren åsidosatt sin     Prop. 1992/93:210 skyldighet att betala avgift enligt lagen (1957:259) om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentUg plats, m.m. och han inte betalar ge­nast efter uppmaning.

Ett tillstånd enligt 1 § skall återkallas, om kommunens beslut om ytttande upphävts efter överklagande.

Förelägganden

19      § Om någon inte vidtar en åtgärd som åligger honom enUgt detta kapitel,
lokala föreskrifter eller beslut eller vilUcor som har meddelats med stöd av
5 §, 14 § andra stycket eller 15 §, får poUsmyndigheten förelägga honom att.
inom viss tid vidta åtgärden. Detta gäller endast om han inte vidtar rättelse
genast efter tUlsägelse eller inte kan anttäffas efter rimUg efterforskning.

Även om det inte följer av första stycket får föreläggande, utan föregående tillsägelse, avse skyldighet att ta bort upplag, försäljningsständ, ställningar, skyltar, containrar och andra anordningar som har placerats på en offentlig plats utan nödvändigt tillstånd enligt 1 § eller i sttid med villkor som gäller för tillståndet. Detsamma gäller i fråga om anordningar som inte har tagits bort efter utgången av giltighetstiden för tiUståndet.

Ett föreläggande enligt andra stycket får, om det avser en container eller något annat skrymmande föremål som ställts upp på offentlig plats, riktas också mot föremålets ägare eUer den som är i ägarens ställe, även om föremå­let ställts upp för någon annans räkning. Det sagda gäller inte om det är up­penbart att någon annan än föremålets ägare eller den som är i hans ställe har bestämt platsen för uppställningen.

20   § I föreläggande får vite sättas ut eller, som påföljd för underlåtenhet att följa föreläggandet, anges att rättelse kan komma att ske på den försumliges bekostnad genom poUsmyndighetens försorg.

21   § Polismyndigheten får vidta en åtgärd som avses i 19 § på den för­sumliges bekosmad,

 

1.  om den försumlige inte följer ett föreläggande i vilket sådan påföljd har satts ut,

2.  om han inte kan anttäffas med ett föreläggande efter rimlig efterforsk­ning, eller

3.  om det av hänsyn till ttafUcen eller till allmän ordning och säkerhet är nödväncUgt att åtgärden vidtas omedelbart.

Straff

22      § Till böter döms den som uppsådigen eller av oaktsamhet bryter mot 1,
3, 4 eller 6 § eller mot viUkor enligt 14 § andra stycket eller 15 § eller mot
förbud enligt 17 § första stycket.

Till penningböter döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 7 § eller mot föreskrifter enligt någon av 8-11 §§.

23      § Om ett bam som inte har fyllt 15 år begår en sådan hancUing som är
OtUlåten enligt 6 § första eUer andra stycket, skaU den som har vårdnaden om
barnet sttaffas enligt 22 § första stycket.

Om ett bam som inte har fyllt 15 år begår en sådan handling som är otillå­ten enligt 7 §, skall den som har vårdnaden om barnet sttaffas enligt 22 § ancha stycket.

14


Vad som sägs i första och andra styckena gäller inte, om vårdnadshavaren     Prop. 1992/93:210 gjort vad som ankommer på honom för att förhindra hancUingen.

24      § Den som åsidosätter ett vitesföreläggande som avses i 20 § döms inte
till ansvar enUgt denna lag för gärning som omfattas av föreläggandet

Fötverkande

25      § Har en offendig plats tagits i anspråk för varor eller någon annan
egendom i strid med bestämmelserna i 1 §, får egendomen förklaras för­
verkad, om det behövs för att förebygga fortsatt överträdelse och förver­
kandet inte är oskäligt.

Vapen som har använts i sttid med 6 § första eller andra stycket och am­munition som är avsedd för vapnet, får förklaras förverkade efter vad som kan anses skäUgt.

Angående beslag av egendom som kan antas vara förverkad enligt första eller andra stycket, gäller bestämmelsema om beslag i rättegångsbaUcen med den avvUcelsen att bestämmelsen om att åtal skall väckas inom viss tid inte gäller i annat fall än då rätten har satt ut sådan tid.

I fråga om beslag och förverkande av spritdrycker, vin eller starköl hos den som förtär sådana drycker i sttid med lokala föreskrifter finns bestäm­melser i lagen (1958:205) om förverkande av alkoholhaltiga chycker m.m.

Överklagande

26      § Polismyndighetens beslut enligt detta kapitel eller enligt föreskrifter
som har meddelats med stöd av detta kapitel får överklagas hos länsrätten.
Dock får polismyndighetens beslut att avslå en ansökan om att få ta i anspråk
offentlig plats inte överklagas, om beslutet föranleds av ett avstyrkande från
kommunen enligt 2 § första stycket.

1 fråga om överklagande av kommunens beslut i fall som avses i 1 kap. 2 § eller i 2 § eller någon av 8-10 §§ i detta kapitel gäller bestämmelsema i

10      kap. kommunallagen (1991:900).

27      § Länsstyrelsens beslut att upphäva lokala föreskrifter enligt 13 § andra
stycket får överklagas av kommunen hos länsrätten.

1 övrigt får länsstyrelsens beslut enligt detta kapitel inte överklagas.

28      § Polismyndighetens beslut enligt detta kapitel eller enligt föreskrifter
som har meddelats med stöd av detta kapitel samt länsstyrelsens beslut enUgt

11      § eller 13 § ancha stycket gäUer omedelbart, om inte annat beslutats.

4 kap. Ordning och säkerhet i viss kollektiv persontrafik

Inledande bestämmelser

1  § Bestämmelserna i detta kapitel gäller ttafik med tunnelbana och spårväg samt sådan yrkesmässig ttafik för personttansporter som avses i yrkesttafUc-lagen (1988:263).

2  § Med ttafiktjänsteman förstås förare samt den som annars, på gmnd av anställning eller uppdrag hos ett ttafikföretag som driver sådan ttafik som avses i 1 §, har uppgifter som avser ordningen och säkerheten i trafiken. Bestämmelsema i detta kapitel om ttafiktjänsteman gäller endast den som ge-

15


nom att bära uniform eUer märke eUer på något annat sätt tydligt visar att han      Prop. 1992/93:210 är ttafiktjänsteman.

Hur ordning och säkerhet upprätthålls

3  § En ttafiktjänsteman får ge trafikanter och ancka anvisningar eller till­sägelser som behövs för att ordningen eller säkerheten i ttafiken skall upprätthåUas.

4  § Alkoholdrycker får inte förtäras inom ett ttafikföretags område eller på dess färdmedel. Detta gäller inte i fråga om förtäring av drycker vid tillåten servering och inte heller om ttafikföretaget för särskilt fall har medgett för­täringen.

Med alkoholdrycker förstås spritdrycker, vin, starköl och öl i den bety­delse dessa beteckningar har i lagen (1977:292) om tillverkning av drycker, m.m.

5 § Utan spårinnehavarens eller ttafUrföretagets tillstånd får inte någon

1.  bettäda spårområde för tunnelbana eller sådan del av spårvägs spårom­råde för vilken det genom stängsel eller skyltar eller på annat liknande sätt klart framgår att aUmänheten inte har tiUttäde,

2.  vidröra manöver- och signalanordningar eUer Uknande anordningar eUer på annat sätt hindra ttafikens behöriga gång.

6 § Det är förbjudet att

1.  utan tillstånd av ttafUcföretaget inom dess område eller på dess färdme­del medföra egendom som är av farlig beskaffenhet eUer som kan orsaka av­sevärd olägenhet,

2.  röka inom ett ttafikföretags område som är beläget inomhus eller under jord och på andra färdmedel än som ingår i taxittafUc,

3.  förorena eller skräpa ned på färdmedel eller inom trafikföretagets om­råde, eller

4.  skaffa sig tiUttäde till område innanför ingångsspärren tUl tunnelbana utan att kunna uppvisa giltigt färdbevis.

7 § TiUttäde till ett ttafUcföretags område eUer färdmedel får vägras den som

1.  är berusad,

2.  medför egendom som avses i 6 § 1, eller

3.  annars uppttäder pä ett sådant sätt att det finns anledning att befara att han kommer att störa ordningen eUer äventyra säkerheten i ttafiken.

 

8  § Den som är berusad eller stör ordningen eller äventyrar säkerheten i ttafiken är skyldig att på uppmaning av en ttafiktjänsteman lämna trafik­företagets område eller färdmedel. Detsamma gäUer den som har bmtit mot någon av 4—6 §§ eller som underlåtit att följa en anvisning eller tillsägelse av en ttafiktjänsteman enligt 3 §, om överträdelsen eller underlåteisen har väsentlig betydelse för ordningen eller säkerheten i ttafiken.

9  § Om den som har vägrats tiUttäde enligt 7 § eller som uppmanats enligt 8 § att lämna ttafikföretagets område eller färdmedel inte gör som han blir tillsagd, får en poUsman eUer ordningsvakt avvisa eller avlägsna honom.

16


 


Straff och förverkande                                                    Prop. 1992/93:210

10   § Den som bryter mot någon av 4-6 §§ döms till penningböter, om gär­ningen inte är belagd med sttängare sttaff i brottsbalken eller någon annan författning.

11   § I fråga om beslag och förverkande av alkoholchycker hos den som förtär sådana drycker i strid med 4 § finns bestämmelser i lagen (1958:205) om förverkande av aUcohoUialtiga drycker m.m.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

1.    Denna lag ttäder i kraft den 1 januari 1994.

Vid Ucraftttädandet skaU följande författningar upphöra att gäUa, nämligen

a)  lagen (1956:618) om alhnänna sammankomster,

b)  allmänna ordningsstadgan (1956:617),

c)  förordningen (1874 nr 26 s.ll) angående hamnordningar och andra ordningsföreskrifter för allmänna hamnarne i riket, samt

d)   kungörelsen (1950:153) med vissa tillämpningsföreskrifter till förord­
ningen (1874 nr 26 s.l 1) angående hamnordningar och andra ordningsföre­
skrifter för allmänna hamname i riket.

Vid Ucraftttädandet skall också punkt 4 i övergångsbestämmelsema tUl för­ordningen (1990:1510) med länsstyrelseinsömktion upphöra att gälla.

Vid ikraftträdandet skaU taxor och reglementen som har beslutats med stöd av 23 § ordningsstadgan för rikets städer den 24 mars 1868 (nr 22) eller med stöd av 25 § allmänna ordningsstadgan upphöra att gälla.

Den 1 januari 1996 skall lokala ordningsföreskrifter, hamnordningar och andra ordningsföreskrifter för hamnar som har utfärdats före ordningslagens ikiaftttädande upphöra att gälla.

Föreskiifter som har beslutats med stöd av 10 § länsstyrelseinstmktionen (1971:460) skall upphöra att gälla den 1 januari 1995.

2.  1 ett ärende som gäller en ansökan eller anmälan enligt en författning som avses i punkt 1 ancUa stycket tUlämpas ordningslagen vid prövning efter Uaaftträdandet, om inte något annat sägs i det följande.

3.  Ett godkännande enligt 6 § tredje stycket allmänna ordningsstadgan gäller till den 1 januari 1995 som ett tillstånd enligt 3 kap. 6 § ttedje stycket ordningslagen.

4.  Utan hinder av bestämmelserna om besiktning i 2 kap. 12 och 13 §§ ordningslagen får ett samlingstält eller en tivolianordning användas för sitt ändamål till dess första besiktning sker. Rätten till användning utan före­gående besiktning upphör dock den 30 juni 1994, om inte skriftlig ansökan om besiktning hai- gjorts dessförinnan.

5.1 fråga om överklagande av ett beslut som har meddelats före ordnings­lagens ikraftttädande enligt en förfatming som avses i punkt 1 andra - fjärde styckena gäller äldre bestämmelser.

6. Om det i en lag eller i en författning som har beslutats av regeringen hänvisas till en föreskrift som har ersatts genom en föreskrift i denna lag tiU-lämpas i stället den nya föreskriften.

2 Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 210                                                                      17


 


2 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1957:259) om rätt för kommun att uttaga avgift för vissa upplåtelser å allmän plats, m.m.

Härigenom föreskrivs att rubriken till lagen (1957:259) om rätt för kom­mun att uttaga avgift för vissa upplåtelser å allmän plats, m.m. samt 1 och 2 §§ lagen skall ha följande lydelse.

Lag om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offendig plats, m.m.


Prop. 1992/93:210


 


Nuvarande lydelse


Föreslagen lydelse


 


Har tillstånd lämnats att taga i anspråk plats som i 1 § allmänna ordningsstadgan sägs för ändamål, varom i 2 § av stadgan förmäles, må kommun, därest platsen står un­der dess förvaltning, uttaga avgift för upplåtelsen. Rätt att uttaga av­gift föreligger även i fråga om upp­låtelse, som avser salutorg eller lUc­nande plats som i vederbörlig ord­ning upplåtits till allmän försälj­ningsplats.

Avgift utgår med belopp, som kan anses skäligt med hänsyn till ändamålet med upplåtelsen, nyttja-rens fördel av denna, kommunens kostnader med anledning av upplå­telsen och övriga omständigheter.

Grunder för beräkning av avgift beslutas av kommunfullmäktige.


1§'

Om tillstånd enligt 3 kap. 1 § ordningslagen (0000:000) har läm­nats ifråga om sådan offentlig plats som står under kommunens förvalt­ning, får kommunen ta ut ersättning för användningen. Rätt att ta ut er­sättning föreligger också i fråga om användning, som avser salutorg el­ler liknande plats som kommunen har upplåtit till allmän försäljnings­plats.

Ersättning utgår i form av en av­gift med belopp, som kan anses skä­ligt med hänsyn till ändamålet med upplåtelsen, nyttjarens fördel av denna, kommunens kostnader med anledning av upplåtelsen och övriga omständigheter.

Grunder för beräkning av avgif­ten beslutas av kommunfullmäktige.

Bestämmelserna i andra och tredje styckena gäller inte, när kom­munen enligt 3 kap. 2 § andra stycket 2 ordningslagen inte har hörts över ansökan om tillstånd.


 


2 §2
1 den omfattning som behövs för
    I den omfattning som behövs för

att ordna trafiken får en kommun ta ut avgift för rätten att parkera på så­dana allmänna platser som kommu­nen har upplåtit för parkering.


att ordna ttafUcen får en kommun ta ut ersättning i form av en avgift för rätten att parkera på sådana offent­liga platser som står under kommu­nens förvaltning och som kommu­nen har upplåtit för parkering.


1       Senaste lydelse 1972:102.

2       Senaste lydelse 1984:879.


 


Nuvarande lydelse

Gmndema för beräkning av sä­dan avgift beslutas av kommunfull­mäktige. Därvid gäller följande. För att underlätta för näringsidkare och andra med särskilda behov av att parkera i sitt arbete eller för dem som bor i ett visst område att par­kera inom området får avgifter tas ut efter särskilda grunder av dem som beslutet gäller. Avgiften får i sådana fall fastställas till ett en­gångsbelopp för en viss period. Rö­relsehindrade får befrias från av­giftsskyldighet.

För upplåtelse på allmän plats av särskilda uppställningsplatser för fordon, som används i yrkesmässig trafik för personbefordran, får kom­munen ta ut avgift med det belopp som behövs för att täcka kom­munens kostnader för upplåtelsen.


Föreslagen lydelse

Grunderna för beräkning av av­giften beslutas av kommunfullmäk­tige. Därvid gäller följande. För att underlätta för näringsidkare och andra med särskilda behov av att parkera i sitt arbete eller för dem som bor i ett visst område att par­kera inom området får avgifter tas ut efter särskilda gmnder av dem som beslutet gäller. Avgiften får i sådana fall fastställas till ett engångsbelopp för en viss period. Rörelsehindrade får befrias från avgiftsskyldighet.

För upplåtelse på offentlig plats som står under kommunens förvalt­ning av särskilda uppställningsplat­ser för fordon, som används i yr­kesmässig ttafUc för personbeford­ran, får kommunen ta ut avgift med det belopp som behövs för att täcka kommunens kostnader för använd­ningen.


Prop. 1992/93:210


 


Denna lag ttäder i kraft den 1 januari 1994.


19


3 Förslag till

Lag om ändring i renhållningslagen (1979:596)

Härigenom föreskrivs att 1,  18,  19 och 24 §§ renhållningslagen (1979:596) skall ha följande lydelse.


Prop. 1992/93:210


 


Nuvarande lydelse


Föreslagen lydelse


l§i

Med hushållsavfall avses i denna lag avfall och orenlighet som härrör från hushåll och därmed jämföriigt avfall.

Med hantering avses i lagen uppsamling, förvaring, bortforsling och slut­ligt omhändertagande.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får före­skriva att hushållsavfall och annat avfall får införas till eller utföras ur riket endast efter särskilt tillstånd.

Med fastighetsinnehavare avses i lagen den som äger fastigheten eller den som enligt 1 kap. 5 § fastighets­taxeringslagen (1979:1152) skall anses som fastighetsägare.


Kommunen skall inom omräden med stadsplan fullgöra den skyldig­het som föreskrivs i 3 § allmänna ordningsstadgan (1956:617) att hålla ren gata, torg, park och an­nan sådan allmän plats samt allmän väg. På sådan allmän plats och på allmän väg inom områden med stadsplan skall kommunen även röja snö, skaffa undan snö och is, sanda eller vidta annan åtgärd för att motverka halka, föra bort sand och annat som påförts till mot\>er-kande av halka samt rensa och tina upp rännstensbrunn och ledning som förbinder sådan brunn med allmän avloppsledning. Inom områ­den med byggnadsplan skall kom­munen fullgöra motsvarande skyl­dighet i fråga om allmän väg. Skyldighet att vidta åtgärd som sagts nu gäller dock inte i den mån åtgärden skall vidtas av staten som väghållare.


18 §

Såvitt avser gator, vägar, torg, parker och andra allmänna platser, som är redovisade i detaljplan en­ligt plan- och bygglagen (1987:10) och för vilka kommunen är huvud­man, svarar kommunen för att plat­serna genom gaturenhållning, snö-röjning och liknande åtgärder hålls i ett sådant skick att uppkomsten av sanitär olägenhet hindras samt de krav tillgodoses, som med hänsyn till förhållandena på platsen och övriga omständigheter kan ställas i fråga om trevnad, framkomlighet och trafiksäkerhet. Kommunens skyldigheter gäller inte, om åtgär­derna skall utföras av staten som väghållare.

Inom områden, som i detaljplan redovisas som kvartersmark och som har iordningställts och begag­nas för allmän trafik, är fastighets­innehavaren skyldig att utföra så­dana åtgärder som avses i första stycket.

Utan hinder av vad som sägs i andra stycket ansvarar dock kom­munen i enlighet med vad som


 


1 Senaste lydelse 1991:647.


20


 


Nuvarande lydelse


Föreslagen lydelse


Prop. 1992/93:210


 


När särskilda skäl föreligger, får regeringen på framställning av kommunen medge undantag från första stycket.


anges i första stycket för områden som skall användas för allmän tra­fik och som har upplåtits till kom-mioien med nyttjanderätt eller an­nan särskild rätt enligt 14 kap. 2 § plan- och bygglagen.

När särskilda skäl föreligger, får regeringen på framställning av kommunen medge kommunen un­dantag från skyldigheten enligt förs­ta stycket.


 


Kommunen kan ålägga den som äger en fastighet inom ett område mtd fastställd stadsplan eller som i stal let för ägaren är skattskyldig för fastigheten enligt kommunalskatte­lagen (1928:370) att fullgöra skyl­dighet som anges i 18 § första stycket i fråga om gångbana eller annat utrymme utanför fastigheten som behövs för gångttafiken.

Har person som avses i första stycket inte tidigare haft sådan skyl­dighet, skall kommunens beslut un­derställas länsstyrelsen.


19 §

Kommunen kan ålägga en fastig­hetsinnehavare inom ett område med detaljplan där kommunen är huvudman för allmänna platser att utföra de åtgärder som avses i 18 § första stycket i fråga om gångbana eller något annat utrymme utanför fastigheten som behövs för gångtta­fiken.

Regeringen eller, efter regering­ens bemyndigande, en kommun får meddela närmare föreskrifter i fråga om de åtgärder som skall vid­tas av fastighetsinnehavaren.


 


24 §1 Till böter eller fängelse i högst sex månader skall den dömas som med uppsåt eller av oaktsamhet

1.    bryter mot 7 § första stycket,

2.  bryter mot 7 § andra stycket genom att yrkesmässigt eller annars i större omfattning samla in och forsla bort avfall,

3.  inte fullgör vad som åUgger honom enligt föreskrift som meddelats med stöd av 9 a §.

I ringa fall döms inte till ansvar.

Till ansvar för gärningen döms inte om ansvar kan ådömas enligt brottsbalken.


Till böter döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet inte full­gör sin skyldighet enligt 18 § andra stycket eller 19 § som fastighetsin­nehavare.

Till ansvar för gärning enligt första eller tredje stycket döms inte om ansvar kan ådömas enligt brotts­balken.


 


1 Senaste lydelse 1990:235. Ny lydelse föreslagen i prop. 1992/93:180.


21


Nuvarande lydelse                Föreslagen lydelse                  Prop. 1992/93:210

Den som överttätt vitesföreläggande eller vitesförbud döms inte till an­svar enligt denna lag för gärning som omfattas av föreläggandet eller förbu­det.

Denna lag ttäder i kraft den 1 januari 1994.

22


4 Förslag till

Lag om ändring i jämvägssäkerhetslagen (1990:1157)

Härigenom föreskrivs i fråga om jämvägssäkerhetslagen (1990:1157) dels att 25 och 26 §§ skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall föras in två nya paragrafer, 25 a och 33 a §§, av följande lydelse.


Prop. 1992/93:210


 


Nuvarande lydelse


Föreslagen lydelse


 


Utan spårinnehavarens eller ttafi-kutövarens tillstånd får inte någon bettäda spårområden för järnväg och tunnelbana utom på platser där det av skyltar, utjämning av höjd­skillnaden mellan spåren och mark­planet, gångfållor eller andra anord­ningar klart framgår att allmänheten har tiUttäde.

Utan spårinnehavarens eller trafikutövarens tillstånd får inte nå­gon beträda en sådan del av en spån'ägs spårområde för vilken det genom stängsel eller skyltar eller på annat liknande sätt klart framgår att allmänheten inte har tillträde.


25 §

Utan spårinnehavarens eUer trafi­kutövarens tUlstånd får inte någon beträda spårområdet för järnväg utom på platser där det av skyltar, utjämning av höjdskillnaden mellan spåren och markplanet, gångfållor eller andra anordningar klart fram­går att allmänheten har tiUttäde.


25 a §

Alkoholdiycker får inte förtäras inom järnvägens område och dess färdmedel. Förbudet gäller inte i fråga om förtäring av drycker vid tillåten sei-vering och inte heller om järnvägen för särskilt fall har med­gett förtäringen. Med alkohol­diycker förstås spritdrycker, vin, starköl och öl i den betydelse dessa beteckningar har i lagen (1977:292) om tillverkning av diycker, m.m.


En befattningshavare i säkerhets-eller ordningstjänst vid järnväg får från järnvägens område avlägsna den som öveträder förbudet i 25 § första stycket, den som uppttäder bemsad eller stör ordningen och den som genom sitt uppttädande äventy­rar säkerheten i järnvägsdriften. Om det är absolut nödvändigt, får han


26 §

En befattningshavare i säkerhets-eller ordningstjänst vid järnväg får från järnvägens område och dess färdmedel avlägsna den som övettä-der förbudet i 25 § första stycket, den som uppttäder berusad eller stör ordningen och den som genom sitt uppttädande äventyrar säkerheten i järnvägsdriften. Om det är absolut


23


 


Nuvarande lydelse

omhänderta en sådan person. Om så sker, skall polisen omedelbart un­derrättas. Den omhändertagne får håUas kvar till dess att han har över­lämnats till en polisman eller det inte längre finns skäl till omhänder­tagande, dock längst sex timmar.


Föreslagen lydelse

nödvändigt, får han omhänderta en sådan person. Om så sker, skall po-Usen omedelbart underrättas. Den omhändertagne får hållas kvar till dess att han har överlämnats till en polisman eller det inte längre finns skäl till omhändertagande, dock längst sex timmar.

En befaUningshavare i säkerhets-eller ordningstjänst vid järnväg får från järnvägens område avlägsna den som överträder förbudet i 25a§.


Prop. 1992/93:210


 


33 a §

I fråga om beslag och förver­kande av alkoholdrycker hos den som förtär sådana diycker i strid med 25 a § finns bestämmelser i la­gen (1958:205) om förverkande av alkoholhaltiga drycker m.m.

Denna lag ttäder i kraft den I januari 1994.


24


 


5 Förslag till                                                   Prop. 1992/93:210

Lag om ändring i lagen (1977:293) om handel med drycker

Härigenom föreskrivs att 56 § lagen (1977:293) om handel med drycker skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse                 Föreslagen lydelse

56 §
På serveringsställe, för vilket tUl-
På serveringsställe, för vilket till-

stånd till servering av alkohol- stånd till servering av alkohol­
drycker gäller, får ej någon dricka drycker gäller, får ej någon dricka
eller tillåtas dricka andra alkohol- eller tillåtas dricka andra alkohol­
drycker än som har serverats i en- drycker än som har serverats i en­
lighet med tillståndet.
            Ughet med tillståndet. Vad som har

sagts nu gäller inte ifråga om för­täring av öl på järnvägståg i inrikes trafik, om järnvägen för särskilt fall har medgett förtäringen. Ej heller får någon cUicka eller tillåtas dricka alkoholdrycker på serve­ringsställe där aUcoholdrycker ej får serveras eller i lokal, som yrkesmässigt upplåtes för anordnande av sammankomster i slutna sällskap vid vilka mat och dryck tillhandahålles av innehavaren eller genom dennes försorg och där servering av alkoholdrycker ej är tillåten.

Alkoholdryck som ej får serveras i lokal som avses i denna paragraf får ej heller förvaias i sådan lokal eller därtill hörande uttymmen annat än om det är uppenbart att drycken ej är avsedd att drickas på stället.

Denna lag ttäder i kraft den 1 januari 1994.

25


 


6 Förslag till                                                   Prop. 1992/93:210

Lag om ändring i lagen (1958:205) om förverkande av alko­holhaltiga drycker m.m.

Härigenom föreskrivs att 1 och 2 §§ lagen (1958:205) om förverkande av alkoholhaltiga chycker m.m. skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse                 Föreslagen lydelse

1§' Alkoholhaltiga drycker eller andra bemsningsmedel, vilka påttäffas hos den som bmtit mot 4 § eller 4 a § lagen (1951:649) om sttaff för vissa tta-fikbrott, 30 § jämvägssäkerhetslagen (1990:1157), 13 kap. 1 § luftfartslagen (1957:297) eller 325 § eller 325 a § sjölagen (1891:35 s. 1) skall förklaras förverkade, om det inte finns särskilda skäl mot det.

Detsamma skall gälla om sådana drycker eller bemsningsmedel påttäffas hos den som medföljt vid tillfället, om bemsningsmedlen kan antas ha varit avsedda även för den som begått gärningen.

Medför någon i strid mot gäl-  Spritdrycker, vin eller starköl,

lande bestämmelser spritdrycker, som påträffas hos den som för­
vin eller starköl vid en offentlig till- tär eller förvarar sådana diycker i
ställning, skall dessa också förkla- strid med villkor enligt 2 kap. 16 §
ras förverkade, om det inte finns andra stycket första meningen eller
särskilda skäl mot det.
           med 2 kap.  18 § ordningslagen

(0000:000) eller med lokal ord­ningsföreskrift skall, oavsett vem dryckerna tillhör, förklaras för­verkade, om inte särskilda skäl talar mot det. Detsamma skall gälla alkoholdrycker som påträffas hos den som förtär sådana diycker i strid med 4 kap. 4 § ordningslagen eller med 25 a § järnvägssäker­hetslagen.

Vad som har sagts i tredje stycket gäller också i fråga om sådana diycker som avses där och som på­träffas hos någon som vid tillfället var i sällskap med den som bröt mot bestämmelsen, om det är sannolikt att diyckerna var avsedda även för den senare.

2 §2

Angående beslag av egendom som avses i 1 § skall vad i allmänhet är stadgat om beslag i brottmål äga motsvarande tillämpning med följande av­vUcelser:

1. Beslagtagen egendom må bevisligen förstöras om dess värde är ringa eller egendomens förstörande eljest måste anses försvarligt. I annat fall må egendomen försäljas, spritdrycker, vin eller starköl till det i lagen (1977:293) om handel med chycker omnämnda partihandelsbolaget, öl till

1 Senaste lydelse 1991:667.

- Senaste lydelse 1980:582.                                                             26


Nuvarande lydelse                 Föreslagen lydelse                 Prop. 1992/93:210

tillverkare av sådan vara och annan egendom på sätt som med hänsyn tUl egendomens beskaffenhet finnes lämpligt. Belopp, som erhållits vid för­säljning av beslagtagen egendom, tillfaller kronan.

Beslut om förstörande eller försäljning meddelas av undersökningsleda­ren eller åklagaren. I fall som avses i 23 kap. 22 § första stycket första punkten rättegångsbalken får sådant beslut meddelas även av polismyndig­heten.

Går beslag åter och är egendomen jämlUct denna paragraf förstörd eller såld, skall ersättning av allmänna medel utgå med belopp, som motsvarar egendomens pris vid försäljning till allmänheten eller eljest finnes skäligt. Beslut om ersättning meddelas av åklagaren. Är den som drabbats av besla­get missnöjd med beslut om ersättning, äge han inom en månad från det han erhöll del av beslutet påkalla rättens prövning därav. Ansökan härom göres vid den domstol, som ägt upptaga fråga om beslagets bestånd. Ersätming ut­ betalas av länsstyrelsen efter framstäUning av åklagaren.

2.  Vad i 27 kap. 7 § rättegångsbaUcen är stadgat om att åtal skall väckas inom viss tid skall ej gälla i annat fall än då rätten utsatt sådan tid.

3.  Har förverkande av beslagtagen egendom ej förelagts och godkänts i samband med strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot och väckes ej åtal, prövar åklagaren, huruvida egendomen skall vara förverkad enligt 1 §. Förordnande därom meddelas skriftligen. Den, från viUcen besla­get skett, äger hos åklagaren anmäla missnöje med förordnandet inom en månad från det han erhöll del därav. Anmäles missnöje, har åklagaren att, om ej beslaget finnes böra hävas, väcka talan om egendomens förverkande. Sker det ej inom en månad från det anmälan gjorts, skall beslaget gå åter.

4.  Om polisman verkställer beslag och förelägger förverkande av den be­slagtagna egendomen i föreläggande av ordningsbot, skall anmälan om be­slaget göras hos polismyndigheten.

5.  I fråga om spritdrycker, vin    5.1 fråga om sådana drycker som eller starköl, som i strid mot gäl- avses i 1 § tredje stycket och som lande bestämmelser medföres vid förtärs eller förvaras i strid med offentiig tillställning, har den som villkor enligt 2 kap. 16 § andra tjänstgör som ordningsvakt vid till- stycket första meningen eller med ställningen samma rätt att taga 2 kap. 18 § eller med4 kap. 4 § ord­egendomen i beslag som enligt rät- ningslagen (0000:000) eller med tegångsbaikén tUlkommer poUsman.     25 a §   järnvägssäkerhetslagen

(1990:1157) har den som tjänstgör
som ordningsvakt vid en allmän
sammankomst eller offentlig till­
ställning eller inom ett trafikföre­
tags område eller dess färdmedel
eller som befattningshavare i säker­
hets- eller ordningstjänst vid järn­
väg samma rätt att ta egendomen i
beslag som enligt rättegångsbalken
tilUcommer en polisman.
Ordningsvakt som verkställt be-
  Ordningsvakt eller befattnings-

slag skall skyndsamt //'// polismyn- havare i säkerhets- eller ordnings-digheten göra anmälan härom och tjänst vid järnväg som har verkställt överlämna den beslagtagna egendo- beslag skall skyndsamt anmäla det-men.

27


 


Nuvarande lydelse                 Föreslagen lydelse                 Prop. 1992/93:210

ta till polismyndigheten och över­lämna den beslagtagna egendomen.

Denna lag ttäder i kraft den 1 januari 1994.

28


 


7 Förslag till                                                   Prop. 1992/93:210

Lag om ändring i lagen (1975:688) om skydd för viss tjänsteutövning

Härigenom föreskrivs att lagen (1975:688) om skydd för viss tjänste­utövning' skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse                 Föreslagen lydelse

Skydd som avses i 17 kap. 5 § brottsbalken skall tUUcomma

1.  befatmingshavare som handhar säkerhets- eller ordningstjänst vid ka­nal- eller slussverk eller jämvägsanläggning eller allmän flygplats eller god­känd enskild flygplats;

2.  den som för försvaret fullgör bevaknings- eller ordningsuppgift och därvid bär uniform eller märke som tydligt utvisar denna uppgift;

3. trafiktjänsteman för vilken be­stämmelserna i 4 kap. ordningsla­gen (0000:000) gäller enligt vad som sägs i 2 § nämnda kapitel.

Denna lag ttäder i kraft den 1 januari 1994.

Senaste lydelse 1986:654.                                                                                   29


 


8 Förslag till                                                   Prop. 1992/93:210

Lag om ändring i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar' skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse                 Föreslagen lydelse

2§ I fråga om andra författningar än lagar gäller att 4-9 §§ inte tillämpas på en författning

1.  som på grund av sekretesslagen (1980:100) inte får lämnas ut till envar eller

2.  som endast reglerar en stadig myndighets inre förhållanden eller för­hållandet mellan stadiga myndigheter inbördes, förutsatt att författningen inte innehåller något som kan vara av väsentiigt inttesse för utomstående eller för berörda arbetstagares eller uppdragstagares rättsställning.

Regeringen får föreskriva dels att Regeringen får föreskriva dels att

lokala ttafUcföreskrifter inte behöver        lokala trafikföreskrifter eller före-

kungöras på det sätt som anges i   skrifter som avses 13 kap. 11 § ord-

9 §, dels att föreskrifter om högsta  ningslagen (0000:000) inte behöver
tillåtna färdhastighet inte behöver
   kungöras på det sätt som anges i
kungöras på det sätt som anges i
    9 §, dels att föreskrifter om högsta
6 §.
                                   tillåtna färdhastighet inte behöver

kungöras på det sätt som anges i 6§.

Denna lag ttäder i kraft den 1 januari 1994.

1 Lagen omtryckt 1989:935.                                                                                  


 


9 Förslag till                                                   Prop. 1992/93:210

Lag om ändring i lagen (1980:578) om ordningsvakter

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1980:578) om ordningsvakter skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse                 Föreslagen lydelse

2§ Ordningsvakter får förordnas att tjänstgöra vid

1.   offentUga tillställningar som  \. allmänna sammankomster som
avses i 9 § aUmänna ordningsstad-     avses i 2 kap. 1 § ordningslagen
gan (1956:617),                                  (0000:000)  och  cirkusföreställ­
ningar,

2. allmänna sammankomster som    2. offentliga tiUstäUningar som avses i 1 § lagen (1956:618) om all-     avses i 2 kap. 3 § ordningslagen, manna sammankomster,

3. badplatser, lägerområden samt 3. bad- eller campingplatser och lokaler eller platser för sport, spel lokaler eller platser för idrott, fri-eller annan sådan verksamhet, allt luftsliv, spel, lek, förströelse eller under förutsätttting att allmänheten liknande som aUmänheten har till­hör tillträde dit,                    trade till, eller

4.   lokaler eller uttymmen där alkoholdrycker serveras till allmänheten
med tillstånd enligt 37 § lagen (1977:293) om handel med drycker.

Denna lag ttäder i kraft den 1 januari 1994.

31


 


10 Förslag till                                                 Prop. 1992/93:210

Lag om ändring i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor

Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (1988:868) om brandfarliga och ex­plosiva varor skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse                 Föreslagen lydelse

Lagen gäller inte sådan transport av brandfarUga eller explosiva varor som omfattas av lagen (1982:821) om transport av farligt gods.

I lagen (1985:426) om kemiska produkter fmns bestämmelser avsedda att förebygga andra skador än sådana som kan uppkomma genom brand eller explosion vid hantering av brandfarliga eller explosiva varor. Bestämmelser om skyldighet för arbetsgivare och arbetstagare att vidta skyddsåtgärder mot skador som kan uppkomma genom brand eller explosion vid hantering av brandfarliga eller explosiva varor finns i arbetsmiljölagen (1977:1160). I räddningstjänstiagen (1986:1102) finns bestämmelser om skyldighet för ägare eller innehavare av byggnad eller ancha anläggningar att vidta olycks-och skadeförebyggande åtgärder vid brand.

1 fråga om sprängning och fyr-   I fråga om sprängning och an-

verkeri inom område med detalj-     vändning av pyrotekniska varor plan, inom vilken kommunen är hu-     finns bestämmelser i 2 kap. 20 § och vildman för allmänna platser, finns     3 kap. 6 och 7 §§ ordningslagen bestämmelser i 6 § allmänna ord-     (0000:000). ningsstadgan (1956:617).

Denna lag ttäder i kraft den 1 januari 1994.

32


 


11 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1990:1183) om tillfällig försäljning

Härigenom föreskrivs att 5 § lagen (1990:1183) om tillfäUig försäljning skall ha följande lydelse.


Prop. 1992/93:210


 


Nuvarande lydelse


Föreslagen lydelse


 


Föreskrifter enligt 3 § får meddelas bara i fråga om försäljning som sker

-   i en lokal eller ett lUcnande utrymme som näringsidkaren uttiyttjar vid enstaka tillfäUen eller för en kortare tid, eller

-   från ett fordon som huvudsakUgen är inrättat för försäljning eller ttans-port av varor.

Föreskriftema får dock inte avse försäljning

-    inom en lokal där någon annan näringsidkare bedriver stadigva­rande försäljning,

-    från ett fordon som har ställts upp efter tillstånd enligt 2 § all­männa ordningsstadgan (1956:617) eller på ett salutorg eller någon lik­nande plats som kommunen har upplåtit till allmän försäljningsplats, eller

-    vid offentliga tillställningar som avses i allmänna ordnings­stadgan eller vid allmänna sam­mankomster som avses i lagen (1956:618) om allmänna samman­komster.



Föreskriftema får dock inte avse jning

-   inom en lokal där någon annan näringsidkare bedriver stadigva­rande försäljning,

-   från ett fordon som har ställts upp efter tillstånd enligt 3 kap. 1 § ordningslagen (0000:000) eller på ett salutorg eller någon liknande plats som kommunen har upplåtit till allmän försäljningsplats, eller

-   vid allmänna sammankomster eller offentiiga tillställningar som avses i 2 kap. 1-3 §§ ordningslagen.


Denna lag ttäder i kraft den 1 januari 1994.


3 Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 210


33


Justitiedepartementet                              Prop. i992/93:2io

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 18 mars 1993

Närvarande: statsministem Bildt, ordförande, och statsråden B. Westerberg, Johansson, Laurén, Hörnlund, Olsson, Svensson, af Ugglas, Dinkelspiel, Thurdin, HeUsvik, Wibble, Björck, Davidson, Könberg, Lundgren, Unckel, P. Westerberg, Ask

Föredragande: statsrådet HeUsvik

Proposition om ny ordningslag m.m. 1 Inledning

Med stöd av regeringens bemyndigande tillkaUade chefen för dåvarande Kommundepartementet i febmari 1977 en särskild uttedare, numera tings­rättslagmannen Erik Neergaard, med uppchag att göra en översyn av all­männa ordningsstadgan (1956:617, AOst) i syfte att anpassa stadgan till re­geringsformens (RF) bestämmelser om normgivningsmakten. Vidare ingick i uppdraget att överväga och behandla ett antal frågor som angavs i direkti­ven (Dir. 1977:15). Uttedningen antog namnet Ordningsstadgeuttedningen.

Uttedningen lade i maj 1978 fram de I betänkande t (Ds Kn 1978:2) Kost­nader för ordningshåUning vid offentUga tillställningar m.m., som behand­lade frågor om kostnader för ordningshållning, tillståndskrav för motortäv­lingar och uppställning av föremål på gångbanor. Vidare avlämnade utred­ningen i december 1981 delbetänkandet (Ds Kn 1981:26) Alkoholförtäring på allmän plats. I betänkandet behandlades dels frågan om förbud mot alko­holförtäring på allmän plats, dels frågan om lättnader i tillståndskravet för gatumusik. Förslagen har lett till lagstiftning (prop. 1979/80:17, bet. 1979/80:KU19, rskr. 1979/80:35, SFS 1979:970 och 971 resp. prop. 1982/83:9, bet. 1982/83:JuU6, rskr. 1982/83:58, SFS 1982:1171 och 1172).

Utredningen överlämnade i april 1985 sitt slutbetänkande (SOU 1985:24) Ordningslag. Utredningens förslag innebär i huvudsak att bestäm­melsema om allmänna sammankomster och offendiga tillställningar förs samman till en lag, att de nuvarande bestämmelsema i AOst - utom såvitt avser offentiiga tillställningar - tas in i en ny ordningslag och att bestäm­melser om ordning och säkerhet i kollektivttafik tas in i en särskild lag.

Utredningens sammanfattning av innehållet i slutbetänkandet och lag­förslagen bör fogas till protokollet i detta ärende som bilagorna 1 och 2.

Uttedningens slutbetänkande har remissbehandiats. En förteckning över remissinstansema bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 3. En sammanställning av remissytttandena har upprättats i Justitiedepartementet och finns tillgänglig i lagstiftningsärendet (dnr 85-1777).

34


I Justitiedepartementet har i juli 1985 upprättats en promemoria an-      Prop. 1992/93:210 gående möjUghetema att ingripa mot störande gatumusik. I promemorian behandlas frågan om en ändring av lagstiftningen i syfte au öka möjUg­hetema till ingripande mot störande gatumusik. Promemorian bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 4.

Promemorian har remissbehandiats. En förteckning över remissinstan­serna bör fogas till protokoUet i detta ärende som bilaga 5. En samman­ställning av remissyttrandena har upprättats i Justitiedepartementet och finns tillgänglig i lagstiftningsärendet (dnr 85-1862).

Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag (SABO) föreslår i en skrivelse till den dåvarande regeringen i maj 1985 en ändring i lagen (1966:742) om hotell- och pensionatrörelse. Förslaget innebär att den som för korttids­uthyrning av en bostadslägenhet som har möblerats tillfälligt i avvaktan på uthyrning för permanent boende i vissa fall skall undantas från tUlstånds­kravet i lagen. Skrivelsen bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 6.

Skrivelsen har remissbehandiats. En förteckning över remissinstansema bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 7. Remissyttrandena finns tillgängliga i lagstifmingsärendet (dnr 85-1318).

Med stöd av regeringens bemyndigande tillkallade dåvarande chefen för Justitiedepartementet i november 1989 en kommission med uppdrag att motverka våldet och förbättta stödet till brottsoffren. 1 uppdraget låg att öka skyddet för grupper som löper särskild risk att utsättas för våld, att främja åtgärder som är ägnade att motverka våldet, särskilt på gator och torg, samt att förbättta möjligheterna att ingripa mot våldsverkare. Kommissionen an­tog namnet Våldskommissionen.

Våldskommissionen överlämnade i juni 1990 till dåvarande chefen för Justitiedepartementet en promemoria om aUcohol och gatuvåld. I promemo­rian föreslår kommissionen bl.a. att lagen (1977:293) om handel med drycker kompletteras med en bestämmelse som ålägger den som har fått tillstånd till servering av alkoholdrycker att svara för att ordning råder i och utanför serveringslokalen. Promemorian finns intagen som bilaga till kom­missionens slutbetänkande (SOU 1990:92) Våld och brottsoffer

Våldskommissionens förslag har remissbehandiats. En sammanställning av remissytttandena har upprättats i Justitiedepartementet och finns till­gänglig i lagstiftningsärendet (dnr 90-2825).

Jag avser nu att behandla de frågor som har tagits upp i Ordningsstad-geutredningens slutbetänkande, den inom Justitiedepartementet upprättade promemorian angående möjligheterna att ingripa mot störande gatumusik, SABO:s skrivelse med förslag till undantag från krav på tillstånd för kort­tidsuthyrning av möblerad bostadslägenhet samt Våldskommissionens för­slag, såvitt det avser ordningshållning i anslutning till lokaler där alkohol­drycker serveras.

Jag avser också att i detta sammanhang behandla vissa frågor som har väckts i olika skrivelser och som i allt väsentiigt rör allmän ordning och sä­kerhet. Sålunda bör här nämnas att jag bl.a. kommer att ta upp frågor som har väckts av Stockholms kommun och Sveriges Köpmannaförbund om

35


regleringen av ianspråktagande av allmän plats, av Polismyndigheten i Prop. 1992/93:210 Halmstad om ordningshållningen vid restauranger m.m. samt från Stock­holms och Göteborgs kommuner om utökade möjligheter att från allmän plats avlägsna affischer, skyltar m.m. som har satts upp utan tillstånd. Vidare kommer jag att behandla framställningar från Rikspolisstyrelsen (RPS), Stockholms kommun. Polismyndigheten i Malmö och Sveriges Köpmannaförbund som rör beslag och förverkande av varor som säljs på allmän plats utan tillstånd för platsens ianspråktagande. Slutligen bör också nämnas att jag kommer att gå in på regleringen av bl.a. användningen av fyrverkerier och andra pyrotekniska varor som har tagits upp i skrivelser från RPS och Sprängämnesinspektionen.

De förslag som berör kommuner och länsstyrelser tas upp i samråd med chefen för Civildepartementet. Jag har också i andra delar samrått med de   ■ statsråd som anges i det följande.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 18 juni 1992 att inhämta Lagrådets ytttande över förslag som i ärendet upprättats inom Justitiedepartementet tiU ny ordnings­lag samt till lag om änching i lagen (1957:259) om rätt för kommun att uttaga avgift för vissa upplåtelser å allmän plats, m.m., lag om ändring i renhållningslagen (1979:596), lag om ändring i järnvägssäkerhetslagen (1990:1157), lag om änching i lagen (1977:293) om handel med ckycker, lag om ändring i lagen (1958:205) om förverkande av alkoholhaltiga chycker m.m., lag om ändring i lagen (1943:459) om tillsyn över hundar och katter, lag om ändring i lagen (1975:688) om skydd för viss tjänsteutövning, lag om änch-ing i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra för­fattningar, lag om ändring i lagen (1980:578) om ordningsvakter, lag om ändring i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor och lag om ändring i lagen (1990:1183) om tillfällig försäljning. De till Lagrådet remit­terade lagförslagen bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 8.

Lagrådet har den 14 december 1992 ytttat sig över de remitterade för­slagen. Ytttandet bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 9. I samband med att jag behandlar de enskilda lagförslagen kommer jag in på Lagrådets synpunkter. Jag kan emellertid redan nu säga att jag godtar Lagrådets förslag till änchingar i den mån inte annat framgår. Utöver dessa ändringar har vissa justeringar gjorts i förhållande till de lagförslag som remitterades till Lagrådet.

2 Nuvarande reglering

2.1 Ordningslagstiftningen

Föreskrifter om allmän ordning och säkerhet finns i bl.a. allmänna ord­ningsstadgan (1956:617, AOsO. lagen (1956:618) om allmänna samman­komster (LAS) och förordningen (1874 nr 26 s. 11) angående hamnord­ningar och andra oidningsföreskrifter för allmänna hamnarne i riket

36


 


(hamnordningsförordningen). Till ordningslagstiftningen bör räknas även       Prop. 1992/93:210 10 § länsstyrelseinstmktionen (1971:460, L Instt.), som fortfarande skall gälla  enligt punkt 4  i  övergångsbestämmelserna  till  förordningen (1990:1510) med länsstyrelseinstmktion.

AOst ttädde i kraft den 1 januari 1958 och ersatte orchiingsstadgan för rikets städer den 24 mars 1868 (nr 22). Tillkomsten av AOst föregicks av betänkandena (SOU 1944:48) med förslag till allmän ordningsstadga och (SOU 1954:37) Allmän ordningsstadga. 1944 års betänkande utsattes vid remissbehandlingen för så kraftig kritik att det inte ansågs kunna ligga till grund för lagstiftning. En ny utredning tillsattes och den avlämnade sitt betänkande år 1954. Detta innehöll förutom förslag till allmän ordnings­stadga även förslag till en lag om allmänna sammankomster och en lag angående skyldighet att renhålla gata m.m. Efter remissbehandling av 1954 års betänkande lades en proposition fram. Propositionen bifölls av 1956 års riksdag (prop. 1956:143, bet. 1956:1LU 37, rskr. 1956:401).

AUmänna ordningsstadgan

AOst innehåller dels allmänna ordningsföreskrifter, dels föreskrifter om of­fendiga tillställningar. De allmänna ordningsföreskrifterna gäller i vissa fall för endast allmänna platser. Begreppet allmän plats definieras i 1 § första stycket AOst som gata, torg, park och annan plats som enligt fastställd stads- eller byggnadsplan utgör allmän plats och som har upplåtits för avsett ändamål, för allmänheten tillgänglig del av hamnområde samt allmän väg liksom annat område som är upplåtet till eller annars används för allmän ttafik.

Begreppet allmän plats har en viktig rättslig funktion i AOst. Sålunda ligger det till grund för avgränsningen av tillämpningsområdet för krav på tillstånd för att fä ta i anspråk ett område som används för allmän trafik m.m. Begreppet allmän plats används också för att avgränsa tillämpnings­området för olUca lokala ordningsföreskrifter.

1 2 § finns bestämmelser om krav på polismyndighetens tillstånd för att få ta i anspråk en allmän plats för något annat ändamål än det för vilket platsen har upplåtits eller anvisats eller som är allmänt vedertaget. Vidare finns i 3-6 §§ bestämmelser om renhållningsåtgärder, om tillsyn av bygg­nader, om avlägsnande av snö och is från takrännor, om säkerhetsåtgärder vid grävning, schaktning och liknande arbeten, om skyddsanordningar vid brunnar, om sprängning, fyrverkeri och skjutning med olUca typer av vapen samt om krav på godkännande av civila skjutbanor.

Enligt 7 § första stycket får regeringen meddela de ytterligare ordnings­föreskrifter i fråga om den allmänna ordningen som - utöver de allmänna ordningsföreskrifterna i AOst - behövs för en kommun eller del av en kommun. Sådana föreskrifter får enligt nämnda bestämmelse efter bemyn­digande från regeringen meddelas av en länsstyrelse eller en kommun i en lokal ordningsstadga. Vidare får i en lokal ordningsstadga enligt 1 § andra stycket AOst bestämmas att sådana till allmänt begagnande upplåtna om­råden som inte är allmän plats enligt huvudregeln i 1 § första stycket skall

37


 


vara likställda med allmän plats vid tillämpningen av de aUmänna ordnings-       Prop. 1992/93:210 föreskrifterna i AOst eller av föreskrifter i en lokal ordningsstadga.

Regeringen har i förordningen (1982:1173) med bemyndigande för kom­muner och länsstyrelser att meddela lokala ordningsföreskrifter bemyndigat landets kommuner och länsstyrelser att i lokal ordningsstadga meddela sådana föreskrifter om den allmänna ordningen som avses i 7 § första stycket AOst. Enligt förordningen får föreskriftema emellertid inte innebära en inskränkning i den enskildes frihet att framföra ett musUcaUskt eller något annat konstnärUgt verk.

I 23 § AOst föreskrivs att en lokal ordningsstadga skall antas av kom­munfullmäktige. Beslutet skall underställas länsstyrelsen. Fullmäktiges beslut att anta en lokal ordningsstadga får enligt 27 § andra stycket AOst överklagas genom kommunalbesvär (numera laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen, 1991:900). Däremot skall länsstyrelsens beslut i ett underställningsärende enligt fjärde stycket i den aktuella paragrafen över­klagas till regeringen.

EnUgt 8 § AOst får en poUsmyndighet meddela de ordningsföreskrifter som behövs för särskilda fall. Föreskriftema (rätteUgen villkor enligt nuva­rande terminologi, se avsnitt 2.2) får ta sikte på dels viss verksamhet som bedrivs på allmän plats, dels på användande av badplats o.d. dit allmänheten har tillträde samt hållande av lokal eller plats för sport, spel eller liknande. Föreskrifterna får emellertid inte vara sådana generella föreskrifter för en kommun som skall meddelas i en lokal ordningsstadga (jfr 8 § ttedje stycket AOst).

I 25 § AOst finns en bestämmelse om befogenhet för en länsstyrelse att efter hörande av kommunfullmäktige utfärda lokala taxor och reglementen för åkare, spårvägsföretag m.m.

Förseelser mot de aUmänna ordningsföreskriftema i AOst eller mot en bestämmelse i en lokal ordningsstadga, taxa eller reglemente eller mot ett villkor som en polismyndighet har meddelat med stöd av 8 § kan besttaffas enligt 28 §. AOst innehåller också i 29-31 §§ bestämmelser om förverkande och om vitesföreläggande eller tvångsutförande på den enskildes bekostnad i vissa fall.

Offendiga tillställningar regleras i 9-22 §§ AOst. Enligt 9 § första stycket avses med offendig tillställning tävling eller uppvisning i sport och idrott, danstillställning, cirkusföreställning, tivoli- och marknadsnöjen, fest­tåg samt tillställning av något annat slag, som anordnas för aUmänheten och som inte avses i LAS. Bestämmelsema om offentiiga tillställningar avser i övrigt bl.a. krav på polismyndighetens tillstånd i vissa fall (12 §), anmäl­ningsskyldighet (13 §), ordningshåUning (16 §), inställande och upplösning (19 §) samt förbud mot förnyande av en offentiig tillställning (20 §). Vidare finns bestämmelser om överklagande (27 §), om sttaff (29 §) och om för­verkande (30 §).

38


 


Lagen om aUmänna sammankomster                                   Prop. 1992/93:210

I LAS regleras sådana sammankomster som omfattas av regeringsformens (RF) bestämmelser om mötes- och demonstrationsfrihetema. Lagen är enligt 1 § första stycket tillämplig på en aUmän sammankomst som hålls för överläggning, opinionsyttting eller upplysning i någon allmän eller enskild angelägenhet eller som avser föreläsning eller förechag för undervisning eller meddelande av någon allmän eller medborgerlig bildning eller reli­gionsutövning. Enligt samma stycke gäller lagen också för en allmän tea­terföreställning, konsert, biografföreställning eller någon annan samman­komst för framförande av ett konstnärligt verk.

LAS innehåller vidare bestämmelser om bl.a. krav på polismyndighetens tillstånd för att få anordna en allmän sammankomst på allmän plats (3 §), om anmälningsskyldighet i ancha fall (4 §), om vad en ansökan och anmälan skall innehålla (5 och 6 §§), om ordningshållning vid en sammankomst (7 §), om inställande och upplösning av en sammankomst (10 §), om förbud mot förnyande av en sammankomst (11 §) samt om överklagande (13 §), om sttaff (15 §) och om förverkande (16 §).

Regleringen i LAS sammanfaller i stort med vad som enligt AOst gäller för offentiiga tillställningar. Bestämmelserna om allmänna sammankomster är emellertid i allt väsentligt mindre långtgående än de som gäller för offentliga tillställningar. Skälet till det och till att allmänna sammankomster och offentUga tillställningar reglerats i skilda författningar med olika stats­rättslig valör var att sammankomsterna med hänsyn till mötesfriheten an­sågs kräva ett starkare rättsUgt skydd än tillställningarna (jfr prop. 1956:143 s. 143).

Läiisstyrelseinstruktionen

Som inledningsvis har nämnts bör även bestämmelsen i 10 § L Instt. räknas till ordningslagstiftningen. Enligt den paragrafen har en länsstyrelse rätt att förelägga vite för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet, i de fall då påföljd inte är bestämd i lag eller någon annan författning. Länsstyrelsema har med stöd av 10 § L Instr. meddelat såväl individuella vitesföre­lägganden mot enskilda som generella vitessanktionerade föreskrifter för var och en.

2.2 Grundlagsregler

Enligt 2 kap. 1 § RF är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäk­rad yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet.

Ytttandefriheten definieras som en frihet att i tal, skrift eller bild eller på något annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Med mötesfrihet avses en frihet att anordna eller bevista en sam­mankomst för upplysning, meningsyttting eller något lUcnande syfte eller för framförande av ett konstnärligt verk. Demonstrationsfriheten innebär frihet att anordna och delta i en demonsttation på allmän plats. Ytttande-,

39


mötes- och demonsttationsfriheterna brukar med ett gemensamt uttryck       Prop. 1992/93:210 benämnas som opinionsfriheter.

Begränsningar av de olika opinionsfrihetema får ske endast för att tillgo­dose för varje frihet särskih angivna syften. Sålunda får ytttandefriheten en­Ugt 2 kap. 13 § första stycket RF begränsas endast med hänsyn till rikets sä­kerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd eller för att förebygga och beivra brott. Vidare får friheten att yttta sig i näringsverksamhet begränsas. 1 övrigt får begränsningar av yttrandefriheten ske endast om särskilt viktiga skäl föranleder det. Enligt andra stycket i den aktuella paragrafen skall vid bedömningen av vilka begränsningar som får ske med stöd av första stycket särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga ytttandefrihet i politiska, religiösa, fackliga, veten­skapliga och kulturella angelägenheter. 1 ttedje stycket i förevarande para­graf föreskrivs att som begränsning av yttrandefriheten inte skall anses meddelande av föreskrifter som utan avseende på yttrandets innehåll närmare reglerar ett visst sätt att sprida eller ta emot ytttanden. Hit räknas bl.a. bestämmelsen i 2 § första stycket AOst om krav på polismyndighetens tillstånd i vissa fall QfT prop. 1975/76:209 s. 155 f.).

Mötes- och demonstrationsfriheterna får enligt 2 kap. 14 § första stycket RF begränsas av hänsyn till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken. I övrigt får dessa friheter begränsas endast av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot.

Normgivningsmakten

Reglerna om normgivningsmakten, dvs. rätten för riksdagen och regeringen att besluta om rättsregler, finns i främst 8 kap. RF. Rättsregler har karaktär av generella föreskrifter - normer - som i princip är bindande för såväl myndigheter som enskilda. Av förarbetena till RF (prop. 1973:90 s. 203 i.) framgår att en norm anses uppfylla kravet på generell tillämpbarhet, om den avser t.ex. situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på något annat sätt berör en i allmänna termer bestämd personkrets. En föreskrift kan sålunda vara generell även om den har tidsbegränsad giltighet eller gäller endast inom ett lokalt avgränsat område. Som generella föreskrifter anses t.ex. lokala förbud mot allmänna sammankomster eller offendiga tillställningar vid krig, krigsfara eller farsot (2 § LAS resp. 11 § AOst).

De centtala delarna av normgivningsmakten ankommer på riksdagen. I 8 kap. RF anges ett antal ämnen i vilka det i första hand ankommer på riks­dagen att besluta, det s.k. primäia lagområdet. Hit hör frågor av bl.a. privat- ' rättslig natur, dvs. föreskrifter om enskildas personliga ställning och om de­ras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes (8 kap. 2 §). Till detta område hör vidare föreskiifter om förhållandet mellan enskilda och det all­männa som gäller åligganden för enskilda och i övrigt avser ingrepp i den enskildes personliga eUer ekonomiska förhållanden, s.k. betungande offent­ligrättsliga föreskrifter (8 kap. 3 §). Till den betungande offentligrättsliga lagstiftningen hör bl.a. föreskiifter om brott och rättsverkan av brott. Vidare

40


anges att föreskrifter om kommunernas befogenheter och åligganden skall       Prop. 1992/93:210 ha lagform (8 kap. 5 §). Dit hör bl.a. bestämmelser som tillåter kom­munema att själva meddela föreskrifter

Inom delar av det primära lagområdet är delegation till regeringen av riksdagens normgivningsmakt inte möjUg, det s.k. obligatoriska lagområdet. Det obligatoriska lagområdet innefattar huvuddelen av den civilrättsliga lagstiftningen samt föreskrifter som begränsar de grundläggande fri- och rättigheterna. Inom andra delar av det primära lagområdet kan rUcsdagen emellertid genom lag delegera sin normgivningskompetens till rege­ringen. I 8 kap. 7-10 §§ RF anges uttömmande de fall där delegering tiU re­geringen kan ske.

Enligt 8 kap. 7 § första stycket RF kan regeringen, utan hinder av 3 eller 5 § i samma kapitel, efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om bl.a. skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa (punkt 1) samt ttafik eller ordningen på allmän plats (punkt 5). Bemyndigandet ger enligt förevarande paragrafs andra stycke inte regeringen rätt att besluta om någon annan rättsverkan av brott än böter. Riksdagen kan dock i den lag som innehåller bemyndigandet föreskriva om någon annan rättsverkan än böter för en överttädelse av en föreskrift som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet, s.k. blankettsttaffstadgande. Av ett lagstiftningsärende angående följdlagstiftning med anledning av den nya regeringsformens bestämmelser om normgivning (prop. 1975:8 s. 45) framgår att regeringen också bör kunna förena föreskrifterna med någon annan sanktion än böter, om sanktionen inte begränsar någon av fri- och rättighetema. Sålunda anses regeringen med stöd av ett bemyndigande i lag kunna meddela föreskrifter om bl.a. vitesföreläggande. Föredragande statsrådet uttalade (a. prop. s. 45) att denna befogenhet bör tillkomma regeringen utan att det särskilt behöver omnämnas i rUcsdagens bemyndigande.

Regeringen har också en direkt på regleringen i RF grundad behörighet att besluta normer. Hit hör dels föreskrifter som enligt RF inte skall med­delas av riksdagen, den s.k. restkompetensen, dels föreskrifter om verk­ställighet av lag (8 kap. 13 § RF). Med föreskrifter om verkställighet av lag avses i första hand tillämpningsföreskrifter av rent administtativ karaktär. 1 motiven till den aktuella bestämmelsen uttalade emellertid föredragande statsrådet (prop. 1973:90 s. 211) att det i viss mån torde vara ofrånkomligt att tillåta att regeringen med stöd av sin behörighet att besluta verk­ställighetsföreskrifter i materiellt hänseende "fyller ut" en lag även om lagen i och för sig skulle befinna sig inom det obligatoriska lagområdet. Enligt föredraganden måste en fömtsättning för att regeringen skall få göra detta vara att den lagbestämmelse som skall kompletteras är så detaljerad att regleringen inte tillförs något väsentiigt nytt genom den av regeringen beslutade föreskiiften. Föredraganden var av den uppfattningen att i verk­ställighetsföreskriftens form inte får beslutas om något som kan upplevas som ett nytt åliggande för enskilda eller om något som kan bettaktas som ett tidigare ej föreliggande ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden.

41


När riksdagen bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst       Prop. 1992/93:210 ämne kan den enligt 8 kap. 11 § RF samtidigt medge att regeringen över­lämnar åt en förvaltningsmyndighet eller en kommun att meddela före­skrifter i ämnet, s.k. vidaredelegation.

EnUgt 8 kap. 13 § andra stycket RF får regeringen däremot delegera rest-kompetensen endast till en förvaltningsmyndighet. Samma begränsning gäller i fråga om verkställighetsföreskrifter.

Den lokala förordningsmakten

Rätten för kommunema att meddela föreskrifter genom lokala ordnings­stadgor grundade sig tidigare i stor utsttäckning på författningar som be­slutats av Kungl. Maj:t - med eller utan riksdagens hörande - inom ramen för den s.k. ekonomiska och administrativa lagstiftningen i 1809 års regeringsform. Enligt punkt 6 i övergångsbestämmelsema tUl nuvarande RF gäller dessa äldre författningar utan hinder av att de inte har tillkommit i den ordning som föreskrivs i RF. Bemyndiganden som har beslutats av Kungl. Maj:t och riksdagen gemensamt eller av riksdagen ensam får enligt samma punkt i övergångsbestämmelsema utnyttjas även efter det att nya RF har trätt i kraft, till dess riksdagen bestämmer något annat.

Genom 1974 års grundlagsreform fördes stora delar av befogenheten att besluta föreskrifter inom den ekonomiska och administtativa lagstiftningen över till lagområdet. 1 lagstiftningsärendet uttalade emellertid föredragande statsrådet (prop. 1973:90 s. 207) att avsikten var att den kompetensför­delning som hade utvecklats i praxis i huvudsak skulle gälla också i fram­tiden. I nya RF togs därför in de bestämmelser om delegation och vidare­delegation som nyss har redogjorts för. Härigenom ges sålunda grundlags­stöd för den lokala förordningsmakten.

3 Allmänna utgångspunkter
3.1 Behovet av en refonn

Den mera centtala ordningslagstiftningen utgörs enligt nuvarande ordning av bestämmelsema i AOst och LAS. Till ordningslagstiftningen bör också räknas bestämmelsen i 10 § L Instt., som fortfarande skall gälla enligt punkt

4 i övergångsbestämmelsema till förordningen med länsstyrelseinstmktion,
och bestämmelsema i förordningen angående hamnordningar och andra
ordningsföreskrifter för allmänna hamname i riket (hamnordningsförord­
ningen). Även de föreskrifter med lokalt tillämpningsområde som utfärdas
med stöd av AOst, L Instt. och hamnordningsförordningen utgör givetvis en
väsendig del av ordningslagstiftningen.

Ordningslagstiftningen är i vissa delar föråldrad. Behovet av lokala ord­ningsföreskrifter o.d. har i någon mån minskat till följd av under senare år tillkommen lagstiftning. Således fyller enligt min mening nuvarande ord­ningslagstiftning inte de krav som ett modernt samhälle ställer på ordnings-och säkerhetsfrågor. Enligt min mening måste regleringen på det här

42


området anpassas till dagens behov och krav. Jag kommer därför att i det       Prop. 1992/93:210 följande behandla den nuvarande regleringen i ämnet och ta ställning till vilka reformer som bör genomföras.

I ett modernt samhälle uppkommer ett stort antal frågor som rör ordning och säkerhet. Var och en av dessa frågor kan i och för sig påstås kräva för­fattningsreglering. Enligt min mening är det emellertid inte möjligt eller ens önskvärt att genom föreskrifter av olika slag reglera varje situation som kan tänkas innebära en säkerhetsrisk för allmänheten eller som kan tärUcas ge upphov till friktioner mellan människor. Som jag ser det kan en sådan detaljreglering lätt leda till att den av allmänheten uppfattas som ett onödigt tvång. Det leder i sin tur till att efterlevnaden av reglema kan upprätthållas endast med stor svårighet. Enligt min mening bör därför behovet av en viss föreskrift alltid vägas mot inttesset av att den enskildes handlingsfrihet inte blir föremål för opåkallade inskränkningar.

Mina ställningstagande i det följande kommer således att utgå från den ståndpunkten att regleringen av ordnings- och säkerhetsfrågor bör innehålla endast föreskrifter för vilka det finns ett allmänt och påtagligt behov.

3.2 Lagtekniska utgångspunkter

3.2.1   Anpassning tiil regeringsformen

AOst är beslutad av regeringen efter riksdagens hörande med stöd av den s.k. ekonomiska lagstiftningsmakten i 1809 års regeringsform (se avsnitt 2.2). Både de allmänna ordningsföreskiifterna i stadgan och stadgans be­stämmelser om offentliga tillställningar är emellertid i stor utsttäckning sådana för den enskilde betungande föreskrifter som enligt 8 kap. 3 § RF i princip skall meddelas genom lag. Detsamma gäller också flertalet lokala ordningsföreskrifter, hamnordningsföreskrifter och föreskrifter som medde­lats med stöd av 10 § L Instr. Sålunda är en reformering av ordnings­lagstiftningen enligt min mening påkallad även av konstitutionella skäl.

3.2.2   Bemyndiganden att meddela föreskrifter

De allmänna ordningsföreskrifterna i AOst och de lokala ordningsföreskrif­terna fordrar som nämnts i det föregående (avsnitt 3.2.1) i princip lagform. I den mån föreskrifterna rör ett ämne som är delegeringsbart enligt 8 kap. 7 § första stycket RF, t.ex. skydd för människors liv, personliga säkerhet eller hälsa (punkt 1) eller ordningen på allmän plats (punkt 5), kan riksdagen emellertid i och för sig överlåta hela eller delar av sin normgivning i ämnet till regeringen. Riksdagen kan i samband härmed enligt 8 kap. 11 § RF medge att regeringen överlämnar åt en förvaltningsmyndighet eller en kom­mun att meddela ordningsföreskrifter. Grundlagen char således i dessa fall inte upp någon självklar gräns mellan de föresbifter som bör beslutas genom lag och de föreskrifter som efter rUcsdagens bemyndigande kan be­slutas av regeringen eller en kommun.

1 motiven till AOst (prop. 1956:143) diskuterades ingående hur gränsen borde dras mellan å ena sidan generella för hela landet gällande bestäm-

43


melser och å andra sidan föreskrifter med lokalt begränsat tillämpnings- Prop. 1992/93:210 område. Föredragande statsrådet framhöll (a. prop. s. 44) att en allmän ordningsstadga som skulle gälla för hela riket borde innehålla endast regler bettäffande vilka ett verkligt behov kunde anses finnas för varje enskild kommun. Föredragandens överväganden (se a. prop. s. 45) ledde tiU att AOst kom att innehålla endast ett fåtal allmänna föreskrifter. I samman­hanget framhöll föredraganden att de ytterligare ordningsföreskrifter som kunde behövas borde meddelas i form av lokala ordningsstadgor.

Som jag ser det bör de synpunkter som föredragande statsrådet gav uttryck för i motiven till AOst vara vägledande också för utformningen av ordningslagstiftningen i förevarande lagstiftningsärende. I likhet med utted­ningen anser jag sålunda att även en framtida reglering på området bör an­passas till den enskilda kommunens behov av ordningsföreskrifter. En så­dan ordning fömtsätter således att den lokala normgivningen behålls i en eller annan form.

3.3 Den lagtekniska lösningen

3.3.1 En sammanhållen ordningsreglering

Ordningsstadgeutredningens förslag innebär att en ordningslag som delvis ersätter regleringen i AOst och som innehåller grundläggande ordnings- och säkerhetsföreskrifter samt föreskrifter om påföljd och tvångsmedel av olika slag m.m. införs. Vidare föreslår utredningen en särskild lag om ordning och säkerhet i kollektivttafik. Enligt uttedningens ställningstagande skall den lagen ersätta de reglementen för viss kollektivtrafik som enligt nu­varande ordning utfärdas med stöd av bestämmelsen i 25 § AOst. Slutiigen föreslår utredningen att regleringen av allmänna sammankomster och offentiiga tillställningar förs samman i en lag om allmänna sammankomster och offentiiga tillställningar.

Endast ett fåtal remissinstanser har uttalat sig om utredningens förslag till lagteknisk lösning. Flertalet av de instanser som har uttalat sig i frågan ställer sig positiva till uttedningens ställningstagande eller lämnar det utan erinran. Några instanser har emeUertid kritiserat förslaget att dela upp regle­ringen av de aktuella områdena på flera olika författningar.

Ordningslagstiftningen innehåller bestämmelser som i stor utsttäckning berör gemene man. Och den har i olika sammanhang kritiserats för att vara oöverskådlig och svårtillgänglig för såväl enskilda som för de myndigheter som har att tillämpa lagstiftningen. Jag ser det därför som en angelägen uppgift att i detta sammanhang beakta att lagstiftningen på det aktuella omj"ådet blir överskådlig och lättillgänglig. Mot den bakgrunden bör enligt min mening antalet författningar som reglerar ordningen och säkerheten pä olika områden begränsas.

I likhet med utredningen anser jag att föreskrifter om ordning och säkerhet som är generellt tillämpliga för hela landet bör samlas i en ny sam­manhållen ordningslag. Av grundläggande betydelse för ordningslag­stiftningen är begieppet aUmän plats. Det ligger bl.a. tiU gmnd för att av­gränsa tillämpningsområdet för regleringen i AOst om ki'av på tillstånd för

44


att få ta i anspråk områden som används för allmän ttafik m.m. Ett annat       Prop. 1992/93:210 område där avgränsningen av allmän plats enligt AOst har en viktig funk­tion är bestämmelsema i LAS om krav på tillstånd eller anmälan för att få anordna allmänna sammankomster.

Förutom i AOst återfinns begreppet allmän plats i ett flertal ancUa författ­ningar, t.ex. RF, brottsbalken (BrB) samt plan- och bygglagen (1987:10, PBL). I dessa författningar har begreppet allmän plats delvis en annan inne­börd än i AOst. I det följande (avsnitt 4.1) avser jag att behandla frågan om begreppet allmän plats bör behållas i ordningslagstiftningen.

Som jag ser det kommer det även i framtiden att finnas ett behov av flertalet av de allmänna ordningsföreskrifter som i dag återfinns i AOst. I det följande avser jag att behandla de bestämmelser som den nya ordnings­lagen bör innehålla. En grundläggande fråga i det här sammanhanget - till vilken jag sttax återkommer (avsnitt 4.3.1) - är kravet på tillstånd för att få ta i anspråk en plats som är upplåten till allmänhetens begagnande.

Andra frågor som enligt min mening bör regleras i en ny ordningslag är sådana som rör åtgärder till skydd för personer och egendom i olUca sam­manhang samt säkerhetsanordningar vid bmnnar o.d. Till dessa frågor avser jag att återkomma i det följande (avsnitt 4.3.2).

Användningen av pyrotekniska varor samt sprängning och användning av skjutvapen är frågor som enligt min uppfattning bör omgärdas med ordnings- och säkerhetsföreskrifter. Behovet av bestämmelser i dessa ämnen kommer jag också att behandla i det följande (avsnitt 4.3.3 och 4.3.4). Även frågor om ordning och säkerhet vid fritidsanläggningar m.m. bör enligt min mening behandlas inom ramen för detta lagstiftningsärende (avsnitt 4.3.5).

I den nya ordningslagen bör också tas in bestämmelser om polisens befogenheter i samband med prövningen av en ansökan om att få ta i an­språk en plats som är upplåten till allmänhetens begagnande. Även till denna fråga återkommer jag sttax (avsnitt 4.3.9).

I likhet med vad som nu gäller enligt AOst bör den nya lagen innehålla bestämmelser om förfarandet vid överklagande av olika beslut, straff, beslag och förverkande samt föreläggande, vite och tvångsutförande på den enskildes bekostnad. Den närmare utformningen av bestämmelsema i dessa ämnen kommer jag att behandla i det följande (avsnitt 4.3.10-4.3.13).

Som framgår av det föregående (avsnitt 3.2.2) bör enligt min uppfattning en ny ordningslag innehålla endast föreskrifter som det finns ett allmänt och påtagligt behov av. Enligt min mening bör en ny ordningslag således inne­hålla endast generella föreskiifter. Med en sådan ordning kan emellertid be­hovet av ordningsföreskrifter inte tillgodoses i alla sammanhang eftersom behovet av sådana föreskrifter torde variera högst väsentligt mellan stor­städer och landsortskommuner. Även inom en och samma kommun kan behovet av ordningsföreskrifter variera. Mot den bakgrunden anser jag att den nya ordningslagen bör innehålla ett bemyndigande för kommunema att besluta om lokala ordningsföreskrifter. Frågan om bemyndigandets utform­ning och om foiTnerna för beslut om lokala ordningsföreskrifter kommer jag att behandla närmare i det följande (avsnitt 4.3.6).

45


Enligt hamnordningsförordningen och andra ordningsföreskrifter för de Prop. 1992/93:210 allmänna hamnarna i riket skaU det för varje större stapelstad finnas en hamnordning med de föreskrifter om ordningen i hamnen som behövs utöver bestämmelsema i AOst. I fråga om antagande, tillämpning m.m. av hamnordningar gäller AOst:s bestämmelser om lokala ordningsföreskrifter. Hamnordningsförordningen är föråldrad och dess bestämmelser är inte heller förenliga med RF:s regler om normgivningsmakten. Av skäl som jag närmare kommer att redovisa i det följande (avsnitt 4.3.7) bör enligt min mening föreskrifter av den typ som nu finns i de lokala hamnordningama kunna meddelas också i framtiden. Jag anser att systematiska skäl talar för att även bestämmelser på det här området bör tas in i den nya ordnings­lagen.

Med stöd av 10 § L Instt. har länsstyrelsema utfärdat såväl generella som individuella vitesförelägganden i frågor som rör allmän ordning och säker­het. Till följd av nytillkommen speciallagstiftning i olUca ämnen har enligt min mening behovet av sådana föreskrifter och beslut minskat i betydelse. Som framgår av mina överväganden i det följande (avsnitt 4.3.8) anser jag emellertid att det även i framtiden kan finnas ett behov av att kunna besluta om tillttädesförbud för aUmänheten till vissa områden, t.ex. vid allvarliga olyckor. Sådana föreskrifter fömtsätter emellertid bemyndigande i lag. I lUc­het med uttedningen anser jag att ett sådant bemyndigande bör tas in i den nya ordningslagen.

Nuvarande ordning med reglering av allmänna sammankomster och of­fentliga tillställningar i skilda författningar med olika statsrättslig valör grundas på att sammankomsterna med hänsyn till mötesfrihetens särskilda betydelse ansetts kräva ett starkare rättsligt skydd än de rena nöjestillställ­ningarna. Genom nuvarande RF:s bestämmelser om normgivningsmakten och om medborgerliga fri- och rättigheter (se avsnitt 2.2) har emellertid frågan om författningamas konstitutionella beskaffenhet kommit i ett delvis nytt läge. Regleringen i RF innebär att begränsningar i bl.a. mötes- och de­monsttationsfriheterna får med vissa undantag göras endast genom lag. Bestämmelser som på olika sätt inskränker rätten att anordna allmänna sammankomster kräver således även i framtiden lagform. De offentiiga tillställningarna har inte motsvarande gmndlagsskydd. Flertalet bestäm­melser i AOst om offentiiga tillställningar hör emellertid enligt regleringen i RF till det primära lagområdet genom att de är betungande för den enskilde och skall därför meddelas i eller med stöd av lag.

Mot bakgi-und av att såväl de allmänna sammankomsterna som de offent­liga tillställningarna bör regleras i lag innebär det enligt min mening en betydande förenkling om bestämmelsema förs samman i en författning. Jag kommer i det följande (avsnitt 4.2.1) att närmare utveckla mitt stäUnings­tagande i den frågan.

Uttedningens förslag innebär att bestämmelsema om allmänna samman­komster och offentliga tillställningar tas in i en separat lag, skild från övrig ordningslagstiftning. Enligt min mening är regleringen av allmänna sam­mankomster och offentliga tillställningar betingad av i huvudsak samma

inttessen som ligger bakom de bestämmelser som enligt min uppfattning

46


bör finnas i en ny ordningslag. Med hänsyn tUl den sakliga anknytningen till Prop. 1992/93:210 sistnämnda bestämmelser, bl.a. innebörden av platser som är upplåtna tiU allmänt begagnande, bör reglema om allmänna sammankomster och of­fentiiga tillställningar tas in i den nya ordningslagen och bilda ett särskilt kapitel där. En ordningslag med ett sådant samlat innehåll har enligt min mening klara fördelar med hänsyn till den praktiska tillämpningen, inte minst för polismyndigheter och övriga myndigheter som har att tillämpa lagstiftningen. Enligt min mening finns det inte anledning att befara att en sammanhållen reglering av allmänna sammankomster och offentiiga till­ställningar kommer att medföra att skyddet för de grundlagsskyddade sam­mankomsterna försämras. Mötes- och demonstrationsfrihetema får enligt 2 kap. 14 § första stycket RF begränsas av hänsyn till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen. 1 övrigt får dessa friheter begränsas endast av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot.

EnUgt nuvarande ordning utgör cirkusföreställningar offentiiga tillställ­ningar. Uttedningens förslag innebär inte någon ändring härvidlag. Av skäl som jag kommer att utveckla närmare i det följande (avsnitt 4.2.2) anser jag emellertid att cirkusföreställningar i det här sammanhanget bör behandlas som allmänna sammankomster i stället för som offentiiga tillställningar. Jag återkommer i det följande (avsnitt 4.2.5) också till frågan om säkerhetskrav bettäffande täU som används vid bl.a. cirkusföreställningar.

Vidare kommer jag i det följande (avsnitt 4.2.3 och 4.2.4) att ta upp frågor om krav på tillstånd eller anmälan för att få anordna allmänna sam­mankomster och offentiiga tillställningar samt polisens möjlighet att ingripa mot sammankomster och tillställningar vid ordningsstöming m.m.

Liksom bettäffande bl.a. cirkustält anser jag att det är angeläget att tivoli­anordningar är betryggande från säkerhetssynpunkt. Enligt min mening bör en tivolianordning få användas vid en allmän sammankomst eller offentlig tillställning bara om den erbjuder betryggande säkerhet mot olycksfall. Av skäl som jag kommer att närmare redogöra för i det följande (avsnitt 4.2.6) bör tivolianordningar få användas bara om de är besiktigade och godkända.

Enligt 25 § AOst skall länsstyrelsen efter kommunens hörande utfärda lokala taxor och reglementen för åkare, spårvägsföretag, stadsbud m.fl. om det behövs och om sådana taxor och reglementen inte skall utfärdas i någon annan ordning. Åtskilliga taxor och reglementen som har utfärdats med stöd av bestämmelsen i AOst tillämpas inte längre. I likhet med utredningen anser jag att det inte längre finns något behov av en bestämmelse om fast­ställelse av taxor och reglementen för flertalet av de verksamheter som regleras i 25 § AOst.

Vissa gäUande lokala reglementen innehåller emellertid ordningsföre­skrifter för skilda slag av kollektiv personttafik. I likhet med utredningen anser jag att bestämmelser som reglerar ordningen och säkerheten i den kollektiva personttafiken bör finnas även i framtiden. Jag tänker då närmast på bestämmelser om sådant som allmänhetens åligganden, förbud mot alkoholförtäring, trafikpersonalens befogenheter och möjligheter till in­gripanden vid störande beteenden. Likaså bör regleringen av den kollektiva personttafiken innehålla bestämmelser om avvisning och avlägsnande samt

47


om sttaff. Huvuddelen av dessa bestämmelser skall enligt regleringen i RF       Prop. 1992/93:210 meddelas genom lag.

Av samma skäl som jag har anfört bettäffande allmänna sammankomster och offentiiga tillställningar bör enligt min mening ordningsföreskriftema för den kollektiva personttafUcen tas in i ett särskilt kapitel i den nya ord­ningslagen. Enligt min mening bör regleringen gälla för ttafik med tunnel­bana och spårväg samt för sådan yrkesmässig trafik för personttansporter som avses i yrkesttafddagen (1988:263). Vidare bör de nuvarande bestäm­melsema i jämvägssäkerhetslagen (1990:1157) om förbud mot att bettäda spårområde för tunnelbana eller spårväg föras över till ordningslagen. Mina närmare överväganden i frågor rörande den kollektiva persontrafiken återkommer jag till i det följande (avsnitt 4.4).

3.3.2 Lagstiftning i vissa särskilda ämnen

Regleringen i 2 § AOst och den till regleringen knutna rätten för kom­munema att ta ut avgifter enligt lagen (1957:259) om rätt för kommun att uttaga avgift för vissa upplåtelser å allmän plats, m.m. (avgiftslagen) har ansetts utesluta att kommunema ingår civilrättsliga nyttjanderättsavtal be­träffande sådana områden som är allmänna platser enligt 1 § AOst. Enligt min uppfattning bör en kommun som med nyttjanderätt upplåter kvarters­mark som förvaltas av kommunen i allmänhet kunna jämställas med en enskild fastighetsägare. I dessa fall bör kommunen sålunda ha rätt att träffa avtal med nyttjanderättshavaren om ersättning för upplåtelsen av platsen. Av mina överväganden i det följande (avsnitt 4.3.1 och 5.1) framgår att upplåtelser av detta slag bör undantas från regleringen i avgiftslagen.

Regleringen av skyldigheten att hålla rent på gator, vägar och andra all­männa platser samt andra för allmänheten tillgängliga områden är utspridd på ett flertal lagar och andra författningar. I 3 § AOst finns de gmndläg­gande bestämmelserna om gaturenhållning. Bestämmelser i detta ämne finns också i renhållningslagen (1979:596). Sålunda föreskrivs i 18 § ren­hållningslagen att en kommun skall inom områden med stadsplan fullgöra den skyldighet som föreskrivs i 3 § AOst.

Redan i förarbetena till AOst (prop. 1956:143 s. 89) övervägdes om inte bestämmelsema om gaturenhållning borde samlas i den samtidigt före­slagna lagen om skyldighet att renhåUa gata m.m. Mot bakgmnd av bl.a. att bestämmelserna om gaturenhållning hade ett nära samband med ordnings­föreskriftema i stadgan stannade föredragande statsrådet för att ta in före­skrifter angående innebörden av skyldigheten att hålla rent på gator m.m. i AOst. Lagen om skyldighet att renhålla gata m.m. kom sålunda att reglera endast frågan vem som skall ha ansvaret för renhållningsskyldigheten. Av skäl som jag kommer att redovisa i det följande (avsnitt 5.2) anser jag att bestämmelserna i AOst om skyldighet att hålla rent på gator m.m. och om möjlighet för kommunerna att meddela lokala ordningsföreskrifter om sådan renhållning bör slopas samt att regleringen av gaturenhållningen samlas i renhållningslagen.

48


Frågan om alkoholförtäring på tåg regleras för närvarande endast genom föreskriftema i lagen (1977:293) om handel med drycker (LHD), som gäller i den mån det förekommer servering av alkoholdrycker på tåg eller inom någon annan del av trafikföretagets område. Enligt min mening bör be­träffande jämvägsttafik införas motsvarande förtäringsförbud och förver­kanderegel som i fråga om den kollektivttafik som omfattas av regleringen i den nya ordningslagen. Jag kommer i det följande (avsnitt 5.3) att närmare utveckla mina skäl för en sådan ordning.

Hundar som springer lösa utan tillsyn på platser som är upplåtna för all­män trafik kan utgöra problem för ordningen och säkerheten på platsen. Jag återkommer i det följande (avsnitt 5.4) till den frågan.


Prop. 1992/93:210


4 Regleringen i en ordningslag, m.m. 4.1 Offentliga platser

Mitt förslag: Utttycket allmän plats i ordningslagstiftningen ersätts med uttrycket offentlig plats. Med offentiig plats enligt ordningslagen avses i huvudsak detsamma som med allmän plats enligt allmänna ordningsstad­gan. En utvidgning görs emellertid så till vida att även t.ex. parkerings­platser, s.k. innetorg och väntsalar som kan sägas användas för allmän ttafik skall anses utgöra offentlig plats vare sig området eller uttymmet är beläget inom- eller utomhus.

På motsvarande sätt som enligt allmänna ordningsstadgan skall rege­ringen eller, efter regeringens bemyndigande, en kommun få föreskriva att även andra områden än sådana som enligt ordningslagen är offentiiga platser vid tillämpning av de allmänna föreskrifterna i ordningslagen om ordning och säkerhet och av föreskrifter i en lokal ordningsstadga skall jämställas med offentlig plats. En förutsättning för detta är dock att om­rådena är tillgängliga för allmänheten.


Utredningens förslag överensstämmer i sak med mitt. Utttycket allmän plats används emellertid i uttedningsförslaget.

Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks eller lämnas utan erinran av fler­talet av de instanser som har kommenterat det. JO ifrågasätter emellertid om inte förslaget sträcker sig för långt med hänsyn till innebörden av begreppet allmän plats enligt regeringsfoiTnen. Han pekar därvid på att förslaget om möjlighet att genom bemyndigande utsttäcka vad som sägs om allmän plats till att omfatta även andra områden har nackdelar från lagteknisk synpunkt och framhåUer att ordningslagen bör innehålla en klar avgränsning av dessa områden. Polismyndigheten i Stockholm menar att utredningen borde ha föreslagit ett platsbegrepp som är exklusivt för ordningslagstiftningen, t.ex. offentlig plats, och till sådan plats hänfört bara mark som ägaren varaktigt och på ett för honom bindande sätt har upplåtit för allmän samfäidsel. Frän flera kommuner anförs att begreppet allmän

4 Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 210


49


plats bör definieras klarare och ges en gemensam innebörd på de olika       Prop. 1992/93:210 lagstiftningsområden där det förekommer. Polismyndigheten i Helsingborg anser att förslaget inte tilfräckligt klart avgränsar begreppet allmän plats när det gäller t.ex. ett vattenområde.

Planverket är tveksamt till behovet av att låta även allmän plats enligt plan- cx:h bygglagen (1987:10) inom detaljplanelagt område, där kommunen inte är huvudman, utgöra allmän plats enligt ordningslagen.

Polismyndigheten i Vimmerby och Länsstyrelsen i Kalmar län, som av­styrker den utvidgning av begreppet allmän plats som förslaget innebär, pekar på att utvidgningen får till följd att även t.ex. större parkeringsplatser, som är avsedda för allmänheten, innetorg och väntsalar omfattas av be­greppet; detta leder till att den ordningshållning på enskilds bekostnad genom ordningsvakter och väktare som nu sker på dessa områden inte längre kan accepteras. Sveriges Fastighetsägareförbund kan inte se att inne­torg intar en sådan särställning i förhållande till ancha platser för samman­komster inomhus att de bör betraktas som allmänna platser. Förbundet kritiserar att förändringen kommer att medföra att det krävs tillstånd av polisen för att få ha korv- och glasstånd m.m. på innetorg, att kommunen kommer att få vetorätt vid tillstandsgivningen och att fastighetsägaren inte kommer att kunna påverka denna. Även PoUsmyndigheten i Malmö av­styrker utvidgningen av begreppet allmän plats till att omfatta innetorg. Norrköpings tingsrätt kritiserar utredningens uttalanden att endast större innetorg typ Täby centrumanläggning skall anses utgöra allmän plats. Polismyndigheten i Umeå delar inte utredningens uppfattning att kundpar­kering, som omfattar bara ett fåtal platser, bör undantas från begreppet allmän plats.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser att innetorg, enskilda vägar, ttafik-platser inom specialområden, allmänna parkeringsplatser samt gång-, cykel-och ridvägar bör anges som exempel i lagtexten på områden som, om de an­vänds för allmän ttafik, generellt skall vara att anse som allmän plats. Bl.a. JK anser att utvidgningen av begreppet aUmän plats till att omfatta innetorg bör komma till direkt uttryck i ordningslagen. Från Stockholms och Östersunds tingsrätter uttalas att det av lagtexten uttryckligen bör framgå att även platser inomhus omfattas av begreppet allmän plats. Polismyn­digheten i Halmstad menar att uttrycket allmän samfärdsel bör behållas i lagtexten.

Bakgrunden till mitt förslag:

Allmän plats enligt AOst

Vad som är att anse som allmän plats enligt AOst anges i 1 §. Enligt första

stycket är allmän plats sådan gata, torg, park och annan plats som enligt

fastställd stads- eller byggnadsplan utgör allmän plats under förutsättning

att den har upplåtits för avsett ändamål. Även en sådan del av ett

hamnområde som är tillgängligt för allmänheten samt allmän väg eller

annat område som är upplåtet till eller annars nyttjas för allmän samfärdsel

är att anse som allmän plats. I en lokal ordningsstadga kan enligt andra

50


stycket bestämmas att även ancka områden, som är upplåtna till allmänt      Prop. 1992/93:210 begagnande vid tillämpningen av de allmänna ordningsföreskriftema i AOst eller av föreskrifter i en lokal ordningsstadga, skall vara Ukställda med allmän plats.

Genom plan- och bygglagen (PBL), som ttädde i kraft år 1987, upphäv­des bl.a. byggnadslagen (1947:385). I PBL regleras den närmare använd­ningen av marken och bebyggelsen genom detaljplaner, som motsvarar be­greppen stads- och byggnadsplaner i byggnadslagen. Av övergångsbestäm­melserna till PBL (17 kap. 4 och 27 §§) följer att stads- och byggnadsplaner enligt byggnadslagen eller stadsplanelagen (1931:142), sådana äldre planer och bestämmelser som anges i 79 och 83 §§ sistnämnda lag samt avstyck-ningsplaner, till den del de inte omfattas av förordnande enligt 168 § bygg­nadslagen, skall gälla som detaljplaner som har antagits med stöd av PBL. Vidare skall enligt övergångsbestämmelsema till PBL vad som i lag eller någon annan författning föreskrivs om stadsplan i stället avse detaljplan, inom vilken kommunen är huvudman för allmänna platser, och vad som föreskrivs om byggnadsplan avse detaljplan, inom vilken någon annan än kommunen är huvudman för allmänna platser.

Enligt 5 kap. 3 § första stycket PBL skall det i en detaljplan anges och till gränsema utmärkas allmänna platser såsom gator, vägar, torg och parker (punkt 1), kvartersmark för bl.a. bebyggelse, idrotts- och fritidsanlägg­ningar, begravningsplatser, anläggningar för ttafik, vatten, avlopp och ener­gi samt skydds- och säkerhetsområden (punkt 2) och vattenområden för bl.a. båthamnar och friluftsbad (punkt 3).

Med gata avses områden för fordons- och gångttafik i en sådan detalj­plan där kommunen är huvudman för allmänna platser. Med väg avses omiåden för dessa ändamål i en sådan detaljplan där kommunen har bestämt att det inte skall vara kommunalt huvudmannaskap för allmänna platser. Väg kan vara allmän eller enskild som sttax kommer att framgå. Här bör tilläggas att det även kan förekomma att staten är väghållare för vad som i en detaljplan betecknas som gata, nämligen för allmänna vägar inom en detaljplan med kommunalt huvudmannaskap.

För att ett område som är allmän plats enligt en detaljplan skall bli allmän plats också i AOst:s mening krävs i princip att området har upplåtits för avsett ändamål. En gata är upplåten för avsett ändamål när den har ställts i ordning och upplåtits för ttafik. Parker och torg anses vara upplåtna när området har ställts i ordning i enlighet med planens bestämmelser. Upp­låtande till allmänt begagnande skall ske i takt med bebyggelsen enligt vad som närmare anges i PBL (6 kap. 26 § andra stycket). Det bör tilläggas att ett område som enligt en detaljplan utgör allmän plats men som inte har upplåtits för avsett ändamål enligt vad som anges i PBL ändå kan vara allmän plats enligt AOst, nämligen om området genom sitt faktiska användningssätt är upplåtet eller nyttjas för allinän samfärdsel.

En detaljplan kan innehålla bestämmelser om att mark som är avsedd för

enskilt byggande även skall användas för en allmän ttafikanläggning (5 kap.

7 § första stycket 10 och 14 kap. 2 § PBL). Sådana områden får anses som

aUmän plats enligt AOst när de har gjorts tillgängliga för allmän samfärdsel.

51


Enligt AOst utgör hamnområden allmän plats. 1 byggnadslagen beteck- Prop. 1992/93:210 nades sådana områden som specialområden. Kategoriema byggnadskvarter och specialområden har i PBL sammanförts under begreppet kvartersmark (5 kap. 3 § första stycket 2). Detta begrepp innefattar all mark inom ett planområde som inte skall utgöra allmän plats i PBL:s mening eller even­tuellt vattenområde.

Utttycket hamnområde har skiftande betydelse. Det kan vara beteck­ningen på exempelvis det område på land eller i vattnet som ägs av hamn­innehavaren eller förvaltas av hamnmyndigheten, det vattenområde som är allmän hamn eller det område i vattnet eller på land bettäffande vilket före­skrifter utöver AOst har utfärdats rörande ordningen i hamnen (hamn­ordning).

I AOst avses med hamnområde det område som i detaljplan redovisas som kvartersmark för hamnverksamhet. Hamnområdet innefattar i allmän­het bara själva landområdet medan vattnet i planen läggs ut som vatten­område. För att ett hamnområde skall bli allmän plats enligt AOst krävs att det är tillgängligt för allmänheten. Sådana delar av ett hamnområde som är avspärrade, t.ex. ett frihamnsområde, utgör därför inte allmän plats. Vid tillämpningen av AOst saknar det betydelse om en hamn är allmän eller enskild.

Också allmän väg är allmän plats enligt AOst. Bestämmelser om all­männa vägar finns i väglagen (1971:948) och vägkungörelsen (1971:954). Allmän väg är främst väg som anläggs enligt väglagen eller enligt lagen föländras till allmän väg. Även vägar upplåtna för allmän samfärdsel, som av ålder har ansetts som allmänna eller enligt äldre bestämmelser anlagts som eller förändrats till allmänna och som vid väglagens ikraftträdande hölls av staten eller en kommun, är allmänna vägar.

En väg upphör att vara allmän när vägen dras in. Om en kommun är väg­hållare, vilket innefattar ansvar för byggande och drift av väg, upphör vägen att vara allmän när den enligt PBL upplåts eller skall vara upplåten till allmänt begagnande som gata. Om en väg har upplåtits till allmänt begag­nande som gata medan staten är väghållare, upphör vägen att vara allmän när kommunen tar över väghållningen.

Vägbegreppet definieras i 2 § väglagen. Till väg hör vägbana och övriga väganordningar. Med väganordning avses en anordning som stadigvarande behövs för vägens bestånd, drift eller brukande och som har kommit till stånd genom väghållarens försorg eller övertagits av denne. En allmän väg skall i princip behövas för allmän samfärdsel. Vägar som är avsedda för vissa speciella färdsätt, t.ex. särskilda gångvägar, cykelstigar och ridvägar, är därför i allmänhet inte att anse som allmänna vägar. En gång- eller cykel­bana som ligger i anslutning till allmän väg anses däremot ingå i vägen.

Till begreppet allmän plats enligt AOst hör slutiigen andra områden som är upplåtna till eller annars nyttjas för allmän samfärdsel. Hit hör främst de enskilda vägarna. Bestämmelser om enskilda vägar finns i lagen (1939:608) om enskilda vägar och anläggningslagen (1973:1149). Lagen om enskilda vägar är tillämplig även på t.ex. gång-, cykel- och ridvägar. Till en enskild väg hör enligt 2 § vägbanan och de områden intill vägbanan som stadig-

52


varande behövs för vägens bestånd och underhåll. Anläggningslagens väg-       Prop. 1992/93:210 begrepp sammanfaller i huvudsak med väglagens.

För att en enskild väg skall bli allmän plats enligt AOst forckas att den är upplåten till eller nyttjad för allmän samfärdsel. Att en väg är upplåten till eller nyttjad för allmän samfärdsel innebär enligt motiven till AOst (prop. 1956:143 s. 53) att den är "allmänneligen befaren", dvs. att den används i någon utsttäckning av allmänheten och inte enbart för trafik till och från enstaka fastigheter. Enligt allemansrätten anses det stå var och en fritt att trafUcera en enskild väg på ett sätt som inte skadar vägen, dvs. i praktUcen genom gång- och cykeltrafUc. Ägaren får förbjuda motorfordonstrafUc på vägen (151 § första stycket vägttafikkungörelsen, 1972:603).

Utöver de enskilda vägarna är varje område som rent faktiskt är upplåtet till eller nyttjas för allmän samfärdsel allmän plats enligt AOst. Även tomt­mark kan således vara allmän plats, t.ex. om allmänheten med ägarens sam­tycke använder tomten för gång- eller cykelttafik. Möjligen får också tomt­mark som är upplåten för allmän parkering anses som allmän plats enligt AOst. Boendeparkering på tomtmark får emellertid anses falla utanför begreppet. Att samfärdseln eller ttafiken skall vara "allmän" innebär inte att området måste vara upplåtet för eller använt för alla former av ttafik. Även platser som är upplåtna till eller används för endast en viss typ av ttafik, t.ex. gång- eller cykelttafik, är således allmänna.

Av motiven till AOst (prop. 1956:143 s. 52 i.) framgår att med uttrycket allmän plats förstås endast utomhus belägna områden. Inomhuslokaler dit allmänheten har tiUttäde är därför i princip inte allmänna platser i AOst:s mening. Detta torde i allmänhet följa redan av att lokalema inte utgör sam­färdselområden.

Inte heller allmänna kommunikationsmedel utgör allmänna platser enligt AOst. Vilka delar i övrigt av en anläggning för allmänna kommunikationer som utgör allmän plats enligt AOst är mera oklart. Enligt förarbetena till AOst (prop. 1956:143 s. 53) utgör stationsväntsalar och andra järnvägs­områden inomhus samt perronger i allmänhet inte allmänna platser i AOst:s mening. Dit räknas emellertid järnvägsområden utomhus, eftersom dessa vanligtvis nyttjas för allmän samfärdsel. Innebörden av allmän plats i an­slutning till en kommunikationsanläggning har närmare avgränsats i rätts­tillämpningen. Sålunda räknas numera regelmässigt som allmänna platser sådana delar av ett utomhus beläget stationsområde och området framför entrén till en stationsbyggnad som nyttjas för allmän samfärdsel. Även platser under tak eller under jord kan ibland vara allmänna platser enligt AOst. Som exempel kan nämnas nedgången till en tunnelbanestation. Grän­sen för området dras så att platsen blir allmän, om allmänheten har obe­hindrat tilluäde till den. Sådana delar av trafikområdet som är avspärrade för allmänheten eller till viUca tiUttäde är beroende av färdbiljett anses emel­lertid inte som allmänna platser.

Slutligen kan en kommun i en lokal ordningsstadga bestämma att även andra till allmänt begagnande upplåtna områden än sådana som generellt är aUmänna platser enligt AOst skall vara likställda med allmän plats vid tillämpningen av de allmänna föreskrifterna i AOst eller av föreskrifter i en

53


lokal ordningsstadga. Föreskrifter i lokala ordningsstadgor om utvidgning       Prop. 1992/93:210 av begreppet allmän plats är vanliga. De områden som oftast likställs med sådan plats är idrotts- och badplatser, fritidsområden, campingplatser, parker, trädgårdsanläggningar, kyrkogårdar, begravningsplatser, slalom­backar, järnvägsområden och s.k. innetorg.

Här bör också nämnas att definitionen av allmän plats i 1 § första stycket AOst ligger till gmnd för avgränsningen av området för krav på poUsmyn­dighetens tillstånd enligt 3 § första stycket LAS för hållande av allmänna sammankomster (jfr prop. 1956:143 s. 174 f).

Allmän plats enligt annan lagstiftning

Begreppet allmän plats förekommer - fömtom i AOst och PBL - i bl.a. RF, ttyckfrihetsförordningen (TF), ytttandefrihetsgmncUagen (YGL) och brotts­baUcen (BrB).

1 BrB utgör bestämningen allmän plats ett rekvisit för den straffbara handlingen vid vissa brott. Som exempel på ett sådant brott kan nämnas förargelseväckande beteende (16 kap. 16 §). Begreppet allmän plats har en betydligt mera vidsttäckt innebörd enligt BrB än i AOst. Enligt BrB anses det i princip omfatta varje plats, utomhus eller inomhus, som är upplåten för eller annars frekventeras av allmänheten. Om allmänheten har tiUttäde till området endast under vissa tider, är platsen att anse som allmän under sådan tid men inte i övrigt. Av motiven (prop. 1962:10 del B s. 238) framgår att bestämningen av begreppet allmän plats har hämtats från beskrivningen i

11      kap. 11 § strafflagen av platsen för sttaffbart förargelseväckande be­
teende. Mot den bakgrunden anses som allmänna platser bl.a. gator, vägar,
torg och parker liksom för allmänheten tillgängliga delar av flygplatser och
andra trafikområden, väntsalar, restauranger, affärer och biografer. Även
idrottsområden, bad- och campingplatser, kyrkogårdar samt tåg och andra
allmänna kommunikationsmedel är exempel på vad som är allmän plats
enligt BrB. Undantaget från begreppet är enskUda områden, dit allmänheten
inte har tiUttäde, samt skog och mark.

Även för brottet otillåtet förfarande med pornografisk bild (16 kap. 11 § BrB) utgör bestämningen allmän plats ett rekvisit för den sttaffbara hand­lingen. Paragrafen innebär en begränsning i den fria spridningsrätten enligt TF. Vid paragrafens tillkomst år 1970 (prop. 1970:125, bet. 1970:1LU47, rskr. 1970:267) togs därför in en motsvarande bestämmelse i TF om be­gränsningar i spridningsrätten. Enligt 6 kap. 2 § TF skall sålunda utan hin­der av förordningens bestämmelser gälla vad som föreskrivs i lag för det fall att någon under de förutsättningar som anges i paragrafen förevisar pornografisk bild på eller invid allmän plats. Detsamma gäller enligt 3 kap.

12      § första stycket 1 YGL. Bestämningen av begreppet allmän plats i TF
och YGL fåi- förutsättas konespondera med motsvaiande begrepp i BrB.

Enligt 8 kap. 7 § första stycket 5 RF kan regeringen efter bemyndigande i lag meddela föreskrifter om bl.a. ordningen på allmän plats. Vad som här avses med allmän plats framgår inte närmare av motiven till RF. Före­dragande statsrådet hänvisade där (prop. 1973:90 s. 311) till vissa utta-

54


landen i det uttedningsförslag (SOU 1972:15 s. 104 f., 154 och 161) som Piop- 1992/93:210 låg till grund för RF. Dessa tyder närmast på att termen används med den innebörd som gäller enligt BrB och således har en vidare omfattning än den som gäller enligt 1 § AOst. Här bör också erinras om det bemyndigande för regeringen att meddela ordningsföreskrifter som år 1982 infördes i 7 § AOst (prop. 1982/83:9, bet. 1982/83:JuU6, rskr. 1982/83:58). Bemyndigandet avser "ytterligare föreskrifter i avseende å den allmänna ordningen". Riks­dagens ställningstagande genom lagändringen kan sägas vila på uppfatt­ningen att bestämningen "allmän plats" i 8 kap. 7 § första stycket 5 RF kan grunda rätt att ge tämligen vidsttäckta bemyndiganden.

Skälen för mitt förslag:

Begreppet allmän plats ersätts av uttiycket offentUg plats

Begreppet allmän plats i AOst har en viktig rättsUg funktion. Det ligger till grund för att avgränsa tillämpningsområdet för regleringen i AOst om krav på tillstånd för att ta i anspråk områden som används för allmän ttafik m.m. och för olika lokala ordningsföreskrifter som meddelas med stöd av AOst.

Eu annat område där avgränsningen av allmän plats enligt AOst har en viktig funktion gäller reglema i LAS om krav på tillstånd eller anmälan för att anordna allmänna sammankomster. Med hänsyn till att reglema om allmänna sammankomster berör de grundlagsfästa mötes- och demonstra­tionsfriheterna är det tydligt att omfattningen av begreppet allmän plats är av vital betydelse för vårt demokratiska samhälle. Det bör visserligen fram­hållas att avgränsningen av vad som är att anse som allmän plats i det här sammanhanget inte påverkar t.ex. polisens skyldighet att upprätthålla den allmänna ordningen och att ingripa mot brott och andra ordningsstömingar (jfr 2 § polislagen, 1984:387).

Jag skall sttax gå in på frågan hur det aktuella begreppet bör avgränsas i framtiden. Först vill jag emellertid ta upp frågan om benämningen allmän plats bör behållas.

Utredningens ställningstagande innebär att utttycket allmän plats behålls som beteckning på ett enhetligt grundläggande begrepp inom ordningslag­stiftningen. Uttedningen motiverar sitt ställningstagande med att uttrycket numera är så inarbetat och välkänt att det bör behållas. Några remissinstan­ser, bl.a. Polismyndigheten i Stockholm, har emellertid föreslagit att ett nytt utttyck - offentlig plats - införs.

För egen del har jag uppfattningen att övervägande skäl talar för att det i den nya ordningslagen bör tas in ett nytt utttyck som ersätter allmän plats i AOst. Som jag sttax skall återkomma till föreslår jag att områden som an­vänds för allmän ttafik även i fortsättningen skall uttryckas på ett enhetligt sätt i ordningslagstiftningen. Föislaget innebär också i linje med nuvarande ordning att områden som är tillgängliga för allmänheten i vissa avseenden skall kunna efter bemyndigande jämställas med områden som faller under nyssnämnda utttyck. Detta fömtsätter som jag återkommer till i det följande att utttycket allmän plats i RF har en vidare innebörd än det förra utttycket.

55


 


Redan av detta skäl står det enligt min uppfattning klart att det i den nya       Prop. 1992/93:210 ordningslagen bör väljas ett annat utttyck för allmän plats.

Jag vill också peka på den risk för förväxling i övrigt som råder genom att uttrycket "allmän plats" förekommer i flera författningar och med delvis olika innebörd. Som exempel kan nämnas att uttrycket i BrB:s mening anses omfatta varje plats, inomhus eller utomhus, som är upplåten för eller annars frekventeras av allmänheten. 1 straffrättsliga sammanhang kan således en plats vara allmän under vissa tider - då allmänheten har tiUttäde dit - men under andra tider sakna denna egenskap.

Jag har sålunda kommit fram till att uttrycket allmän plats i AOst bör i klarhetens inttesse i den nya ordningslagen ersättas av ett uttryck som inte finns i lagstiftningen på annat håll. Det vid remissbehandlingen föreslagna uttrycket offentlig plats anser jag därvid vara det lämpligaste. Att uttrycket offentiig plats inte används i bestämmelsen i 8 kap. 7 § första stycket 5 RF utgör som jag ser det inte något hinder så länge som innebörden av utttycket enligt den nya ordningslagen inte sträcker sig utöver vad som är att förstå som allmän plats enligt RF. Jag föreslår sålunda att detta utttyck förs in i ordningslagen. Mitt förslag till ordningslag har också utformats i enlighet med detta ställningstagande. Detta innebär bl.a. att utttycket offentlig plats används vid avgränsningen av tillämpningsområdet för krav på tillstånd för att få anordna allmänna sammankomster.

Innebörden av begreppet offentlig plats

Enligt 1 § första stycket AOst omfattar utttycket allmän plats samfärdsel­områden av olika slag. Vid bestämmelsens tillkomst framfördes kritik mot avgränsningen av uttryckets innebörd från flera remissinstanser. Enligt des­sa begränsades innebörden i förhällande tUl vad som gällde tidigare i allt för hög grad.

Bestämmelsen tycks emellertid ha fungerat väl. En väsendig orsak till att farhågorna inte har besannats torde vara att det i AOst också fördes in en möjlighet för kommunema att genom lokala bestämmelser utvidga tillämp­ningsområdet för olika ordningsföreskrifter, allmänna eller lokala. Sådana föreskrifter är också tämligen vanligt förekommande.

Bestämmelser om krav på tillstånd för att få använda offendig plats och för att få anordna allmänna sammankomster och offendiga tillställningar på sådan plats bör enligt min mening i första hand omfatta ttafikområden av olika slag som vägar, gator, torg, parker och andra områden för allmän trafik. Hänsyn till den allmänna ordningen och till ttafiken liksom inttesset över huvud av framkomlighet och säkerhet motiverar en särskild tillstånds­prövning innan ett sådant område tas i anspråk för något annat ändamål än det för vilket området är avsett.

För andra områden än dem som jag nu har nämnt är behovet av regler om tillståndsprövning eller av andra generella ordningsföreskrifter i allmänhet mindre framttädande. Jag anser därför att det inte är motiverat att ge utttycket offentiig plats någon påtagligt föränckad innebörd i förhållande till vad som avses med utttycket allmän plats i AOst. Mitt ställningstagande

56


förutsätter emellertid att kommunema på motsvarande sätt som enligt AOst Prop. 1992/93:210 ges möjlighet att vid behov föreskriva att olika ordningsföreskrifter skall vara tillämpliga också på andra områden än sådana som utgör offentiig plats enligt den nya ordningslagen. Med en sådan ordning kan tillämpnings­området för såväl de allmänna ordningsföreskriftema i lagen som olika lokala föreskrifter bättte anpassas till de lokala förhållandena. Jag återkom­mer till denna fråga i det följande.

Utttycket allmän plats har i AOst knutits till vad som är allmän plats enligt fastställd stads- eller byggnadsplan eller allmän väg enligt väglagen. En fördel med att behålla denna anknytning är att bestämningen av vad som är offentlig plats, åtminstone formellt sett, blir enkel och tydlig. Det går sålunda dUekt av en karta att läsa ut om ett område är offentiig plats eller inte.

Även om det finns behov av att låta begreppet offentlig plats omfatta flera olika typer av områden som inte redovisas som allmänna platser i fast­ställda detaljplaner anser jag att anknytningen till begreppet allmän plats i PBL, liksom anknytningen till väglagens vägbegrepp, bör behållas. I likhet med vad som gäller enligt AOst bör övriga områden som är att anse som offentiig plats anges genom en särskild uppräkning.

När det gäller hamnområden är ett sådant område alltid allmän plats enligt AOst, om det är tillgängligt för allmänheten. Med hamnområde avses ett område som i detaljplan har angetts som allmän plats eUer som kvarters-maik för hamnverksamhet.

Särskilt de större hamnarna utgör mer eller mindre utpräglade industtian-läggningar. I motiven tUl AOst (prop. 1956:143 s. 53) anförde föredragande statsrådet att för allmänheten tillgängliga delar av ett hamnområde alltid borde anses som allmän plats, främst med hänsyn till de risker som det innebar att anordna en offentlig tillställning inom ett sådant område. Enligt min mening har detta skäl alltjämt giltighet. Dessutom kan hamnverk­samheten allvarligt störas, om det inom ett större och mera industtiellt beto­nat hamnområde anordnas allmänna sammankomster eller offendiga till­ställningar eller om det där bedrivs någon annan verksamhet som helt sak­nar samband med hamnverksamheten. I linje med utredningens ställnings­tagande bör sålunda ett hamnområde som är tillgängligt för allmänheten utgöra offendig plats. För tydlighetens skull bör det emellertid i den nya ordningslagen anges att det skall vara fråga om ett område som enligt detaljplan är avsett för hamnverksamhet och som har upplåtits för detta ändamål.

Mitt förslag i fråga om egenskapen av offentiig plats hos allmänna vägar, gator, torg, parker m.m. och områden som är avsedda för hamnverksamhet stämmer i sak överens med vad som nu gäller enligt AOst. Ett behov av att kunna meddela lokala ordningsföreskrifter, lUcsom ett behov av att upprätt­hålla krav på tillstånd m.m. i vissa fall för att få anordna aUmänna samman­komster eller offentiiga tillställningar och för att få använda områden på ett sätt som inte stämmer överens med det ändamål för vilket ett område kan vara avsett, finns självfallet även bettäffande ancUa områden än de som jag

här har behandlat. Det avgörande för om ett sådant behov kan anses före-

57


ligga är främst om ordningen och säkerheten kan störas genom att någon       Prop. 1992/93:210 annan än för området avsedd verksamhet får förekomma där utan att någon tillståndsprövning har ägt rum eller om området annars är sådant att sär­skilda ordningsföreskrifter kan behövas.

I bebyggelseplaneringen är det vanUgt förekommande att områden för skilda slag av ttafik, torg, parker, m.m. i en plan redovisas som kvarters­mark och inte som mark för allmän plats. Det sker t.ex. när ett område över eller under ett ttafikområde skall kunna användas för något annat ändamål. Även torg är inte sällan belägna på kvartersmark. Detta gäller särskilt de s.k. innetorgen men också utomhus belägna torg redovisas ibland som kvartersmark.

En vanligt förekommande planutformning, särskilt i områden med små­husbebyggelse, är s.k. storkvarter. Fömtom byggnadstomter för husen uine-håller storkvarteren en eller flera kommunikationstomter, dvs. särskilt för hela husgruppen gemensamt avsatta områden som innehåller gemensam mark i form av gator, parker, m.m. Sådana s.k. kvasiallmänna platser är i regel upplåtna för eller nyttjade för allmän trafik. De kvasiallmänna plat­serna skiljer sig ofta varken till utformning eller användningssätt från de egentliga allmänna platserna i PBL:s mening och uppfattas också av aUmänheten som sådana. De bör därför betraktas som offentliga platser enligt den nyä ordningslagen.

Mot bakgrund av att det även i fråga om sådana områden finns ett behov av föreskrifter för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet anser jag att en motsvarighet till uttrycket "annat område, som är upplåtet till eller eljest nyttjas för allmän samfärdsel", som utgör en bestämning av allmän plats enligt AOst, inte kan undvaras. Denna avgränsning bör emellertid kunna förenklas och förtydligas något. Jag förordar sålunda att områden över huvud som används för allmän ttafik skall vara offentliga platser. Därvid bör det - som några remissinstanser har framhållit - inte göras någon skillnad mellan platser som är belägna inom- eller utomhus. Jag anser såle­des att utttycket bör få en något vidare innebörd än vad motsvarande uttryck nu har enligt AOst. Jag återkommer i specialmotiveringen till den närmare avgränsningen. Här vill jag endast nämna att bl.a. enskilda vägar, ttafik-platser, "allmänna" parkeringsplatser, gång-, cykel- och ridvägar och vissa s.k. innetorg kan komma att omfattas. Bettäffande innetorgen kommer det att innebära vissa förändringar i förhållande till nuvarande ordning, t.ex. i fråga om kravet på tillstånd från polisen att ta i anspråk sådan plats. Mot bakgrund av att samma hänsyn i fråga om ordning och säkerhet gör sig gällande - i varje fall när det gäller de större innetorgen - som vid andra platser upplåtna för allmän ttafUc, anser jag att det är naturligt att samma regler skall gälla. Givetvis bör det förutsättas att platsen verkligen används av allmänheten.

Kommunernas möjlighet att jämställa områden med offentlig plats

Som jag har nämnt i det föregående skall enligt PBL (5 kap. 3 §) områden i en detaljplan utmärkas som allmänna platser, kvartersmark eller vatten-

58


onuåden. Exempel på områden som i detaljplan är markerade som kvarters- Prop. 1992/93:210 mark eller som vattenområde och som inte utgör allmän plats i AOst är jäm-vägsområden, flygplatser, idrottsomräden och badplatser. Det är inte ovan­ligt att sådana områden genom lokala ordningsföreskrifter likställs med all­män plats. Jag anser att sådana områden inte generellt bör föras in under begreppet offendig plats i ordningslagen. Ett skäl till det är att behovet av ordningsföreskrifter för sådana områden inte sällan skiftar från kommun till kommun. Behovet av sådana föreskrifter kan också ställa sig olika bettäf­fande olika områden inom en och samma kommun.

Av avgörande betydelse för riksdagens och regeringens möjligheter enligt RF att till kommunema delegera en befogenhet att utvidga tUlämp­ningsområdet för skilda ordningsföreskrifter är tolkningen av uttrycket "allmän plats" i RF.

Enligt 8 kap. 7 § första stycket 5 och 11 § RF kan kommunema bemyn­digas att meddela föreskrifter om ordningen på allmän plats. En föreskrift om att vissa andra områden än offendiga platser vid tillämpning av ord­ningsföreskrifter i ordningslagen och lokal ordningsstadga skall jämställas med offendiga platser måste enligt min mening i och för sig anses vara en föreskrift om ordningen. Kommunema bör således i princip kunna grunda en befogenhet att meddela en föreskrift av denna typ på ett bemyndigande att meddela ordningsföreskrifter. En förutsättning för ett sådant bemyn­digande är emellertid att begreppet allmän plats i RF har en mera vidsttäckt innebörd än begreppet offendig plats i den nya ordningslagen. Det finns annars inte något utrymme för lokal normgivning, eftersom kommunernas befogenheter inte kan omfatta andra områden än sådana som utgör allmän plats enligt RF.

Som jag inledningsvis har nämnt ger motiven till RF inte någon klar led­ning om vad som avses med allmän plats i RF. Enligt min mening saknas det anledning att anta att uttrycket har annan innebörd i RF än i TF och YGL, där det uppenbarligen sammanfaller med BrB:s begrepp. Detta in­nebär att med allmän plats i bestämmelsen i 8 kap. 7 § första stycket 5 RF skall förstås områden utomhus eller inomhus som är upplåtna för eller som annars frekventeras av allmänheten, dvs. för allmänheten tillgängliga områ­den utom skog och mark. En sådan tolkning stämmer också överens med ställningstagandet beträffande den nuvarande delegationsmöjligheten. En bestämmelse med bemyndigande för kommunema att föreskriva en utvidg­ning av tillämpningsområdet för vissa ordningsföreskrifter utöver vad som följer av ordningslagen kommer därför som jag ser det inte att komma i konflikt med RF:s regler om normgivningsmakten, om bemyndigandet begränsas till att gälla bettäffande områden som är att anse som allmän plats enUgt BrB.

Uttedningen, som förordar att begreppet allmän plats behålls i ordnings­lagstiftningen, anser att ordningsföreskriftema i ordningslagen och en lokal ordningsstadga genom ett beslut på lokal nivå bör kunna göras tillämpliga också på ancha områden än sådana som generellt är att anse som allmän plats enligt uttedningens förslag.

59


 


Även jag anser att det på motsvarande sätt som nu finns behov av att kunna utsträcka de bestämmelser om ordning och säkerhet i ordningslagen och de lokala ordningsföreskrifter som gäller bettäffande offentiig plats till att omfatta även andra områden. Som jag nyss har angett måste det emel­lertid vara fråga om områden som är tillgängliga för allmänheten. Och i likhet med vad som gäller enligt nuvarande ordning bör möjligheterna att på detta sätt utsttäcka regleringen bettäffande offentlig plats till andra områden inte omfatta t.ex. reglerna om krav på tillstånd för att få anordna allmänna sammankomster eller offentiiga tillställningar på offentliga platser. Som jag sttax skall återkomma till (avsnitt 4.2) innebär mitt förslag till ny ordnings­lag att dessa regler förs samman i ett särskilt kapitel i ordningslagen. Med hänsyn till bl.a. detta bör enligt min mening i linje med nuvarande ordning den lösningen väljas att de nu aktuella områdena jämställs med offentliga platser vid tillämpningen av bestämmelsema i lagen om ordning och säker­het och av lokala ordningsföreskrifter.

Mot bakgrund av vad jag nu har sagt bör det i ordningslagen tas in en be­stämmelse med bemyndigande för regeringen att föreskriva att andra om­råden än offentliga platser och som är tillgängliga för allmänheten skall jämställas med offentiig plats. På samma sätt som enligt nuvarande ordning kan behov av ett sådant bemyndigande tänkas uppkomma i fråga om t.ex. anläggningar för lek, idrott och camping eller för badplatser, järnvägsom­råden och begravningsplatser. Regeringen skall enligt bestämmelsen kunna överlämna sina befogenheter enligt bemyndigandet till kommunerna.

Jag avser att efter samråd med chefen för Civildepartementet återkomma till regeringen i fiågan om föreskrifter i förordning om sådana befogenheter för kommunerna.


Prop. 1992/93:210


4.2 Allmänna sammankomster och offentliga tillställningar

4.2.1  Regleringen av allmänna sammankomster och av offentliga till­ställningar förs samman

Mitt förslag: Reglema om allmänna sammankomster och om offentiiga tillställningar förs samman i ett särskilt kapitel i ordningslagen.


Utredningens förslag innebär att reglerna om allmänna samman­komster och offentiiga tillstälbingar förs samman till en särskild lag.

Remissinstanserna: De instanser som har behandlat förslaget i denna del anser genomgående att det innebär en förbättting att föra samman reglerna om allmänna sammankomster och offentliga tillställningar.

Bakgrunden till mitt förslag: Enligt 2 kap. 1 § RF är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad bl.a. mötesfrihet och demonsttationsfri-het. Med mötesfrihet avses enligt RF frihet att anordna och bevista sam­mankomst för upplysning, meningsyttting eller något annat liknande syfte eller för framförande av konstnärligt verk och med demonsttationsfrihet fri­heten att anordna och delta i demonsttation på allmän plats. 1 2 kap. 12 och


60


 


14 §§ finns bestämmelser om i vilken form och inom vilka ramar som mö-       Prop. 1992/93:210 tes- och demonsttationsfriheterna får begränsas.

I lagen (1956:618) om allmänna sammankomster (LAS), som bl.a. inne­fattar sådana begränsningar som avses i 2 kap. 12 och 14 §§ RF, regleras sådana sammankomster som omfattas av RF:s bestämmelser om mötes- och demonsttationsfriheterna. Lagen är tillämplig på en allmän sammankomst som håUs för överläggning, opinionsyttring eller upplysning i allmän eller enskild angelägenhet eller som är att hänföra till föreläsning eller föreckag för undervisning eller meddelande av allmän eller medborgerlig bildning eller religionsutövning. Den gäller också beträffande allmänna teaterföre­ställningar, konserter, biografföreställningar och ancka allmänna samman­komster för att framföra konstnärliga verk.

LAS innehåller bestämmelser om krav på polisens tillstånd för att få an­ordna en allmän sammankomst på allmän plats, om anmälningsskyldighet i ancha fall, om innehållet i en ansökan eller anmälan, om ordningshållning, om inställande, upplösning och förbud mot förnyande av allmän samman­komst samt om sttaff och överklagande.

Bestämmelser om offentiiga tillställningar finns i AOst. Med offentlig tillställning avses tävling eller uppvisning i sport och idrott, danstillställ­ning, cttkusföreställning, tivolinöjen, festtåg, marknad och mässa samt till­ställning av något annat slag som anordnas för allmänheten och som inte avses i LAS. En offentlig tillställning har således typiskt sett nöjeskaraktär. Föreskrifterna om offentliga tillställningar gäller i övrigt krav på polisens tillstånd för att få anordna tUlställningar i vissa fall, anmälningsskyldighet, innehållet i ansökan eller anmälan, ordningshåUning och kostnader för ord­ningshållning samt inställande, upplösning eller förbud mot förnyande av offentlig tillställning. Vidare finns bestämmelser om sttaff, förverkande och överklagande.

Regleringen i AOst av offentliga tillställningar sammanfaller i stort med vad som enligt LAS gäller bettäffande allmänna sammankomster. Före­skrifterna om offentliga tillställningar är emellertid pä flera punkter mera långtgående. Som tidigare har angetts är AOst beslutad av regeringen efter riksdagens hörande med stöd av den s.k. ekonomiska lagstiftningsmakten enligt 1809 års regeringsform.

I 1868 års ordningsstadga, som föregick AOst och LAS, gjordes inte nå­gon grundläggande skillnad mellan allmänna sammankomster och offent­liga tillställningar. Sammankomster hänfördes sålunda under tillställnings­begreppet. Även ett uttedningsförslag på 1940-talet (SOU 1944:48) utgick från att bestämmelser om församlingsfriheten, dvs. rätten för medborgama att hålla sammankomster för överläggning om allmänna eller enskilda angelägenheter, borde tas in i en ny ordningsstadga. 1 direktiven för en ny uttedning, som resulterade i det förslag som låg till grund för AOst och LAS (SOU 1954:37), framhöll emellertid föredragande statsrådet att för­samlingsfriheten var ett så väsentiigt element i en demokratisk samhälls­ordning att dess huvudgrunder borde slås fast i lag. 1 enlighet med det förordades i 1954 års betänkande att församlingsfriheten skulle omgärdas

61


 


med det skydd som följde av en reglering i lag medan tillställningarna       Prop. 1992/93:210 lUcsom tidigare skulle regleras i en ordningsstadga.

Uttedningsförslaget följdes i det lagstiftningsärende varigenom AOst och LAS infördes (prop. 1956:143, bet. 1956:1LU37, rskr. 1956:401). Före­dragande statsrådet ansåg (a. prop. s. 152) att som allmänna samman­komster borde betecknas vad som med hänsyn till församlingsfrihetens gmndsatser krävde reglering i lag. TillstäUningsbegreppet skulle användas i de fall då erforderliga föreskrifter i ordningens och säkerhetens intresse borde tas upp i den nya allmänna ordningsstadgan. Frågan om att införa grundlagsskydd för församlingsfriheten borde emellertid enligt föredragan­den (a. prop. s. 43) inte tas upp till prövning i samband med den reglering från ordnings- och säkerhetssynpunkt som det då var fråga om.

Uttryckligt grundlagsstöd fick församlingsfriheten först genom nya RF:s ikraftttädande år 1975. Församlingsfriheten kommer i RF till uttryck genom bestämmelsema om mötes- och demonsttationsfriheterna. Möjligheterna att inskränka rätten att anordna möten och demonsttationer är starkt begränsade genom dessa bestämmelser. Enligt 2 kap. 14 § första stycket RF får mötes-och demonsttationsfrihetema begränsas endast av hänsyn till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonsttationen, till ttafiken eller till ri­kets säkerhet eller för att motverka farsot. Vidare gäller de mera allmänna bestämmelsema i 2 kap. 12 § andra stycket RF om att begränsningar i bl.a. opinionsfriheterna får göras endast för att tillgodose ändamål som är god­tagbara i ett demokratiskt samhälle och att begränsningama alch-ig får gå ut­över vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem och inte heller så långt att de utgör hot mot den fria åsiktsbildningen. De särskilda begränsningsändamålen i 2 kap. 14 § första stycket RF har ut­formats främst med tanke på att regleringen i LAS om bl.a. tillståndskrav och anmälningsskyldighet, upplösning m.m. skulle få grundlagsstöd (SOU 1975:75 s. 131, prop. 1975/76:209 s. Ulf.).

För de skilda opinionsfriheterna, dvs. yttrande- och informationsfrihe­terna, mötes- och demonsttationsfrihetema, föreningsfriheten och religions­friheten, gäller enligt RF olika regler om begränsningsändamålen. I motiven till de ändringar i RF som trädde i kraft år 1977 uppmärksammades att de olika frihetema ofta griper in i varancha. Sammanfattningsvis innebär de ställningstaganden som då gjordes av inttesse i detta sammanhang (prop. 1975/76:209 s. 104 och 114) att bestämmelser som tar sUcte på endast att begränsa själva mötessituationen eller rätten att anordna ett gmndlagsskyd-dat möte (eller en demonsttation) skall ses som en begränsning enbart av mötes- eller demonsttationsfriheten enligt RF. Om bestämmelsen dessutom syftar till att reglera t.ex. de ytttanden som får förekomma vid en samman­komst, måste emellertid även RF:s krav för begränsningar av ytttandefrihe­ten vara uppfyllda.

Enligt 2 kap. 12 § första stycket RF får begiänsningama i opinionsfrihe­tema ske i lag eller, i vissa angivna undantagsfall, efter bemyndigande i lag genom någon annan författning. Ett av undantagen gäller begränsning av mötes- och demonstrationsfrihetema av hänsyn till rikets säkerhet eller för

att motverka farsot.

62


OffentUga tillställningar enligt AOst anses inte omfattas av RF:s regler Prop. 1992/93:210 om mötes- och demonstrationsfrihet. Det innebär att rätten att anordna of­fentiiga tillställningar kan underkastas längre gående inskränkningar än de som enligt RF gäller i fråga om allmänna sammankomster. Det är vidare möjligt att med stöd av 8 kap. 7 § första stycket 1 och 5 RF reglera offent­liga tillställningar i annan författning än lag.

Skälen för mitt förslag: Uttedningens uppdrag har, med undantag för några speciella frågor som jag sttax återkommer till, inte omfattat någon allmän översyn av reglema om allmänna sammankomster och offendiga tillställningar. Med hänsyn till det har uttedningen här begränsat sitt arbete till i huvudsak en lagteknisk översyn av bestämmelsema och en anpassning av dessa till RF:s regler om normgivningsmakten och om medborgerliga fri-och rättigheter.

Jag vill till en början slå fast att det även i fortsättningen krävs en regle­ring av de företeelser som enligt nuvarande lagstiftning utgör allmänna sammankomster och offentliga tUlställningar. Den begränsade översyn på området som uttedningen har företagit gör det emellertid inte motiverat att i detta sammanhang vidta några väsendiga sakliga ändringar i regleringen. Mitt ställningstagande innebär bl.a. att den nuvarande avgränsningen av allmänna sammankomster och offentiiga tillställningar i huvudsak bör be­hållas oförändrad. Jag återkommer emellertid sttax (avsnitt 4.2.2) till den ändring som i detta avseende bör göras i fråga om cirkusföreställningar.

När det sedan gäller den lagtekniska utformningen vill jag peka på att den nuvarande regleringen av allmänna sammankomster och offentliga till­ställningar i skilda författningar med olika statsrättslig valör gmndas på att sammankomsterna med hänsyn till församlingsfrihetens särskilda betydelse ansetts kräva ett starkare rättsligt skydd än de rena nöjestillställningarna. Genom RF:s bestämmelser om normgivningsmakten och om medborgerliga fri- och rättigheter, som har behancUats i det föregående (avsnitt 2.2), har emellertid frågan om författningamas konstitutionella beskaffenhet kommit i ett delvis nytt läge. 1 LAS regleras i princip sådana sammankomster som omfattas av de gmndlagsskyddade mötes- och demonsttationsfrihetema. Regleringen i RF innebär att begränsningar i bl.a. dessa opinionsfriheter med vissa undantag, endast får göras genom lag. Bestämmelser som på olika sätt inskränker rätten att anordna allmänna sammankomster kräver således även i framtiden i princip lagform.

De offentiiga tillställningarna har inte motsvarande grundlagsskydd. Flertalet bestämmelser i AOst om offentUga tUlställningar hör emellertid enligt RF till det primära lagområdet genom att de är "betungande" och skall därför meddelas i lagform. Om bestämmelsema rör ordningen på all­män plats eller skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa eller något annat delegeringsbart ämne, kan de efter bemyncUgande i lag meddelas i en rege­ringsförfattning eller i föreskrifter beslutade av en förvaltningsmyndighet eller kommun (8 kap. 11 § RF). Jag vUl emellertid peka på att bestämmelser motsvarande åtskilliga av de nuvarande i AOst om begränsningar på olika sätt av rätten att anordna offentiiga tillställningar inte får delegeras på detta

sätt. Detta gäller i första hand föreskrifter som syftar till att upprätthålla

63


ordningen vid en tillställning som inte hålls på allmän plats och bestämmel-       Prop. 1992/93:210 ser om annan brottspåföljd än böter. Mot bakgrund av att flertalet av de be­stämmelser om offentUga tillställningar som bör finnas också i fortsätt­ningen kräver lagform anser jag i lUchet med uttedningen att regleringen av de offentiiga tiUställningama bör ske i lag.

När på detta sätt såväl de allmänna sammankomsterna som de offendiga tillställningarna avses bli reglerade i lag delar jag uttedningens uppfattning att det kan ifrågasättas om regleringen även i framtiden bör ske i skilda för­fattningar. Som utredningen anför måste likartade bedömningar från ord­nings- och säkerhetssynpunkt göras i ärenden om sammankomster och i ärenden som rör tillställningar. Detta gäller inte minst sedan teaterföreställ­ningar, varitéer, konserter och ancha konstnärliga uttrycksformer tillerkänts grundlagsskydd och som en följd av det skall anses som allmänna samman­komster i stället för offentiiga tillställningar.

Jag vill vidare peka på att regleringen av sammankomsterna från syste­matisk synpunkt inte nämnvärt skiljer sig från regleringen av tillställningar­na. Även i sakligt hänseende visar bestämmelsema tämligen stor överens­stämmelse.

Mot denna bakgmnd anser jag i linje med utredningens uppfattning att det skulle innebära en betydande förenkling att föra samman bestämmel­serna i en författning. Den omständigheten att sammankomstema till skill­nad från tillställningarna i princip omfattas av RF:s fri- och rättighetsskydd har som uttedningen anför inte någon avgörande betydelse i detta avseende. Den skillnad i regleringen av sammankomster och av tillställningar som är motiverad av att sammankomsterna har ett starkare rättsligt skydd kan så­lunda liksom nu upprätthållas, även om det sker inom ramen för en och samma förfatming.

Jag anser dessutom att regleringen av allmänna sammankomster och of­fentliga tillställningar, med hänsyn till den sakliga anknytningen till de öv­riga bestämmelser som är avsedda att tas in i den nya ordningslagen, också bör tas in i denna lag och bilda ett särskilt kapitel i den. Jag vill här peka på att de nuvarande reglema om offendiga tillställningar finns i AOst, vars be­stämmelser i övrigt ju enligt mitt förslag skall tas in i ordningslagen. Regleringen av de allmänna sammankomstema är betingad av i stort sett samma intressen som de offentiiga tillställningarna, nämligen i första hand ordnings- och säkerhetshänsyn. Vidare vill jag peka på att begreppet offent­lig plats, som enligt mitt förslag i det föregående (avsnitt 4.1) motsvarar det nuvarande begreppet allmän plats och skall föras in i den nya ordnings­lagen, på motsvarande sätt som nu kommer att användas för att avgränsa krav på tillstånd eller anmälan för den som anordnar allmänna samman­komster eller offentliga tillställningar.

Också med hänsyn till inttesset att i en sammanhållen lag samla den centrala ordningslagstiftningen bör regleringen av allmänna samman­komster och offentiiga tillställningar tas in i den nya ordningslagen. Som jag tidigare har angett anser jag att en ordningslag med ett sådant samlat innehåll skulle ha klara fördelar med hänsyn till den praktiska tillämp-

64


ningen, inte minst för polismyndigheter och övriga berörda myndigheter som har att tillämpa lagen.

Jag förordar alltså att reglema om allmänna sammankomster och offent­liga tillställningar förs samman och får bilda ett särskilt kapitel i den nya ordningslagen.


Prop. 1992/93:210


4.2.2 Cirkusföreställningar - allmänna sammankomster eller offentliga tillställningar?

Mitt förslag: Cirkusföreställningar skall i ordningslagen behandlas som allmänna sammankomster och inte som offentliga tUlstäUningar.


Utredningens ställningstagande innebär att cirkusföreställningar även i fortsättningen skall anses utgöra offentiiga tillställningar. 1 syfte att under­lätta för cirkusverksamheten föreslår uttedningen i stället bl.a. att undantag görs från nuvarande tUlståndskrav när det gäller cirkusföreställningar.

Remissinstanserna har i allmänhet inte berört denna fråga. Bl.a. Statens kulturråd, Svenska kommunförbundet, Svenska Teaterförbundet och Akademien för cirkuskonstens bevarande i Sverige kritiserar emellertid ut­redningens ställningstagande och föreslår att cirkusföreställningar fortsätt-, ningsvis skall utgöra allmänna sammankomster.

Bakgrunden till mitt förslag: Enligt 9 § AOst utgör cirkusföreställ­ningar offentliga tillställningar. Enligt 12 § första stycket AOst krävs till­stånd av polisen för att få anordna offentiiga tillställningar på allmän plats. Enligt andra stycket i pai-agrafen krävs det sådant tillstånd även för att få anordna bl.a. cirkusföreställningar på andra stäUen än allmän plats.

Även teaterföreställningar, konserter och biografföreställningar utgjorde tidigare offentliga tillställningar men fördes med verkan fr.o.m år 1977 över från AOst till LAS (prop. 1976/77:39, bet. 1976/77:KU16, rskr. 1976/77:56). Det skedde som en följd av den förstärkning av bl.a. mötesfriheten som gjordes genom ändringar i RF, som ttädde i kraft samma år (prop. 1975/76:209, bet. 1975/76:KU56, rskr. 1975/76:414, bet. 1976/77:KU1, rskr. 1976/77:29). Enligt 1 § första stycket andra meningen LAS har sålunda LAS tillämpning även på allmän teaterföreställning, kon­sert, biografföreställning eller någon annan allmän sammankomst för att framföra konstnärligt verk.

Genom de nämnda ändringama i RF fick grundlagsskyddet för mötesfri­heten sin nuvarande utformning. Enligt 2 kap. 1 § första stycket 3 RF är så­lunda varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad mötesfrihet. Mötesfriheten utgör enligt bestämmelsen frihet att anordna och bevista en sammankomst för upplysning, meningsyttring eller något annat liknande syfte eller för framförande av konstnärligt verk.

I det aktuella lagstiftningsärendet uttalade föredragande statsrådet bl.a. följande (prop. 1975/76:209 s. 110 t). Enligt hans uppfattning borde ut­gångspunkten vid avgränsandet av det område som skulle skyddas genom

5 Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 210


65


bestämmelsema om mötesfriheten vara att denna frihet i största möjliga ut- Prop. 1992/93:210 sträckning skulle korrespondera med ytttande- och informationsfrihetema. Principen borde vara att sammankomster som avsåg framförande eller del-fående av ytttanden som skyddades av reglerna om ytttande- och informa­tionsfriheterna skulle omfattas av RF:s skydd för mötesfriheten. Detta inne­bar bl.a. att sammankomster för att framföra konstnärliga verk borde bere­das samma skydd som t.ex. politiska eller religiösa sammankomster. Före­draganden ansåg av denna anledning att den av ifrågavarande uttedning föreslagna utvidgningen av det skyddade området till att omfatta också opi­nionsbildande teater m.m. inte gick tilUäckligt långt. Det var knappast möj­ligt att i rättstillämpningen dra en gräns mellan opinionsbildande teater, å den ena, och andra former av scenisk framställning, å den andra sidan. Grundlagsskyddet borde därför enligt föredraganden utformas så att det i princip omfattade alla former av scenisk framställning. Han ansåg vidare att det inte fanns någon anledning att från det skyddade området undanta t.ex. sådana konserter och sammankomster för högläsning ur litterära verk eller för förevisning av film som inte kunde bettaktas som medier för opinions­yttring. Föredraganden påpekade att utvidgningen av det skyddade området gjorde det nödvändigt med vissa ändringar i LAS och AOst.

I specialmotiveringen till bestämmelsen i 2 kap. 1 § första stycket 3 RF uttalade förechaganden bl.a. följande (prop. 1975/76:209 s. 143). Den före­slagna definitionen innebar en viss utvidgning av det skyddade området i förhållande till uttedningsförslaget. Denna utvidgning hade skett främst ge­nom att sammankomster för framförande av konstnärligt verk generellt om­fattades av skyddet. Härigenom hade detta kommit att avse också sådana teater- och biografföreställningar, konserter, recitationsaftnar etc. som inte kunde uppfattas som medier för opinionsyttring. Bestämningen "konstnär­lig" borde enligt föredraganden i detta sammanhang uppfattas som beteck­ning på vissa former av ytttanden, inte i första hand som ett kvalitetskrav. Om ändamålet med en sammankomst var framförande av ett verk som till sin typ kunde hänföras till någon konstnärlig uttrycksform, t.ex. film, musik eller ett verk avsett för scenisk framställning, borde sammankomsten normalt anses omfattas av RF:s skydd för mötesfriheten, även om det fram­förda verkets konstnärliga värde i ett visst fall inte skulle vara särskilt fram­trädande. Enligt föredraganden förelåg grundlagsskydd däremot inte, om det framstod som helt främmande för vanligt språkbruk att i något hän­seende tala om framförande av konstnärligt verk.

Föredragandens uttalanden i lagstiftningsärendet föranledde inga erin­ringar vid riksdagsbehandlingen.

I det nämnda lagstiftningsärendet om ändringar i bl.a. LAS och AOst med anledning av de nya reglerna i RF om medborgerliga fri- och rättighe­ter pekade föredragande statsrädet bl.a. (prop. 1976/77:39 s. 6 ff) på att mötesfriheten enligt de nya grundlagsreglerna kom att omfatta - förutom som då sammankomster i opinionsbildnings- eller undervisningssyfte eller för religionsutövning - även sammankomster för framförande av konst­närligt verk, t.ex. konserter, teater- och biografföreställningar. Skyddet kom

dessutom att förstärkas bl.a. genom att mötesfriheten fick begränsas endast

66


av hänsyn till rikets säkerhet, allmän ordning och säkerhet vid samman-       Prop. 1992/93:210 komsten eller tUl trafiken eller för att motverka farsot.

Föredraganden pekade också på att det på vanlig författningsnivå fanns regler om möten huvudsakligen i två författningar, LAS och AOst. LAS var enligt en uppräkning i 1 § första stycket tillämplig på sammankomster som dittills hade varit omfattade av mötesfriheten enligt RF. 1 AOst fanns före­skrifter om offentiiga tillställningar, bl.a. teaterföreställningar, konserter och biografföreställningar. Föredraganden anförde vidare att väsendigen likar­tade bestämmelser gällde för möten enligt de två författningama. I vissa hänseenden hade emellertid allmänna sammankomster ett starkare skydd än offentliga tiUstäUningar. Tillstånd till en allmän sammankomst fick vägras endast om det var nödvändigt med hänsyn till ttafik eller allmän ordning. Någon motsvarighet till denna regel fanns inte i fråga om offentliga till­ställningar. På liknande sätt var förutsättningarna för att inställa eller upp­lösa en allmän sammankomst och för att förbjuda förnyande av samman­komsten snävare än beträffande en offentlig tillställning. De möjligheter som förelåg att vägra tillstånd och att ingripa mot en allmän sammankomst anslöt till de inttessen för vilka RF i dess nya lydelse tillät begränsning av mötesfriheten, medan tillståndsvägran och ingripande i fråga om en offent­lig tillställning kunde ske även i andra fall. Enligt föredragandens mening borde därför den reglering av möten som LAS innehöll då göras tillämplig också på sammankomster för framförande av konstnärligt verk. Som en följd av det borde samtidigt sådana sammankomster undantas från regle­ringen i AOst.

Föredraganden förordade att den ändring i LAS som behövdes fick for­men av ett tillägg till uppräkningen av de sammankomster lagen var tillämplig på av innebörd att lagen skulle äga tillämpning också på allmän teaterföreställning, konsert, biografföreställning eller någon annan allmän sammankomst för framförande av konstnärligt verk. Begreppet samman­komst för framförande av konstnärligt verk borde enligt föredraganden i detta sammanhang uppfattas på samma sätt som enligt RF. 1 denna fråga hänvisade han i övrigt till vad som anförts i den nyssnämnda propositionen.

Vidare pekade föredraganden på att de dåvarande bestämmelsema i LAS var tillämpliga även om det förekom ett minche inslag av underhållning eller försttöelse vid den allmänna sammankomsten. Så borde enligt honom vara fallet även i fortsättningen. Med anledning av att sådana inslag ofta kunde sägas utgöra framförande av konstnärligt verk och därmed falla in under den utvidgade huvudregeln borde emellertid lagtexten jämkas något.

I enlighet med dåvarande principer för gränsdragningen mellan LAS och AOst:s tillämpningsområden borde enligt föredraganden i de fall där tvekan rådde huruvida ett möte var en allmän sammankomst eller en offentlig till­ställning LAS i regel anses tillämplig. Man borde utgå från en helhetsbe­dömning. Ett trollerinummer som ingick i en revy eller kabaré fick enligt föredraganden sålunda anses vara en del av framförandet av det konst­närliga verk som den samlade sceniska framställningen utgjorde. En offentiig filmförevisning som ingick som ett moment i en pornografisk

föreställning borde å andra sidan inte bettaktas som en biografföreställning,

67


utan AOst borde vara tillämplig också på sådan förevisning (offentliga       Prop. 1992/93:210 tillställningar som utgör pornografiska föreställningar får numera enligt 10 § AOst inte anordnas).

Föredraganden pekade på att med offentlig tiUställning förstods enligt 9 § första stycket AOst i dess då gällande lydelse bl.a. teaterföreställning, konsert och biografföreställning. Dessa sammankomster borde enligt föredraganden utgå ur uppräkningen. Och i 21 § AOst gavs då regler som rörde bl.a. bams medverkan i teaterförestäUning m.m. Även här borde enligt förech-aganden denna typ av sammankomst utgå.

Föredragandens uttalanden i det nu aktuella lagstiftningsärendet föran­ledde inte några erinringar vid rUcsdagsbehandlingen. Lagändringama inne­bar sålunda att sådana teaterföreställningar, konserter och biografföreställ- ■ ningar som anordnas för allmänheten inte längre utgör offentliga tillställ-, ningar utan allmänna sammankomster.

Skälen för mitt förslag: Utredningen har mot bakgrund av en av rege­ringen till utredningen överlämnad skrivelse från Statens kulturråd om åt­gärder för att underlätta cirkusverksamheten i Sverige övervägt frågan om cirkusföreställningar bör behandlas som allmänna sammankomster i stället för som offentliga tillstälhiingar. I skrivelsen anförde kulturrådet en rad skäl för att cirkusföreställningar i lagstiftningen bör behandlas som allmänna sammankomster. Utredningen härefter en analys av ställningstagandena i de nyssnämnda lagstiftningsärendena intagit ståndpunkten att cirkusföre­ställningar inte bör betraktas som grundlagsskyddade sammankomster för att framföra konstnärligt verk och att de som en följd av det inte heller kan utgöra allmänna sammankomster enligt LAS.

Utgångspunkten för utredningens överväganden är således att vad som utgör allmän sammankomst enligt ordningslagstiftningen i sak bör överens­stämma med den typ av sammankomster som omfattas av grundlags­skyddet. Även för egen del anser jag att det är ytterst angeläget att försäkra sig om att grundlagsskyddade sammankomster faller in under regleringen av allmänna sammankomster i ordningslagstiftningen. Däremot bör det enligt min mening inte anses uteslutet att sammankomster som inte faller in under grundlagsskyddet eller som det är tveksamt om de faller in under detta i ordningslagstiftningen uttryckligen lUcställs med en allmän sam­mankomst. Detta bör emellertid endast komma i fråga om det finns mycket starka skäl för en sådan ordning. En faktor som måste beaktas i det sam­manhanget är att omfattningen av gmndlagsskyddet inte i sig påverkas av om lagstiftningen om allmänna sammankomster förändras. Det utesluter dock inte att det kan finnas starka skäl för att i ordningslagstiftningen ge vidare eller mer preciserade regler än de som finns i RF.

Vad angår frågan om cirkusföreställningar bör behandlas som allmänna sammankomster vill jag först erinra om föredragande statsrådets uttalanden i det lagstiftningsärende varigenom skyddet för mötesfriheten enligt 2 kap. 1 § första stycket 3 RF fick sin nuvarande utformning (prop. 1975/76:209 s. 143). Av uttalandena framgår att detta skydd är avsett att generellt om­fatta sammankomster för att framföra ett konstnärligt verk. Om ändamålet med sammankomsten är att framföra ett verk som till sin typ kan hänföras

68


till någon konstnärlig uttrycksform, skall sammankomsten normalt anses Prop. 1992/93:210 omfattad av RF:s skydd för mötesfriheten. Verk avsedda för scenisk fram­ställning nämndes av föredraganden som exempel på en konstnärlig ut­trycksform. Av hans uttalanden framgår emellertid att gmndlagsskydd inte föreligger, om det framstår som helt främmande för vanligt språkbruk att i något hänseende tala om framförande av konstnärligt verk.

Frågan om den rättsliga behandlingen av cirkusföreställningar bör bedö­mas mot denna bakgrund. Det står klart att sceniska framställningar som t.ex. balettföreställningar och varitéer generellt omfattas av skyddet för mötesfriheten och också utgör allmänna sammankomster enligt LAS. Cirkusföreställningar måste enligt min uppfattning typiskt sett anses ha sä stora likheter med sådana sammankomster att det saknas tillräckliga skäl för att i ordningslagstiftningen behandla dem på något annat sätt.

Till bilden hör också att cirkusverksamheten bettaktas som en konstart som statsmakterna i flera olika sammanhang förklarat sig vilja stödja. Jag vill här peka på Kulturatskottets uttalanden i november 1986 i sitt av riks­dagen godkända betänkande (bet. 1986/87:KrU4) om vikten av att insatser görs för att främja cirkuskonsten. Ett annat exempel är föredragande statsrådets uttalande i motiven till djurskyddslagen (1988:534), som skäl för att något förbud mot att förevisa vissa djur på cirkus inte borde införas, att cirkus är en mycket gammal kultuiform som det är viktigt att bevara (prop. 1987/88:93 s. 61). Slutligen vill jag här peka på att cirkusföreställningar jämte konserter samt biograf-, teater-, opera- och balettföreställningar un­dantagits från den generella mervärdesskatteplikten (se bet. 1989/90:SkU31 s. 106).

Mot denna bakgrund delar jag den uppfattning som bl.a. kulturrådet och kommunförbundet framfört vid remissbehandlingen att cirkusföreställningar i den nya ordningslagen bör behandlas som allmänna sammankomster och inte som offentiiga tillställningar. Med hänsyn till kopplingen mellan be­greppet allmän sammankomst och den grundlagsskyddade mötesfriheten bör de dock definitionsmässigt också fortsättningsvis anses utgöra en form av offentliga tillställningar. Mitt förslag i fråga om regleringen av allmänna sammankomster och offentliga tillställningar har utformats i enlighet med detta.

Jag återkommer i det följande (avsnitt 4.2.5) till frågan om säkerhetskrav bettäffande tält som används vid cirkusföreställningar.

69


 


4.2.3   Krav på tillstånd eller anmälan för att få anordna allmänna sammankomster och offentliga tiUstäUningar


Prop. 1992/93:210


Mitt förslag: De nuvarande kraven på tillstånd eller anmälan för att få anordna en allmän sammankomst eller offentiig tillställning behålls i huvudsak oförändrade. Anmälningsskyldigheten utvidgas emellertid till att generellt omfatta allmänna sammarUcomster inomhus inom områden som redovisas i detaljplan och offentliga tiUstäUningar som anordnas utomhus utom detaljplanelagt område, om det på gmnd av det förväntade antalet deltagare vid sammankomsten eller tillställningen finns risk för att ordningen störs eUer säkerheten äventyras vid den eller för att ttafUcen störs. Samtidigt avskaffas de nuvarande befogenheterna för länsstyrelsen att utvidga anmälningsskyldigheten beträffande sammankomster och tillställningar.


Utredningens ställningstagande överensstämmer i huvudsak med nuva­rande ordning.

Remissinstanserna: Uttedningens ställningstagande i den generella frå­gan om krav på tillstånd eller anmälan för att få anordna alhnänna samman­komster eller offentiiga tillställningar har inte närmare kommenterats av remissinstansema.

Uttedningens uppfattning att det inte åter bör införas ett generellt krav på tillstånd för sådana former av gatumusik som nu är undantagna från kravet på tillstånd för att få anordna en allmän sammankomst på allmän plats får kritik på några håll. Polismyndigheten i Stockholm anser att det enligt lagen inte bör vara presumtion för att gatumusik utgör allmänna sammankomster. Några remissinstanser anser att kommunema genom lokala föreskrifter bör få införa tillståndskrav bettäffande framförande av konstnärligt verk på vissa platser.

Ett relativt stort antal instanser inom polisväsendet pekar på att s.k. rock­galor och liknande typer av inomhuskonserter kan ge upphov till ordnings-hållningsproblem. Dessa remissinstanser anser därför att konserter av detta slag som kan förväntas samla ett så stort deltagarantal att fara för ordning och säkerhet kan uppkomma bör omfattas av krav på anmälningsskyldighet. Polismyndigheten i Uppsala anser emellertid att anmälningsskyldighet bör föreskrivas genereUt för allmänna sammankomster som hålls inomhus inom numera detaljplanelagt område; anordnare av andra sammankomster än konserter som saknar inttesse från ordningssynpunkt kan därvid av polisen befrias från anmälningsskyldigheten.

Ungefär samma remissinstanser som behandlar problemet med inomhus­konserter pekar på att det sedan AOst infördes har tillkommit stora evene­mang, t.ex. orienterings- och pimpelfisketävlingar, som med hänsyn till be­hovet av polisiära insatser i ttafikh än seende m.m. bör omfattas av anmäl­ningsskyldigheten bettäffande offentliga tillställningar. Dessa remissinstan­ser föreslår att även evenemang av detta slag, som anordnas utanför numera detaljplanelagda områden, skall omfattas av krav på anmälan.


70


Bakgrunden till mitt förslag:                                              Prop. 1992/93:210

Nuvarande ordning

Det krävs tUlstånd av polisen för att få anordna allmänna sammankomster och offentliga tillställningar på ställen som utgör allmän plats enligt AOst (3 § första stycket LAS resp. 12 § första stycket AOst).

I fråga om vissa offentliga tillställningar, nämligen offentliga danstill­ställningar, cirkusförestäUningar, tivolinöjen, marknader och därmed jäm­förliga nöjestillställningar samt tävlingar och uppvisningar i motorsport och professioneU brottning, krävs det emellertid alltid tillstånd, alltså oavsett var tillstälhiingen äger mm (12 § andra stycket AOst). Om det kan ske utan fara för ordning och säkerhet, får emellertid poUsen i sådana fall medge befrielse från skyldigheten att söka tillstånd bettäffande tillställningar av ett visst slag (12 § tredje stycket AOst).

Vidare får en allmän sammankomst för att framföra konstnärligt verk hållas på allmän plats utan tillstånd, om den med hänsyn till det väntade deltagarantalet, den utvalda platsen och tiden för sammankomsten och de anordningar som avses förekomma kan antas äga rum utan fara för ttafik eller allmän ordning (3 § ttedje stycket LAS).

Tillstånd till en allmän sammankomst får vägras bara om det är nödvän­digt med hänsyn till ttafiken eller den allmänna ordningen (3 § andra stycket LAS). Någon motsvarande bestämmelse finns inte beträffande offentliga tillställningar.

För att inom stads- eller byggnadsplanelagt område få anordna en allmän sammankomst på en annan plats utomhus än som utgör allmän plats enligt AOst krävs att anmälan görs till polisen (4 § första stycket LAS). Samma skyldighet gäller bettäffande den som vill anordna en offentiig tillställning - vare sig utom- eller inomhus - inom stads- eller byggnadsplanelagt område för vilken inte krävs tillstånd (13 § första stycket AOst).

Länsstyrelsen får, om det är nödvändigt för att upprätthålla ordningen, utvidga anmälningsskyldigheten bettäffande allmänna sammankomster och offentliga tillställningar till att gälla även för andra områden (4 § andra stycket LAS resp. 13 § andra stycket AOst). Tillställningar som hålls inom­hus får därvid undantas (13 § andra stycket AOst). Och beträffande all­männa sammankomster, med undantag för sådana som är att hänföra till re­ligionsutövning eller föreläsning eller föredrag av visst slag, får länsstyrel­sen utvidga anmälningsskyldigheten tUl att omfatta sammankomster som hålls inomhus (4 § andra stycket LAS).

Om det kan ske utan fara för ordning och säkerhet, får polisen i fråga om sammankomster eller tillställningar av visst slag medge en anordnaie be­frielse från anmälningsskyldigheten (4 § ttedje stycket LAS resp. 13 § tredje stycket AOst).

Regeringen eller, efter legeringens bemyndigande, länsstyrelsen får före­skriva att allmänna sammankomster eller offentliga tillställningar inte får hällas inom visst län eller del av län, om det är påkaUat med hänsyn tiU krig, krigsfara eller andra sådana utomordentliga förhållanden eller farsot (2 § LAS resp. 11 § AOst).

71


Ställningstaganden i ett tidigare lagstiftningsärende              Prop. 1992/93:210

Sedan uttedningens förslag lades fram år 1985 har frågan om regleringen av allmänna sammankomster behandlats i ett annat sammanhang, nämligen i lagstiftningsärendet med anledning av Yttrandefrihetsuttedningens (YFU) betänkande (SOU 1983:70) Väma ytttandefriheten (prop. 1986/87:151, bet. 1987/88:KU36, rskr. 1987/88:290, prop. 1987/88:32, bet. 1987/88:KU33, rskr. 1987/88:314, bet. 1988/89:KU2, rskr. 1988/89:11). YFU:s ställnings­taganden i dessa frågor innebar i huvudsak följande.

YFU ansåg att kravet på tillstånd för att få anordna en sammankomst el­ler en demonsttation var otillfredsställande från principiell synpunkt. Blotta möjligheten att på förhand förbjuda en sammankomst eller en demonstra­tion kunde inbjuda till en tvivelaktig tiUämpning. YFU föreslog däiför att tillståndsreglerna avskaffades. Intresset av allmän ordning och säkerhet borde enligt utredningen i stället kunna tillgodoses genom regler om anmäl­ningsskyldighet och lätt för myndigheterna att ge föreskrifter i ordnings­frågor, t.ex. tilldelning av tid och plats för sammankomster. I fråga om rätten för myndigheterna att upplösa allmänna sammankomster eller de­monstrationer var det enligt utredningen uppenbart att sådana samman­komster måste kunna upplösas, om de hölls under krig eller under andra liknande utomordentliga förhållanden i strid med ett förbud. Överträdelser av ordningsföreskrifter för en sammankomst eller demonstration borde däremot inte utgöra grund för upplösning. Att anmälningsplikten hade för­summats borde inte heller vara en tillräcklig grund för upplösning. I övrigt drog uttedningen den slutsatsen att LAS i stort innebar en rimlig avvägning. YFU förordade att bestämmelserna i RF utformades i enlighet med ut­redningens ställningstaganden.

Föredragande statsrådet uttalade i lagstiftningsärendet (prop. 1986/87:151 s. 74) att han för sin del såg ett betydande värde i YFU:s för­slag i syfte att förebygga ett tvivelaktigt handhavande av myndigheternas befogenheter gentemot medborgare som vill utöva sin frihet att ordna och delta i demonstt-ationer och sammankomster. Den faktiska innebörden av vad som redan gällde torde emellertid i själva verket inte ligga långt från vad YFU hade föreslagit. Utredningen ansåg själv att föreskrifter i ord-ningsfrågor kunde behövas för att tillgodose allmän ordning och säkerhet vid demonstrationer och sammankomster. Under remissbehandlingen av YFU:s förslag hade påpekats att sådana ordningsregler måste kunna avse t.ex. tid och plats för en demonstration. Den reella innebörden av en sådan reglering låg i praktiken mycket nära en ordning med krav på tillstånd.

Någon kritik av den dittillsvarande tillämpningen av de regler som gällde i fråga om demonstrationer och allmänna sammankomster hade inte kommit fram i lagstiftningsärendet. Det fanns enligt föredraganden goda skäl som talade för den nuvai'ande ordningen med krav på tillstånd - skäl som inte kunde avfärdas utan vidaie. De skulle komma att prövas ytterligaie vid den fortsatta beredningen av ärendet om en översyn av AOst och angränsande författningar på grundval av Ordningsstadgeutredningens betänkande. Frågan huruvida tillståndskravet skulle upprättas i vanlig lag borde prövas i det sammanhanget. 1 det aktuella lagstiftningsärendet ville föredraganden


 


endast göra det ställningstagandet att han ansåg att övervägande skäl talade       Prop. 1992/93:210 mot att man i grundlag införde ett förbud mot krav på tillstånd för de­monstrationer och allmänna sammankomster.

Enligt föredraganden borde inte heller YFU:s övriga förslag om änd­ringar av de materiella reglema i RF om mötes- och demonsttationsfrihe­terna genomföras. De begränsningar i fråga om inskränkningsändamålen som framgick av 2 kap. 14 § RF fick anses tilhäckliga. Den närmare regle­ringen inom dessa ramar borde lUcsom dittills göras i vanUg lag.

Förechagandens uttalanden föranledde inga erinringar vid riksdagsbe­handUngen (jfr bet 1987/88:KU36 s. 117).

Skälen för mitt förslag:

Tillståndskrav

Enligt nuvarande ordning gäller krav i vissa fall på tillstånd eller anmälan för att få anordna allmänna sammankomster och offentiiga tillställningar. Ordningsstadgeuttedningens ställningstaganden innebär att detta system be­hålls i huvudsak oförändrat. Jag tar först upp frågan om krav på tillstånd för att få anordna allmänna sammankomster pä offentlig plats.

Som jag ser det har tillståndsprövningen vid allmänna sammankomster sannolikt haft avgörande betydelse för att mötes- och demonsttationsfrihe­tema under de senaste årtiondena i allmänhet har kunnat utövas under fred­liga och ordnade förhållanden i vårt land även om det ibland har förekom­mit beklagansvärda undantag. Prövningen i tillståndsärendet ger polisen en möjlighet att se till att sammankomster och demonsttationer inte kolliderar utan att varje möte kan genomföras utan stömingar från ancha tillstånds-krävande aktiviteter. Detta har som uttedningen pekar på fått särskilt stor betydelse sedan de politiska partiernas verksamhet för propaganda och opinionsbildning alltmer förskjutits från stora enstaka demonstrationer till täta och ofta korta s.k. torgmöten på särskilt atttaktiva platser och tider. Självfallet är det från ordningssynpunkt angeläget att större demonsttations-tåg o.d. kan skiljas åt på ett effektivt sätt, särskilt om de förettäder skilda meningsriktningar.

Som uttedningen anför ger ett anmälningsförfarande i kombination med möjligheter att utfärda ordningsföreskrifter inte tillräckliga garantier för att allmänna sammankomster skall kunna hållas på offentiig plats utan fara för ordning och säkerhet. Det är visserligen mycket sällan som tillstånd tiU en allmän sammankomst vägras. Detta förhållande skall emellertid ses mot bakgrund av att polisen vid sin behandling av tillståndsärendet som en sista utväg kan vägra att ge det begärda tillståndet, om en överenskommelse med sökanden om t.ex. tid och plats för sammankomsten inte kan uppnås. Att polisen enligt nuvarande ordning (10 § LAS) har befogenhet att upplösa en sammankomst som anordnas ttots polisens avslagsbeslut, oavsett om sam­mankomsten har medfört ordnings- eller säkerhetsproblem eller inte, är san­nolikt väl känt bland dem som ombesörjer tillståndsansökningar för poli­tiska partiers eller andra organisationers räkning.

73


Liksom uttedningen anser jag sålunda att man inte kan bortse från att po- Prop. 1992/93:210 lisens möjlighet att ytterst "sätta kraft bakom orden" har bidragit till att mötes- och demonstrationsfriheterna i allmänhet har kunnat utövas på ett smidigt och friktionsfritt sätt. En ordning som innebär att en tillståndspröv­ning inte kommer till stånd kan därför som jag ser det snarare befaras mot­verka de intressen som ligger till gmnd för ytttande- och mötesfriheterna.

Jag vill också peka på att ett förfarande i linje med YFU:s förslag, som innebär att polisen i stället för att besluta om tillstånd skulle kunna meddela villkor om t.ex. tid och plats för sammankomsten, mera i teorin än i prakti­ken skiljer sig från den nuvarande regleringen. Som jag ser det innefattar nämligen ett villkor om att en sammankomst - efter föreskriven anmälan -får hållas bara på viss plats och under viss tid ett förbud för anordnaren att hålla sammankomsten på någon annan tid och plats, t.ex. just den tid och plats som anmälan avser. Att överträdelse av ett sådant villkor inte skall medföra att polisen får upplösa sammankomsten innebär inte någon avvi­kelse i förhållande till nuvarande ordning, enligt vilken den omständigheten att en sammankomst hålls utan att föreskrivet tiUstånd har sökts eller anmä­lan gjorts inte anses kunna medföra att sammankomsten får upplösas. Jag återkommer sttax till frågan om möjligheterna att upplösa en sammankomst (avsnitt 4.2.4).

När det sedan gäller undantaget från kravet på tillstånd för att få anordna en allmän sammankomst på offentlig plats, om det är fråga om att framföra ett konstnärligt verk och sammankomsten med hänsyn till det väntade delta­garantalet, den utvalda platsen och tiden för sammankomsten samt de an­ordningar som avses förekomma kan antas äga rum utan fara för ttafik eller allmän ordning, vill jag peka på att denna fråga sammanhänger med ett problem som jag strax återkommer till, nämligen möjligheterna att ingripa mot störande gatumusik (avsnitt 4.2.4). Som kommer att framgå innebär mitt förslag för att komma till rätta med det problemet att en sammankomst för att framföra ett musikaliskt eller något annat konstnärligt verk får upplö­sas, om sammankomsten genom störande ljud eller på något annat sätt vållar allvarlig olägenhet för den närmaste omgivningen. Jag anser därför att det med hänsyn till problemet med störande gatumusik inte är påkallat att, som några remissinstanser varit inne på, slopa begränsningen av till­ståndstvånget för konstnärliga framträdanden på offentiig plats. Enligt min uppfattning är det inte heller av något annat skäl motiverat att nu ompröva lämpligheten av denna begränsning, som infördes år 1983. Mitt ställnings­tagande i denna fråga överensstämmer med uttedningens. Jag återkommer i specialmotiveringen till den justering som bör göras i den nuvarande be­stämmelsen.

Beträffande offentliga tillställningar som anordnas på offentlig plats an­ser utredningen att det nuvarande tillståndskravet skall behållas. Detsamma gäller enligt uttedningens uppfattning, utom bettäffande cirkusföreställ­ningar som nyss har behandlats (avsnitt 4.2.2), i fråga om det generella till­ståndskrav som nu är föreskrivet bettäffande nöjestillställningar och vissa andra typer av offentliga tillställningar. Mitt ställningstagande här, med un-

74


dantag för frågan om cirkusföreställningar, överensstämmer med utted-       Prop. 1992/93:210 ningens, som inte mött någon erinran vid remissbehandlingen.

Anmäl n ingsskyldighet

När det så gäller den nuvarande ordningen med anmälningsskyldighet be­ttäffande vissa allmänna sammankomster och offentiiga tillställningar anser uttedningen att bestämmelserna i 4 § andra stycket LAS resp. 13 § andra stycket AOst är överflödiga och inte bör ges någon motsvarighet i den nya ordningslagen. Enligt bestämmelsema ges länsstyrelsen befogenhet att före­skriva att anmälningsskyldigheten skall gälla också för områden utanför stads- eller byggnadsplan och att sådan skyldighet - med vissa undantag -skall gälla även för sammankomster som hålls inomhus inom sådana områ­den.

Under remissbehandlingen har det emellertid från polishåll pekats på be­hovet av anmälningsskyldighet vid bl.a. rockgalor och liknande konserter inomhus inom områden som redovisas i detaljplan lUcsom vid nya typer av evenemang, som utgör offentiiga tillställningar, utanför sådana områden, t.ex. orienterings- och pimpelfisketävlingar. Det gemensamma för dessa sammankomster och tillställningar är att de kan samla en stor publik eller ett stort antal deltagare som med hänsyn till ordningen eller säkerheten vid evenemanget eller från trafiksynpunkt gör det påkallat att polisen får under­rättelse om att evenemanget är avsett att äga rum.

Även jag anser att det bör finnas en skyldighet att underrätta polisen i fall av det nyssnämnda slaget. Skyldigheten bör emellertid inttäda först när det med hänsyn till det föiväntade antalet deltagare vid sammankomsten eller tillställningen finns risk för att ordningen störs eller säkerheten äventyras vid den eller för att ttafiken störs. Mitt förslag innebär därför att en bestäm­melse av denna innebörd tas in i den nya ordningslagen och får ersätta de nuvarande föreskriftema om befogenhet för länsstyrelsen att i liknande fall föreskriva anmälningsskyldighet

I övrigt innebär mitt ställningstagande, som i sak överensstämmer med uttedningens, att det i motsvarighet till nuvarande ordning skall gälla an­mälningsskyldighet för den som avser att inom område som redovisas i de­taljplan anordna en allmän sammankomst utomhus eller offentlig tillställ­ning som inte omfattas av tillståndskrav.

75


4.2.4   Polisens möjligheter att ingripa mot allmänna sammankomster och offentliga tillställningar vid ordningsstörningar m.m.


Prop. 1992/93:210


 


Mitt förslag: De nuvarande reglerna om polisens befogenheter att av ordningsskäl m.m. ingripa mot allmänna sammankomster och offentiiga tillställningar behålls i huvudsak oförändrade. Även allvarligare trafik­störningar som föranleds av en sammankomst eller tUlställning skall emellertid kunna utgöra grund för att upplösa sammankomsten eller till­ställningen eller för att förbjuda att en sammankomst eller tillställning av samma slag hålls på nytt.

Vidare skall en allmän sammankomst på offentlig plats för att fram­föra ett musikaliskt eller något annat konstnärligt verk - exempelvis gatumusik - eller en offendig tillställning få upplösas av polisen, om sammankomsten eller tillställningen genom ljud eller på något annat sätt medför allvarlig störning av ordningen i den närmaste omgivningen. Denna befogenhet för polisen gäller dock inte i den mån samman­komsten eller tillställningen äger rum i enlighet med meddelat tillstånd.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med mitt. Även ut­redningen anser att polisen bör ges befogenhet att ingripa mot gatumusik som är störande för omgivningen. Enligt utredningen krävs för det att RF ändras så att mötes- och demonsttationsfrihetema får begränsas av hänsyn till ordning och säkerhet inte bara vid själva sammankomsten.

Promemorieförslaget, som överensstämmer i sak med mitt, innebär att polisen skall få upplösa en allmän sammankomst för att framföra ett konst­närligt verk, om sammankomsten vållar allvarlig olägenhet i den närmaste omgivningen genom störande ljud eller på något annat jämförbart sätt. En förutsättning är att sammankomsten inte äger rum i enlighet med meddelat tillstånd. Vad som i promemorian föreslås beträffande de ifrågavarande sammankomsterna är avsett att omfatta även offentliga tillställningar.

Remissinstanserna har med några undantag berört enbart problemet med störande gatumusik. De alha flesta instanserna ansluter sig uttryckligen tiU uttedningens ställningstagande liksom ställningstagandet i promemorian att polisen bör ha befogenhet att ingripa mot gatumusik o.d. som är störande för omgivningen. JO delar emellertid inte uppfattningen om behovet av en lagändring och menar att promemorieförslaget innebär en inskränkning av mötesfriheten som det saknas påtagliga skäl för.

Flera remissinstanser kritiserar begreppet "allvarlig olägenhet" i prome­morieförslaget. RA anser att Ijudstömingar kan vara av sådan art att de kan ge upphov till svårare oordning men att utttycket "olägenhet" kan toUcas som ett vidare begrepp än "oordning". RÅ föreslår därför att utttycket "vållar allvarlig olägenhet" i promemorieförslaget ersätts av utttycket "allvarligt stör ordningen". Enligt Jönköpings kommun bör störande gatu­musik sorteras in under begreppet allmän ordning, och tillämpningen bör


76


här knyta an till vad som utgör sanitär olägenhet enligt hälsoskyddslagen       Prop. 1992/93:210 (1982:1080).

Enligt RA bör frågan hur s.k. blandade utttycksformer skall bedömas be­lysas ytterligare. Överåklagaren vid Regionåklagarmyndigheten i Umeå an­ser att begreppen musikalisk och konstnärlig båda kan behövas som be­stämning av de verk framförandet skall avse. Polismyndigheten i Malmö pekar på att problemet med ordningsstörningar vid allmänna samman­komster för att framföra konstnärligt verk inte bara gäller gatumusik.

RPS anser att rätten att upplösa en sammankomst av det aktuella slaget bör gälla även i det fall tillstånd lämnats medan Jönköpings kommun har uppfattningen att en allmän sammankomst bettäffande vilken det råder till­ståndskrav bör kunna upplösas redan på den grunden att tillstånd inte har inhämtats.

Bl.a. RPS och Stockholms kommun (hälso- och miljöskyddsnämnden) an­ser att polisen bör kunna ingripa även mot en offentlig tillställning som är störande för den närmaste omgivningen.

Bakgrunden till mitt förslag: Bland de grundläggande fri- och rättighe­terna i 2 kap. 1 § RF ingår mötes- och demonsttationsfriheterna. Dessa fri­heter får enligt 2 kap. 14 § första stycket RF begränsas endast av hänsyn till rikets säkerhet, till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demon­strationen eller till trafiken eller för att motverka farsot. De allmänna villkor för begränsningar i de grundläggande fri- och rättigheterna som anges i 2 kap. 12 § RF gäller också. Dessa innebär bl.a. att en sådan begränsning i princip skall ske genom lag.

Enligt 10 § första stycket LAS fåi" polisen upplösa eller inställa en allmän sammankomst, om beslut har meddelats att sammankomsten inte får äga rum. Detsamma gäller om sammankomsten hålls i sttid med ett förbud som enligt 2 § i krigssituationer m.m. har meddelats av regeringen eller länssty­relsen mot sammankomster i ett visst län eller en viss del av länet. Enligt 19 § första stycket första meningen AOst jämförd med 11 § stadgan gäller motsvarande ordning bettäffande offentliga tiUstäUningar.

Vidare har enligt 10 § första stycket andra meningen LAS polisen befo­genhet att upplösa en allmän sammankomst, om sammankomsten föranleder svårare oordning eller avsevärd fara för de närvarande och andra åtgärder har visat sig otillräckliga för att återställa ordningen eller bereda skydd för de näi-varande. Bettäffande offentliga tillställningar gäller här enligt 19 § första stycket andra meningen AOst att polisen har rätt att upplösa en till­ställning, om det vid denna förekommer något som strider mot lag eller om tillställningen föranleder oordning eller fara för de närvarande och andra åt­gärder har visat sig vara otilhäckliga för att förebygga fortsatt lagstridigt förfarande, återställa ordningen eller bereda skydd för de närvarande.

Polisen får enligt 11 § LAS förbjuda förnyande av en allmän samman­komst, om sammankomsten hai' visat sig föranleda svåiare oordning eller avsevärd fara för de närvarande och detta inte kan förebyggas genom ord­ningsföreskrifter eller några andra åtgärder. Enligt 20 § AOst gäller i detta avseende bettäffande offentliga tillställningar att polisen får förbjuda för­nyande av en tillställning som åsyftar eller innebär något som suider mot

77


lag. Sådant förbud får enligt sistnämnda paragraf också meddelas, om       Prop. 1992/93:210 tillställningen har visat sig föranleda oordning eller fara för de närvarande och detta inte kan förebyggas genom ordningsföreskrifter eller några andra åtgärder.

110 § LAS regleras endast polisens möjUghet att inställa eller upplösa en allmän sammankomst som sådan, däremot inte polisens möjligheter att in­gripa mot en enskild deltagare. Detta förhållande betonades i det lagstift­ningsärende genom vilket paragrafen fick sin nuvarande lydelse (prop. 1970:125 s. 61). Bestämmelser om ingripande mot en enskild person som stör ordningen eller begår brott finns i 24 kap. RB (gripande och medta­gande till förhör) och i 13 § polislagen (1984:387). Enligt sistnämnda paragraf får en polisman, om det är nödvändigt för att ordningen skall kun­na upprätthållas, avvisa eller avlägsna den som genom sitt uppttädande stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna från något visst område eller omhänderta honom. Detsamma gäller enligt paragrafen, om en sådan åtgärd behövs för au en sttaffbelagd handling skall kunna av­värjas.

Bestämmelserna i 13 § polislagen anses inte utgöra någon begränsning av mötesfriheten. De kan tillämpas också beträffande den som deltar i ett grundlagsskyddat möte, t.ex. en gatumusikant, och som därvid stör ord­ningen eller begår brott. Paragrafen får emellertid inte användas så att be­stämmelserna i LAS om upplösning av allmänna sammankomster kringgås. Detta innebär att ett ingripande inte får grundas enbart på den omständighe­ten att någon deltar i ett möte. I så fall anses ingripandet nämligen vara rik­tat också mot själva mötet.

Skälen för mitt förslag: Uttedningens ställningstagande innebär att nu­varande ordning när det gäller polisens befogenheter att av ordningsskäl m.m. ingripa mot allmänna sammankomster eller offentliga tillställningar behålls i huvudsak oförändrad. Jag kan, utom i ett avseende som jag sttax skall återkomma till, ansluta mig till detta ställningstagande som i stort sett hai- lämnats utan erinran vid remissbehandlingen. 1 saklig överensstämmelse med vad uttedningen har föreslagit anser jag att även allvarliga trafikstör­ningar som föranleds av en sammankomst eller tillställning skall kunna ut­göra grund för att upplösa sammankomsten eller tillställningen eller för att förbjuda att en sammankomst eller tillställning av samma slag hålls på nytt.

Det problem som uttedningen har uppehållit sig särskilt vid i detta sam­manhang och som också har behandlats i den inom Justitiedepartementet år 1985 upprättade promemorian, som jag nämnt inledningsvis, gäller störande gatumusik. Enligt utredningens uppfattning är en ordning som innebär att samhället inte kan ingripa mot störande gatumusik oacceptabel. Den analys utredningen har gjort av lagstiftningens innebörd näi" det gäller polisens möjligheter att ingripa mot gatumusik som är störande för omgivningen visar emellertid enligt utredningen att dessa möjligheter är begränsade. Problemet hade enligt uttedningen sin grund i att 2 kap. 14 § första stycket RF i dess lydelse då uttedningen lade fram sitt betänkande år 1985 innebar att mötes- och demonstrationsfriheterna fick begränsas av hänsyn till ordning och säkerhet bara vid själva sammankomsten eller

78


demonsttationen. Detta medförde enligt utredningen i sin tur att polisen inte       Prop. 1992/93:210 har eller i vanlig lag kan ges befogenhet att ingripa mot gatumusUc som var uppenbart störande för de kringboende, såvida inte sammankomsten också medförde svårare oordning vid själva sammankomsten eller för de när­varande.

I den inom Justitiedepartementet upprättade promemorian görs en annan tolkning av 2 kap. 14 § första stycket RF i dess då gällande lydelse, som innebar att även hänsynen till ordning och säkerhet i den omedelbara omgivningen av en allmän sammankomst fick beaktas vid begränsning av mötes- och demonsttationsfrihetema i den mån det var fråga om stömingar som utgjorde en direkt följd av sammankomsten eller demonsttationen. Mot bakgrund av denna tolkning föreslås i promemorian att polisen skall få upplösa en allmän sammankomst för att framföra ett konstnärligt verk, om sammankomsten vållar allvarlig olägenhet i den närmaste omgivningen genom störande ljud eller på något annat jämförbart sätt. Befogenheten att upplösa sammankomsten skall emellertid enligt förslaget inte gälla, om sammankomsten äger rum i enlighet med meddelat tillstånd.

För egen del konstaterar jag liksom uttedningen att gatumusik kan vara ett uppskattat inslag i gatubilden som berikar stadsmiljön. Erfarenheterna från bl.a. stadsdelen Gamla Stan i Stockholm, däi" kommunen under första hälften av 1980-talet fick ta emot många klagomål på grund av stömingar i stadsmiljön, visar emellertid att gatumusik som utövas på ett hänsynslöst sätt kan vara utomordentligt störande för dem som bor eller arbetar i näite-ten.

1 enlighet med uttedningens uppfattning och med mitt ställningstagande nyss angående ordningen med tillståndskrav bettäffande allmänna samman­komster (avsnitt 4.2.3) vill jag emellertid till en början slå fast att det inte är motiverat att nu rucka på de lättnader i tillståndskravet för gatumusik som har införts genom bestämmelsen i 3 § tredje stycket LAS, som trädde i kraft år 1983 (prop. 1982/83:9, bet. 1982/83:JuU6, rskr. 1982/83:58). Bestäm­melsen innebär att gatumusik faller utanför tillståndskravet, om den med hänsyn till det väntade deltagarantalet, den utvalda platsen och tiden för sammankomsten samt de anordningar som avses förekomma kan antas äga rum utan fara för trafik eller allmän ordning.

Vidare innebär mitt ställningstagande nu angående möjligheterna att upplösa sammankomster att det inte heller i fortsättningen skall vara möjligt att upplösa en sammankomst enbart av det skälet att tillstånd till den saknas därför att någon ansökan inte har gjorts. Jag delar utredningens uppfattning att det inte bör komma i fråga att göra ett undantag från denna princip just för gatumusik.

Liksom utredningen anser jag emellenid att det bör finnas möjligheter att ingripa mot gatumusik som visar sig vai"a störande för omgivningen. Men sedan år 1985 då utredningen lades fram och promemorian upprättades fiamstår de rättsliga förutsättningarna här som delvis förändrade.

Regeringsrätten hai- sålunda år 1986 (5582-1985, 5756-1985) prövat hu­ruvida ett beslut av miljö- och hälsoskyddsnämnden i Stockholm med stöd

av hälsoskyddslagen att begränsa gatumusik i Gamla Stan stått i strid med

79


RF. Nämndens beslut innebar att gatumusik i viss, mindre del av stadsdelen       Prop. 1992/93:210 fick förekomma endast under viss tid och under vissa ytterligare villkor för musicerandet, bl.a. att det inte uppstod sanitär olägenhet för närboende m.fl.

Regeringsrätten fann att beslutet hade övervägande karaktär av beslut i ett särskilt fall och att det därför hade stöd i 14 § hälsoskyddslagen. Denna bestämmelse ger nämligen en miljö- och hälsoskyddsnämnd befogenhet att i särskilda fall meddela de villkor som behövs för att hindra uppkomsten av sanitär olägenhet och för att undanröja sådan olägenhet vid viss verksamhet eller i samband med utnyttjande av en plats eller en lokal som allmänheten har tillträde till. Regeringsrätten fann vidare att nämndens beslut, som grun­dats på hälsoskyddslagens regler om sanitär olägenhet och som sålunda inte avsåg den i RF grundlagsskyddade mötesfriheten, inte kunde anses som en rättighetsbegränsning. Inte heller i något annat hänseende fann Regerings­rätten att beslutet stted mot RF.

Jag konstaterar mot bakgmnd av Regeringsrättens avgörande att det nu­mera inte kan anses råda någon tvekan om att det med stöd av hälsoskydds­lagen är möjligt att begränsa gatumusik på platser där sådan kan ge upphov till sanitär olägenhet. Härigenom är det möjligt att på förhand förbjuda ga­tumusik på känsliga platser eller på platser där sådan tidigare medfört sani­tära olägenheter.

Vid sidan av denna ordning bör det emellertid med stöd av ordningslag­stiftningen finnas möjligheter för polisen att i det enskilda fallet avbryta musicerande, som är störande för omgivningen, genom att kunna upplösa den sammankomst som gatumusiken innefattar.

Jag vill här peka på att föredragande statsrådets ställningstagande i lag--stiftningsärendet med anledning av Yttrandefrihetsuttedningens förslag (se prop. 1986/87:151 s. 74) innebar att det dä inte fanns anledning att ändra regleringen i 2 kap. 14 § första stycket RF om möjligheterna att inskränka mötes- och demonsttationsfrihetema. Genom det ärendet fick emellertid 2 kap. 14 § första stycket RF en delvis ny utformning. 1 specialmotiveringen till paiagrafen (prop. 1986/87:151 s. 182 i.) pekade förech-aganden på att det gjorts gällande att det inte var möjligt att begränsa mötes- eller demonstra­tionsfriheten på grund av bullerstörningar som inttädde som en följd av en sammankomst men inte drabbade dem som deltog i sammankomsten utan endast andra som vistades i närheten. Enligt föredraganden måste emellertid utttycket "vid sammankomsten eller demonsttationen" anses ge ett sådant uttymme för begränsningar av dessa friheter. Inte bara ordningen och säker­heten bland just de personer som deltog i sammankomsten utan också ord­nings- och säkerhetsproblem som samtidigt uppstod i sammankomstens omedelbara omgivning och var en direkt följd av sammankomsten kunde således ligga till grund för begränsningar av mötes- och demonstrationsfri­hetema. Föredraganden pekade här på den nu aktuella promemorian. Utta­landena föranledde inga erinringar vid riksdagsbehandlingen (jfr bet. 1987/88:KU36 och 1988/89:KU2).

Mot bakgrund av de uttalanden som har gjorts i det nyssnämnda lagstift-

ningsäiendet angående innebörden av bestämmelsen i 2 kap. 14 § första

stycket första meningen RF, som fick sin lydelse åi-1988, står det enligt min

80


mening klart att det finns rättsliga förutsättningar för att kunna ingripa mot Prop. 1992/93:210 gatumusik som är störande för omgivningen. I linje med promemorieförsla­get anser jag därför att det i den nya ordningslagen bör införas en bestäm­melse om att en sammankomst på offentlig plats för att framföra konstnär­ligt verk bör kunna upplösas om sammankomsten genom ljud eller på något annat sätt allvarligt stör ordningen i den närmaste omgivningen. Begreppet "konstnärligt verk" bör här väljas i stället för "musikaliskt verk" med hän­syn till inttesset av att undvika gränsdragningsproblem vid sammankomster där det förekommer blandade uttrycksformer. Jag vill också peka på att den tilltänkta nya bestämmelsen inte bara omfattar gatumusik och liknande utan även t.ex. konserter inomhus.

1 likhet med ställningstagandet i promemorian anser jag att det inte bör vara möjligt att upplösa en sammankomst på den nu aktuella grunden om sammankomsten äger rum i enlighet med meddelat tillstånd. Om det exem­pelvis i tillståndet för ett evenemang som villkor har angetts viss tid och denna överskridits, bör dock den nya regeln kunna tillämpas. Regeln bör naturligtvis, inte minst med tanke på problemet med gatumusik, kunna tillämpas också i de fall då en sammankomst inte har omfattats av kravet på tillstånd.

Som har påpekats vid remissbehandlingen finns det behov av motsva­rande möjlighet att upplösa offentliga tillställningar. Här krävs inte såsom vid allmänna sammankomster stöd i regleringen i RF. Den nuvarande befo­genheten enligt 19 § första stycket andra meningen AOst för polisen att upplösa en offentlig tillställning, bl.a. om den "föranleder oordning", torde i och för sig omfatta även allvarligare bullerstömingar i närheten av den plats där en tillställning äger rum. Enligt min uppfattning får det emellertid inte råda någon tvekan om att det finns lika stora möjligheter att ingripa mot of­fentliga tillställningar som ger upphov till bullerstörningar och liknande som bettäffande allmänna sammankomster. 1 enlighet med promemorie­förslagets innebörd bör därför den nya bestämmelsen omfatta även offentliga tiUstäUningar utan någon begränsning till tillställningar av något visst slag.

Frågan om möjligheterna att ingripa mot en gatumusikant i dennes egen­skap av enskild mötesdeltagare tar jag upp i specialmotiveringen.

6 Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 210


4.2.5 Säkerhetsföreskrifter för mötes- och föreställningstält


Prop. 1992/93:210


 


Mitt förslag: Ett tält skall få användas vid en allmän sammarUcomst eller offentlig tillställning bara om det erbjuder betryggande säkerhet mot brand och andra olycksfall. Tält som är avsedda för flera än 150 personer och som får uppföras utan bygglov (samlingstält) skall vara besiktigade och godkända. Vid besUctningen skaU särskilt tältets brandtålighet och stabilitet och dess inredning prövas.

BesUctning skall ske innan ett samlingstält första gången tas i bruk i Sverige och vid regelbundet återkommande tillfällen. Om tältet har änch-ats i ett avseende som har väsentlig betydelse för säkerheten, skall det åter besiktigas.

Ett godkännande skall gälla för en tid av minst tre och högst sju år.

Om ett samlingstält på grund av skada eller av någon annan orsak inte erbjuder betryggande säkerhet mot brand och andra olycksfall, skall polisen få förbjuda att tältet används så länge felet består.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med mitt. Enligt ut­redningsförslaget skall emellertid en riksprovplats få utfärda användnings­förbud och polisen få meddela interimistiska förbud.

Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks uttryckligen av polismyndighe­terna i Helsingborg, Borås och Eskilstuna, Statens energiverk, Statens provningsanstalt och Svenska Teateiförbundet. Statens mät- och provråd är positivt till att en reglering med krav på provning och kontroll på området införs. Polismyndigheten i Malmö har ingen erinran mot förslaget men anser att det inte medför att polisens lokala konttoll av föreställningstält kan minskas. Mot den bakgrunden ifrågasätter polismyndigheten, om inte anordnande av en cirkusförestäUning bör kräva tillstånd oberoende av var föreställningen äger rum. PoUsmyndigheten i Helsingborg anser att polisen bör ha större möjUgheter än utredningen förutsätter att på anordnarens bekostnad anlita sakkunnig hjälp, t.ex. när det gäller elinstallationer.

Sveriges industriförbund anser att förslaget är onödigt komplicerat. Enligt förbundet bör tältduk brandprovas vid Statens provningsanstalt me­dan konttoUen av läktare och sittplatser, som inte avser den mekaniska håll­fastheten utan hur tältet byggts upp på den aktuella platsen, kan utföras av polisen.

Statens kulturråd anser att regleringen bör utformas så att alla typer av föreställningar och sammankomster likställs när det gäller kraven på sam-lingstält. Enligt kultunidet innebär förslaget en diskriminering av cirkusfö-reställningai- med hänsyn till utredningens ställningstagande att sådana fö­reställningar även i fortsättningen skall utgöra offentliga tillställningar; kulturrådet pekar därvid på bl.a. att den som anordnar en allmän samman­komst i ett tält som inte är uppfört på allmän plats inte underkastas till­ståndsprövning med krav på bevis om att tältet har godkänts. Akademien för cirkuskonstens bevarande i Sverige anför Uknande synpunkter.


82


Statens planverk tillstyrker förslaget att riksprovplats ombesörjer besUct-       Prop. 1992/93:210 ning och godkännande av samlingstält.

Bakgrunden till mitt förslag: Enligt LAS och AOst forchas i olika fall tillstånd av polisen för att få anordna allmänna sammankomster och offent­liga tillställningar. Med undantag för vissa mindre sammankomster för framförande av konstnärligt verk fordras alltid tillstånd, om en samman­komst eller tillställning skall hållas på allmän plats. För cirkusföreställ­ningar och vissa andra tillställningar fordras tillstånd oavsett var de hålls. Prövningen av en tiUståndsansökan skall alltid ske utifrån ttafikens samt den allmänna ordningens och säkerhetens inttessen. Varken LAS eller AOst innehåUer några bestämmelser om hur prövningen av säkerheten hos de an­ordningar som avses förekomma vid en sammankomst eller tillställning skall gå till eller vilka kriterier som skall gälla för prövningen. I 14 § ttedje stycket AOst finns emellertid en bestämmelse som ger polisen befogenhet att vid en tillställning på anordnarens bekostnad anlita sakkunnig för en un­dersökning som kräver särskild fackkunskap.

En praxis har utbildats för polisens prövning av ärenden om tillstånd att anordna sammankomster och tillställningar i tält. Vissa riktiinjer har utarbe­tats internt inom de olika polismyndigheterna medan andra har tillkommit efter råd och anvisningar från någon annan myndighet. Enligt 26 § AOst skall polisen vid handläggningen av bl.a. ärenden om tillstånd att anordna offentliga tillställningar samråda med annan myndighet som berörs av ären­det. Polisen remitterar därför regelmässigt ansökningar om tillstånd att an­ordna cirkusföreställningar till den eller de nämnder för räddningstjänsten som finns i kommunen (för enkelhetens skull i det följande benämnd rädd­ningsnämnd). Ett sådant remissförfarande kan också - utan utttyckligt för­fattningsstöd - förekomma vid ansökningar om tillstånd att anordna sam­mankomster i tält eller vid anmälningar om sådana sammankomster.

Innan polisen ger tillstånd att anordna en sammankomst eller en tillställ­ning i ett tält, t.ex. en cirkusföreställning, bmkar man vidare besiktiga tältet och de anordningar som finns i detta. Besiktningen utförs av räddnings­nämnden eller, ibland, av särskilt anlitade sakkunniga, t.ex. besiktningsmän hos Aktiebolaget Svensk Anläggningsprovning. För att underlätta rädd­ningsnämndernas handläggning av ärenden rörande brandskydd vid till­ställningar eller sammankomster har Statens räddningsverk utarbetat ett cir­kulär i ämnet (SRV Cirkulär 3/91 B).

Eftersom bindande föreskrifter om besiktning och avsyning av cirkustält och ancha mötestält saknas, beslutar således varje polismyndighet själv­ständigt om vilka krav som skall gälla i fråga om brandsäkerhet och om de föreskiifter som skall gälla för förestäUningen eller mötet. Ett vanligt villkor i fråga om tillstånd till cirkusföreställningar är att cirkustältet och de artist­anordningar och åskådarplatser som finns i detta inte får tas i bmk innan de på tillståndshavarens bekostnad har besiktigats och gocUcänts av en sak­kunnig person som har anvisats av polisen.

I en uttedningsrapport från Statens kulturråd år 1981 behandlades olika frågor med syfte att underlätta för cirkusverksamheten i Sverige. Bl.a. fö­reslogs att det skulle införas ett system med centtalt godkännande beträf-

83


fande alla föreställningstält över viss storlek. Förslaget mottogs genom-       Prop. 1992/93:210 gående positivt. En framställning år 1983 från kulturrådet i dessa frågor överlämnades av den dåvarande regeringen i juni 1984 till utredningen. Enligt regeringens beslut skulle det ankomma på utredningen att pröva frågan om säkerhetsföreskrifter o.d. för föreställningar i tält.

Skälen för mitt förslag: För närvarande underkastas cirkusförestäU­ningar säkerhetskrav i samband med prövningen av tillstånd att anordna of­fentlig tillstäUning. Uttedningen pekar på den kritik som har förekommit mot att det här sker varierande bedömningar. Enligt utredningen är det angeläget att en mera fast och enhetlig prövning av säkerhetsfrågorna i samband med cirkusföreställningar kommer tUl stånd.

Jag delar utredningens uppfattning. Som har framgått av det föregående (avsnitt 4.2.2) föreslår emellertid jag till skillnad från utredningens ställ­ningstagande att cirkusföreställningar i det här sammanhanget i fort­sättningen skall behandlas som allmänna sammarUcomster och inte som offentiiga tillställningar. Kraven från säkerhetssynpunkt på de tält som an­vänds vid cirkusföreställningar bör emellertid inte av detta skäl sättas lägre. Som utredningen anför är det också självklart att grundlagsskyddet för mötesfriheten inte innebär att allmänheten skall få utsättas för faror i samband med att man bevistar tältmöten. Liksom uttedningen anser jag därför att samma bestämmelser i säkerhetshänseende bör gälla för alla samlingstält, oavsett om de skall användas vid allmänna sammankomster eller offentliga tillställningar.

Mot denna bakgrund delar jag uttedningens uppfattning att det bör infö­ras en ordning som innebär att ett föreställningstält får användas vid en aU­män sammankomst eller offentiig tiUställning endast om det erbjuder be­tryggande säkerhet mot brand och andra olycksfall. Är det fråga om ett större tält bör det krävas att det är besiktigat och godkänt från säkerhetssyn­punkt. Denna prövning bör med hänsyn till behovet av en enhetUg bedöm­ning och till att avgränsningen av kravet på tillstånd eller anmälan skiljer sig åt vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar göras i sär­skild ordning innan ett tält tas i bmk i Sverige och därefter ske med åter­kommande intervaller. Som jag ser det bör det införas en skyldighet att låta besiktiga ett föreställningstält som knyts till själva användandet av tältet. Det bör sålunda ankomma på den som anordnar en allmän sammankomst eller offentiig tillställning att svara för att tältet med inredning etc. är god­känt från säkerhetssynpunkt.

Jag skall här i korthet ange hur den nya ordningen med besiktning och godkännande av samlingstält bör vara utformad. Mina överväganden över­ensstämmer huvudsakligen med uttedningens förslag, som i stort sett har fått ett positivt bemötande vid remissbehandlingen.

Ett tält som är avsett för flera än 150 personer och som får uppföras utan bygglov - samlingstält - skall vara besiktigat och godkänt innan det får an­vändas vid en allmän sammankomst eller offentlig tillställning. Tält för vilka bygglov krävs bör således undantas från den tilltänkta regleringen, ef­tersom det i dessa fall sker en tillfredsställande prövning från säkerhetssyn­punkt i bygglovärendet. Godkännandet bör inhämtas innan tältet första

84


gången tas i bmk i Sverige och därefter vid återkommande besUcmingar. Ett Prop. 1992/93:210 gocUcännande bör i allmänhet gälla i fem år. Om det finns särskilda skäl, bör det dock kunna bestämmas en längre eller kortare giltighetstid för godkän­nandet, dock lägst tte och högst sju år. Vidare bör besUctningstvång gälla, om tältet inom giltighetstiden för ett godkännande har ändrats i något av­seende som har väsentlig betydelse för säkerheten.

1 specialmotiveringen återkommer jag till frågan om användningsförbud m.m.

Besiktningen och den fortlöpande konttoUen av ett samlingstält bör ut­föras av ett behörigt organ i ett öppet system. I denna fråga vill jag här nämna - och närmare än i lagrådsremissen utveckla - följande.

Enligt lagen (1989:164) om konttoll genom teknisk provning och om mätning finns en särskild organisation för av staten föreskriven konttoll genom provning eller besiktning. För sådan konttoU kan enligt lagen utses en riksprovplats för ett visst konttollområde. En riksprovplats skall vara en myndighet eller ett aktiebolag där staten har sådant inflytande att bolagets (rUcsprovplatsens) oberoende stäUning inte kan ifrågasättas. Riksprovplatsen utför konttoUen på statens vägnar och har inom sitt område principiellt mo­nopolställning beträffande föreskriven konttoll. Riksprovplatsema står un­der tillsyn av Styrelsen för teknisk ackreditering (SWEDAC).

Med obligatorisk kontroll avses enligt lagen om kontroll genom teknisk provning och om mätning (1 §) bl.a. sådan kontroll genom teknisk prov­ning, analys eller någon liknande undersökning som är föreskriven i lag eller någon annan författning. Enligt lagen kan vidare för varje område för obligatorisk kontroll (kontrollområde) av regeringen utses en eller flera riksprovplatser, och om en riksprovplats utsetts för ett konttollområde skall obligatorisk kontroll inom konttollområdet som huvudregel utföras vid riksprovplatsen (2 och 3 §§). Regeringen har i förordningen (1989:527) om riksprovplatser och riksmätplatser angett riksprovplatser och konttollom-råden för varje sådan provplats.

Att utse en riksprovplats för uppgiften att besiktiga samlingstält är emel­lertid ingen praktisk möjlighet, eftersom riksdagen nyligen har fattat ett principbeslut att avskaffa systemet med riksprovplatser (prop. 1991/92:170, bU. 11, bet 1992/93:EU1, rskr. 1992/93:18). Beslutet sammanhänger med den anpassning av viss teknisk konttoll tiU EG:s system som EES-avtalet kräver. Riksdagen antog samtidigt en ny lag (1992:1119) om teknisk kon­troll, som träder i kraft den dag regeringen bestämmer och då ersätter den nyssnämnda lagen från år 1989. EnUgt riksdagsbeslutet skall inriktningen vara att riksprovplatsema är avskaffade den I januari 1994. Det ankommer på vaije sektor med riksprovplats att där genomföra förändringen. Det krävs inte bara författningsändringar utan också att andra behöriga organ finns tillgängliga för att utföra den provning eller konttoll som föreskrifterna krä­ver.

För förtroendet för ett öppet system krävs att de organ som utför prov­ningen eller kontrollen är tekniskt kompetenta och i övrigt lämpliga för uppgiften. Ett sätt att påvisa detta är ackreditering, som innebär en formell

prövning och erkännande av ett organs kompetens att utföra viss provning,

85


certifiering eller besiktning. I Sverige handhar SWEDAC ett system för      PP- 1992/93:210 sådan ackreditering enligt bestämmelser i såväl nu gällande lag om konttoll genom teknisk provning och om mätning som den lag om teknisk konttoU som ännu inte har ttätt i kraft.

En övergång från systemet med rUcsprovplatser till en öppen ordning får konsekvenser för konttollens rättsUga karaktär. Ett ttaditionellt obligatoriskt godkännande från en riksprovplats sker på statens vägnar och har offendig-rättslig karaktär. En sådan godkännandeverksamhet innefattar myndighets­utövning. I lagreglema om riksprovplatser finns behövligt lagstöd för att överlämna godkännandeprövning till riksprovplatser som inte är myndighe­ter.

I ett öppet system fömtsätts däremot inte medverkande organ handha myndighetsutövning. I ett fall som det nu aktuella kan innehavaren åläggas att, som fömtsättning för att få använda tältet, kunna visa upp ett intyg från ett tekniskt kompetent organ om att gällande säkerhetskrav är uppfyllda. Den som anlitas för besUctningen utför således denna på uppchagsbasis och helt på egna vägnar. Besiktningsintyget har därmed en helt annan karaktär än ett myndighetsgocUcännande.

De här förordade säkerhetskraven på täh som används vid allmänna sammankomster eller offentliga tillställningar bör naturligtvis ligga till grund för polisens prövning av tiUstånd att anordna sammankomster eller tillställningar. Om ett tält inte erbjuder betryggande säkerhet mot brand och ancUa olycksfall, bör således tiUstånd inte ges. Detsamma gäller om ett samlingstält inte är gocUcänt. Frågan om vad som här gäller i de fall då det endast föreligger anmälningsskyldighet eller då varken tillståndskrav eller anmälningsskyldighet föreligger tar jag upp i specialmotiveringen.

Att det införs ett konttollförfarande bör emellertid få till följd att den prövning som görs av polisen med hjälp av bl.a. den eller de nämnder i kommunen som svarar för räddningstjänsten i det enskilda tillståndsärendet i dessa fall blir tämligen summarisk. De lokala myndighetema bör kunna begränsa sin undersökning till en konttoll av att godkännandebevis finns, att tältet överensstämmer med beviset och att inredning m.m. har ställts upp enligt de ritningar som skall bifogas godkännandebeviset. Särskild sakkunnigbesiktning torde således behövas endast i undantagsfall, t.ex. om det finns anledning att anta att tältet har skadats eUer att det annars på väsendiga punkter avviker från vad som anges i beviset.

I fråga om tält som inte utgör samlingstält - dvs. tält som är avsedda för högst 150 personer - blir emellertid kraven på den lokala konttoUen i sam­band med polisens tillståndsprövning desamma som hittUls.

Bestämmelser av den nu aktueUa innebörden med krav på provning, konttoll eller besiktning är sådana för den enskilde betungande föreskrifter som enligt RF i princip skall meddelas genom lag (8 kap. 3 § första stycket RF). Eftersom de tilltänkta föreskrifterna avser skydd för liv, personlig sä­kerhet eller hälsa, skulle regeringen efter bemyndigande i lag kunna med­dela reglema i en förordning (8 kap. 7 § första stycket 1 RF). 1 den del för­slaget berör allmänna sammankomster i tält innebär det emellertid en sådan

begränsning från säkerhetssynpunkt av mötesfriheten som får ske endast

86


genom bestämmelser i lag (2 kap. 14 § första stycket första meningen och 12 § första stycket RF).

I linje med uttedningsförslaget bör därför de grundläggande bestämmel­sema om ett konttollförfarande och säkerhetskraven i övrigt bettäffande tält som används vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar tas in i den nya ordningslagen. Närmare bestämmelser i frågan kan däremot meddelas i en förordning som verkställighetsföreskrifter. De rent tekniska föreskriftema bör kunna meddelas av en myndighet. Jag återkommer till dessa frågor i specialmotiveringen.

I enlighet med vad uttedningen föreslår bör det införas en bestämmelse om sttaff för den som anordnar en allmän sammankomst eller offentiig till­ställning i strid med säkerhetsföreskriftema. Även denna fråga tar jag upp i specialmotiveringen.


Prop. 1992/93:210


 


4.2.6 Säkerheten beträffande tivolianordningar

Mitt förslag: Tivolianordningar skall få användas vid allmänna sam­mankomster och offentliga tillställningar bara om de erbjuder betryg­gande säkerhet mot olycksfall och om de är besiktigade och godkända.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall få meddela föreskrifter om provning, besiktning och förbud att använda en tivolianordning.

Utredningens förslag överensstämmer med mitt.

Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks utttyckligen av polismyndighe­terna i Eskilstuna och Borås, Statens planverk, Barnmiljörådet och Sveriges Nöjesparksförening. Statens mät- och provråd är positivt till att en reglering med krav pä provning och konttoll införs. Bl.a. RPS pekar på behovet av säkrare anordningar på s.k. sommarland, som inte utgör tivolianordningar. Sveriges Nöjesparksförening anser vidare det vara angeläget att även ägaren till tivolianordningar är ansvarig för att säkerhetskraven efterlevs. Polismyn­digheten i Malmö har ingen erinran mot uttedningens förslag men anser att förslaget inte medför att polisens lokala konttoll av tivolianordningar kan minskas.

Statens energiverk pekar på att Statens elektriska inspektion, för vilken verket är chefsmyndighet, har erfarenhet av brister i efterlevnaden av elsä-kerhetsbestämmelserna för tivolianordningar. Enligt verket är en samord­ning av kontroll och besiktning på området motiverad, om det även bettäf­fande mekaniska konsttuktioner behövs en konttoll av det föreslagna slaget, något som verket inte kan bedöma.

Sveriges Tivoliägareförening anser att det nuvarande besiktningssys­temet bör finnas kvar mot bakgrund av att det förekommer ett ringa antal olyckstillbud med personskador vid användning av tivolianordningar.

Bakgrunden till mitt förslag: Enligt 9 och 12 §§ AOst utgör tivolinöjen för allmänheten offentliga tillställningar, som kräver tillstånd oavsett var de


87


anordnas. Vad som skall avses med tivolinöjen berördes inte i förarbetena Prop. 1992/93:210 till AOst. Som tivolinöje brukar emellertid bettaktas en tillställning vid vil­ken allmänheten erbjuds att mot betalning använda olika mekaniska anord­ningar för nöjesändamål, t.ex. kamseller, bilbanor, bergbanor och skjutba­nor. Vanliga lekredskap på en lekplats anses däremot falla utanför be­greppet tivolinöje.

En vanlig situation är att en förening av något slag anordnar en offentiig tillställning i vilken tivolianordningar kan ingå som försttöelser. Anord­ningarna tillhör i allmänhet någon utomstående tivoliägare och hyrs av föreningen. Det förekommer även att arrangören mot ersättning upplåter mark till tivoliägaren för att ställa upp anordningarna. Därvid är det vanligt att bara festarrangören - och inte den eller de tivoliägare vars anordningar ställs upp på festplatsen - ansöker om tillstånd till tillställningen. Arran­gören debiteras också kostnadema för besiktning av tivolianordningama. Om dessa vid besiktningen visar sig ha fel eller brister, riktas emellertid eventuella förelägganden mot tivolianordningens ägare. Det förekommer också förfaranden där arrangören upplåter områden inom festplatsen till tivoliägare, som var för sig ansöker om tillstånd för tivolinöjen.

Som angetts i det föregående (avsnitt 4.2.5) finns inte några bestämmel­ser om provning eller besiktning av anordningar som avses förekomma vid offentliga tillställningar. Bindande sådana föreskrifter beträffande tivolian­ordningar har inte heller utfäi'dats i någon annan ordning. RPS har emeller­tid utfärdat vissa anvisningar för besiktning och avsyning av tivolianord­ningar till ledning för polismyndigheterna (FAP 515-1). Liksom i fråga om cirkusföreställningar kan därvid polisen anlita någon sakkunnig på anordna­rens bekostnad för uttedning som kräver särskild fackkunskap. Besiktning av ambulerande tivolianordningar utförs ofta av privatpersoner med teknisk utbildning. Aktiebolaget Svensk Anläggningsprovning, som aren riksprov­plats, anlitas också för besiktning av sådana anordningar men framför allt för besiktning av fasta tivolianordningar.

Anordningar av det sistnämnda slaget finns i nöjesparkerna Gröna Lund i 1 Stockholm och Liseberg i Göteborg samt i vissa folkparker och djurparker m.m. Enligt 8 kap. 2 § första stycket 1 PBL krävs bygglov för att anordna bl.a. nöjes- och djurparker. Av förarbetena till PBL (prop. 1985/86:1 s. 683) framgår att tivolianordningar som hör till dessa anläggningar omfattas av motsvarande krav på säkerhet, besiktning m.m. som byggnader.

De nyssnämnda anvisningarna av RPS innehåller inte något om den tek­niska utformningen och standarden i fråga om tivolianordningarnas meka­niska delar. I fråga om den elektriska installationen anges att elektriska an­läggningar skall uppfylla kraven i gällande föreskrifter om utförande och skötsel av elektriska starksttömsanläggningar.

Bestämmelser om den elektriska uttustningen hos en tivolianordning finns i åtskilliga författningar, främst lagen (1902:71 s. 1) innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar, förordningen (1957:601) om elekttiska stai'ksttömsanläggningar samt Statens energiverks (numera El­säkerhetsverket) föreskrifter om starksU"ömsanläggningars utförande och skötsel (STEV-FS 1988:1).


 


Arbetarskyddsstyrelsen har med stöd av arbetsmiljölagen (1977:1160) Prop. 1992/93:210 och arbetsmiljöförordningen (1977:1166) gett ut vissa föreskrifter om lyftanordningar samt godkänt normer för sådana anordningar som getts ut av Ingenjörsvetenskapsakademiens kran- och hisskommission resp. Sveriges standardiseringskommission. Dessa normer tycks i viss utsttäck­ning tillämpas analogt vid kontroller och besiktningar av tivolianordningar.

Skälen för mitt förslag: Liksom beträffande föreställningstält är det angeläget att tivolianordningar är bettyggande från säkerhetssynpunkt. Tivolianordningar används som regel av ett stort antal människor, inte minst av bam. Antalet olyckor med allvarliga personskador till följd av använd­ningen av tivolianordningar i Sverige är visserligen inte stort. Tillgängliga uppgifter visar emellertid att olyckor eller olyckstillbud inte är ovanliga, även om personskadorna i aUmänhet är begränsade.

Enligt nuvarande ordning sker viss konttoll och besiktning av tivolian­ordningar i samband med polisens prövning av tillstånd att anordna offentlig tillställning som innefattar tivolinöjen. Några enhetiiga normer för konstmktion, skötsel, provning och besiktning finns emellertid inte. Beträffande de elektriska komponenterna i tivolianordningar finns vissa föreskrifter medan sådana saknas helt i fråga om den mekaniska konstruk­tionen och funktionsdugligheten. Det finns inte heller några bindande före­skrifter om kompetensen hos dem som utför besiktning.

Uttedningen föreslår att det bettäffande tivolianordningar införs regler som motsvarar vad utredningen föreslår i fråga om provning och besiktning av samlingstält. Enligt utredningen bör det sålunda införas bestämmelser om tekniskt utförande, besiktning och fortlöpande kontroll av tivolian­ordningar. I syfte att åstadkomma en mera enhetlig och fast praxis på om­rådet bör det enligt utredningen vidare införas föreskrifter som garanterar att besiktning och konttoll kommer att utföras av kunnig och kompetent personal.

Enligt min uppfattning är det otillfredsställande att det för närvarande saknas enhetliga normer och ett fast konttollförfarande i fråga om säker­hetskraven på tivolianordningar. Jag delar därför uttedningens uppfattning om behovet av en reglering på området. Utredningens förslag har också i stort sett fått ett positivt mottagande av de remissinstanser som behandlat det.

Mitt förslag är därför att det bettäffande tivolianordningar införs en ord­ning motsvarande vad som har föreslagits bettäffande samlingstält (avsnitt 4.2.5). En tivolianordning bör således få användas vid en allmän samman­komst eller offentiig tiUställning bara om den erbjuder betryggande säkerhet mot olycksfall och om den med hänsyn till hållfasthet, stabilitet och i övrigt är besiktigad och godkänd. Föreskrifter om provning, besUctning och kon­troll skall enligt RF i princip meddelas genom lag. 1 linje med uttedningens förslag föreslär jag därför att de gmndläggande föreskriftema om tivolian­ordningarnas beskaffenhet samt om provning, besiktning och konttoll tas in i den nya ordningslagen.

De bestämmelser jag här föreslår i fråga om tivolianordningar kan till

skillnad från motsvarande regler bettäffande samlingstält inte anses utgöra

89


någon begränsning av mötesfriheten. Detta får anses gälla även om en tivolianordning används i samband med en allmän sammankomst. 1 linje med utredningens förslag föreslår jag därför att det i ordningslagen tas in ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen be­stämmer att meddela närmare föreskrifter om provning, besiktning och användningsförbud bettäffande tivolianordningar. Min avsikt är att åter­komma till regeringen om sådana bestämmelser i en förordning. Mera detaljbetonade bestämmelser av i huvudsak teknisk natur kan däremot meddelas på myndighetsnivå. Jag återkommer i specialmotiveringen tUl huvuddragen av det konttollförfarande på området som är avsett att införas. Liksom bettäffande samlingstält bör det finnas en bestämmelse om sttaff för den som anordnar en allmän sammankomst eller offentlig tillställning och därvid använder en tivolianordning i strid med säkerhetsföreskrifterna.


Prop. 1992/93:210


 


4.2.7 Offentliga pornografiska föreställningar

Mitt förslag: Det nuvarande förbudet mot att anordna offentliga por­nografiska föreställningar tas in oförändrat i ordningslagen.

Utredningens förslag överensstämmer med mitt.

Remissinstanserna har inte behandlat frågan.

Bakgrunden till mitt förslag: Efter en änching i AOst år 1982 är det en­ligt 10 § förbjudet att anordna offentlig tillställning som utgör pomografisk föreställning, och den som bryter mot förbudet kan enligt 29 § första stycket 1 dömas till böter eller fängelse i högst sex månader (prop. 1981/82:187, bet 1981/82:JuU56, rskr. 1981/82:355). Till gmnd för lagändringen låg förslag som hade framförts av 1977 års prostitutionsuttedning i betänkandet (SOU 1981:71) Prostitutionen i Sverige - bakgrund och åtgärder.

Frägan om åtgärder mot otillåtna pornografiska föreställningar har under senaie år varit föremål för riksdagens ställningstagande vid flera tiUfällen. Hösten 1989 avslog riksdagen motioner med begäran om att förbudet mot offentliga pornografiska föreställningar i AOst skulle göras verksammare. I sitt av riksdagen godkända betänkande (1989/90:JuU6) uttalade Justitieut-skottet bl.a. följande.

Förbudet utgjorde ett led i samhällets ansträngningar mot prostitution, och det vai' också åtgärder av samma slag som vidtogs mot prostitutionen som i första hand skulle tillgripas mot de s.k. sexklubbai'na. Syftet med dessa åtgärder var att förhindra att unga kvinnor chogs in i den verksamhet som bedievs i anslutning till pornografiska föreställningar. Ansvaret för att förbudet i AOst efterlevdes ålåg polis och åklagare. Utskottet betonade att det viktiga förebyggande arbetet med att få unga människor att hålla sig borta från dessa miljöer var en uppgift främst för socialtjänsten. För att tillämpningen av bestämmelsen i AOst skall få avsedd effekt var det enligt utskottet nödvändigt att polis och åklagare noga följde utvecklingen och ut­nyttjade de möjligheter till ingripande som lagstiftningen medgav. Utskottet


90


betonade också den brottsförebyggande effekten av en väl synlig, patrulle- Prop. 1992/93:210 rande polis. Vidare pekade utskottet på att den numera gällande ordningen att besluten om den närmare inriktningen av polisverksamheten och an­vändningen av polisens resurser fattas på lokal nivå kunde bidra till att vid behov skapa goda förutsättningar för ett aktivt arbete av polisen med att förhindra inte bara prostitution över huvud utan också olagliga pornogra­fiska föreställningar.

I sitt av riksdagen våren 1990 godkända betänkande (1989/90:JuU29) vidhöll utskottet sin tidigare inställning. Utskottet tillade att riksdagen nyli­gen hade antagit en ny lag med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU; prop. 1989/90:28, bet 1989/90:SoU15, rskr. 1989/90:112). Utskottet pekade på att samhället med stöd av LVU skall kunna ingripa bl.a. om den unge utsätter sin hälsa eller utveckUng för en påtaglig risk att skadas genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende. Som exempel på sistnämnda beteende nämns i förarbetena att den unge uppttäder på sexklubb (a. prop. s. 66).

Riksdagen har också våren 1991 avslagit motioner med begäran om skärpningar av förbudet i AOst mot offentiig pornografisk föreställning (bet 1990/91 :JuU21).

Skälen för mitt förslag: Jag anser att det är angeläget att kraftfulla åt­gärder vidtas mot prostitutionen i samhället. En sådan åtgärd är lagstiftning som har till syfte att motverka förekomsten av prostitution. Förbudet mot offentlig pornografisk föreställning i 10 § AOst tillkom också just i detta syfte.

1 det här sammanhanget bör nämnas att Justitieutskottet i sitt av riks­dagen godkända betänkande (bet. 1992/93:JuU15, rskr. 1992/93:133) uttalat att frågan om kriminalisering av prostitution bör få en ordentlig genom­lysning och att det får ankomma på regeringen att närmare överväga for­merna för det arbetet. Frågan bereds för närvarande inom regeringskansliet.

Jag vill emellertid framhålla att även andra åtgärder vid sidan om lag­stiftning krävs för att attityden till prostitutionen skall förändras. Jag tänker då särskilt på upplysning och opinionsbildning. Som jag ser det har föräld­rar, skola och andra samhällsorgan med många kontakter med ungdomar en viktig roll att fylla när det gäller att påverka ungdomars inställning till prostitution.

1 likhet med vad riksdagen i olika sammanhang har uttalat anser jag att anledning saknas att göra några förändringar i det nu gällande förbudet mot offentlig pornografisk föreställning. Att förbudet efterlevs är en fråga som ankommer främst på polis och åklagare. Jag vill emellertid betona att so­cialtjänsten har en viktig roll att fylla när det gäller att hålla unga människor borta från skadliga miljöer. De s.k. sexklubbama är exempel på just en så­dan för ungdomar skadlig miljö.

Mitt förslag blir sålunda att förbudet mot offentiig pomografisk föreställ­ning tas in i oförändrat skick i den nya ordningslagen.

91


 


4.2.8   Kostnader för ordningshållning vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar


Prop. 1992/93:210


Mitt förslag: Den som i vinstsyfte anordnar en allmän sammankomst eller offentiig tillställning skall kunna åläggas att ersätta polisens kost­nader för den ordningshållning som föranleds av sammankomsten eller tillställningen. På motsvarande sätt som nu skall dock vissa ideella före­ningar som anordnar en allmän sammankomst eller offentiig tiUställning vara undantagna från möjligheten att åläggas skyldighet att ersätta polisens kostnader för att hålla ordning vid sammankomsten eller tUl­ställningen.


Utredningen har inte närmare berört frågan om möjlighet att ålägga den som anordnar en allmän sammankomst eller offentlig tillställning skyl­dighet att ersätta polisens kostnader för ordningshållning vid samman­komsten eller tillställningen.

Remissinstanserna: Endast några få remissinstanser berör frågan. Polis­myndigheterna i Stockholm och Göteborg pekar på att s.k. popgalor vanligtvis kräver betydande polisinsatser och att anordnare av sådana all­männa sammankomster inte kan åläggas att ersätta polisens kostnader för ordningshållningen vid sammankomsten. Dessa instanser anser att samma bestämmelser bör gälla för allmänna sammankomster, som anordnas i vinst­syfte, som för offentliga tillställningar i fråga om polisens möjlighet att ålägga anordnaren att ersätta polisen för kostnader för att hålla ordning. Polismyndigheten i Stockholm anser att de begränsningari en sådan möjlig­het som ligger i att det skall vara fräga om vinstsyfte, att ideella föreningar inte skall bli ersättningsskyldiga och att betalningsskyldigheten i vissa fall kan efterges bör vara en tillräcklig garanti för att betalningsansvaret inte in­nebär någon inskränkning i mötesfriheten.

Polismyndigheten i Ludvika anser att undantaget för en ideell förening att ersätta polisens kostnader för ordningshållning vid en offentlig tillställning framstår som omotiverat. Myndigheten pekar på att många stora icUotts- och marknadsevenemang som kräver betydande polisiära insatser har en ideell förening som ansvarig anordnaie och att sådana föreningar i allt högre grad diivs som företag. I sammanhanget erinrar polismyndigheten om senare års tilltagande läktai"våld på olika ichottsarenor och de polisinsatser som detta har medfört. Enligt myndigheten ligger en utvidgad ersättningsskyldighet väl i linje med senare års tankai" att det allmänna skall "ta betalt" för sina tjänster.

Bakgrunden till mitt förslag: Enligt 17 § första stycket AOst skall den som anordnar en offentlig tillställning i vinstsyfte ersätta polisens kostnader för ordningshållning som föranleds av tillställningen. Härifrån görs emel­lertid undantag, om anordnaren är en sådan ideell förening som avses i 7 § 5 mom. fjärde stycket lagen (1947:576) om stadig inkomstskatt. Ersätt­ningsskyldighet får enligt bestämmelsen i AOst nedsättas eller efterges, om det finns särskilda skäl.


92


Beslut om tillstånd att anordna en offentlig tillställning skall bl.a. inne-       Prop. 1992/93:210 hålla uppgift om det högsta belopp som anordnaren kan komma att åläggas att betala i ersättning för polisens kostnader för att upprätthålla ordningen (17 a § ttedje meningen AOst).

Ersättningsskyldighet beslutas av polismyndigheten' och det högsta be­lopp som kan ha bestämts enligt 17 a § får inte överskridas (17 § andra stycket AOst).

Den som anordnar en allmän sammankomst får inte åläggas att ersätta polisens kostnader för ordningshållning som föranleds av sammankomsten (8 § LAS). Begränsningen har motiverats med att det med hänsyn till vikten av att församlingsrätten inte underkastas andra inskränkningar än sådana som är oundgängligen nödvändiga är riktigast att samhället undantagslöst tar på sig kostnaderna för ordningshållning genom polispersonal eller för­ordnade ordningsvakter vid allmänna sammankomster (prop. 1956:143 s. 301).

1 förordningen (1982:789) om ersättning för polisbevakning och för an­slutning av larmanläggningar till polisen (omtryckt SFS 1984:729, därefter ändrad SFS 1989:904) finns närmare bestämmelser om den ersättning som skall betalas för ordningshållning vid en offentlig tillställning.

Den mötesfrihet som varje medborgare är tillförsäkrad gentemot det all­männa omfattar enligt 2 kap. 1 § RF, efter en utvidgning av det skyddade området enligt bestämmelsen som trädde i kraft år 1977, frihet att anordna och bevista en sammankomst för upplysning, meningsyttring eller liknande syfte eller för framförande av konstnärligt verk. Utvidgningen av det skyd­dade området för mötesfriheten har lett till bl.a. att konserter och teater- och biografföreställningar numera utgör allmänna sammankomster i stället för som tidigare offentliga tillställningar. Ordningsstadgeuttedningen pekade i en promemoria år 1978 (Ds Kn 1978:2) på att en konsekvens av detta hade blivit att en del renodlat kommersiella arrangemang, t.ex. konserter av kommersiellt inriktade popgrupper, skall bettaktas som allmänna samman­komster. Mot den bakgmnden föreslog uttedningen att samma regler beträf­fande skyldighet att svara för polisens kostnader för ordningshållning skall gälla för allmänna sammankomster som för offentiiga tillställningar. Utred­ningens förslag fick ett gynnsamt mottagande vid remissbehandUngen.

Föredragande statsrädet ansåg i det aktuella lagstiftningsärendet (prop. 1979/80:17 s. 19 f) att man inte borde öppna någon möjlighet att ta ut er­sättning för samhällets kostnader för ordningshållningen vid en allmän .. sammankomst och uttalade till stöd för den ståndpunkten bl.a. följande. Att vissa slag av sammankomster förts över från AOst till LAS hade sin gmnd i att ormådet för den gmndlagsskyddade mötesfriheten utvidgades. Det kunde på goda grunder hävdas att försiktighet borde iakttas när det gällde att införa sädana begränsningar i mötesfriheten som i och för sig var förenliga med RF, t.ex. ett kostnadsansvar för samhällets ordningshållning vid allmänna sammankomster. Detta fick visserligen till följd att också anord­nare av vissa utpräglat kommersiella arrangemang undgick kostnadsansvar. De olägenheter som följde härav var enligt föredraganden emellertid

obetydliga. Enligt honom måste i sammanhanget också beaktas att det var

93


 


mycket svårt att i en författning dra en från alla synpunkter godtagbar gräns       Prop. 1992/93:210 mellan de sammankomster som aldrig borde vara förenade med kostnads­ansvar och de sammankomster där ett sådant skuUe kunna komma i fråga.

RPS har i en skrivelse till regeringen från januari 1987 föreslagit att reg­lerna för att ålägga en anordnare av en konsert som anordnas i vinstsyfte och offendig tiUställning ersättningsskyldighet bör ses över i syfte att göra det möjligt att ålägga arrangören av konserten eller tillställningen att betala kostnader för polisinsatser utöver det normala.

Ordningsstadgeuttedningen övervägde i den tidigare nämnda promemo­rian (Ds Kn 1978:2) om undantag från den principiella kostnadsbefrielsen för ideella föreningar borde göras i fråga om vissa sportevenemang. Utted­ningen ansåg att mot ett förslag att ideella föreningar generellt skulle befrias från skyldighet att svara för kostnader för polisbevakning vid offentliga tillställningar kunde invändas att de tillställningar som föranledde insatser från polisens sida gav anordnaren intäkter och att det var rimligt att statens kostnader betalades med en del av intäktema. Undantag skulle således kun­na tänkas i fråga om sådana sportgrenar där intäkterna från tävlingar var betydande samtidigt som förhållandevis stora insatser av polispersonal kunde behövas för ordningshållningen. De tävlingar som uttedningen tog upp i det sammanhanget var vissa fotbolls- och ishockeymatcher och motor­tävlingar.

I den frågan uttalade föredragande statsrådet i det tidigare nämnda lag­stiftningsärendet (prop. 1979/80:17 s. 17) att idrottsrörelsen har stor bety­delse för den förebyggande hälsovården och att den gör stora insatser för att aktivera och ta hand om ungdomar. Vidare konstaterade förechaganden att det ter sig motsägelsefullt att det allmänna å ena sidan ger ett betydande stöd till idrotten, liksom till annan ideell verksamhet, och å andra sidan för­behåller sig möjligheten att ta betalt för den ordningshållning som behövs vid offentliga tillställningar vilkas syfte till stor del är att ytterligare bicUa till finansieringen av den rent ideella verksamheten. Föredraganden konsta­terade också att det knappast är möjligt att på ett tillfredsställande sätt i för­fattning ange de faU i vilka föreningen skulle vara skyldig att stå för poli­sens kostnader för ordningshållning (a. prop. s. 22).

Skälen för mitt förslag: När det gäller frågan om fördelning av ansvaret för ordning och säkerhet vid en allmän sammankomst eller offentlig till­ställning måste som jag ser det en utgångspunkt vara att huvudansvaret åvi­lar anordnaren. Polisen skall i ett sådant sammanhang inrikta sig på att svara för kvalificerade polisiära uppgifter. Därmed avser jag här främst att för­hindra brott, ingripa när brott har begåtts och att övervaka ttafiken på gator och vägar. Mot den bakgrunden kan det inte sägas generellt när poliser skall användas för att upprätthålla ordningen vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar.

Problemen med ordningshållningen i samband med s.k. pop- eller rock­galor och liknande konserter har accentuerats under senare år. En del av dessa problem kan tillskrivas den alkoholförtäring som har förekommit i samband med sådana sammankomster. Som ett led i att komma till rätta

med dessa ordningsstörningar föreslår jag i det följande att polisen skall ges

94


möjlighet att meddela förtäringsförbud i samband med sådana samman- Prop. 1992/93:210 komster (se specialmotiveringen till 2 kap. 18 § ordningslagen). En sådan ordning kan antas komma att underlätta ordningshållningen. En ytterligare åtgärd som jag föreslår i syfte att komma till rätta med den oordning som förekommer vid vissa allmänna sammankomster och offentliga tillställ­ningar som bör nämnas i sammanhanget är mitt förslag i det följande om möjlighet för polisen att vid i första hand vissa danstillställningar i samband med att tillstånd ges föreskriva krav på s.k. engångsinsläpp (se special­motiveringen till 2 kap. 16 § ordningslagen). Denna möjlighet skulle i vissa fall kunna utnyttjas av polisen i samband med att vUlkor meddelas vid beslut med anledning av en ansökan om att få anordna en konsert eller vid anmälan av en konsert av det nu aktuella slaget (se 2 kap. 11 § ordnings­lagen).

Jag vill här erinra om mitt förslag i det föregående (avsnitt 4.2.3) om att anmälningsskyldigheten vid allmänna sammankomster skall utvidgas till att generellt omfatta allmänna sammankomster inomhus inom ett område som redovisas i detaljplan, om det på grund av det förväntade antalet deltagare vid sammankomsten finns risk för att ordningen störs eller säkerheten även­tyras vid den eller, som en direkt följd av den, i dess omedelbara omgivning eller för att trafiken störs.

1 de fall då rent kommersiella inttessen utgör syftet med en allmän sam­mankomst, vilket oftast är fallet med s.k. pop- eller rockgalor och Uknande konserter, anser jag det vara befogat att i vissa fall låta anordnaren bära den kostnad för ordningshållningen som sammankomsten för med sig. Som konstaterades i det tidigare nämnda lagstiftningsäiendet (prop. 1979/80:17 s. 19) föreligger inte några hinder enligt RF mot en sådan ordning. Till skillnad från vad som uttalades i det ärendet anser jag att det inte bör föreligga några avgörande svårigheter för polisen att avgöra i vilka fall en allmän sammankomst anordnas i vinstsyfte. Att ålägga den som anordnar t.ex. en konsert i vinstsyfte och med stor publiktillsttömning att svara för polisens kostnader för att upprätthålla ordningen vid sammankomsten måste anses rimligt. Ett visst kostnadsansvar för arrangörer av denna typ av stora evenemang ligger också i linje med de budgetpolitiska strävandena att avgiftsbelägga vissa tjänster som polisväsendet utför. Jag föreslår därför att bestämmelser förs in i den nya ordningslagen som gör det möjligt för polisen att i de undantagssituationer som nu har berörts ålägga den som anordnar en allmän sammankomst i vinstsyfte att ersätta polisens kostnader för ordningshållning som föranleds av sammankomsten, om denna på grund av väntad publiktillsttömning eller andra särskilda orsaker blir omfattande och det kan anses skäligt att arrangören helt eller delvis betalar kostnadema. Mitt förslag innebär således en viss utvidgning av skyldigheten att ersätta polisens kostnader för att upprätthålla ordningen vid allmänna samman­komster i förhållande till vad som nu gäller enligt 8 § LAS. Bestämmelsen är som framgått avsedd att tillämpas med resttiktivitet. Ett kostnadsansvar för aiTangörer äi- motiverat huvudsakligen bara i fråga om större pop- och rockkonserter och andra aiTangemang av motsvarande karaktär och om­fattning.

95


När det gäller frågan om undantag för vissa ideella föreningar från er­sättningsskyldighet för kostnader för ordningshållning vid offentiiga tUl­ställningar som anordnas i vinstsyfte har jag inte funnit skäl att överväga någon förändring alls av den nuvarande regleringen. Däremot bör ett mot­svarande undantag införas i fråga om den föreslagna ersättningsskyl­digheten vid allmänna sammankomster av det slag som jag nyss har be­handlat.


Prop. 1992/93:210


 


4.2.9 Minderårigas medverkan vid cirkusföreställningar m.m.

Min bedömning: Någon motsvarighet till bestämmelsen i allmänna ordningsstadgan om barns medverkan vid cirkusföreställningar eller vid tivolinöjen, maiknader o.d. bör inte införas.

Utredningens förslag innebär att en reglering som svarar mot nuvarande ordning om barns medverkan vid cirkusföreställningar eller vid tivolinöjen, marknader o.d. behåUs.

Remissinstanserna: Arbetarskyddsstyrelsen har som enda instans ytttat sig över förslaget. Styrelsen ifrågasätter om det finns behov av en så omfat­tande tillståndsplikt som utredningsförslaget innebär.

Skälen för min bedömning: Utredningen föreslår att bam under 16 åi-inte utan tillstånd av Yrkesinspektionen skall få medverka vid offentliga ciikusföreställningar, tivolinöjen, marknader eller därmed jämförliga of­fentliga tillställningar. Enligt utredningen skall sådant tillstånd få ges endast om medverkandet inte kan antas inverka menligt på barnets hälsa, utveckling eller skolgång. Utredningens förslag innebär undantag från till­ståndskravet, om frågan om barnets medverkan prövas av Yrkesinspek­tionen enligt bestämmelsema i arbetsmiljölagen (1977:1160).

1 arbetsmiljölagen har gjorts vissa ändringar av betydelse i detta sammanhang. Ändringarna har trätt i kraft i deceinber 1990 (prop. 1989/90:60, bet 1989/90:AU16, rskr. 1989/90:115, bet 1990/91:AUI0, rskr. 1990/91:10, SFS 1990:973). I anslutning tUl lagändringarna beslöts att Sverige skulle ratificera lLO:s konvention (nr 138) om minimiålder för tillträde till arbete. Ändringama i arbetsmiljölagen innebar bl.a. att det har införts en lägsta gräns för arbete på 13 år, vilket var en förutsättning för att göra ratifikationen möjlig.

Föredragande statsrådet pekade på (a. prop. s. 21) att arbetsmiljölagens bestämmelser endast i viss utsträckning vai" tillämpliga på egna företagare. Bl.a. så gällde inte minderårigbestämmelserna för egna företagare. Dessa gällde endast vid arbete som någon utför i egenskap av arbetstagare samt i viss utsttäckning för elevarbete och arbete av person som får vård i anstalt.

Föredraganden framhöll (a. prop. s. 21) att det är av värde ur skyddssyn­punkt att minderårigreglerna gäller även för kategorierna egna företagaie och medhjälpande familjemedlemmai\ Med en sådan ordning skulle enligt henne också vissa gränsdragningsproblem om ett anställningsförhållande


96


föreligger eller inte undanröjas. Vid riksdagsbehandlingen riktades ingen erinran mot förslaget att utvidga arbetsmiljölagens bestämmelser så att de kan tillämpas även på minderåriga som inte är arbetstagare (bet. 1989/90:AU16s. 6).

Utredningens förslag lades fram mot bakgrund av att de då gällande bestämmelserna i arbetsmiljölagen inte var tillämpliga på underåriga som deltar i familjeföretagsverksamhet, vilket är vanligt vid sådana verksam­heter som cirkus, tivoli och marknader. Genom den nyssnämnda ändringen i arbetsmiljölagen av minderårigbestämmelsema har den brist som utred­ningen pekat på undanröjts.

Jag delar Lagrådets uppfattning att det i ordningslagen saknas skäl för att i lagtexten erinra om att arbetsmiljölagen innehåller bestämmelser som reglerar förutsättningarna för minderårigas rätt att utföra olika former av arbete. Någon bestämmelse som svarar mot 21 § första stycket AOst bör däiför inte tas in i den nya ordningslagen.

I 12 § andra stycket LAS och 21 § tredje stycket AOst finns be­stämmelser om att det gäller särskilda föreskrifter för biografföre­ställningar, filmförevisningar på offentiig tillstäUning, tävlingar med fordon på väg och tävlingar eller uppvisningar med luftfartyg utöver bestäm­melserna i nämnda författningar. Även i det här avseendet delar jag Lag­rådets uppfattning att någon bestämmelse motsvarande nyssnämnda föreskiifter i LAS och AOst inte erfordras i den nya ordningslagen.


Prop. 1992/93:210


4.3 Allmän ordning och säkerhet, m.m. 4.3.1 Användning av offentlig plats

Krav på tillstånd av polisen behålls

Mitt förslag: På motsvarande sätt som nu skall det krävas tillstånd av polisen för att få använda vissa offentliga platser på något annat sätt än som stämmer överens med det ändamål för vilket platsen har upplåtits eller som är allmänt vedertaget. Tillstånd skall inte krävas, om platsen tas i anspråk endast tillfälligt och i obetydlig omfattning och utan att in­kräkta på någon annans tillstånd. I fråga om allmänna vägar gäller kravet på tillstånd endast sådana åtgärder som inte är reglerade i väglagen.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med mitt. Utred­ningsförslagets undantag från tillståndskravet utgör dock ett stön-e tiU­ståndsfritt utrymme, eftersom det enbart fönjtsätter att omi-ådet tas i anspråk endast tillfälligt

Remissinstanserna: JO anser att prövning enligt ordningslagstiftningen i de aktuella situationerna bör ske endast i sådana fall där någon annan prövning enligt särskilda föreskrifter av någon myndighet inte kommer tiU stånd. Bl.a. är det enligt JO onödigt att vid disposition av allmän plats kräva såväl tillstånd av polisen som bygglov av kommunens byggnadsnämnd. JO


7 Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 210


97


anser sålunda att alla former av mer eller mindre permanenta anordningar       Prop. 1992/93:210 på allmän plats, t.ex. gatukök och ttottoarserveringar, bör föras bort från ordningslagstiftningen.

Flertalet remissinstanser ansluter sig till eller har ingen erinran mot stäU-ningstagandet att polisen även i fortsättningen skall vara tillståndsmyn­dighet. Svenska kommunförbundet anser att den nuvarande ordningen med vetorätt för kommunen och slutlig beslutanderätt för polisen utgör en kompromiss som uppfyller vissa krav på fördelning av inflytande över tillstandsgivningen. Enligt förbundet måste ett kommunalt övertagande av beslutanderätten rimligtvis förenas med möjUghet till förvaltningsbesvär över kommunens beslut, något som skulle leda till ökade möjligheter att upphäva kommunens beslut, om inte prövningsgrunderna görs snäva. Sådana grunder låter sig enligt förbundet svårligen förenas med kommu­nemas inttessen och politiska målsättningar. Förbundet anser därför att vetorätten alltjämt måste anses utgöra det styrinsttument som bäst gagnar kommunernas specifika intressen, fömtsatt att det inte införs någon motiveringsplikt för att avge veto. Vidare ifrågasätter förbundet behovet av tillståndsprövning av polisen vid upplåtelse av kommunal tomtmark som är allmän plats. Enligt förbundet bör bedömningar från ordnings- och säker­hetssynpunkt här kunna ske av något kommunalt organ.

Ett mindre antal remissinstanser, bl.a. RPS och några kommuner, anser att tillståndsförfarandet bör kastas om så att kommunema blu tillstånds-myndigheter och polisen i stället får yttra sig i ärendena om tillstånd. Stockholms kommun (gatunämnden) anser att en sådan särlösning krävs för denna kommun, om nuvarande ordning i övrigt får bestå. Kommunens juridiska avdelning pekar på en alternativ lösning, som innebär att de kommuner som så önskar får rätt att ta över tillstandsgivningen. Polismyn­digheten i Stockholm anser att markägaren bör avgöra frågan om med­givande att disponera marken.

Några remissinstanser avstyrker förslaget om undantag från tiUståndskra­vet vid tiUfäUigt ianspråktagande av allmän plats medan ett relativt stort antal instanser anser att det krävs preciseringar av de situationer där det inte krävs tillstånd. Länsstyrelsen i Kalmar län och Polismyndigheten i Vim­merby anser att tillstånd inte heller skall krävas om en plats utnyttjas bara i ringa utsttäckning. Riksförbundet Kiosk- och Gatukök och Sveriges Kiosk­ägares Riksförbund anser att det av lagen utttyckligen skall framgå att ianspråktagande av allmän plats som sttäcker sig över en dag inte utgör tillfälligt ianspråktagande. Enligt Föreningen Sveriges polischefer och Föreningen Sveriges länspolischefer bör utredningens uttalanden om innebörden av tillfälligt ianspråktagande komma till uttryck i själva lag­texten. Polismyndigheten i Helsingborg pekar på att undantaget kan åstadkomma problem bl.a. genom att både tillståndshavare och "tillfälliga brukare" kan göra anspråk på en plats. Enligt polismyndigheten bör allt användande av allmän plats anmälas till polisen, som utfärdar ett avgiftsfritt anmälningsbevis i de fall tillstånd inte krävs; beviset skall kunna förenas med ordnings- och säkerhetsföreskrifter. PoUsmyndigheten i Uppsala pekar på att det i Uppsala kommun efter generellt medgivande av kommunen

98


tillämpas en ordning som innebär att upplåtelser av allmän plats, som inte       Prop. 1992/93:210

sttäcker sig utöver åtta timmar, kan sanktioneras av vakthavande polisbefäl

och förenas med villkor som meddelas muntiigen. Stockholms kommun

(gatukontoret), som avstyrker förslaget om undantag från tillståndskrav vid

tillfälligt ianspråktagande, anser att polisen och kommunen kan skapa enkla

och smidiga mtiner för prövningsförfarandet vid sådana markdispositioner

som uppenbarligen inte kan medföra ttafikhinder m.m. Kalmar kommun

(stadskansliet) pekar på möjligheten att behålla tillståndskravet även vid

tillfälligt ianspråktagande men att tUlstånd kan få ges av polisen utan att

kommunen har ytttat sig.

Planverket erinrar om att kommunema inte har någon skyldighet att upp­låta allmänna platser inom områden med byggnadsplan. Verket anser att en reglering enligt utredningsförslaget av markupplåtelser inom sådana områden inte bör införas utan en närmare uttedning av frågan. EnUgt verket, som vid remissbehandlingen utgick från det förslag till PBL som senare infördes, bör tillstånd inte krävas för att få nyttja aUmänna platser för vilka kommunen inte är huvudman (jfr 5 kap. 4 § PBL).

Kalmar kommun (gatukontoret) pekar på att ansökningar om tillstånd att ta i anspråk allmän plats ofta ges in alltför sent före det aktuella tillfället, och kommunen anser det önskvärt att frågan regleras, där hänsyn måste tas till akuta fall etc.

Bakgrunden till mitt förslag: Enligt 2 § AOst får allmän plats inom stadsplanelagt område inte användas för upplag, avstjälpning, försäljnings­stånd, stäUningar och liknande utan tillstånd av polismyndigheten. Tillstånd behövs enligt paragrafen också om platsen i övrigt skall brukas på ett sätt som inte stämmer överens med det ändamål för viUcet platsen har upplåtits eller anvisats eller som är allmänt vedertaget. Från kravet på tillstånd görs undantag för försäljning på salutorg och liknande plats som är upplåten till allmän försäljningsplats. Tillstånd behövs enligt paragrafen inte heller för att ta i anspråk en allmän väg genom åtgärd som är reglerad i 43—47 §§ väglagen.

I förarbetena till AOst diskuterades ingående om tillstandsgivningen enligt 2 § borde ankomma på polismyndigheten eller på en kommunal myndighet (prop. 1956:143 s. 83 f). Föredragande statsrådet framhöU att, eftersom gator och andra allmänna platser i regel ägdes eller förvaltades av kommunema, det var befogat att kommunema fick ett avgörande inflytande på frågan om vem som skulle få nyttja marken. Å andra sidan utgjorde den omständigheten att framför allt ordnings- och ttafikförhållandena skulle beaktas ett skäl för att lägga beslutanderätten hos polisen. Hänsynen till allmänheten talade för att förfarandet skulle vara enkelt, och nrian borde om möjligt undvika att kräva tillstånd av flera myndigheter. Den lämpligaste lösningen var därför enligt föredraganden att låta avgörandet ankomma på polismyndigheten men att samtidigt ge kommunen en vetorätt.

Innan polismyndigheten lämnar tillstånd att använda allmän plats, skall myndigheten sålunda enligt 2 § andra stycket AOst inhämta ytttande i fiågan från den kommunala nämnd som kommunen har bestämt. Om denna

99


avstyrker ansökan får polismyndigheten inte meddela tillstånd. Kommunen       Prop. 1992/93:210 har således en vetorätt i fråga om platsupplåtelser enligt 2 § AOst.

Polismyndigheten skall enligt 2 § ttedje stycket AOst vid tillståndspröv­ningen ta särskild hänsyn till gångttafUcens inttesse och, om tillstånd beslu­tas, meddela de föreskrifter som behövs för att förhindra olyckshändelser. Polismyndigheten kan enligt 8 § AOst också meddela de föreskrifter för sär­skilda fall som behövs i fråga om handel och därmed jämförlig verksamhet på eller invid allmänna platser utomhus eller för någon annan verksamhet på allmän plats, om verksamheten inte är att hänföra till allmän samman­komst eller offentiig tillställning. Vidare kan polismyndigheten förbjuda sådan verksamhet samt bestämma att försäljningsstånd, ställningar o.d. som utan tillstånd har ställts upp på eller invid allmän plats skall tas bort.

Polismyndighetens beslut i tillståndsfrågan får överklagas hos länsstyrel­sen (27 § första stycket AOst). Kommunens beslut får överklagas genom kommunalbesvär (numera laglighetsprövning; 27 § andra stycket AOsO.

Grundtanken bakom bestämmelsema i 2 § AOst är att allmänna platser regelmässigt är upplåtna eller anvisade för något visst ändamål - i huvudsak för den allmänna samfärdseln - och att platserna därför inte utan särskilt tillstånd mera varaktigt bör få användas för något annat ändamål. Om allmänna platser fritt skulle få användas för olika ändamål, skulle nämligen allvarliga störningar i trafiken eller av den allmänna ordningen kunna uppkomma.

Som har nämnts är tillämpningsområdet för bestämmelserna i 2 § AOst om tillstånd för att få ta i anspråk allmän plats begränsat till områden inom stadsplanelagt område. För områden utanför tätortema har bestämmelserna i väglagstiftningen ansetts tillräckliga. Bestämmelsemas tillämpningsområde kan emellertid enligt 7 § AOst genom föreskrifter i en lokal ordningsstadga utvidgas till att avse också andra områden än allmänna platser inom stadsplanelagt område.

Bestämmelserna i 2 § AOst med krav på tillstånd utgör enbart en offentligrättslig reglering vid vilken i huvudsak ordnings- och ttafiksyn-punkter skall beaktas. Den ger således inte kommunerna rätt att genom civilrättsliga avtal upplåta allmänna platser för skilda ändamål. Enligt 1 § lagen (1957:259) om rätt för kommun att uttaga avgift för vissa upplåtelser å allmän plats, m.m. (avgiftslagen) har en kommun, under förutsättning att tillstånd lämnats för att få ta i anspråk en plats som är allmän enligt 1 § AOst för något ändamål som sägs i 2 § stadgan och att platsen står under kommunens förvaltning, rätt att ta ut viss avgift för upplåtelsen. Härigenom anses uttymme saknas för en kommun att ingå civilrättsliga nyttjanderätts­avtal i fråga om sådan mark.

1 2 § AOst ges exempel på olika former av tillståndskrävande verk­
samhet. Uppräkningen är emellertid inte uttömmande. Som försäljnings­
stånd bettaktas kiosker, korv- och glasstånd, lotteristånd m.m. Andra
anordningar som faller under bestämmelsen är t.ex. ttottoarserveringar,
soffor, cykelställ, annonspelare, montrar, skyltar och avfallsbehållare.
Tillstånd enligt paragrafen behövs så snart en anordning inkräktar på själva
den allmänna platsen. Bestämmelsema blir följakdigen inte tillämpliga, om
     100


 


en anordning sätts upp i t.ex. en port som gränsar tiU en allmän plats. Inte       Prop. 1992/93:210

heller skyltar, antenner m.m., som har anbringats på sådan höjd över

marken att de inte utgör hinder för att använda platsen för avsett ändamål,

faller under paragrafen. Av avgörande betydelse för bedömningen om

tillstånd enligt paragrafen behövs blir således om platsen genom olika

åtgärder tas i anspråk på ett sådant sätt att ttafiken eller den allmänna

ordningen störs. ,

Stömingar i ttafiken eller av den allmänna ordningen uppkommer främst när en plats mera varaktigt tas i anspråk genom olUca anordningar. TiUstånd enligt paragrafen behövs därför inte för ett mera tillfälligt ianspråktagande av platsen (prop. 1956:143 s. 82). Högsta domstolen har också i rättsfallet NJA 1975 s. 563 slagit fast att kringföringshandel på allmän plats som sker utan ett mera varaktigt ianspråktagande av området inte faller under tillståndskravet enligt 2 § AOst.

Torghandel har undantagits från kravet på tillstånd enligt nyssnämnda paragraf. Det har nämligen ansetts onödigt att kräva tillstånd för försäljnmg på platser som har upplåtits för just detta ändamål. Upplåtelse av allmän plats till salutorg eller någon annan allmän försäljningsplats är en kom­munal angelägenhet, och upplåtelsen sker genom beslut av en kommunal myndighet.

Konsekvensema av att mark som är allmän plats enligt AOst också är en­skild mark har inte närmare berörts i förarbetena till AOst. Polisens tillståndsprövning avser i huvudsak att tillgodose det allmänna inttesset av att ordning och säkerhet upprätthålls. Någon annan markägare än kom­munen, som i 2 § AOst tillagts en vetorätt, har inte något inflytande över tillståndsprövningen. Polismyndighetens tillstånd att ta i anspråk allmän plats ersätter emellertid inte det samtycke på civilrättslig grund från vederbörande markägare som kan behövas för att området skall få utnyttjas. Att ägaren till en fastighet har godtagit att denna används för allmän ttafUc innebär nämligen inte att han måste finna sig i att området disponeras också för något annat ändamål.

Polisen har inte någon skyldighet att i tillständsärendet kontakta mark­ägaren för att fråga om denne lämnar sitt tillstånd till det begärda ianspråk-tagandet av området. JO har emellertid i olUca sammanhang uttalat att det är lämpligt att polismyndigheten i sitt beslut tar in en erinran om att mark­ägarens samtycke kan behövas (se bl.a. JO:s ämbetsberättelse 1975 s. 88 ff). Men polismyndigheten kan inte, om markägarens inställning är känd för myndigheten, vägra tillstånd med motiveringen att markägaren inte har lämnat sitt samtycke till den aktuella aktiviteten. Myndigheten skall inte heller lämna biträde åt en markägare, som har vägrat att tillåta en sådan aktivitet på sin mark, i något annat fall än då ingripande krävs för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet eller för att beivra brott (jh JO:s ämbetsberättelse 1975 s. 99).

Skälen för mitt förslag: Som jag tidigare har redogjort för (avsnitt 4.1)
föreslår jag att AOst:s utttyck allmän plats ersätts med uttrycket offentiig
plats i den nya ordningslagen. Mitt förslag innebär att offentlig plats har en
något vidare innebörd än allmän plats i AOst.
                                        101


 


Tillståndskravet behåUs                                                    Prop. 1992/93:210

Offentiiga platser är regelmässigt upplåtna eller anvisade för ett visst ändamål. Vägar, gator och torg är upplåtna för allmän ttafik och hamn­områden för skilda slag av hamnverksamhet. Även om en offentlig plats på detta sätt genom beslut i en detaljplan eller i någon annan ordning är upplåten för ett visst ändamål är det naturligt och ofta ofrånkomligt att platsen nyttjas också för andra syften, t.ex. för uppställning eller för servering.

Kravet i 2 § AOst på tillstånd till markutnyttjande har motiverats av att ett obegränsat användande av marken för något annat ändamål än det för vilket den i första hand är avsedd skulle kunna orsaka påtagliga stömingar i trafiken eller av den aUmänna ordningen eller säkerheten. Detta bettak-telsesätt har enligt min mening fortfarande giltighet. Mot den bakgmnden anser jag att det i flertalet fall är ofrånkomligt att det också i fortsättningen skall krävas tillstånd för att få använda ett område av det aktuella slaget för andra ändamål än det som området har upplåtits för.

Frågan om krav på tillstånd ställer sig emellertid annorlunda när en plats tas i anspråk på ett sätt som stämmer överens med det ändamål för vilket den har upplåtits. I dessa situationer saknas det enligt min mening skäl att företa en prövning enligt ordningslagstiftningen. Så måste anses vara fallet även om ianspråktagandet sker genom någon åtgärd som skulle kräva tUlstånd enligt någon annan lagstiftning. Regleringen i den nya ordnings­lagen om tillståndskrav bör därför utformas i linje med nuvarande ordning så att det som en huvudregel anges att offentiiga platser får användas endast på ett sätt som stämmer överens med det ändamål för vilket platsen har upplåtits eller som annars är allmänt vedertaget. Upplåtelse för andra ändamål skall enligt min mening få ske endast efter tillstånd i varje enskilt fall.

Enligt 2 § AOst är allmänna platser inom ett byggnadsplanelagt område undantagna från tillståndskravet I övergångsbestämmelserna till PBL (17 kap. 4 §) föreskrivs bl.a. att stadsplaner och byggnadsplaner enligt byggnadslagen eller stadsplanelagen skall gälla som detaljplaner enligt PBL. Mot denna bakgmnd föreslår uttedningen att kravet på tillstånd skall gälla inom detaljplanelagt område enligt PBL.

Planverket konstaterar att kommunema enligt nuvarande ordning inte har någon skyldighet att upplåta allmänna platser inom områden med byggnads­plan. Enligt verket bör ett krav på tillstånd för markupplåtelser inom sådana områden inte införas utan en närmare uttedning. Planverket hävdar att beho­vet av tillståndskrav inte kan vara lika stort för områden med fritidsbebyg­gelse som för tätorter med permanentbebyggelse. Vidare pekar verket på att den dåvarande byggnadslagen inte innehöll någon föreskrift om att allmänna platser i områden med byggnadsplan skulle upplåtas till allmänt begagnande utan endast "för samfärdsel inom området" (112 §) resp. "för områdets ändamålsenliga användning" (113 §). Planverket anser därför att vad som gällde för byggnadsplaner före PBL:s ikraftttädande skall gälla sådana detaljplaner där kommunen inte är huvudman för allmänna platser.

102


 


För egen del anser jag att det inte finns något behov av att göra en sådan Prop. 1992/93:210 åtskiUnad som Planverket har föreslagit. Redan före PBL:s ikraftttädande omfattade tillståndskravet åtskilliga allmänna platser inom byggnads-planelagda områden till följd av föreskrifter i lokala ordningsstadgor. Den ordning som jag här föreslår och som överensstämmer med uttedningens förslag kommer således i praktiken inte att innebära någon nämnvärd utvidgning av tillståndskravet i förhållande till nuvarande ordning.

Tillståndskravet bör enUgt min mening i första hand gälla bettäffande så­dana platser som enligt den nya ordningslagen alltid skall vara offentiiga platser. Därutöver bör ett tillståndskrav gälla även för andra områden som är tillgängliga för allmänheten och som enligt vad jag har föreslagit i det föregående (avsnitt 4.1) skall kunna jämställas med offentiig plats i vissa hänseenden genom föreskrifter av regeringen eller en kommun.

Vad gäller krav på tillstånd för att få ta i anspråk allmän väg föreslår jag inte någon ändring av den nuvarande ordningen. Således föreslår jag att det även i fortsättningen skall krävas tillstånd endast för sådana åtgärder som inte är reglerade i väglagen.

Enligt AOst krävs inte tillstånd för ett tillfälligt ianspråktagande av allmän plats. Det är i dessa fall fråga om ett sådant nyttjande av platsen att störningar i trafiken eller av den allmänna ordningen eller säkerheten inte kan påräknas, vilket tillståndsprövningen syftar till att förhindra.

Uttedningen föreslår att undantaget från krav på tillstånd tas in i lagen. Ett stort antal remissinstanser anser att det i förhållande till förslaget krävs preciseringar av de situationer då tillstånd inte krävs.

För egen del anser jag att det bör finnas ett visst uttymme för att i vissa situationer efterge kravet på tillstånd. För att inte stömingar skall upp­komma i ttafiken eller av den allmänna ordningen eller säkerheten bör dock det tiUståndsfria utrymmet begränsas såväl rent fysiskt som tidsmässigt. Vidare bör den som utan tillstånd nyttjar en offentiig plats genom sitt ianspråktagande inte få inkräkta på någon annans rätt att nyttja platsen, om den sistnämnde har fått tillstånd att ta platsen i anspråk. Jag tar i special­motiveringen närmare upp fömtsättningama för att utan tillstånd tiUfälUgt få nyttja offentlig plats.

PoUsmyndigheten behålls som tillståndsmyndighet

Av redogörelsen för nuvarande ordning har framgått att polismyndigheten är tillståndsmyndighet vid prövningen enligt AOst och att kommunens intressen har tillgodosetts genom en vetorätt. Utredningens ställnings­tagande innebär att nuvarande ordning i detta avseende behålls. Några remissinstanser anser emellertid att tillståndsförfarandet enligt ordnings­lagen bör bli det omvända i förhållande till vad som nu gäller. Dessa instanser förordar således att kommunema blir tillståndsmyndigheter och att polismyndigheterna får yttta sig i tillståndsärendena.

För egen del vill jag först peka på att i ärenden om markupplåtelser både polismyndigheten och, bettäffande kommunal mark, kommunen har bety­dande inttessen att tillvarata. 1 den reglering från ordningssynpunkt som det


 


här är fråga om måste emellertid den grundläggande prövningen ske utifrån Prop. 1992/93:210 vikten av att allmän ordning och säkerhet upprätthålls och att ttafiken inte onödigtvis hindras eller störs. Uppgiften att förebygga och ingripa mot ord­ningsstömingar och att övervaka trafiken ankommer på polisen. Kommu­nema har inte några sådana uppgifter. Det är därför naturligt att prövningen av olika ärenden där avgörande vikt måste tillmätas allmän ordning och säkerhet läggs på polisen.

De synpunkter som en kommun har att beakta i ärenden rörande mark­upplåtelser hänger delvis samman med kommunens ställning som ägare av marken i många fall och till intresset av att kommunen kan fullgöra de uppgifter som ankommer på den i fråga om t.ex. renhållning, snöröjning och underhåll. Kommunen har sålunda att ta ställning till om den tilltänkta markanvändningen kan medföra skador på marken eller på olika anord­ningar på eller under denna eller om den kan inkräkta på skilda kommunala uppgifter. Detta är i huvudsak synpunkter som varje markägare beaktar innan han ger sitt tillstånd till en upplåtelse av marken. Att kommunerna har viktiga uppgifter på byggnads-, plan-, miljö- och trafiklagstiftningens område och att synpunkter på dessa områden kan ha betydelse i ett upp­låtelseärende utgör emellertid inte enligt min mening skäl att anförtto en prövning som främst skall göras från ordningssynpunkt på kommunema.

Det sagda gäller naturligtvis särskilt i de fall då ansökan avser mark som ägs av enskilda och det kommunala inttesset i saken är uttunnat. Som jag ser det skulle ett system med kommunen som tillståndsmyndighet endast i ärenden rörande kommunal mark och polismyndigheten som tillstånds­myndighet i övriga ärenden bli alltför komplicerat. Enligt min mening talar således övervägande skäl för att polismyridigheten också i fortsättningen skall vara tillståndsmyndighet i samtliga tillståndsärenden. Mitt förslag har utformats i enlighet med detta ställningstagande.

104


 


Kommunernas befogenheter vid tillståndsprövningen, m.m.


Prop. 1992/93:210


Mitt förslag: Liksom nu skall polisen innan frågan om tillstånd att ta i anspråk offentlig plats prövas inhämta yttrande från kommunen. Ordningen med vetorätt för kommunen behålls. Yttrande skall emellertid - med undantag för kvartersmark som upplåtits för hamnverksamhet -inte inhämtas i de fall det är fråga om att enligt överenskommelse med kommunen ta i anspråk kvartersmark som står under kommunens förvalt­ning eller att ta i anspråk mark som inte står under kommunens för­valtning.

Ett yttrande av en kommun i ett tillståndsärende skall kunna förenas med de villkor som behövs för att tillgodose kommunens inttessen som ägare eller förvaltare av den offentliga platsen eller de inttessen som kommunen har att bevaka i fråga om markanvändning, stadsbilden och trafiken. Ett tillstånd skall förenas med de villkor som kommunen kan ha ställt upp.


Utredningens förslag motsvarar i huvudsak mitt. Utredningsförslaget saknar dock motsvarighet till undantaget från skyldigheten för polisen att inhämta ytttande av kommunen då ansökan avser mark som inte står under kommunens föivaltning.

Remissinstanserna: Flera instanser ifrågasätter om en kommun skall ha ytttande- och vetorätt beträffande mark som är i privat ägo. Från en del håll föreslås att markägaren i sådana fall ges vetorätt vid tillståndsprövningen eller att en förutsättning för tillstånd skall vara att sökanden kan visa att markägaien har lämnat samtycke till användningen eller att sådant samtycke är villkor för tillståndet. Några instanser betonar i stället att polisen skall ha skyldighet att vid tillstånd erinra om att det även krävs medgivande av markägaren för att få använda marken. EnUgt Polismyndigheten i Stock­holm, som anser att markägaren bör avgöra frågan om medgivande att disponera marken, bör denne i sin tur åläggas att inhämta polisens med­givande. Polismyndigheten i Ludvika och Karlskrona kommun anser att undantaget från yttrande- och vetorätt för kommunen skall gälla beträffande kvaitersmark som står under kommunens förvaltning och som har upplåtits med nyttjanderätt. JO anser att en vetorätt för kommunen blir överflödig, om tillståndsprövningen enligt ordningslagstiftningen renodlas på det sätt som han föreslår (se föregående avsnitt). Nynäshamns kommun anser att upplåtelse av allmän plats skall bettaktas som lägenhetsarrende.

Stockholms kommun (juridiska avdelningen) avstyrker förslaget att kom­munen inte skall ges yttrande- och vetorätt, om ansökan avser kvartersmark som står under kommunens förvaltning. Enligt avdelningen är kommunens befogenheter att i ett sådant fall förhindra användningen av marken be­gränsade, även om det skulle krävas tillstånd av kommunen som markägare.

Förslaget att kommunen, när den tillstyrker en ansökan om tillstånd till användning av allmän plats, fåi' meddela de föreskrifter för användningen


105


 


som behövs tillstyrks eller lämnas utan erinran av de flesta remissin- Prop. 1992/93:210 stanserna. Polismyndigheten i Eskilstuna pekar på att kommunens möjlig­heter att ge utttyckliga föreskrifter för markens användning underlättar för polisen att bedöma en ansökan från ordnings- och säkerhetssynpunkt. NO pekar på att möjligheten att förena ett yttrande med villkor kan skapa osäkerhet för näringsidkare med försäljningsstånd på allmän plats; den markutnyttjare som sluter ett civilrättsUgt avtal med en kommun kan enligt NO här komma i ett bättre läge än den som får nyttja mark genom ett offentligrättsligt tillstånd enligt det nu aktuella systemet. NO är därför inte övertygad om att förslaget i denna del tillgodoser inttesset av rättssäkerhet och konkurrens på lika villkor. JO ansluter sig inte till utredningens uttalanden om att polisen skall avslå en ansökan när kommunen har lämnat föreskrifter som går längre än vad lagen medger. Enligt honom bör polisen i första hand ta upp frågan med kommunen och se om den går att lösa på annat sätt. Först därefter bör polisen meddela beslut i saken.

Svenska kommunförbundet anser att vilUcor från en kommun, som det inte ankommer på en kommun att föreskriva, skall kunna leda till att polisen avslår tillståndsansökan med hänvisning till att befogenhetsöverskridanden från kommunen utgör en grund som kan angripas av sökanden genom förvaltningsbesvär. Någon bedömning från polisen om att kommunen måste anses ha avstyrkt ansökan skall enligt förbundet däremot inte förekomma vid prövningen. Frän något håll pekas på behovet för en kommun av att kunna uppställa villkor som rör även sanitära eller omgivningshygieniska krav. Med hänsyn till att brott mot föreskiifter som en kommun har ställt upp kan leda till bötesstraff enligt förslaget är det enligt Stockholms tings­rätt angeläget att dessa får en klar och otvetydig utformning; enligt tings­rätten gäller detsamma självfallet beträffande föreskrifter som meddelats av polisen.

Stockholms kommun (fritidsnämnden och juridiska avdelningen) anser att en kommun bör kunna ställa upp föreskrifter med hänsyn till andra inttessen än vad uttedningsförslaget innebär. Kommunen föreslår sålunda att före­skrifter får meddelas om bl.a. begränsning av de varuslag som får säljas på en försäljningsplats och om tiden för försäljningen. Juridiska avdelningen anser vidare att en kommun skall ha möjlighet att ställa upp föreskrifter om möjlighet för kommunen att undersöka om den som ansöker om tillstånd har uppfyllt sina skyldigheter mot skattemyndigheterna liksom att ett tillstånd skall kunna återkallas vid mer kvalificerade överträdelser på skatteområdet. Karlskrona kommun, som anför liknande synpunkter som Stockholms kommun, anser att en kommun bör få utöva sin vetorätt i det fall en sökande tidigare inte har gjort rätt för sig i ekonomiskt avseende gentemot kommunen och även ha rätt att kräva att sökanden ställer godtagbar säkerhet innan kommunen tillstyrker ansökan.

NO anser att kommunerna beträffande handel på allmän plats inte bör ges mer långtgående befogenheter enligt ordningslagen än vad som gäller enUgt PBL.

Bakgrunden till mitt förslag: En ansökan om tillstånd enligt 2 § AOst
skall ges in till polismyndigheten. Polisens prövning är begränsad till frågan
  106


 


om hinder möter från ordnings- och säkerhetssynpunkt (prop. 1956:143       Prop. 1992/93:210

s. 113). Om några sådana hinder inte möter, skaU polismyndigheten inhämta

ytttande från kommunen. Kommunen har att avgöra om den aktuella platsen

alls skall få användas för det tilltänkta ändamålet och även viUcen av flera

sökande som skall ges tillstånd. Om kommunen avstyrker ansökan får

tillstånd inte meddelas. Varken själva bestämmelsema i AOst eller motiven

till dessa innehåller några riktlinjer för hur en kommun får utöva sin

vetorätt. Enligt den praxis som har utvecklats på området anses emellertid

kommunens prövningsrätt vara mera vidsträckt än polismyndighetens.

Kommunens prövningsrätt är sålunda inte begränsad till enbart hänsynen tiU

allmän ordning och säkerhet. En kommun har ansetts vara berättigad att

t.ex. anlägga sociala synpunkter vid valet mellan flera sökande.

Kommunens yttrande bör utmynna i ett klart avstyrkande eller tillstyr­kande. Det har emellertid ansetts att ett tillstyrkande ytttande kan förenas med olika villkor som har ett direkt samband med upplåtelsen. Sådana villkor kan röra renhållning, snöröjning, ledningsdragning och över huvud vård och underhåll av den allmänna marken och vad som finns på denna. Villkor som angår skyldighet för tillståndshavaren att betala avgift för markanvändningen eller att ta på sig ekonomiska förpliktelser utöver vad som följer av allmänna regler om t.ex. skadeståndsskyldighet är emellertid inte tillåtna.

Polismyndighetens tillstånd kan förenas med de villkor för platsens an­vändande som myndigheten eller kommunen ansett påkallade. Tillståndet kan också innehålla en erinran om att tillstånd kan behövas också av någon annan myndighet eller medgivande av markägaren, om denne är någon annan än kommunen.

Skälen för mitt förslag:

AUmänna utgångspunkter

Kommunernas uppgifter inom byggnads-, plan-, miljö- och ttafikområdet medför att de har viktiga inttessen att bevaka när det gäller att upplåta offentliga platser för andra ändamål än de som området har avsatts för. Som jag tidigare har framhållit (se föregående avsnitO är polismyndighetens huvudsakliga uppgift att bevaka ordningssynpunkter i samband med användningen av offentiiga platser. Kommunen å sin sida har mera över­gripande samhällsinttessen att bevaka i detta sammanhang. Vidare måste de politiska målsättningarna i en kommun tillåtas spela roll för kommunens ställningstagande till ianspråktagande av offentlig plats för något annat ändamål än det för vilket området avsatts. Mot bakgrund av det sagda bör den ordningen behållas att polismyndigheten innan tillstånd ges skall inhämta kommunens yttrande i frågan och att tillstånd inte får ges om kommunen avstyrker ansökan. Enligt min mening blir kommunemas in­tressen i sammanhanget väl tillgodosedda om den kommunala vetorätten behålls.

Regleringen i 2 § AOst och den till denna knutna rätten för kommunema
att ta ut avgifter enligt avgiftslagen har ansetts utesluta att kommunema
ingår civilrättsliga nyttjanderättsavtal bettäffande sådana områden som är
107


 


allmänna platser enligt 1 § AOst. 1 motiven till avgiftslagen understtöks       Prop. 1992/93:210 också att tillståndsprövningen enligt 2 § AOst uteslöt att det vid sidan av denna tillämpades ett särskilt civilrättsUgt upplåtelseförfarande (prop. 1957:157 s. 53).

1 de fall då kvartersmark som förvaltas av kommunen blivit offentiig plats har detta skett endast genom att kommunen har tillåtit viss trafik på området eller upplåtit platsen för exempelvis allmän parkering. Den situationen skiljer sig således inte från de fall där marken ägs av en enskild fastighetsägare. En sådan fastighetsägare kan fritt upplåta sin mark för skilda ändamål, även om marken utgör offentlig plats enligt ordnings­lagstiftningen. Då det gäller kvartersmark som står under kommunens för­valtning har kommunen inte heller en sådan begränsad förfoganderätt som anses gälla i fråga om gator och liknande offentliga platser. Detta synsätt är emellertid inte direkt tillämpligt på kvartersmark som kommunen upplåtit för hamnverksamhet. Kommunens möjlighet att fritt förfoga över sådana områden kan sägas vara begränsad på samma sätt som gäller för bl.a. gator.

Mot den bakgmnden anser jag att det inte bör finnas något hinder mot att en kommun - med undantag för kvartersmark som upplåtits för hamn­verksamhet - med nyttjanderätt upplåter kvartersmark som står under dess förvaltning och är offentlig plats. Även i dessa fall bör emellertid en pröv­ning göras från ordnings- och säkerhetssynpunkt. Polismyndighetens pröv­ning vid ianspråktagande av offentlig plats bör därför omfatta även kvartersmark som står under kommunens förvaltning och har upplåtits genom civilrättsUgt nyttjanderättsavtal. Jag anser emellertid att det i sådana fall blir överflödigt att inhämta ytttande från kommunen. Jag återkommer strax tiU frågan om kommunemas befogenheter att upplåta offentliga platser med nyttjanderätt (avsnitt 5.1).

Inte heller bettäffande offentiiga platser på mark som ägs av enskilda anser jag det vara motiverat med ytttande från kommunen. Vid tillstånds­prövning bettäffande användning av sådana offentliga platser gör sig så­lunda enligt min uppfattning det kommunala inttesset inte särskilt starkt gällande.

Att som Sveriges Fastighetsägareförbund har föreslagit tillerkänna privata fastighetsägare en vetorätt på samma sätt som gäller för kommu­nerna anser jag emellertid skulle medföra oacceptabla administrativa problem för polisens handläggning av tillståndsärendena. Emellertid bör det tydligare än vad som gäller enligt AOst framgå att det förutom polis­myndighetens tillstånd krävs medgivande från fastighetsägaren för markens nyttjande. Jag förordar därför att det i den nya ordningslagen uttryckligen anges att det utöver polismyndighetens tillstånd kan krävas ett medgivande från fastighetsägaren eller någon annan som har rätt att disponera marken.

Möjlighet för en kommun att föreskriva villkor

Enligt nuvarande ordning är kommunernas prövning i tillståndsärendena

inte begränsad till en prövning från enbart ordnings- och säkerhetssynpunkt.

Kommunerna får emellertid vid sin prövning inte beakta helt ovidkom-

108


mande faktorer. Men kommunema anses ha rätt att göra avsteg från den       Prop. 1992/93:210 kommunala likställighetsprincipen för att kunna anlägga sociala synpunkter på prövningen.

Kommunema anses också ha rätt att ställa upp olika villkor för markan­vändningen, under förutsättning att villkoren har ett direkt samband med nyttjandet. Ett villkor för upplåtelsen som har ställts upp av kommunen bru­kar tas in i polismyndighetens beslut. Exempel på sådana villkor är säkerställande av snöröjning och renhållning eller något annat underhåll av platsen. Otillåtna villkor är t.ex. sådana där sökanden åläggs att betala avgift eller att ta på sig ekonomiska förpliktelser utöver vad som följer av allmänna regler.

I likhet med uttedningen anser jag att starka skäl talar mot att i detalj reglera kommunernas möjligheter att ha inflytande på användning av offentliga platser som kräver tillstånd av polisen. Kommunernas mång­skiftande uppgifter medför att kommunen måste få bedöma frågan om ett begärt ianspråktagande skall få komma till stånd från en mångfald olUca synpunkter. De lokala förhållandena, liksom den politiska målsättningen inom kommunen, måste kunna få avgörande betydelse för kommunens ställningstagande. Kommunernas vetorätt bör således inte bindas genom en författningsreglering. I likhet med nuvarande ordning kommer då kommu­nernas befogenheter att begränsas endast av möjligheten för den enskilde att genom laglighetsprövning enligt bestämmelserna i 10 kap. kommunallagen (1991:900) angripa ett kompetensöverskridande eller på något annat sätt felaktigt beslut. Den möjligheten till överklagande får anses utgöra en tillräcklig garanti för att kommunerna inte låter helt ovidkommande synpunkter påverka bedömningen.

Om tillståndshavaren bryter mot ett av kommunen uppställt vUlkor, kan tillståndet enligt nuvarande reglering återkallas endast under fömtsättning att åsidosättandet innebär en störning av den allmänna ordningen eller säkerheten. Polismyndigheten kan nämligen enligt AOst åberopa enbart ordnings-, säkerhets- och trafiksynpunkter för ett återkaUelsebeslut. De villkor som kommunen kan vilja ställa upp är emellertid ofta av sådan natur att de inte gärna kan sägas vara grundade på sådana synpunkter. Möj­ligheten att ställa upp villkor framstår mot den bakgrunden som inne­hållslös, när ett tillstånd inte kan återkallas om tillståndshavaren bryter mot villkoret

För att komma till rätta med olägenheter av detta slag förekommer det att kommuner vid sidan av den offentligrättsliga upplåtelsen ingår civilrättsliga avtal med sökanden rörande olika frågor i samband med nyttjandet. En vanlig ordning i dessa sammanhang är att sökanden får gocUcänna avtalet innan kommunen tillstyrker ansökan.

Det står enligt min uppfattning klart att kommunema har ett beaktansvärt
intresse av att kunna ställa upp olika villkor för ett markutnyttjande.
Åtskilliga sådana villkor har inte något direkt samband med allmän ordning
och säkerhet utan syftar mera till att tillgodose kommunernas krav som
fastighetsägare eller som ansvariga för ttafikregleringen eller den allmänna
miljön. Kommunema bör därför, när ett tillstyrkande yttrande ges, ha
         109


 


möjlighet att ställa upp de villkor för nyttjandet som behövs. Med en sådan       Prop. 1992/93:210 ordning minskar också behovet av civilrättsliga överenskommelser påtag­ligt

En bestämmelse som ger kommunema rätt att ställa upp villkor av det slag som jag nu har nämnt måste med nödvändighet bli allmänt hållen. Kommunema bör för det första kunna ställa upp sådana vUlkor som behövs för att kommunen skall kunna fullgöra sina uppgifter som ägare eller förval­tare av marken, t.ex. vilUcor som syftar till att underlätta renhållning, snöröj­ning, ledningsdragning och gatuarbeten samt villkor om belastning av marken. Kommunema bör vidare kunna ställa upp de villkor som behövs för att tillgodose de inttessen som kommunema har att bevaka i fråga om markanvändningen, stadsbilden och ttafiken. Utanför kommunens befogen­heter bör däremot falla villkor om skadestånd eller andra ekonomiska förpliktelser, t.ex. skyldighet för sökanden att betala skatter eller andra allmänna avgifter. Kommunen bör inte heller kunna ställa upp villkor om skyldighet att betala avgift för nyttjandet av marken. Denna skyldighet är nämligen reglerad i 1 § avgiftslagen. Jag avser att i det följande (avsnitt 5.1) närmare behandla frågan om möjlighet för kommunen att i vissa fall ta ut avgift för markupplåtelser.

Om kommunen har förenat sitt ytttande med ett villkor som går utöver vad som anges i den tilltänkta bestämmelsen i ordningslagen, bör polismyn­digheten inte kunna bortse från villkoret. Ytttandet måste i ett sådant fall uppfattas som ett avstyrkande, och det begärda tillståndet kan således inte meddelas. Polismyndigheten bör emellertid i ett sådant fall kunna begära ett kompletterande yttrande från kommunen så att denna får tillfälle att ta ställning tUl om medgivandet kan ges utan det otiUåtna villkoret. Sker inte det skall ansökan avslås. Detsamma gäller om polismyndigheten anser att ett villkor som kommunen vill ställa upp är olämpligt av hänsyn till allmän ordning och säkerhet eller till trafiken.

Kommunens yttt"ande bör liksom nu kunna överklagas genom laglighets­prövning. Detta bör gälla också i fråga om de villkor som är intagna i ytttandet. Om ett tillstyrkande ytttande upphävs efter överklagande, kanske på gmnd av att yttrandet innehåUer ett villkor som kommunen inte hade fått ställa upp, föreligger inte längre något tillstyrkande. Polismyndigheten måste då ha möjlighet - och skyldighet - att återkalla ett redan meddelat tillstånd. Jag kommer sttax (avsnitt 4.3.9) att närmare behandla frågan om återkallelse av tillstånd.

De problem som hänger samman med användning av offentlig plats för att ställa upp containrar kommer jag att behandla i det följande (avsnitt 4.3.13).

110


 


4.3.2 Krav på vissa skadeförebyggande åtgärder

Åtgärder till skydd för personer och egendom på offentlig plats


Prop. 1992/93:210


Mitt förslag: Skyldigheten enligt allmänna ordningsstadgan att till skydd för den som uppehåller sig på allmän plats avhjälpa brister på byggnader m.m. och avlägsna snö och is från tak m.m. ges en motsva­righet i ordningslagen. 1 förhållande till den nuvarande regleringen in­nebär de nya föreskrifterna den utvidgningen att skyddet avser även egendom och att det införs en skyldighet att vidta skadeförebyggande åtgärder då snö och is avlägsnas från tak m.m.


Utredningsförslaget överensstämmer i sak med mitt.

Remissinstanserna: Endast ett fåtal instanser har berört uttedningens förslag i dessa frågor. De remissinstanser som har ytttat sig har i huvudsak ställt sig bakom förslaget

Skälen för mitt förslag: Enligt 4 § AOst skall byggnader, ställningar, skyltar och liknande anordningar ägnas sådan tillsyn att det inte uppkommer fara för dem som färdas eller uppehåller sig på allmän plats. I paragrafen föresklivs också att snö och is som kan vålla olycksfall för en sådan väg-trafikant skall avlägsnas från tak, rännor o.d. Överträdelser av bestäm­melserna bestraffas enligt föreskrifterna i 28 § första och andra styckena AOst med böter. Med stöd av 31 § AOst kan även vitesföreläggande komma i fråga mot den försumlige liksom tvångsutförande av polisen på dennes bekostnad.

Motsvarande bestämmelser till skydd för den som befinner sig pä en of­fentlig plats bör enligt min uppfattning tas in i den nya ordningslagen. Skyddet bör emellertid i linje med utredningens förslag gälla även egendom på offentiig plats.

Jag vill i det här sammanhanget erinra om att det i 3 kap. 13 § PBL finns bestämmelser om underhåll av byggnader. Vidare finns i den lagen bestäm­melser om möjlighet för kommunen att på ägarens bekostnad utreda behovet av underhållsåtgärder (10 kap. 20 §). Plan- och bygglagstiftningens bestämmelser i det här avseendet tar emellertid främst sikte på att förhindra att ett eftersatt underhåll skapar påfrestningar för de boende (se prop. 1985/86:1 s. 512). Skyldigheten enligt AOst att avhjälpa brister på byggnader avser att skydda personer som uppehåller sig på allmänna platser. Bestämmelsema i PBL ger sålunda enligt min mening inte ett tillräckligt skydd för personer och egendom på offentliga platser. Jag anser därför att det är erforderligt att även byggnader skall omfattas av den nya ordningslagens krav på skyldighet att avhjälpa brister till skydd för personer och egendom som finns på offentiiga platser.

När det gäller skyldigheten enligt 4 § AOst att avlägsna snö och is från tak m.m. vill jag peka på att det i Svenska kommunförbundets normal­förslag till lokal ordningsstadga (10 §) finns en kompletterande föreskrift om bl.a. skadeförebyggande åtgärder. Bestämmelsen som förekommer


111


 


allmänt i de lokala oidningsstadgorna innebär bl.a. att sådana åtgärder skall vidtas, då snö och is avlägsnas enligt 4 § AOst, att det inte uppstår fara för skada på person och egendom. Jag delar utredningens uppfattning att bestämmelsen i detta avseende bör ges generell giltighet och tas in i den nya ordningslagen. Om mitt förslag genomförs, blir alltså lokala föreskrifter på denna punkt överflödiga.

Jag återkommer i specialmotiveringen till frågan om vem skyldigheten att vidta skadeförebyggande åtgärder skall åvila. Frågan om möjligheterna att ingripa mot den försumlige tar jag upp i det följande (avsnitt 4.3.13).


Prop. 1992/93:210


 


Åtgärder till skydd för personer och egendom vid vissa farliga arbeten


m.m.


 


Mitt förslag: Skyldigheten enligt allmänna ordningsstadgan att vidta skyddsåtgärder vid grävningsarbeten m.m. ges motsvarighet i ord­ningslagen. 1 förhållande till nuvarande ordning innebär emellertid den nya föreskriften den utvidgningen att skyddet avser inte bara personer utan även egendom.

Utredningsförslaget överensstämmer i sak med mitt utom så till vida att uttedningen inte föreslår någon utvidgning i fråga om skyddsobjekten.

Remissinstanserna har inte närmare berört frågan.

Skälen för mitt förslag: I 5 § första stycket AOst föreskrivs att den som tar upp en vak eller isränna, verkställer schaktning eller grävning eller utför något annat liknande arbete, som med hänsyn till platsens belägenhet och omständigheterna i övrigt medför fara för någon annan, är skyldig att vidta de åtgärder som erfordras för att förebygga faran. Överttädelser av be­stämmelsen besu-affas enligt föreskrifterna i 28 § första och andra styckena AOst med böter. Med stöd av 31 § AOst kan även vitesföreläggande komma i fråga mot den försumlige liksom tvångsutförande av polisen på dennes bekostnad. Skyddsföreskrifter vid farliga arbeten och åtgärder på särskilda områden finns i t.ex. minerallagstiftningen, plan- och bygglag-stiftningen och arbetsmiljölagstiftningen.

Enligt min uppfattning bör det även i framtiden finnas en bestämmelse om skydd för allmänheten motsvarande 5 § första stycket AOst. 1 likhet med uttedningen anser jag att tillämpningsområdet för en sådan bestäm­melse, som bör tas in i den nya ordningslagen, inte bör utvidgas till att omfatta andra farliga arbeten och åtgärder än som omfattas av den nuvarande föreskiiften. Jag delar emellertid den uppfattning som framförts under remissbehandlingen att den nya bestämmelsen, i likhet med den i det föregående avsnittet behandlade föreskriften om åtgärder mot brister på byggnader m.m., bör ta sikte pä skydd inte bara för människor utan även för egendom, t.ex. husdjur och fordon. Som jag ser det kan en sådan utvidgning av bestämmelsen, som avvisades vid tillkomsten av AOst (se prop. 1956:143 s. 98), numera inte anses alltför långtgående. En annan sak är att


112


 


det kan ställas högre krav i fråga om anordningar till skydd för personer än bettäffande egendom.

Bammiljörådet har vid remissbehandlingen uttalat att en myndighet -t.ex. länsstyrelsen - bör få ansvaret att se över att säkerheten vid grustag, vare sig de är i drift eller inte, är tillfredsställande. Jag vill med anledning av det peka på att länsstyrelsen redan i viss mån kan sägas ha en sådan funktion med stöd av den ännu gällande 10 § i 1971 års länsstyrelse­instruktion, som enligt mitt förslag får en motsvarighet i ordningslagen (3 kap. 11 §). Jag återkommer till denna fråga (avsnitt 4.3.8).

Under remissbehandlingen har vidare dåvarande Planverket uttalat att bestämmelser om skyddsanordningar i branta slänter, vid stup o.d. bör tas in i ordningslagen i anslutning till de nu aktuella föreskriftema. Som jag ser det skulle emellertid sådana bestämmelser i väsentlig mån skilja sig från föreskrifterna i 5 § andra stycket AOst, som ju tar sikte på de risker som vissa farliga arbeten eller åtgärder innebär för utomstående. Jag anser också att det skulle sttäcka sig alltför långt att i ordningslagen ta in skyddsbestäm­melser av detta slag med generell tillämpning. Enligt min uppfattning är regleringen i PBL i detta hänseende tillräcklig. Jag vill här peka på föreskriften i 3 kap. 15 § första stycket 3 PBL, som innebär att det be­träffande tomter som tas i anspråk för bebyggelse skall tillses bl.a. att risken för olycksfall begränsas. Enligt förarbetena till bestämmelsen (prop. 1985/86:1 s. 518) ger den möjlighet att kräva exempelvis staket vid branta slänter. Av 3 kap. 18 § samma lag följer vidare att vad som föreskrivs i den nyssnämnda bestämmelsen skall tillämpas i skälig utsträckning i fråga om allmänna platser och orni-åden för andra anläggningar än byggnader.

Jag vill slutligen peka på att utredningen har övei"vägt frågan om kom­muner eller privata fastighetsägare bör åläggas ett generellt ansvar för att svaga isar mäi-ks ut. Utredningen anser att ett sådant ansvar, i likhet med gällande ordning, bör finnas bara om kommunen eller fastighetsägaren genom särskilda anordningar eller åtgärder har ställt det aktuella ormådet till allmänhetens förfogande för t.ex. friluftsliv eller rekreation. Jag delar utredningens uppfattning och lägger alltså inte fram något förslag i denna fråga.


Prop. 1992/93:210


 


Säkerhetsanordningar vid brunnar o.d.

Mitt förslag: Brunnar, bassänger och liknande anläggningar skall vara försedda med de säkerhetsanordningar som behövs med hänsyn till deras belägenhet och utförande. En sådan anordning skall vara utformad så att den ger ett tillräckligt skydd mot olyckor med bam. Anläggningens ägare eller den som till följd av avtal eller på någon annan grund är i ägarens ställe skall ansvara för att anläggningen är försedd med nödvändiga sä­kerhetsanordningar. Polisen får i fråga om en särskild anläggning besluta om de säkerhetsåtgärder som skall vidtas.

8 Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 210


113


utredningens förslag innebär lUcsom mitt att brunnar skall vara för- Prop. 1992/93:210 sedda med de säkerhetsanordningar som behövs med hänsyn till deras belä­genhet och utförande. EnUgt uttedningsförslaget skall vidare de risker som brunnar kan innebära för bam särskilt beaktas. Utredningens förslag om vem som skall ha ansvar för att erforderliga säkerhetsåtgärder vidtas i fråga om brunnar överensstämmer med mitt. Utredningsförslaget innehåller emel­lertid ingen motsvarighet till mitt förslag i fråga om möjligheten för polisen att i fråga om en särskild anläggning besluta om de säkerhetsåtgärder som skall vidtas och om säkerhetskrav på ancha anläggningar än brunnar.

Remissinstanserna: Endast ett mindre antal instanser har berört den av utredningen behandlade frågan om skyddsåtgärder vid brunnar. Utred­ningens förslag tillstyrks eller lämnas utan erinran av några kommuner och Svenska vatten- och avloppsverksföreningen. Barnmiljörådets ställnings­tagande innebär att kraven på skyddsåtgärder vid brunnar bör gå längre än vad utredningen har föreslagit. Rådet anser sålunda bl.a. att bmnnar belägna i närheten av platser där barn ofta vistas alltid skall vara försedda med anordningar till skydd för barn. Dåvarande Planverket, som förklarar sig i och för sig ha förståelse för kostnadsaspekten, finner det beklagligt att utredningen av ekonomiska skäl ansett sig vara förhindrad att föreslå generella krav på bamsäkra lock på befintliga brunnar. Verket pekar vidare på att kravet på skyddsåtgärder bör omfatta även simbassänger. Svenska Kommunalarbetareförbundet anser att kommunerna bör åläggas att upprätta en långsiktig plan för att genomföra utbyte av brunnslock som är farliga från säkerhetssynpunkt.

Skälen för mitt förslag: 1 5 § andra stycket AOst föreskrivs att det vid brunnar skall vidtas sådana skyddsanordningar som kan anses påkallade med hänsyn till platsens belägenhet och övriga omständigheter. Över­trädelser av bestämmelsen besttaffas enligt föreskrifterna i 28 § första och andra styckena AOst med böter. Med stöd av 31 § AOst kan även vites­föreläggande komma i fråga mot den försumlige liksom rvångsutförande av polisen på dennes bekostnad. Några krav på säkerhetsåtgärder vid liknande anläggningar, t.ex. bassänger, föreskrivs inte i AOst.

Tillämpningsområdet för bestämmelsen i AOst om skyddsanordningar vid bmnnar är inte begränsat till brunnar inom vissa områden. Enligt plan-och bygglagstiftningen finns också krav på sådana anordningar i fråga oin bl.a. brunnar. Kraven är emellertid här begränsade till att gälla vissa områden. Bestämmelserna i 3 kap. PBL innebär bl.a. att det ställs allmänt utformade krav pä byggnader, tomter och allmänna platser m.m. till skydd mot olycksfall (se 2, 6 och 13 §§). Boverket har utformat närmare föreskrifter för tillämpningen av dessa säkerhetskrav (Svensk Byggnorm kap. 5:42 och 2:137). Det kan också nämnas att dåvarande Planverket till Svenska vatten- och avloppsverksföreningen har överlämnat frägan om typgocUcännande av brunnslock och låsanordningar till brunnslock.

De risker från olyckssynpunkt som brunnar, bassänger och andra sådana
anläggningar innebär har under senare år uppmärksammats alltmer.
Intresset har säi'skilt knutits till den fara för barn som brunnar med brist­
fälliga säkerhetsanordningar utgör. Även de olycksrisker som t.ex. sim-
       114


 


bassänger och prydnadsbrunnar innebär för barn har aktualiserats. Bak-       Prop. 1992/93:210 grunden är att det årligen vid anläggningar av det här aktuella slaget in-ttäffar ett antal olyckor eller olyckstillbud med bam inblandade.

Enligt min uppfattning är det närmast självklart att de lagstiftnings­åtgärder skall vidtas som är möjliga till skydd mot olyckor av denna karaktär. Den nuvarande regleringen innebär att det finns bestämmelser om skyddsanordningar vid brunnar, oavsett var de är belägna, och ytterligare säkerhetskrav på brunnar liksom på bassänger o.d. på de omiåden där PBL är tillämplig, dvs. i huvudsak tomter och områden som utgör allmän plats enligt den lagen.

Som jag ser det finns det behov av att i lag ange allmänna säkerhetskrav på brunnar, simbassänger, prydnadsdammar och liknande anläggningar oavsett var sådana anläggningar är belägna. Det bör sålunda enligt min mening ställas krav på att en anläggning av det aktuella slaget är försedd med någon form av säkerhetsanordning. Jag vill här peka på bl.a. att det i Norge sedan länge funnits lagstiftning om säkerhetsåtgärder vid brunnar och dammar.

I linje med utredningsförslaget bör säkerhetskravet anpassas till vad som är rimligt med hänsyn till en anläggnings belägenhet och utförande. Exem­pelvis måste kravet på säkerhetsanordning ställas annorlunda i fråga om en simbassäng, som är belägen på en villatomt, än bettäffande en brunn vid en lekplats. 1 det förra fallet kan kravet bestå i att bassängen har skyddstäck­ning eller är omgärdad av staket. Ki'avet i det senaie fallet kan innebära att brunnslocket har en låsanordning.

Enligt min uppfattning är det sålunda inte lämpligt eller ens möjligt att i föreskrifter av detta slag närmare ange de rent tekniska anordningar som skall finnas vid anläggningar av det ifrågavarande slaget för att kravet på säkerhetsanordning skall vara uppfyllt. Jag vill här peka på bl.a. att det bett'äffande anläggningar som omfattas av detaljerade säkerhetsföreskrifter med stöd av PBL inte kan anses ändamålsenligt att det på annat håll i lagstiftningen finns en mer långtgående eller detaljerad reglering i samma fråga.

Utredningens förslag innebär att det inte införs något utttyckligt krav på att alla brunnar skall vara barnsäkra men att det i ordningslagen tydligt anges att de risker som brunnar kan innebära för bam särskilt skall beaktas vid bedömningen av vilka säkerhetsanordningar som behövs i det enskilda fallet. Enligt min mening bör de nya föreskriftema med krav på säkerhets­anordningar innebära en klar skärpning i fråga om brunnar i förhållande till den nuvarande bestämmelsen i 5 § andra stycket AOst. Det bör sålunda i den nya ordningslagen slås fast att en säkerhetsanordning skall ge ett tillräckligt skydd mot olycksfall med barn. Och detta krav bör gälla även vid anch-a anläggningar än bmnnar.

Avsikten med kravet att en säkerhetsanordning skall ge ett tillräckligt
skydd mot olycksfall med barn är att i lag markera att anordningen skall
rent tekniskt vara ägnad att förhindra bamolycksfall. Det kan innebära
exempelvis att en bmnn är försedd med ett låsbart lock. Om ett likvärdigt
skydd uppnås med någon annan teknisk lösning, t.ex. genom lockets egen
  115


 


tyngd, bör naturligtvis även denna lösning anses uppfylla kravet på skydd mot bamolycksfall. Jag återkommer i specialmotiveringen tUl frågan om kravet på "bamsäkra" bmnnslock.

Mitt förslag innebär således att det i lag inte kordcret anges viUcen typ av säkerhetsanordning som krävs i det enskilda fallet vid en anläggning av det aktuella slaget. Det kan emellertid finnas behov av att ingripa mot anlägg­ningar som utgör en fara för omgivningen och direkt ange vilken teknisk metod som skall användas för att kravet på skyddsanordning skall anses uppfyllt. Denna uppgift bör åvila polisen, som alltså i fråga om en särskild anläggning bör få besluta om de säkerhetsåtgärder som skall vidtas. Att poUsen i dessa fall bör kunna bl.a. förelägga den försumlige att vidta åtgär­der återkommer jag till i det följande (avsnitt 4.3.13).

Frågan om vem som bör ha ansvaret för att kravet på säkerhetsan­ordningar är uppfyllt i det särskilda fallet återkommer jag till i specialmoti­veringen.


Prop. 1992/93:210


4.3.3 Användningen av pyrotekniska varor

Mitt förslag: Pyrotekniska varor får användas utan tillstånd av polisen endast om användningen med hänsyn till tidpunkten, platsens belägenhet och övriga omständigheter inte innebär risk för skada på eller någon annan beaktansvärd olägenhet för person eller egendom. Genom lokala föreskrifter skall tillståndskravet kunna utvidgas att generellt omfatta t.ex. vissa platser eller användningen av vissa pyrotekniska varor. I undantagsfall skall genom sådana föreskrifter även ett absolut förbud kunna införas inom vissa områden. Vidare skall pyrotekniska varor få användas inomhus vid en allmän sammankomst eller offentiig tillställ­ning bara efter tillstånd av polisen. Om det kan ske utan fara för ordning och säkerhet, får dock polisen befria anordnaren av sammankomsten eller tillställningen från skyldigheten att söka tillstånd för samman­komster eller tillställningar av visst slag.


Utredningens förslag innebär att pyrotekniska varor inte får användas utan tillstånd av polisen inom område som omfattas av detaljplan, om det inte är fråga om varor som fritt får förvärvas av var och en som har fyllt 15 år. Det innehåller en motsvarighet till mitt förslag om möjlighet att utvidga tiUståndskravet genom lokala föreskrifter. Frågan om tillståndskrav för användning av pyrotekniska vaior inomhus vid bl.a. offentliga tiUstäUningar har inte behandlats av uttedningen.

Remissinstanserna: Förslaget har berörts av ett mindre antal instanser. Det tillstyrks av bl.a. Konsument\'erket och Barnmiljörådet. Sprängämnes­konsulenten vid PoUsmyndigheten i Stockholm påpekar bl.a. att det på vissa platser i Stockholm anordnas fyrverkerier av den största typen som med utt'edningens förslag inte skulle omfattas av tillståndskrav annat än som offentlig tillställning. Förslaget att användningen av varor som fritt får för-


116


 


värvas av den som fyllt 15 år inte skall omfattas av något tillståndskrav Prop. 1992/93:210 skulle enligt sprängämneskonsulentens uppfattning medföra en ökad an­vändning av bl.a. raketer. Ordningsavdelningen vid polismyndigheten pekar på att det i dag sker en omfattande försäljning av fyrverkeripjäser utan att köparna har tillstånd till varomas användning och att uttedningens förslag medför att sådan försäljning kommer att öka. Ordningsavdelningen anser att det bör införas en straffsanktionerad skyldighet för den som säljer pyrotekniska varor, som kräver tillstånd för användning, att kontrollera att köparen har sådant tillstånd. För att en sådan kontroll skall kunna genomföras bör enligt ordningsavdelningen tillståndskravet för användning gälla alla områden. Polismyndigheten i Helsingborg, som anför liknande synpunkter, anser att tillverkning och användning av s.k. mindre pyro­tekniska varor - bl.a. mindre smällare och smatterband - bör förbjudas helt, eftersom användningen av dessa varor enbart är störande för omgivningen och medför påtagliga olägenheter särskilt för gamla och sjuka och för djur. PoUsmyndigheten i Ludvika uttalar att det är tveksamt om den nuvarande regleringen på området bör ändras men att om så sker bör även personer över 18 år fritt få använda pyrotekniska varor som bara får förvärvas av sådana personer; genom lokala föreskrifter bör då kunna föreskrivas till­ståndsskyldighet vid användning inom vissa allmänna platser, t.ex. city­områden.

Sprängämnesinspektionen förordar att regleringen av användningen av pyrotekniska varor utformas på följande sätt. Anordnande av större fyr­verkerier (t.ex. jubileumsfyrverkerier och fyrverkerier anordnade i anslut­ning till större folksamlingar) skall omfattas av tillståndskrav. Mindre fyrverkerier (t.ex. nyårsfyrverkerier och fyrverkerier i anslutning till famil­jehögtider) skall däremot få anordnas utan tillstånd. Genom lokala föreskrifter skall få anges avgränsade områden (t.ex. vid sjukhus och vård­hem) där fyrverkerier inte skall få förekomma. De resurser som skulle krävas för en utökad tiUståndsgivning enligt uttedningsförslaget och in­formation om de nya reglema skall i stället användas för information och upplysning, i syfte att få ökat ansvar och ökad säkerhet vid användning av fyrverkerier.

Konsument\'erket pekar på att begreppet hälsa i förslaget till bestämmelse om möjlighet för en kommun att meddela lokala föreskrifter om använd­ningen av pyrotekniska varor bör omfatta inte bara fysiskt utan även psykiskt och socialt välbefinnande.

Bakgrunden till mitt förslag: Enligt 6 § första stycket AOst får bl.a.
fyrverkerier inte äga rum inom stadsplanelagt område - dvs. numera
omiäde som omfattas av detaljplan, inom viUcen kommunen är huvudman
för allmänna platser (se 17 kap. 27 § PBL) - utan tillstånd av polis­
myndigheten. Överträdelse av bestämmelsen besttaffas enligt föreskrifterna
i 28 § första och andra styckena AOst med böter. Enligt tredje stycket i
sistnämnda paragraf skall den som har vårdnaden om ett bam under 15 år,
som handlar i strid med bestämmelsen i 6 § första stycket AOst, besttaffas
enligt föreskriftema i första och andra styckena i 28 §, om denne inte har
gjort vad som ankommer på honom för att förhinch-a förseelsen.
              117


 


Med stöd av 7 § AOst kan tillståndskravet beträffande fyrverkerier P™P- 1992/93:210 genom föreskrifter i lokala ordningsstadgor utvidgas till att gälla också för t.ex. byggnadsplanelagda områden, dvs. numera områden som omfattas av detaljplan, inom vilken någon annan än kommunen är huvudman för allmänna platser (se 17 kap. 27 § PBL). En sådan föreskrift har tagits in i normalförslaget till lokal ordningsstadga. Det är också möjligt att i lokala ordningsstadgor föreskriva att kravet på tillstånd skall gälla för användning av pyrotekniska artiklar som inte är fyrverkeripjäser. Frågan i vilka fall användning av pyrotekniska varor inte utgör fyrverkeri berördes inte närmare i förarbetena till AOst (jfr prop. 1956:143 s. 105).

Lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor, som trädde i kraft år 1989, gäller hantering och import av brandfarliga och explosiva varor. Syftet med lagen är att förhincha att sådana varor orsakar brand eller explosion som inte är avsedd samt att förebygga och begränsa skador på Uv, hälsa eller egendom genom brand eller explosion vid hantering av varorna (se 1 § andra stycket). Avsikten är sålunda att åtgärder för att förebygga andra skador som kan uppkomma vid hanteringen av dessa varor skall regleras genom någon annan för ändamålet avsedd lagstiftning (prop. 1987/88:101 s. 16 ff). 1 lagen (4 § tredje styckeO har tagits in en upplysning om att det i fråga om bl.a. fyrverkeri inom område med detaljplan, inom vilken kommunen är huvudman för allmänna platser, finns bestämmelser i 6 § AOst

Lagen innehåller vidare bl.a. följande föreskifter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att närmare ange om­rådet för lagens tillämplighet när det gäller att bestämma och närmare definiera de varor som skall inrymmas under benämningen explosiva varor (2 §). Den som hanterar explosiva varor skall vidta de åtgärder och de försiktighetsmått som behövs för att förhindra brand eller explosion som inte är avsedd och för att förebygga och begränsa skador på liv, hälsa eller egendom genom brand eller explosion (7 § första styckeO- Begreppet hantering enligt lagen har en vid innebörd (3 §). Även t.ex. användning omfattas av begreppet. Den som hanterar eller importerar explosiva varor skall ha tillstånd till det (11 §). Polisen eller Sprängämnesinspektionen prövar enligt vad regeringen närmare föreskriver frågor om tillstånd.

I lagen finns vissa bestämmelser om sttaff ansvar. Den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet bryter mot kravet på försiktighetsmått och med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot bl.a. kravet på tillstånd eller mot föreskrifter som regeringen eller en myndighet som regeringen bestämmer har meddelat i olika hänseenden kan dömas till böter eller fängelse i högst ettår(21§).

1 förordningen (1988:1145) om brandfarliga och explosiva varor har
regeringen meddelat bl.a. följande föreskrifter om sådana varor enligt den
nyssnämnda lagen. Av 3 § följer att Sprängämnesinspektionen får före­
skriva om undantag från tillämpningen av lagen och föreskrifter som har
iTieddelats med stöd av lagen i fråga om vissa explosiva varor eller i fråga
om viss hantering eller import. Till explosiva varor hänförs varor som
består av eller innehåller explosivämnen. Explosiva varor klassificeras
         118


 


enligt de närmare föreskrifter som Sprängämnesinspektionen meddelar, och Prop. 1992/93:210 inspektionen meddelar beslut om ett ämne är att anse som explosivämne (8 §). Explosiva varor får hanteras eller importeras endast av den som har fyllt 18 år. För att en explosiv vara skall få hanteras eller importeras krävs att den är godkänd av Sprängämnesinspektionen (10 §). Beslut om godkän­nande skall innehålla uppgifter om bl.a. de villkor som skall gälla för varan (11 §). Frågor om tillstånd för allmänheten att hantera explosiva varor prövas av polisen (23 §). Den som har tillstånd att överiåta explosiva varor skall förvissa sig om att förvärvaren har tillstånd att inneha explosiva varor av det slag och i den mängd som överlåtelsen avser (33 §).

Pyrotekniska varor utgör enligt Sprängämnesinspektionens föreskrifter explosiva varor (se SÄIFS 1989:8 resp. 9). Inspektionen har meddelat före­skrifter om godkännande av fyrverkeripjäser och pyrotekniska sceneffekter samt allmänna råd om gocUcännande av nöjesfyrverkerier (SÄIFS 1986:3 resp. 1992:2). Av föreskrifterna följer bl.a. att godkännande av en pyro-teknisk vara kan förenas med villkor och att vissa pyrotekniska pjäser (s.k. grodor, gräshoppor, häxpipor, svärmare m.fl.) inte har godkänts.

Den förteckning över godkända fyrverkeripjäser som Sprängämnes­inspektionen har upprättat innehåller i dagsläget omkring 1 000 pjäser. En del av des.sa pjäser räknas som s.k. mindre pyrotekniska artiklar medan åter­stoden hör till den typ som klassificeras som s.k. större pyrotekniska varor. Denna uppdelning avspeglar sig i villkoret vid varans godkännande att tillstånd för förvärv och innehav av den inte krävs av den som fyllt 15 resp. 18 år. TiU de artiklar som fritt får förvärvas och innehas av den som har fyllt 15 år hör ett antal mindre fyrverkeripjäser med laddning av lägre vikt (t.ex. raketer och s.k. solar, romerska ljus och fontäner). Knallpulver och vissa minche effekter (partypoppers) är också pyrotekniska varor. Dessa får emellertid förvärvas fritt och omfattas endast av den reglering som gäller för tillverkningen av varan.

Sprängämnesinspektionen har vid remissbehandlingen uttalat att syftet med föreskiifterna är att samtliga typer av fyrverkerier skall granskas och godkännas av inspektionen för att garantera en förbätttad kvalitet och funk­tion hos de produkter som säljs till allmänheten. Inspektionen har vidare uttalat att den räknar med att vid bedömningen av olika pjäser se mindre till satsvikter och i stället i större utsttäckning göra en bedömning av den enskilda produktens funktion och uppttädande, något som är av avgörande betydelse när det gäller att fastställa åldersgränsen och övriga villkor för att godkänna varan.

Det bör slutligen påpekas att det kan inträda ansvar enligt BrB för den som handskas med pyrotekniska varor på ett sätt som kan medföra skada eller någon annan olägenhet. Sålunda kan bestämmelserna om t.ex. vållande till kroppsskada eller sjukdom (3 kap. 8 §), ofredande (4 kap. 7 §), allmänfarlig vårdslöshet (13 kap. 6 §) och förargelseväckande beteende (15 kap. 16 §) bli tUlämpUga.

Skälen för mitt förslag: När det gäller användningen av pyrotekniska
varor vill jag till en början framhålla att det inte finns skäl att motverka
användningen i sig av sådana varor för nöjesändainål. Jag vill också peka på
     119


 


att pyrotekniska varor har andra användningsområden, t.ex. för signal- Prop. 1992/93:210 givning i räddningssammanhang, där dessa varor från samhällssynpunkt fyller ett klart behov. Något genereUt förbud mot att använda pyrotekniska varor bör därför som jag ser det inte övervägas. Däremot är det från lag­stiftningssynpunkt angeläget att användning och annan hantering av dessa varor blir föremål för konttoll så att risken för skador och andra olägenheter till följd av hanteringen motverkas.

Som har framgått av redogörelsen för nuvarande ordning regleras hante­ringen av pyrotekniska varor av lagen om brandfarliga och explosiva varor. Syftet med lagen är att förhindra att brand eller explosion som inte är avsedd uppkommer vid hanteringen av sådana varor som omfattas av lagen och att förebygga och begränsa skador på Uv, hälsa eller egendom på grund av att brand eller explosion uppkommit i samband med hanteringen. Bestämmelsema i lagen och de föreskrifter som har utfärdats med stöd av lagen innebär att hanteringen av pyrotekniska varor är kringgärdad av be­gränsningar i olika avseenden, bl.a. om krav på godkännande av de produk­ter som får säljas till allmänheten och om åldersgräns för förvärv och inne­hav.

Avsikten med regleringen av hanteringen av brandfarliga och explosiva varor är visserligen i princip inte att morverka användning av pyrotekniska varor som i och för sig får avsedd effekt men som leder till ordnings­stömingar. Det är emellertid tydligt att syftet med dessa regler delvis sammanfaller med syftet bakom den nuvarande bestämmelsen i 6 § AOst om krav på tillstånd för att få anordna fyrverkeri. Jag vill här peka på bl.a. aktsamhetsregeln i 7 § första stycket i den nu aktuella lagen, som medför en skyldighet att förebygga skador på liv, hälsa eller egendom genom brand eller explosion till följd av användning av pyrotekniska varor. Den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet bryter mot denna regel eller föreskrifter som har meddelats med stöd av den kan dömas till böter eller fängelse i högst ett år (21 § första stycket lagen om brandfaiiiga och explosiva varor).

Regleringen av hanteringen av brandfarliga och explosiva varor kan så­lunda sägas vara avsedd att motverka även rena ordningsstömingar i stor ut­sträckning. Jag vill här peka på att skyldigheten enligt den nyssnämnda akt­samhetsregeln att förebygga skador på liv, hälsa eller egendom måste anses omfatta även skador av t.ex. psykiskt slag hos människor och djur tlU följd av användning av pyrotekniska varor. Men även om den nämnda reg­leringen delvis har samma syfte som föreskriften i 6 § AOst om användning av fyrverkerier finns det även i fortsättningen behov av en särskild reglering i ordningshänseende som innebär en begränsning av användningen av pyrotekniska vai-or.

Vid utformningen av en begränsning från ordningssynpunkt av använd­
ningen av pyrotekniska varor måste en avvägning göras mellan olika
motstående inttessen och hänsyn. En reglering i syfte att motverka ord­
ningsstömingar bör självfallet utformas så att detta syfte blU tillgodosett i så
hög grad som möjligt. Samtidigt är det angeläget att regleringen inte
sträcker sig så långt att detta syfte i själva verket riskerar au motverkas
genom att t.ex. ungdomar i ökad omfattning använder hemtUlverkade
        120


 


"bomber" av olika slag. Den begränsning på området som regleringen       Prop. 1992/93:210 innebär bör naturligtvis också vara så klart avgränsad som möjligt. Inte minst viktigt är att regleringen är utformad så att den leder till efterlevnad utan att skapa onödig byråkrati för allmänheten och administtativt krångel för myndighetema.

Den nuvarande bestämmelsen i 6 § AOst har från dessa utgångspunkter vissa brister i utformningen som också gett upphov till tillämpnings­problem. Uttrycket "fyrverkeri" i bestämmelsen leder som uttedningen har påpekat tanken närmast till ett särskilt arrangemang vid vilket inte alltför obetydliga pjäser avfyras. En så snäv avgränsning torde dock inte ha varit avsedd när AOst infördes (se prop. 1956:143 s. 105, bet 1956:1LU37 s. 46). Ett annat problem med bestämmelsens tillämpning är begränsningen till stadsplanelagt område, som numera enligt PBL motsvaras av område med detaljplan, inom vilken kommunen är huvudman för allmänna platser (jfr 4 § tredje stycket lagen om brandfarliga och explosiva varor). Som utredningen anför kan det vara svårt för allmänheten att utan närmare efterforskningar avgöra om ett område är av detta slag.

Utformningen av 6 § AOst medför att en stor del av den användning av pyrotekniska varor som förekommer hos allmänheten vid nyår och vissa an­dra helger får anses kräva tillstånd av polisen. Under remissbehandlingen har det från polishåll påpekats att det endast är i få fall som ansökan om tillstånd sker. Vidare är det uppenbart att polisen saknar möjlighet att effektivt konttoUera efterlevnaden av kravet på tillstånd vid dessa tillfällen.

Som jag ser det är de nuvarande förhållandena i detta avseende otillfreds­ställande. Enligt min uppfattning är det inte någon lämplig ordning att gene­rellt kräva tillstånd av polisen beträffande de nöjesfyrverkerier i tätorter som anordnas av ttadition hos en stor del av allmänheten vid de nyss­nämnda tillfällena. Som regel används de pyrotekniska varor som här förekommer på ett tillräckligt ansvarsfullt sätt. Och med hänsyn till de tillfällen det är fråga om får olägenheterna med användningen frän ord­ningssynpunkt i allmänhet anses vara begränsade. Vidare är det naturligtvis från kiiminalpolitisk synpunkt inte godtagbart att det gäller en ordning som innebär att ett stort antal personer vid ett och samma tillfälle medvetet eller omedvetet bryter mot ett straffsanktionerat krav på tillstånd, vars efterlevnad polisen med hänsyn till omständigheterna saknar praktiska möjligheter att övervaka och som det från det allmännas sida inte finns någon egentlig anledning att ingripa mot.

Jag anser således att det i fortsättningen inte bör finnas ett generellt utformat krav, motsvarande vad som föreskrivs i 6 § AOst, på tillstånd av polisen för att få använda pyrotekniska varor som innefattar bl.a. den allmänt utbredda användning som förekommer vid t.ex. nyår. Enligt min mening bör det i stället införas en regel som medför krav på tillstånd när användningen av pyrotekniska varor i det enskilda fallet medför risker för att någon beaktansvärd olägenhet för omgivningen uppkommer. Jag anser att man här bör väga in inte enbart vad som kan sägas utgöra en störning av den allmänna ordningen. Om användningen innebär risk för skada på eller

121


 


någon annan beaktansvärd olägenhet för personer eller egendom, t.ex.       Prop. 1992/93:210 husdjur, bör användningen av pyrotekniska varor kräva tillstånd.

Jag anser således att det inte bör göras någon avgränsning till pyro­tekniska varor av visst slag. Den lösning som utredningen valt i detta hänseende, och som innebär en anknytning till rätten för den som har fyllt 15 år att fritt förvärva sådana varor enligt regleringen om brandfarliga och explosiva varor, är som jag ser det mindre lämpUg. Som har påpekats under remissbehandlingen kan nämligen även användningen av mindre pyro­tekniska artiklar, som får förvärvas fritt av sådana personer, ge upphov till påtagliga olägenheter t.ex. för den som är gammal eller sjuk eller för djur. Som också har påpekats under remissbehandlingen medför en anknytning av tillståndskravet till denna åldersgräns risk för en ökad försäljning och användning av dessa produkter. Vidare är det från lagstiftningssynpunkt diskutabelt att låta innehållet i en bestämmelse i lag styras av föreskrifter på myndighetsnivå som har beslutats med stöd av en annan lag.

När det gäller det geografiska tillämpningsområdet för ett tillståndskrav innebär den nuvarande bestämmelsen i 6 § AOst en begränsning till om­råden med detaljplan inom vilken kommuner är huvudman för allmänna platser. Flertalet kommuner har emellertid genom föreskrifter i den lokala ordningsstadgan utsträckt bestämmelsens tillämpningsområde till att om­fatta alla områden med detaljplan. Utredningen, som anser att kravet på tillstånd bör gälla för alla områden med sammanhängande bebyggelse, har också föreslagit att kravet skall gälla för orwåden med detaljplan.

Självfallet är behovet av tillståndskrav i de allra flesta fall begränsat till områden med sammanhängande bebyggelse. En anknytning av tUlstånds­kravet till plan- och bygglagstiftningens planbegrepp ger visserUgen en klar avgränsning men medför samtidigt risk för en stelbent tillämpning. Som har påpekats under remissbehandlingen finns det områden i landet med tät­bebyggelse som inte omfattas av detaljplan (t.ex. Skeppsholmen och vissa andra delar av Stockholm). Det kan naturligtvis också tänkas förekomma publikdragande evenemang med nöjesfyrverkeri på områden som inte omfattas av detaljplan och bettäffande vilka evenemang det finns skäl att upprätthålla ett tillståndskrav i det aktuella hänseendet. Samtidigt finns det områden som omfattas av detaljplan, tex. sttand- och grönområden, där det knappast är befogat att ett krav på tillstånd att använda pyrotekniska varor bör gälla. Kritiken mot den nuvarande anknytningen till stadsplanelagt område, när det gäller svårighetema för allmänheten att avgöra om ett område är av det slaget, kan också i viss mån riktas mot uttedningens för­slag.

Jag anser däiför, i likhet med vad Polismyndigheten i Stockholm har an­
fört under remissbehandlingen, att kravet på tillstånd för att använda pyro­
tekniska varor inte bör begiänsas till att omfatta områden av visst slag. 1 sak
är denna utvidgning inte avsedd att innebära någon större avvikelse i förhål­
lande till Uttedningens förslag, eftersom kravet på tillstånd med mitt förslag
är beroende av en bedömning av risken för olägenheter för omgivningen
och därför ändå i många fall kommer alt gälla då användningen av
pyrotekniska varor sker inom en sammanhållen bebyggelse.
                       122


 


Mitt förslag till begränsning av möjligheterna för allmänheten att Prop. 1992/93:210 använda pyrotekniska varor innebär således att det liksom nu skall gälla ett krav på tillstånd i vissa fall men att det här, till skillnad från nuvarande ordning och utredningens förslag, inte skall finnas någon geografisk avgränsning eller avgränsning till varor av visst slag. I stället anknyter en­ligt mitt förslag tillståndskravet till en bedömning som skall göras i det sär­skilda fallet av risken för att person eller egendom skadas eller drabbas av någon annan beaktansvärd olägenhet tiU följd av användningen av de aktuella pyrotekniska varoma. De omständigheter som i första hand bör beaktas vid denna riskbedömning är tidpunkten och platsens belägenhet. Jag återkommer i specialmotiveringen närmare till de situationer då tillstånds­krav är avsett att gälla.

Mitt förslag till utformning av tUlståndskravet vid användning av pyro­tekniska varor innebär att det kan finnas ett låt vara begränsat behov av att genom lokala föreskrifter utvidga kravet till att gälla generellt i vissa av­seenden. Exempelvis bör det vara möjligt för en kommun att föreskriva att pyrotekniska varor inte får användas utan tUlstånd inom områden som är särskilt känsliga med hänsyn till risken för att användningen innebär olägenhet för omgivningen, t.ex. vid sjukhus eller vårdhem. 1 undantagsfall bör som jag ser det kommunen även ha möjlighet att helt förbjuda använd­ningen av pyrotekniska varor. Vad jag här tänker på är s.k. innetorg och liknande offentiiga platser, där användningen av pyrotekniska varor - även om den i normala fall med hänsyn till varans beskaffenhet är att anse som harmlös - över huvud inte bör få förekomma.

Föreskrifter av detta slag skall enligt 8 kap. 3 § RF meddelas genom lag. Eftersom föreskrifterna avser skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa el­ler ordningen på allmän plats får emellertid regeringen, efter bemyndigande i lag, överlåta på kommunema att meddela sådana föreskrifter (se 8 kap. 7 § första stycket 1 och 5 samt 11 § RF). Mitt förslag, som på denna punkt överensstämmer med uttedningens, innebär att bestämmelser tas in i den nya ordningslagen med bemyndigande för regeringen och, efter regeringens bestämmande, kommunema att meddela de föreskrifter för en kommun eller del av en kommun som behövs för att förebygga att människors hälsa äventyras till följd av användningen av pyrotekniska varor. 1 den mån syftet med en föreskrift om utökat tillståndskrav för eller förbud i visst avseende mot användning av pyrotekniska varor är att motverka ordningsstöming på offentlig plats kan lokala föreskrifter meddelas med stöd av den allmänna bestämmelsen om bemyndigande att meddela sådana föreskrifter om ordningshållning på offentlig plats, som jag sttax återkommer till (av­snitt 4.3.6).

När det så gäller själva tillståndsförfarandet bör samma ordning gälla som i dag. Polismyndigheten på orten där användningen av pyrotekniska varor är avsedd att ske bör alltså vara tUlståndsmyndighet även i fort­sättningen.

Vid sidan av de nu behandlade fallen bör det enligt min mening införas ett obligatoriskt krav på tillstånd för användning av pyrotekniska varor i

123


 


vissa särskilda situationer, nämligen då en sådan vara används inomhus vid       Prop. 1992/93:210 aUmänna sammankomster eUer offentliga tUlställningar.

Enligt 7 § andra stycket LAS och 16 § tredje stycket AOst får polisen meddela de vilUcor som behövs för att upprätdiåUa ordning och säkerhet vid en allmän sammankomst resp. offentiig tillställning. Polisen har alltså i och för sig befogenhet att i dessa sammanhang begränsa eller helt-förbjuda an­vändningen av pyrotekniska varor. Att denna befogenhet sällan eller aldrig utnyttjas beror naturligtvis på att polisen inte i förväg får kännedom om att pyrotekniska varor kommer att användas vid sammankomster eller tiUstäU­ningar. 1 lagstiftningsärendet har emellertid dåvarande Statens brandnämnd satt i fråga om pyrotekniska varor bör få användas inomhus vid allmänna sammankomster eller offentiiga tillställningar bara efter medgivande av polisen.

De pyrotekniska varor som används i de nu aktuella sammanhangen vid t.ex. rock- eller popkonserter eller teaterföreställningar brukar avse endast rök- eller ljuseffekter. Man bör emellertid enligt min uppfattning inte under­skatta risken för att användningen av sådana varor t.ex. kan försvåra rädd­ningsarbetet vid en brand. Jag anser därför att det från säkerhetssynpunkt är motiverat att införa krav på tillstånd av polisen för att få använda pyrotek­niska varor vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar som äger rum inomhus. Om kraven på ordning och säkerhet tillåter det, bör emellertid enligt min mening polisen kunna befria anordnaren från att söka sådant tillstånd för sammankomster eller tillställningar av visst slag. Mitt förslag innebär att en bestämmelse om detta tas in i den nya ordningslagen i anslutning till föreskrifterna om allmänna sammankomster och offentiiga tillställningar. Vad gäller en föreställning som är avsedd att uppföras under en längre tid på samma plats, t.ex. en teaterföreställning, bör, om ordnings-och säkerhetsaspekterna inte kräver något annat, enligt min mening polisen kunna meddela ett tillstånd för samtliga föreställningar.

Det får förutsättas att polismyndigheten i denna tillståndsfråga utnyttjar möjligheten att höra den eller de nämnder i kommunen som svarar för rädd­ningstjänsten.

Sprängämnesinspektionen har i en skrivelse till den dåvarande rege­ringen i januari 1991 tagit upp frågan om tUlstånd att sälja fyrverkerier och pyrotekniska varor inom vissa bostadsområden när användningen av dessa kan förväntas medföra betydande obehag för de omkringboende. Inspek­tionen anser att det är angeläget att man genom lagstiftning förhinchar försäljning av explosiva varor även i sådana fall där en användning av varorna medför olägenheter främst från ordningssynpunkt.

RPS har i en skrivelse till den dåvarande regeringen i april 1991 tagit upp samma problem. RPS förordar, om det skulle visa sig omöjligt att begränsa försäljningen av pyrotekniska vaior, en närmare undersökning av möjlighe­terna att motverka att pyrotekniska artiklar används som vapen mot bl.a. poliser och som hjälpmedel vid skadegörelse.

Vid redovisningen av nuvarande ordning har utförligt redogjorts för
bestämmelserna i lagen om brandfarliga och explosiva varor. Jag vill här
peka på att det av regeln i 7 § första stycket följer en skyldighet för bl.a.
  124


 


användaren att vidta de åtgärder och försiktighetsmått som behövs för att       Prop. 1992/93:210

förhindra brand eUer explosion som inte är avsedd och för att förebygga och

begränsa skador på liv, hälsa eller egendom genom brand eller explosion.

Det stora flertalet av dem som använder smällare och fyrverkerier följer

också bestämmelsema om aktsamhet vid användningen. Som jag ser det

finns det inte någon framkomlig väg att genom generella och lätt tillämpliga

bestämmelser förhindra att pyrotekniska varor kommer till användning vid

t.ex. brott som innefattar våld mot person eller skadegörelse. Jag vill här

också peka på att den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet bryter mot

bestämmelsen i 7 § första stycket kan dömas till böter eller fängelse i högst

ett år (21 § första stycket I lagen om brandfarliga och explosiva varor).

Enligt nuvarande ordning regleras försäljningen av pyrotekniska artiklar i lagen om brandfarUga och explosiva varor. Den som hanterar sådana varor skall enligt 11 § första stycket ha tillstånd till det. Ett tillstånd skall be­gränsas till viss tid och innehålla de villkor som kan förutses erforderliga från brand- och explosionssynpunkt under tillståndets giltighetstid (14 § första stycket). 1 förarbetena till bestämmelsen (prop. 1987/88:101 s. 36) uttalades att villkoren kan avse också brukarens skyldigheter; rätten att uppställa villkor är emellertid alltid knuten till de syften som lagstiftningen har att tillvarata, och villkoren skall således alltid vara påkallade från brand-eller explosionssynpunkt. Om det behövs från sådan synpunkt, får till­ståndsmyndigheten föreskriva att nya eller ändrade villkor skall gälla för tillståndet (14 § andra styckeO- Under vissa i lagen närmare angivna förhål­landen får ett tillstånd återkallas (15 §).

Att begränsa möjligheten för den som uppfyller kraven för tillstånd enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor att saluföra pyrotekniska produkter endast på grund av att varoma kan komma till användning på ett sätt som vållar olägenheter från ordningssynpunkt framstår som tveksamt. Det är förenat med stora svårigheter att utforma kriterier för när tillstånd till försäljning skall kunna vägras på grund av ordningsskäl, vilka inte samtidigt medför en oacceptabel inskränkning i näringsfriheten och även i konkur­rensfriheten inom handeln.

Inte heller framstår en bestämmelse med sådant innehåll som effektiv. Den som önskar köpa pyrotekniska varor kan ju med lätthet göra sina inköp i ett område där något sådant försäljningsförbud som RPS och Spräng­ämnesinspektionen har föreslagit inte finns. Vidare anser jag att ett sådant förbud, av samma skäl som kan anföras mot ett användningsförbud enligt vad jag nyss har angett, kan medföra en inte försumbar risk för att tillverk­ningen av s.k. hemmagjorda bomber ökar i de områden där försäljning är förbjuden av ordningsskäl.

Mitt ställningstagande blir således att något förbud mot försäljning av pyrotekniska varor på grund av att användningen av dem kan komma att välla olägenheter från ordningssynpunkt inte bör införas.

1 denna fråga hai-jag sarru-ått med chefen för Näringsdepartementet.

125


 


4.3.4 Sprängning och användning av skjutvapen m.m.


Prop. 1992/93:210


 


Mitt förslag: Tillståndskravet vid sprängning och skjutning med eld­vapen utvidgas till att omfatta, förutom stadsplanelagt område såsom nu, varje område som omfattas av detaljplan. Samma utvidgning görs be­träffande bestämmelsema om tillståndskrav vid skjutning med luft- eller fjädervapen. Det skall finnas möjlighet att i lokal ordningsstadga ut­sttäcka tillståndskravet till ancha områden.

I nära överensstämmelse med nuvarande ordning skall en skjutbana som inte hör till försvarsmakten få användas bara efter tUlstånd av poli­sen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall få meddela föreskrifter om utförande och besiktning av skjutbanor.

Utredningens förslag överensstämmer med mitt i fråga om en utvidg­ning av tillståndskravet vid sprängning och skjutning med eldvapen. Enligt uttedningens förslag är tillämpningsområdet för tillståndskravet inte avsett att kunna utsttäckas genom lokala föreskrifter. Uttedningens förslag om till­ståndskrav beträffande skjutbanor överensstämmer med mitt. Utrednings­förslaget saknar motsvarighet till mitt förslag om bemyndigande att meddela vissa föreskrifter om skjutbanor.

Remissinstanserna: Ett mindre antal instanser, i huvudsak inom poUs­väsendet, har berört uttedningens förslag. Polismyndigheten i Stockholm an­ser att tillståndskravet vid sprängning och skjutning med eldvapen bör kunna genom lokala föreskrifter utsträckas till att omfatta även områden som inte omfattas av detaljplan. Enligt Polismyndigheten i Åmål bör mål­skjutning med eldvapen som förekommer utanför godkända skjutbanor kräva tUlstånd. Från några håll pekas på att polisen bör kunna efterge kravet på tillstånd till skotdossning inom obebyggda områden som omfattas av detaljplan men som har reserverats för framtida bebyggelse. Polismyndig­heten i Stockholm tillstyrker förslaget om tillståndskrav beträffande skjut­banor medan Polismyndigheten i Helsingborg anser att länsstyrelsen bör vara tillståndsmyndighet. Från flera håll pekas på att begreppet skjutbana är oklart och att det behövs enhetiiga normer för utförande och besiktning av skjutbanor som inte hör till försvarsmakten.

Skälen för mitt förslag: Föreskrifter om bl.a. sprängning och an­vändning av skjutvapen finns i 6 § AOst. EnUgt första stycket får bl.a. sprängning och skjutning med eldvapen inte äga rum inom stadsplanelagt område utan tillstånd av polismyndigheten. Den som inte har fyUt 18 år får enligt ancha stycket inte heller utan tillstånd för skjutning utomhus använda luft- eller fjädervapen, med vilket kulor, hagel eller andra projektiler kan skjutas ut; detsamma gäller även utanför stadsplanelagt område, om inte skjutningen sker under uppsikt av en person som har fyllt 20 år. Av ttedje stycket i paragrafen följer att en skjutbana som inte hör till försvarsmakten inte får tas i bruk innan den har godkänts av polismyndigheten.


126


 


1 likhet med uttedningen anser jag att bestämmelser som motsvarar de       Prop. 1992/93:210 nämnda föreskriftema i 6 § AOst bör tas in i den nya ordningslagen.

När det gäller kravet på tillstånd till sprängning och skjutning med eldva­pen vill jag peka på att flertalet kommuner genom föreskrifter i den lokala ordningsstadgan har utvidgat tillämpningsområdet för den aktuella bestäm­melsen till att omfatta också byggnadsplanelagda områden och i vissa fall även andra områden. Som uttedningen anför är det motiverat att tillstånds­kravet utvidgas till att omfatta alla områden med sammanhållen bebyggelse. För att få en klar och i övrigt från tillämpningssynpunkt lämplig avgräns­ning bör man därför enligt min uppfattning knyta an till områden som omfattas av detaljplan enligt PBL.

Behovet av att genom lokala föreskrifter kunna utsttäcka tillståndskravet vid sprängning och skjutning med eldvapen till ytterligare områden får anses vara mycket begränsat. Jag vill likväl, till skillnad från uttedningen, inte utesluta möjligheten att meddela sådana föreskrifter. Jag vill härvid peka på vad Polismyndigheten i Stockholm under remissbehandlingen an­fört om förhållandena i bl.a. Stockholm där det för närvarande finns om­råden som inte omfattas av detaljplan men där mycket människor rör sig och där den befintliga eller närUggande bebyggelsen är tät. Det bör därför vara möjligt att genom lokala föreskrifter kunna utsttäcka det aktuella till­ståndskravet att omfatta även sådana områden. Samtidigt vill jag liksom utredningen peka på att tillståndskravet vid sprängning och skottlossning inte bör utsträckas till att omfatta vidsträckta områden av landsbygds­karaktär (jfr JO:s ämbetsberättelse 1965 s. 489).

Också bestämmelser om skjutning med luft- eller fjädervapen, motsva­rande 6 § andra stycket AOst, bör tas in i den nya ordningslagen. Tillämp­ningsområdet för dessa bör därvid utvidgas på motsvarande sätt som bettäffande de nyssnämnda reglema om sprängning m.m.

När det sedan gäller den nuvarande bestämmelsen om att en skjutbana som inte hör till försvarsmakten inte får tas i bmk innan den har godkänts av polismyndigheten vill jag här bara peka på att jag sttax (avsnitt 4.3.9) kommer att behandla möjligheten att under vissa förutsättningar återkalla tillståndsbeslut som har meddelats enligt ordningslagen. Jag anser att en ordning med tillståndsbeslut bör gälla även i fråga om skjutbanor, vilket innebär att det blir möjligt att återkalla ett tillstånd att använda en skjutbana, om det är påkallat av säkerhetsskäl.

Under remissbehandlingen har det från något håll föreslagits att läns­
styrelsen i stället för polismyndigheten skall pröva frågan om tillstånd att
använda en skjutbana som inte hör till försvarsmakten och att polis­
myndigheten ges rollen av remissmyndighet i förhållande till länsstyrelsen.
Det kan enligt min mening anföras vissa skäl för en sådan lösning. Jag vill
här peka på att länsstyrelserna redan har tillagts prövning enligt miljö­
skyddslagstiftningen av vissa frågor om skjutbanor. Enligt miljöskydds­
förordningen (1981:574) krävs det sålunda tillstånd av länsstyrelsen för att
få anlägga en skjutbana som hör till försvarsmakten; för att få anlägga en
skjutbana av det nu aktuella slaget är det i stället föreskrivet skyldighet att
göra anmälan till kommunen (se 2, 3 och 16 §§). Länsstyrelsen är enligt 5 §
     127


 


miljöskyddsförordningen i båda fallen tillståndsmyndighet vid sådan frivillig prövning av miljöfarlig verksamhet som avses i miljöskyddslagen (1969:387). Intresset av en bättre samordning med det förfarande som är föreskrivet enligt miljöskyddslagstiftningen skulle sålunda kunna tala för att den nu aktuella tillståndsprövningen förläggs till länsstyrelsen i stället för såsom nu polismyndigheten.  -

Någon egentlig kritik mot den nuvarande ordningen med polismyndighe­ten som prövningsorgan i fråga om godkännande av skjutbanor har emel­lertid i övrigt inte framkommit vid remissbehandlingen. Vad som däremot har påpekats från flera håll gäller behovet av enhetliga normer för tillståndsprövningen om vad som omfattas av begreppet skjutbana och om utförande och besiktning av skjutbanor. Om uppgiften att vara tillstånds­myndighet i fråga om skjutbanor läggs på polismyndigheten även i fort­sättningen, får man naturligtvis räkna med att ärenden av detta slag liksom hittills inte blir särskilt ofta förekommande hos de enskilda polismyn-dighetema.

Jag anser emellertid att man bör behålla ordningen med polismyndig­heten som tillståndsmyndighet i de nu aktuella ärendena men att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, bör få meddela föreskrifter om utförande och besiktning av skjutbanor. Om förslaget genomförs, avser jag att återkomma till regeringen med förslag till ett bemyndigande för RPS att meddela föreskrifter av det aktuella slaget.


Prop. 1992/93:210


4.3.5 Ordning och säkerhet vid fritidsanläggningar m.m.

Allmänt

Min bedömning: Några allmänna föreskrifter om ordning och säkerhet vid anläggningar för friluftsliv och andra fritidsanläggningar, utöver vad som följer av den sttaff- eller skadeståndsrättsliga lagstiftningen, bör inte införas i ordningslagen.


Utredningens ställningstagande överensstämmer med min bedömning.

Remissinstanserna: Uttedningens ställningstagande godtas eller lämnas utan erinran av de remissinstanser som har berört dessa frågor

Skälen för min bedömning: AOst innehåller inte några generella ord­nings- och säkerhetsföreskrifter rörande bad, camping, idrott eller andra former av fritidsaktiviteter. Sådana regler finns inte heller i någon annan lagstiftning. AOst ger emellertid kommunerna en möjlighet att meddela föreskrifter om idrott och friluftsliv med lokalt begränsat tillämpnings-omiide. De lokala ordningsstadgoma innehåller också i stor utsträckning föreskrifter om livräddningsmateiiel vid badplatser m.m. 1 övrigt är lokala bestämmelser om ordning och säkerhet i samband med idrott och friluftsliv mindre vanliga. I sammanhanget bör också nämnas polisens befogenhet enligt 8 § AOst att för särskilda fall meddela ordningsföreskrifter för bl.a.


128


 


användande av badplatser och lägerområden samt lokaler eller platser för sport.

1 förarbetena till AOst (prop. 1956:143 s. 112 f) förordade föredragande statsrådet att ordningsföreskrifter för bad- och campingplatser skulle tas in i lokala ordningsstadgor och att AOst borde innehålla endast en bestämmelse som gav polisen möjlighet att i särskilda fall ingripa med ordningsföre­skrifter för bl.a. bad, camping och sport.

1 likhet med uttedningen anser jag att det inte finns något egentiigt behov av generella bestämmelser som ålägger innehavare av anläggningar för idrott och friluftsliv att vidta åtgärder för att förebygga olycksfall bland dem som använder anläggningarna. Tillämpningsområdet för sådana generella bestämmelser skulle inte kunna avgränsas med tillräcklig tydlighet. De an­läggningar som sådana bestämmelser skulle ta sikte på är av vitt skilda slag och avser många olika verksamheter. Bestämmelserna skulle därför med nödvändighet få utformas på ett så allmänt sätt att de inte skulle ge något klart besked om vad som åligger innehavaren av en viss anläggning. Som jag ser det är sålunda den straff- och skadeståndsrättsliga lagstifmingen tillräcklig i detta avseende. Jag föreslår därför inte några allmänna före­skrifter om ordning och säkerhet vid anläggningar för friluftsliv och andra fritidsanläggningar. I det följande tar jag emellertid upp frågan om det behövs bestämmelser för att främja säkerheten vid anläggningar för särskilda former av idrott och andra fritidsaktiviteter.


Prop. 1992/93:210


Bad- och campingplatser

Mitt förslag: Den nuvarande befogenheten enligt allmänna ordnings­stadgan för polisen att meddela ordningsföreskrifter för en viss bad- eller campingplats ges en motsvarighet i ordningslagen. Några särskilda före­skiifter om säkerheten vid badplatser införs inte. För bad- eller camping­platser som utgör offentiig plats skall även i fortsättningen lokala ord­ningsföreskrifter kunna meddelas. Någon möjlighet införs inte att vid sidan av sjölagstiftningen kunna meddela förbud mot motorbåtsttafik, vattenskidåkning o.d. vid en badplats.


Utredningens förslag överensstämmer med mitt

Remissinstanserna: Uttedningens förslag godtas eller lämnas utan erin­ran av flertalet av de remissinstanser som har berört dessa frågor. Svenska LivräddningssäUskapet-Simfrämjandet anser att en skyldighet för ägare och innehavare av badplatser att hålla badvakter bör övervägas. Sveriges Cam­pingvärdars Riksförbund Ek. Förening anser att terrängttafUcregleringen bör stramas upp för att motverka "vild/fri" camping. Enligt föreningens upp­fattning bör vidare frågor som rör förhållandena på campingplatser kunna regleras genom lokala ordningsföreskrifter. Länsstyrelsen i Malmöhus län och Helsingborgs kommun anser att i lokala ordningsföreskrifter badplatser bör kunna omfatta även vattenområden. Länsstyrelsen pekar därvid på att


129


9 Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 210


uttedningens förslag   inte gör det möjligt att ta in förbud mot fiske från       Prop. 1992/93:210 sttand eller med långrev i vattenområde vid badplatser under badsäsong.

Bakgrunden till mitt förslag: I förarbetena till AOst (prop. 1956:143 s. 99) anförde föredragande statsrådet att det var synnerligen angeläget att man genom olika åtgärder försökte minska antalet drunkningsolyckor och att det uppenbarligen var av väsendig betydelse att det vid alla större badplatser fanns tillgänglig livräddningsmateriel. Förhållandena i detta hänseende var enligt föredraganden långt ifrån tiUfredsstäUande även om kommunema då under senare år i viss utsttäckning hade försett allmänna badplatser med livräddningsmateriel. En bestämmelse om skyldighet att hålla sådan utrustning var därför i och för sig befogad. Föredraganden ställde sig dock tveksam till om man borde införa en generell föreskrift, främst med hänsyn till svårighetema att ge en sådan föreskrift en utform­ning som gjorde det möjligt att beakta de skilda förhållandena inom olUca kommuner. För andra större utomhusbad än kommunala borde be­stämmelser i ämnet tas in i den lokala ordningsstadgan. Enligt före­draganden skulle frågan få tas upp till fömyad prövning i framtiden, om kommunerna, bettäffande de egna utomhusbaden, inte löste frågan på ett tillfredsställande sätt.

Föreskrifter om badförbud och om livräddningsmateriel har emellertid tagits in i åtskilliga lokala ordningsstadgor. Några lokala ordningsstadgor innehåller föreskrifter som bl.a. förbjuder motorbåtstrafik vid badplatser eller på vissa särskilt angivna vattendrag. Även regler om förbud mot vattenskidåkning vid badplatser och om hastighetsbegränsning för motor­båtar förekommer.

Föreskrifter för ttafiken med fartyg inom svenska farvatten finns främst i sjötrafikförordningen (1986:300). I 1 kap. 1 § föreskrivs att med fartyg i förordningens mening skall avses varje farkost som används eller kan användas till ttansport på vattnet. Enligt 2 kap. 1 § i förordningen är det Sjöfartsverket som meddelar de föreskrifter som behövs med hänsyn till sjösäkerheten vid förande av fartyg. I 2 § första stycket samma kapitel föreskrivs att länsstyrelsen får efter samråd med Sjöfartsverket meddela föreskrifter om fartbegränsning, förbud mot ankring eller begränsning i rätten att utnyttja vattenonuåde för båttävling, vattenskidåkning eller liknande sporter. Enligt anch-a stycket i paragrafen får länsstyrelsen efter samråd med Sjöfartsverket meddela föreskrifter om ancUa begränsningar och förbud som avser rätten att använda vattenområde för ttafik med fartyg, om föreskriften behövs bl.a. av andra säkerhetsskäl än som anges i 1 §.

Enligt 324 a § sjölagen (1891:35 s. 1), som trädde i kraft den 1 juli 1991, kan straff följa för den som tai- sådan färdväg, håller sådan hastighet eller annars med fartyg färdas så att han i onödan stör omgivningen (prop. 1990/91:128, bet 1990/91:LU35, rskr. 1990/91:331). Föredragande stats­rådet anförde (a. prop. s. 19 f) i motiven till bestämmelsen att den tar sikte på bl.a. de fall däi- framförandet sker på sådant sätt att personer som idkar friluftsliv onödigt störs eller att svallvågor rivs upp och vållar problem för badande eller personer som vistas på land.

130


 


Enligt PBL är skidbackar med liftar och friluftsbad bygglovpliktiga Prop. 1992/93:210 (8 kap. 2 § första stycket 1). Skälet för detta är främst att sådana anlägg­ningar är arealkrävande, att de medför konsekvenser för de närboende, t.ex. i form av ökad ttafik, samt att de kan inverka på det rörliga friluftslivets inttessen och påverka landskapsbilden (prop. 1985/86:1 s. 682). Lagrådet uttalade i lagstiftningsärendet att det var lämpligt att inte enbart bygg­naderna utan anläggningen i sin helhet underkastades byggnadsnämndens prövning och tillsyn. Därigenom borde byggnadsnämnden se tiU att säker­hetskraven enligt 3 kap. 6 § första stycket jämfört med 14 § samma kapitel PBL var uppfyUda (prop. 1985/86:1 s. 683).

Föredragande statsrådet uttalade i det nämnda lagstiftningsärendet (a. prop. s. 684) bettäffande skidbackar och badplatser att det kan vara osäkert nar bygglovplikten inttäder. Förechaganden framhöll att en anlägg­ning över huvud inte kan anses ha kommit till stånd bara för att aUmänheten utnyttjar en naturlig backe eller en badsttand för skidåkning resp. bad; något sådant kan inte få till följd att fastighetsägaren skall bli skyldig att söka bygglov. Enligt föredraganden krävs för att bygglovplikt skall inttäda att fastighets-ägaren vidtar åtgärder av något slag för att bereda marken för det nya ändamålet; när det gäller en skidbacke kan det vara fråga om träd­fällning, markarbeten och inrättande av en skidlift och när det gäller en bad­strand rensning, utfyllnad, anläggande av bryggor m.m. Bygglovplikten bör då enligt föredraganden konstitueras av åtgärderna sammantagna, i förening med deras syfte.

Enligt räddningstjänstlagen (1986:1102), som trädde i kraft den 1 januari 1987, åligger det ägare eller innehavare av byggnader eller ancha anlägg­ningar att i skälig omfattning hålla utrustning för bl.a. livräddning vid brand eller någon annan olyckshändelse (41 §). I förarbetena till lagen uttalade föredragande statsrådet (prop. 1985/86:170 s. 48) att skyldigheten att håUa utrustning även omfattar sådan utmstning som behövs för livräddning vid andra olyckshändelser än brand vid vissa anläggningar såsom badplatser, simhallar och andra fritidsanläggningar. Som exempel på sådan utmstning vid badplatser nämndes livbojar, kasdinor, livbåtar och annan utmstning för livräddning (a. prop. s. 84).

Skälen för mitt förslag: Enligt min mening bör lokala ordningsföre-skiifter, liksom enligt den nuvarande ordningen, inte få meddelas i fråga om förhållanden som är reglerade eller kan regleras enligt någon annan författ­ning än den nya ordningslagen. Lokala ordningsföreskrifter om skyldighet att hålla livräddningsuttustning m.m. kommer därför inte kunna att med­delas i lokal ordningsstadga, eftersom dessa frågor är reglerade i PBL och räddningstjänstlagen. Mot bakgrund av bestämmelserna där anser jag i likhet med utredningen att det inte heller finns något behov av någon bestämmelse i otdningslagen om skyldighet att hålla livräddningsutrustning vid badplatser. Samma synpunkter gör sig gällande såvitt avser föreskrifter om förbud för motorbåtstrafik m.m. vid badplatser eftersom länsstyrelsen med stöd av 2 kap. 2 § andra stycket sjötrafikförordningen kan meddela sådana begränsningar av motorbåtsttafUcen. Detsamma gäller i fråga om

131


 


färdsätt vid motorbåtstrafik m.m. eftersom olämpliga beteenden i samband därmed är belagda med sttaff i 324 a § sjölagen.

I gällande lokala ordningsstadgor finns inte säUan föreskrifter om förbud mot badning på vissa farliga platser, t.ex. hamnar eller i närheten av kablar och ledningar av olika slag. Sådana föreskrifter bör alltjämt kunna meddelas som lokala ordningsföreskrifter, om förbudet avses gälla en offentlig plats, t.ex. ett för allmänheten tillgängligt hamnområde.

Några remissinstanser framhåller vikten av att en kommun skall kunna meddela lokala ordningsföreskrifter som gäller även för ett till en badplats angränsande vattenområde. Remissinstansema pekar därvid främst på de risker som de badande löper på grund av att fiske med olika redskap bedrivs i anslutning till badplatser. Som jag återkommer till i specialmotiveringen skall till en badplats hänföras inte endast ett onuåde på land utan också det närmast land belägna vattenområdet som utnyttjas av de badande. Häri­genom kan således i lokala föreskrifter föreskrivas vilka förhållningsregler av ordningskaraktär som skall gälla för ett sådant vattenområde med av­seende på fisket inom omi-ådet.

Med stöd av 8 § AOst kan polisen meddela särskilda ordningsföreskrifter för t.ex. en viss badplats. En sådan föreskrift kan innebära exempelvis för­bud mot bad vid svåra väderleksförhållanden. Enligt min mening bör polisen i framtiden ha rätt att i ett särskilt fall ge anvisningar eller till­sägelser till bl.a. besökande på en badplats, om det behövs för att bl.a. för­hindra att människor kommer till skada. Om det behövs bör polisen också kunna förbjuda fortsatt verksamhet på platsen. Bestämmelser med detta innehåll bör således tas in i den nya ordningslagen.

Från ordningssynpunkt behövs det enligt min uppfattning inte några generella regler för campingverksamhet. De ordningsföreskrifter på avtals­rättslig grund som gäller för åtskilliga campingplatser fyller utan tvivel en viss funktion. Om allmänna ordningsföreskrifter ändå skulle anses påkallade i någon kommun, bör sådana kunna meddelas genom lokala ord­ningsföreskrifter för de campingplatser som enligt vad kommunen har bestämt skall vara offentlig plats. På motsvarande sätt som gäller enligt nuvarande ordning bör vidare polisen för en viss campingplats kunna ge de anvisningar eller tillsägelser som behövs för att förebygga oordning eller för att förhincha att människors hälsa eller egendom kommer till skada.


Prop. 1992/93:210


Terrängkörning m. m.

Mitt förslag: Någon möjUghet införs inte att vid sidan av vad som följer av regleringen av terrängtrafik kunna förbjuda eller begränsa t.ex. snöskoterttafik i skidbackar eller skidspår eller mopecUcörning i motions­spår. Ridning i motionsspår eller löpning i skidspår skall även i fortsätt­ningen kunna förbjudas genom lokala ordningsföreskrifter.


Utredningens förslag överensstämmer med mitt.


132


 


Remissinstanserna: Trajlksäkerhetsverket anser det vara tveksamt om Prop. 1992/93:210 det av regleringen av terrängttafik följer ett förbud mot barmarksköming i slalombackar och motionsspår men att behovet av ett sådant förbud kan tUlgodoses genom lokala ttafikföreskrifter. EnUgt Natunårdsverket bör det klaigöras att även löpning i skidspår kan förbjudas genom lokala ordnings­föreskrifter.

Bakgrunden till mitt förslag: Tertängköming regleras främst i 118-123 §§ vägttafikkungörelsen (1972:603, VTK) samt i terrängkörningslagen (1975:1313, TKL). Bestämmelsema i VTK avser köming med terräng­fordon på väg medan övriga författningar reglerar körning i terräng med terrängfordon och motorfordon.

Vad som avses med väg resp. terräng anges i 2 § VTK och 3 § terrängttafikkungörelsen (1972:594, TTK). Enligt dessa bestämmelser är väg dels sådan väg, gata, torg och annan led eller plats som allmänt används för trafik med motorfordon, dels led som är anordnad för cykelttafik och dels gång- eller ridbana invid led eller plats som nyss har nämnts. Områden som inte är att anse som väg är tertäng.

Enligt 1 § TKL är körning i terräng med tertängfordon och motorfordon förbjuden i hela landet på barmark samt på snö inom områden med ungskog, om det inte är uppenbart att körningen kan ske utan risk för skada på skogen. Generella undantag från förbudet gäller för bl.a. vissa körningar i nyttottafik (2 § TKL jfr 1 § terrängkömingsförordningen 1978:594, TKF). Länsstyrelsen får föreskriva ytterligare undantag från förbudet, om det finns särskilda skäl (5 § TKF). Inom delar av fjällområdet kan regeringen förbjuda körning även på ancha snötäckta områden än ungskogsmark (1 § TKLjfr3och4§§TKF).

I 3 § TKL har regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, förvalt­ningsmyndighet tillagts befogenhet att även i andra fall än som anges i 1 § TKL förbjuda terrängkörning inom visst område och att meddela före­skrifter för sädan körning. Som en förutsättning härför anges i lagen att körningen kan medföra olägenheter från naturvårdssynpunkt eller någon annan allmän synpunkt. Med "annan allmän synpunkt" avses bl.a. fri­luftslivets intressen (prop. 1975/76:67 s. 45). Förbudet eller föreskrifterna får inte onödigtvis hindra nyttoköming. Det ankommer på länsstyrelsen att genom lokala ttafikföreskrifter meddela förbud eller föreskrifter enligt 3 § första stycket TKL (jfr 5 § andra stycket TKF).

TTK innehåller ttafikregler för terräng och är således närmast en motsva­righet till VTK. Enligt 57 § ancUa stycket TTK får lokala ttafikföreskrifter för terräng meddelas för visst område eller för viss färdled. Föreskriftema får dock inte gälla trafUc inom inhägnat tävlingsområde e.d. inhägnat om­råde. De lokala trafikföreski-iftema får avse förbud mot ttafik med fordon av visst slag. förbud mot att stanna eller parkera fordon, färdhastighet, belysning och annan åtgärd för reglering av trafiken. Det ankommer på kommunen att meddela lokala n-afikföreski-ifter (58 § första stycket).

Lokala uafikföreskiifter om förbud mot ttafik inom visst område och om
fäidhastighet m.m. kan således meddelas såväl av länsstyrelsen med stöd av
3 § TKL som av kommunen enligt 58 § TTK.
                                           133


 


1 fråga om mopedåkning och ridning i motionsspår gäller följande. Mopeden är ett motorfordon och omfattas därför av det allmänna förbudet mot körning på barmark (1 § första stycket 1 TKL). Mopedköming i snöfri terräng, t.ex. i särskilt anlagda motionsspår, är således förbjuden om inte undantag från förbudet har gjorts med stöd av 2 § TKL.

Reglering av ridning i terräng anses däremot enligt Trafiksäkerhets­verkets praxis inte kunna meddelas som en lokal ttafikföreskrift enligt TTK.

Skälen för mitt förslag: Av redogörelsen för innehållet i gällande för­fattningar om terrängttafik framgår att förbud mot körning med snöskoter, andra terrängfordon och motorfordon i skidbackar och skidspår kan med­delas av kommunen i form av lokala ttafikföreskrifter. Även länsstyrelsen kan förbjuda sådan köming. För köming på mark som inte är snötäckt gäller ett generellt förbud mot barmarksköming. Gällande reglering erbjuder sålunda enligt min uppfattning tillräckliga möjligheter att förbjuda eller begränsa snöskotertrafik eller någon annan icke önskvärd ttafik i skidbackar och skidspår.

Mopedköming på snötäckt mark torde mera sällan utgöra något problem. Om så någon gång skulle anses vara fallet kan även sådan körning förbjudas eller begränsas genom lokala ttafikföreskrifter. Eftersom tillåtligheten av mopedköming i terräng regleras i särskild ordning bör inte, i linje med mitt förslag i föregående avsnitt, den frågan kunna regleras i lokal ordnings­stadga.

Med hänsyn till att reglering av ridning i terräng anses kunna meddelas som en lokal ordningsföreskrift synes något hinder mot att i lokal ordnings­stadga vid behov förbjuda ridning i motionsspår inte föreligga. På samma sätt kan löpning i skidspår förbjudas.


Prop. 1992/93:210


 


Skidliftar och skidbackar

Mitt förslag: Några särskilda säkerhetsföreskrifter bettäffande skidliftar och skidbackar införs inte. Polisen får emellertid på motsvarande sätt som gäller enligt nuvarande ordning rätt att för en viss anläggning som allmänheten har tiUttäde till ge de anvisningar eller tillsägelser som behövs för att förebygga oordning eller för att förhindra att människors hälsa eller egendom skadas.

Utredningens förslag överensstämmer med mitt

Remissinstanserna: Uttedningens förslag godtas eller lämnas utan erin­ran av de remissinstanser som berör dessa frågor.

Skälen för mitt förslag: Anläggningar för utförsåkning kräver bygglov i vissa fall. Förutsättningarna för bygglovplUct bettäffande sådana anlägg­ningar har jag behandlat i det föregående i samband med redogörelsen för nuvai-ande ordning i fråga om ordning och säkerhet vid bad- och camping­platser.


134


 


Den huvudsakliga prövningen av liftanläggningar sker emellertid inte en- Prop. 1992/93:210 ligt bygglagstiftningen. För skidliftar gäller i stället föreskrifter och allmän­na råd av Arbetarskyddsstyrelsen (rtt 97 från år 1974 om släpliftar änchad år 1982 och nr 129 från år 1978 om stol- och korgliftar). Anvisningarna är utarbetade efter samråd med Naturvårdsverket, RPS och dåvarande Statens industtiverk. De innehåller mycket detaljbetonade anvisningar i fråga om planering, teknisk utformning, underhåll m.m. av skidliftar och regler om obligatorisk besiktning av liftarna.

Enligt Arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter skall första besUctning av en skidlift utföras innan liften för första gången tas i bmk och efter väsendig ändring av liften. Fömyad besiktning skall göras inom tolv månader från närmast föregående besiktning. Besiktningen utförs av riksprovplats (Aktie­bolaget Svensk Anläggningsprovning). Om liften är så bristfällig att ett driftförbud aktualiseras vid en besiktning, skall Yrkesinspektionen genast undeiTättas. Det ankommer på Yrkesinspektionen att meddela de före­lägganden eller förbud som behövs.

Enligt min mening finns det i sak inte något behov av ytterligare säker­hetsföreskrifter för skidliftar utöver Arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd på området.

I det här sammanhanget bör också nämnas att inom Näringsdeparte­mentet pågår arbete med en ny förordning om vissa maskindrivna portar, hissar och andra rörliga anordningar. Den nya förordningen är avsedd att ersätta hisskungörelsen (1939:783) och förordningen (1979:210) om maskindrivna portar m.m. Förordningsförslaget innebär att bl.a. skidliftar skall uppfylla vissa krav när det gäller säkerhet och skydd mot ohälsa och att vissa mer komplicerade eller farliga anordningar skall besiktigas vid vissa tillfäUen. Enligt förslaget kommer sttaff att kunna följa för den som använder en obesiktigad anordning, som omfattas av krav på besUctning.

Åtgärder för att förbättra skidsäkerheten bör således främst inriktas på förhållandena i skidbackarna. Inte så få skador uppkommer till följd av kollisioner mellan skidåkare. Redan med gällande regler finns möjlighet att ingripa mot ovarsam åkning i skidbackarna. Jag tänker då främst på det straffrättsliga ansvar som kan göras gällande med stöd av BrB:s bestäm­melser om brott mot liv och hälsa, framför allt bestämmelsema i 3 kap. 7 och 8 §§ om ansvar för vållande till annans död och för vållande till kropps­skada eller sjukdom. Oaktsam åkning kan givetvis också vara skadestånds grundande.

Olycksfall vid utförsåkning kan också bero på olika brister i backens ut­
formning. I vilken utsträckning som en ägare eller innehavare av en skidan­
läggning kan göras ansvarig för skador som drabbar de besökande är svårt
att ange, särskilt som i-ättspraxis i frågan är sparsam. Högsta domstolen
(HD) har emellertid i en dom (NJA 1987 s. 222) ålagt ägaren till en skid­
anläggning att utge skadestånd till en skidåkare som - vid utförsåkning i en
backe belägen inom ett för sådant ändamål upplåtet område - fallit i ett
stenigt område med otillräckligt snötäcke och skadat sig. HD uttalade i sina
skäl att det i betydande utsttäckning måste ankomma på skidåkaren själv att
svara för att han färdas på sådant sätt som hans erfarenhet och skicklighet
     135


 


samt förhållandena på platsen vid tillfället i fråga kräver för att han inte Prop. 1992/93:210 skall komma till skada. Enligt HD åligger det emellertid upplåtaren av en sådan anläggning att ta med i beräkningen att vissa hinder med hänsyn till förhållandena kan vara opåräkneliga för åkaren och orsaka allvarliga per­sonskador. Mot den bakgrunden fann HD att det åligger upplåtaren av anläggningen att vidta åtgärder för att förebygga skador, men att det inte låter sig mera exakt ange vilka åtgärder som skall komma i fråga. HD ansåg att den saken måste bedömas med utgångspunkt i föreUggande särskilda omständigheter varvid de inom branschen vedertagna säkerhetsreglema och där i övrigt rådande praxis kan tjäna som vägledning.

Varje utövande av sport eller idrott medför en inte obetydlig risk för ska­dor. Den som ägnar sig åt sådana aktiviteter får därför i viss mån anses ha godtagit denna risk. Emellertid måste den som besöker en idrotts- eller fri; tidsanläggning ha rätt att utgå från att de anordningar som förekommer där inte har sådana brister som kan medföra mera påtagliga eller oförutsedda risker för skada, även om nyttjaren själv iakttar normal försiktighet. Detta innebär i huvudsak att den som driver t.ex. en liftanläggning med särskilt iordningställda skidbackar bör vidta sådana säkerhetsåtgärder som redan nu får anses åligga honom från skadeståndsrättslig synpunkt. Ansvaret bör i princip vara begränsat till det särskilt iordningställda och preparerade åkområdet, i vart fall om gränserna för detta är tydligt utmärkta eller fram­går på något annat sätt. Med stöd av räddningstjänstlagens bestämmelser bör det också kunna ki-ävas att en sådan anläggning är utrustad med för­bandsartiklar, bår, pulka och annan utrustning som kan behövas för in­gripande vid olycksfall.

En säkerhetsbestämmelse som särskilt reglerar utförsåkningen skulle med nödvändighet bli så oprecis att det kan ifrågasättas om den skulle ge någon vägledning i det enskilda fallet. Det framstår också som omotiverat att i den nya ordningslagen särskilt reglera utförsåkningen medan andra former av idrott och friluftsaktiviteter förblir oreglerade. Mot den bak­grunden anser jag i likhet med utredningen att det här området inte bör författningsregleras. Frågan kan inte heller anses lämpad för reglering genom lokala ordningsföreskiifter. Utan ett särskilt bemyndigande med stöd av 8 kap. 7 § första stycket 1 RF kan lokala föreskrifter i ämnet inte meddelas i fråga om ancha anläggningar än sådana som enligt kommunens beslut är att jämställa med offentiig plats. Som jag strax återkommer till (avsnitt 4.3.9) föreslår jag emellertid att polisen på motsvarande sätt som gäller enligt nuvarande ordning får rätt att för en viss anläggning som allmänheten har tiUttäde till ge de anvisningar eller tillsägelser som behövs för att förebygga oordning eller för att förhincha att människors hälsa eller egendom kommer till skada.

136


 


Vattenrutschbanor o.d.


Prop. 1992/93:210


 


Mitt förslag: Polisen ges möjlighet att ge anvisningar eller tillsägelser för vattenrutschbanor och liknande anläggningar för lek eller förströelse som allmänheten har tillträde till, om det behövs för att förebygga oordning eller för att förhindra att människors hälsa eller egendom skadas.

Utredningens förslag saknar motsvarighet tiU mitt

Remissinstanserna: RPS, polismyndigheterna i Visby, Vimmerby och Skara samt Länsstyrelsen i Kalmar län pekar på behovet av föreskrifter för s.k. sommar- eller lekland och liknande anläggningar, där det förekommer t.ex. åkning i linbanor och vattenrutschbanor och aktiviteter på studsmattor. De föreslår att en bestämmelse om polisens möjlighet att meddela ordnings-och säkerhetsföreskrifter i särskilda fall får omfatta även sådana anord­ningar. Polismyndigheten i Skara föreslår emellertid att samdiga atttak-tioner vid de aktuella anläggningarna i första hand skall vara underkastade ett centralt provnings- och kontrollförfarande; i andra hand, om offentliga tillställningar inte anses äga rum där, bör polisen ges rätt att utfärda sådana oidnings- och säkerhetsföreskrifter. Konsument\'erket pekar på behovet av säkerhetsföreskiifter för fritidsanläggningar med t.ex. stöiTe vattenrutsch­banor och vinter- och sommarrodelbanor. Enligt verket bör det övervägas att införa en allmän regel om skyldighet för innehavare av fritidsan­läggningar att vidta åtgärder för att förebygga olycksfall bland dem som använder anläggningarna. Arbetarskyddsstyrelsen ifrågasätter om inte också rodelbanor bör omfattas av kontroll. Barnmiljörådet betonar vikten av att det finns säkerhetsföreskrifter för vattenrutschbanor och föreslår att polisen ges möjlighet att utfärda ordnings- och sälcerhetsföreskrifter för sådana anläggningar.

Skälen för mitt förslag: Vattenrutschbanor är anläggningar som van­ligtvis är uppförda vid friluftsbad eller s.k. sommarland. Som jag nyss har redogjort för (se avsnittet under rubriken Bad- och campingplatser) gäller det bygglovplikt för sådana anläggningar. 1 linje med vad jag nyss har sagt om skidliftar och skidbackar anser jag att frågan om säkerhetskrav på vattenrutschbanor o.d. inte lämpar sig för en reglering i en ordningslag. Däremot anser jag att polisen bör ges möjlighet att ge anvisningar eller tillsägelser för sådan veiksamhet som allmänheten har tilluäde till, om det behövs för att förebygga oordning eller för att förhindra att människors hälsa eller egendom kommer till skada. Till detta återkommer jag strax (avsnitt 4.3.9).


137


 


4.3.6 Lokal normgivning

Kommunernas befogenhet att meddela lokala föreskrifter behåUs


Prop. 1992/93:210


 


Mitt förslag: På motsvarande sätt som nu ges kommuner möjlighet att meddela lokala föreskrifter. En lokal föreskrift får innehålla endast sådana bestämmelser som behövs för att upprätthålla den allmänna ord­ningen på en offentlig plats eller för att förebygga att människors hälsa skadas till följd av användningen av pyrotekniska varor.

1 likhet med vad som nu gäller får en lokal ordningsföreskrift som rör ordningen på offentlig plats inte angå förhållanden som är reglerade i någon annan författning eller som enligt föreskrift i någon annan för­fattning kan regleras i annan ordning.

Inte heller får genom en lokal föreskrift läggas onödigt tvång på allmänheten eller annars göras någon obefogad inskränkning i den en­skildes frihet.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med mitt.

Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks eller lämnas utan erinran av en majoritet av de instanser som har ytttat sig i frågan. Mot bakgrund av att ordningsfrågor numera är en statlig angelägenhet ifrågasätter 70 om inte det primära ansvaret för den lokala normgivningen i ordningsfrågor bör läggas över på länsstyrelserna. Enligt JO är en sådan reglering att föredra också från den synpunkten att det regionala ansvaret för polisverksamheten Ugger hos länsstyrelserna. JO anser att en sådan ordning som han föreslår skulle åstadkomma en ökad likformighet i reglema för olika kommuner i regionen.

Föreningen Sveriges polischefer och Föreningen Sveriges länspolis­chefer anser att det bör finnas en lagbestämmelse om skyldighet för en kommun att samråda med polismyndigheten innan beslut om lokala ordningsföreski-ifter fattas.

Bakgrunden till mitt förslag: I 7 § första stycket AOst finns ett bemyndigande för regeringen att meddela de ytterligare föreskrifter, utöver vad som anges i AOst, om den allmänna ordningen som behövs för en kommun eller del av en kommun. En sådan föreskrift får emellertid inte angå förhållanden som är reglerade i någon annan författning eller som kan regleras med stöd av en sådan. Sådana föreskrifter kan enligt bestämmelsen i första stycket också efter bemyndigande av regeringen meddelas av en kommun eller en länsstyrelse.

Regeringen har i förordningen (1982:1173) med bemyndigande för kom­muner och länsstyrelser att meddela lokala ordningsföreskrifter bemyndigat landets kommuner och länsstyrelser att i lokal ordningsstadga meddela före­skrifter om den allmänna ordningen. Enligt förordningen får emellertid be­myndigandet inte utnyttjas för att meddela föreskrifter som innebär en in-ski-änkning i den enskildes frihet att framföra musikaliskt eller något annat konstnärUgt verk.


138


 


Enligt andra stycket i 7 § AOst skall vid meddelande av en lokal       Prop. 1992/93:210 ordningsföreskrift tillses att därigenom inte läggs onödigt tvång på allmän­heten eller annars görs någon obefogad inskränkning i den enskildes frihet.

I 22 § första stycket AOst föreskrivs att i en lokal ordningsstadga också får bestämmas vilka föreskrifter som i allmänhet skall meddelas om tiUttäde till en offentlig tillställning och om ordningen vid en sådan tillställning.

Överttädelse av en föreskrift i lokal ordningsstadga kan enligt 28 § första stycket AOst besttaffas med penningböter.

I motiven till AOst anförde föredragande statsrådet (prop. 1956:143 s. 109) att det inte var möjligt eller ens lämpligt att genom bestämmelser i stadgan mera i detalj ange vilka frågor som fick regleras genom lokala be­stämmelser. Enligt föredraganden borde emellertid, som en allmän begräns­ning för att hindra att man meddelade alltför långtgående föreskrifter, i AOst föreskrivas att det genom en lokal ordningsföreskrift inte fick läggas onödigt tvång på allmänheten eller på något annat sätt göras någon obe­fogad inskränkning i den enskildes frihet (a. prop. s. 110).

Föredraganden understtök också (a. prop. s. 110) att en lokal ordnings­stadga får innehålla endast "ytteriigare föreskrifter" om den allmänna ord­ningen. Sålunda utgör bestämmelsema i AOst minimibestämmelser som un­der alla förhållanden skall gälla. Föredraganden framhöll att någon in­skränkning av de allmänna bestämmelserna inte var tillåten. Men däremot kan ett allmänt stadgande i AOst utformas mera i detalj genom lokala före-ski-ifter. Enligt förechaganden skall som en allmän begränsning gälla även att en lokal oidningsföreskrift inte får angå förhållanden som är reglerade i någon annan ordning.

Frågan om kommunerna vid antagande av lokala ordningsstadgor med hänsyn till bestämmelsen i 7 § ancha stycket AOst har gått utöver sina befo­genheter har vid skilda tillfällen prövats av regeringen i besvärsärenden angående fastställelse av lokala ordningsstadgor, av Regeringsrätten och av JO. Även med den här aktuella begränsningen hai- kommunerna emellertid en stor frihet att utforma lokala stadgor. Mot bakgmnd av det framhöll före-chagande statsrådet i motiven till AOst (prop. 1956:143 s. 109) vikten av att de lokala bestämmelsema blev enhetliga och materiellt lämpliga. Enligt hans mening var det därför värdefullt om förslag till normalstadga kunde upprättas centtalt.

Svenska kommunförbundet har också utarbetat ett normalförslag till lokal ordningsstadga. I noi-malförslaget finns bestämmelser om bl.a. ren­hållningsskyldighet för fastighetsägare, hur man skall förfara vid lastning, lossning och uppläggning av gods och varor på allmän plats, förbud mot nedskräpning, krav på tillstånd vid penninginsamling, hur markiser skall vata anbringade, tillfällig handel, krav på tillstånd vid anbringande av affischer o.d. på allmän plats, krav på tillstånd vid yrkesmässigt utförande av sång och musik samt hållande av hund. Normalförslaget innehåller också en hänvisning till AOst:s bestämmelser om straff och ancha påföljder.

Skälen för mitt förslag: Av den föregående ftamställningen har fram­
gått att den nya ordningslagen bör innehålla ordningsföreskrifter av endast
allmän natur. Enbart bestämmelserna i lagen är därför inte, som jag ser det,
     139


tillräckliga för att i alla avseenden svara mot en enskild kommuns behov av       Prop. 1992/93:210 bestämmelser om allmän ordning och säkerhet inom kommunen eller inom en del av kommunen. Utredningen har också vid en genomgång av landets samtUga lokala ordningsstadgor konstaterat att av landets dåvarande 279 kommuner endast åtta helt saknade lokala ordningsstadgor.

Om möjligheten att meddela lokala föreskrifter skall behållas måste erforderliga bemyndiganden ges i lag, eftersom föreskriftema i de lokala ordningsstadgoma är sådana för den enskilde betungande föreskrifter som i princip skall meddelas genom lag (jfr avsnitt 2.2). Sålunda bör det enligt min mening i den nya ordningslagen på samma sätt som nu tas in en be­stämmelse där regeringen bemyndigas att meddela lokala ordningsföre­skrifter. För att de lokala föreskriftema skall kunna anpassas till behovet av en reglering av mera detaljbetonade ordningsfrågor inom varje enskUd kom­mun eller del av en kommun är det enligt min mening också nödväncUgt med ett bemyndigande för regeringen att överlåta på kommunerna att meddela lokala ordningsföreskrifter. Ett sådant bemyndigande bör således tas in i ordningslagen.

Att som JO föreslår överlämna åt länsstyrelsema att meddela lokala ord­ningsföreskrifter för en kommun eller del av en kommun anser jag av prin­cipiella skäl mindre lämpligt. En sådan ordning skulle enligt min mening med fog kunna sägas strida mot grunderna för den kommunala själv­styrelsen. Vidare torde de enskilda kommunema bättte än länsstyrelsema kunna avgöra behovet av lokala föreskrifter.

Vid utformningen av ett bemyndigande måste man enligt min mening beakta att samhällsutvecklingen kan komma att medföra krav på nya lokala ordningsföreskrifter som man i dag inte har något behov av. Bemyndigandet bör därför utformas så att kommunerna med stöd av detta kan meddela före­skrifter som tillgodoser såväl dagens behov som ett eventuellt framtida be­hov av sådana föreskrifter. Därtill kommer som jag nyss har pekat på att de lokala ordningsstadgorna innehåller bestämmelser i ämnen av vitt skilda slag. Detta leder enligt min mening till att ett bernyndigande måste bli så vittgående att det ger uttymme för lokal reglering i alla de skilda frågor där en sådan reglering kan behövas. Samtidigt måste emellertid bemyndigandet vara så avgränsat och preciserat att det inte kommer i konflikt med inten­tionerna bakom RF:s regler om normgivningsmakten.

Vid den nya RF:s tillkomst förutsattes att ett bemyndigande som var så allmänt hållet att det inte nämnvärt avvek från gmndlagstextens beskrivning av ämnet i fråga inte skulle få förekomma. Föredragande statsrådet uttalade emellertid (prop. 1973:90 s. 209) att riksdagen från fall till fall fick avgöra hur detaljerade bemyndigandena borde vara. Enligt föredraganden borde det vara möjligt att ge tämligen vidsttäckta bemyndiganden i de fall då det var fråga om från medborgarnas synpunkt mindre ingripande föreskrifter.

Enligt 8 kap. 7 § första stycket 5 RF får delegation tiU regeringen av rUcs­
dagens normgivningsmakt ske bettäffande frågor som rör ordningen på all­
män plats. Som jag har konstaterat i det föregående (avsnitt 4.1) ger
motiven till RF inte någon klai- ledning om vad som avses med allmän plats
i RF. Jag har emellertid där kommit till den ståndpunkten att med allmän
      140


 


plats i den nyssnämnda bestämmelsen bör förstås områden utomhus eller Prop. 1992/93:210 inomhus som är upplåtna för eller som annars frekventeras av allmänheten, dvs. för allmänheten tillgängliga områden utom skog och mark. Med ett sådant synsätt lägger RF:s regler inte hinder i vägen för att låta bemyn­digandebestämmelsen omfatta föreskrifter som behövs för att upprätthålla den allmänna ordningen på offentlig plats. Jag vill i detta sammanhang också peka på att det genom den lokala förordningsmaktens långa historiska tradition i vårt land kommit att utbildas en relativt fast praxis i fråga om vilka ordningsföreskrifter som kommunerna får meddela och om hur långt­gående föreskrifterna får vara. Den inskränkning i den kommunala norm-givningskompetensen som ligger i att lokala ordningsföreskrifter inte får avse förhållanden som är reglerade eller kan bli reglerade genom andra föreskrifter är också av betydelse i sammanhanget.

I motiven till den nya RF uttalade föredragande statsrådet (a. prop. s. 320) att, även om någon uttrycklig föreskrift om detta inte fanns i RF, regeringen till förvaltningsmyndigheter och kommuner borde överlåta endast en del av den förordningsmakt som regeringen fick genom ett bemyndigande. En strikt tillämpning av uttalandet medför att lokala ord­ningsföreskrifter av mera ingripande natur eller av principiell räckvidd måste beslutas av regeringen medan kommunerna får meddela endast kompletterande föreskrifter av lägre valör.

Enligt min mening bör föredragandens uttalande emellertid inte ges en så snäv tolkning i detta sammanhang mot bakgrund av att han förutsatte att den dittills gällande kompetensfördelningen mellan riksdag och regering inte skulle bli rubbad genom den nya RF (a. prop. s. 207). Enligt min mening torde avsikten inte heller ha varit - även om detta inte direkt framgår av motiven - att den förordningsmakt som före nya RF:s ikraft­trädande tillkom kommunerna i nämnvärd utsträckning skulle beskäras genom nya RF. Tvärtom torde en önskan ha varit att genom införandet av möjligheten till vidaredelegation i 8 kap. 11 § RF ge grundlagsstöd åt den kommunala förordningsmakten och de med stöd av denna utfärdade lokala ordningsstadgorna m.m. (jfr a. prop. s. 319). Enligt min mening kan man sålunda med fog utgå från att avsikten var att kommunerna genom bestäm-melseina i nya RF om vidaredelegation från regeringen skulle få samma normgivningskompetens som förut.

Jag anser sålunda att det inte finns något hinder mot att regeringen till kommunerna överlåter hela den normgivningsbefogenhet som regeringen får genom ett bemyndigande att meddela föreskrifter om ordningen på en offentlig plats. De skiftande lokala förhållandena är som jag ser det av avgörande betydelse för utformningen av en lokal ordningsföreskrift. Mot bl.a. den bakgrunden bör enligt min mening utgångspunkten vara att regeringen i största möjliga utsttäckning skall vidaredelegera sin förord­ningsmakt till kommunerna.

På samma sätt soin nu bör de framtida lokala ordningsföreskrifterna om
ordningen på offentliga platser vara subsidiära inte bara till de allmänna
ordningsföreskiifterna i ordningslagen utan också till andra författningar.
Sålunda bör man enligt min inening inte genom en sådan lokal ordnings-
     141


föreskrift kunna besluta angående frågor som är reglerade i någon annan       Prop. 1992/93:210 fölfattning eller som kan regleras med stöd av en sådan. Detta bör liksom nu komma till uttryck i en bestämmelse.

Även bettäffande användningen av pyrotekniska varor kan det finnas ett behov av kompletterande lokala föreskrifter. Det kan i vissa fall vara be­fogat att bl.a. förbjuda användningen av sådan varor inom ett visst område i en kommun, t.ex. i närheten av ett sjukhus eller våidhem. Föreskrifter av detta slag skall enligt 8 kap. 3 § RF i princip meddelas genom lag. Eftersom de avser skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa kan de enligt 7 § första stycket 1 samma kapitel meddelas också av kommunerna efter bemyn­digande i lag. Enligt min mening bör i den nya ordningslagen sålunda tas in en bestämmelse med bemyndigande för regeringen och kommunerna att meddela de föreskrifter för en kommun eller del av en kommun som behövs för att förebygga att människors hälsa eller egendom skadas till följd av användningen av pyrotekniska varor. Som jag ser det har sådana föreskrifter ett så nära samband med de typiska föi-eskrifterna att det inte finns något som hindrar att de tas in i den lokala ordningsförfattningen för kommunen.

Enligt min mening bör regeringen eller kommunerna med stöd av bemyndigandebestämmelsen kunna meddela endast föreskrifter som går längre än de allmänna bestämmelserna i ordningslagen. Lokala föreskrifter som i något hänseende begränsar de allmänna ordningsföreskrifterna i den tilltänkta lagen bör sålunda inte få förekomma. Däremot ser jag inte något hinder mot att man genom lokala ordningsföreskrifter mera i detalj reglerar sådana frågor som behandlas i lagen.

Jag vill här också betona vikten av att kommunerna meddelar endast så­dana lokala föreskrifter som verkligen behövs. Alltför långtgående före­skrifter som saknar stöd i allmänhetens rättsmedvetande leder enligt min mening lätt till att respekten för bestämmelserna undergrävs. Det är således angeläget att kommunerna noga prövar vilka bestämmelser som behövs liksom bestämmelsernas geografiska tUlämpningsområde inom kommunen. Sålunda bör förbud eller påbud begränsas till att gälla endast för sådana områden där ett verkligt behov föreligger. För att klargöra betydelsen av att onödiga föreskrifter inte meddelas bör enligt min mening på samma sätt som nu tas in en bestämmelse i den nya ordningslagen om att en kommun genom lokala föreskrifter inte får lägga onödigt tvång på allmänheten eller annars göra obefogade inskränkningar i den enskildes frihet Den närmare avgränsningen av vad som skall anses utgöra onödigt tvång eller obefogad inskränkning bör överlämnas åt rättstillämpningen att avgöra. Vid den av­gränsningen bör man kunna hämta ledning ur den rättspraxis som redan finns på området.

Mot bakgi-und av de övei-väganden jag har gjort här skall jag nu något beröra vilka föreskiifter om allmän ordning och säkerhet som enligt min mening kan tänkas förekomma som lokala ordningsföreskrifter.

1 det av Svenska kommunförbundet upprättade normalförslaget till lokal
oi-dningsstadga finns bl.a. en bestämmelse som rör penninginsamling. Be­
hov av lokala bestämmelser som reglerar penninginsamling på offentlig
plats kan tänkas finnas även i framtiden. Undantag från tillståndskrav för
    142


 


sådan verksamhet bör emellertid regelmässigt göras i de fall då penningin-       Prop. 1992/93:210 samlingen är ett led i en allmän sammankomst eller offentiig tillställning som i sig är tillståndskrävande. Någon prövning från ordningssynpunkt utöver den som görs i tillståndsärendet rörande sammankomsten eller tillställningen behövs enligt min mening inte.

Penninginsamling i samband med framförande av gatumusik är något som är vanligt förekommande. Vanligt är att musikanten ställer fram en insttumentlåda eller lägger fram något klädesplagg där åhörarna kan lämna sina penningbidrag. Enligt min mening bör ett sådant förfarande inte bettaktas som en penninginsamling som omfattas av kravet på tillstånd. Annorlunda förhåller det sig om musikanten går mnt bland publiken och samlar in pengar. Ett sådant tillvägagångssätt torde regelmässigt vara att be­ttakta som en penninginsamling som kan omfattas av tillståndskrav genom en lokal ordningsföreskrift.

Enligt 1982 års förordning med bemyndigande för kommuner och länsstyrelser att meddela lokala ordningsföreskrifter får lokala föreskrifter inte innebära att den enskildes frihet att framföra ett musikaliskt eller något annat konstnärligt verk begränsas. Motsvarande inskränkning i rätten att meddela lokala ordningsföreskrifter bör föreskrivas också i framtiden. Som jag strax återkommer till anser jag att alla nu gällande lokala ordnings­föreskrifter bör upphävas. Således kommer det i framtiden inte att finnas några lokala föreskrifter om gatumusik. Jag vill i det här sammanhanget framhålla att lokala föreskrifter om penninginsamling givetvis inte får ges en sådan utformning att man därigenom reglerar gatumusiken. Således bör det inte förekomma lokala ordningsföreskrifter som uteslutande tar sikte på penninginsamling i samband med gatumusUc.

Beträffande lotterier som anordnas i samband med en allmän samman­komst eller offentlig tillställning bör enligt min mening samma synsätt anläggas som beträffande penninginsamling som utgör ett led i en sådan sammankomst eller tillställning. Den prövning från ordningssynpunkt som görs i tillståndsärendet rörande den allmänna sammankomsten eller offent­liga tillställningen torde därför vara tilhäcklig.

1 ett flertal lokala ordningsstadgor finns, enligt den sammanstälhiing som
utredningen har gjort av dessa, föreskrifter om tillståndskrav för att sätta
upp markiser, banderoller, juldekorationer, reklam m.m. Ett behov av
sådana ordningsföreskrifter kan enligt min mening finnas även i framtiden.
Jag vill emellertid stryka under att rätten att sätta upp affischer o.d. anslag
på offentlig plats utgör en del i den grundlagsskyddade ytttandefriheten.
Sådana anslag kan också falla under regleringen i TF. Sålunda får lokala
ordningsföreskrifter som rör bl.a. affischer och banderoller och liknande
anslag inte ta sikte på något annat än ordningen på den offentiiga platsen.
Jag återkommer till den här frågan i specialmotiveringen i samband med att
jag behandlar reglerna för polisens tillståndsprövning av en ansökan att få ta
i anspråk en offentlig plats. Jag vill emellertid peka på att om affischtavlor
o.d. ställs upp på en offentlig plats på ett sådant sätt att platsen mera
vaiaktigt tas i anspråk det enligt min mening följer ett krav på tillstånd för
att få utnyttja platsen.
                                                                     143


 


Bettäffande banderoller m.m. som sätts upp i samband med en allmän       Prop. 1992/93:210 sammankomst eller offentiig tillställning och endast utgör ett mindre inslag i sammankomsten eller tillställningen bör detsamma gälla som för penninginsamling och lotterier. Sålunda bör också i förevarande fall den prövning från ordningssynpunkt som görs i tillståndsärendet vara tilhäckUg.

Lokala ordningsföreskrifter som förbjuder förtäring av alkoholdiycker pä allmän plats förekommer på många håll. I linje med vad regeringen har uttalat i några enskilda fall där sådana föreskrifter har prövats bör ett förbud mot alkoholförtäring inte meddelas annat än för sådana särskilt angivna platser i en kommun där det finns starka skäl för det. Ett förbud mot för­täring av alkoholdrycker bör sålunda inte omfatta samdiga offentliga platser inom en kommun utan endast de platser där ett sådant förbud är särskilt motiverat från ordningssynpunkt, t.ex. området kring ett torg eller någon annan offentiig plats som är livligt u-afikerad. Alkoholdrycker som anttäffas hos den som bryter mot ett förtäringsförbud enligt det sagda bör kunna tas i beslag och förverkas. Till den frågan återkommer jag i det följande (avsnitt 8.6).

I ett flertal lokala ordningsföreskrifter finns bestämmelser som förbjuder störande btdler under viss tid av dygnet. Enligt min mening bör sådana före­skrifter i framtiden förekomma endast i de fall då de störningar som före­skriften avser att förebygga mera direkt riktar sig mot eller skulle chabba trafikanter på en offentlig plats. Sådana föreskrifter torde sålunda inte kunna utfäidas i syfte att i första hand freda de omkringboendes nattro. Jag har i det föregående (avsnitt 4.2.4) konstaterat att störande gatumusik kan vara att betrakta som en sanitär olägenhet. Mot bakgrund av Regeringsrättens i det föregående nämnda avgöranden från år 1986 är det sålunda möjligt att med stöd av hälsoskyddslagens bestämmelser begränsa gatumusik på sådana platser där sådan musik kan ge upphov till sanitär olägenhet.

Regeringen har i olika sammanhang gjorts uppmärksam på att billarm som ofta till följd av okynneshandling utlöses nattetid stör de omkring­boende. Föreskrifter i ämnet torde kunna meddelas genom en lokal ord­ningsföreskrift. Självklart uppkommer det svårigheter i bevishänseende när det gäller att försöka klargöra orsaken till att ett billarm har utlösts. Mot den bakgrunden bör enligt min mening lokala ordningsföreskrifter i det ämnet användas mycket resöiktivt.

Jag vill också peka på att den som uppsåtligen utlöser ett billarm i avsikt att störa andra i vissa fall kan dömas för ofredande enligt 4 kap. 7 § BrB.

Kringföringshandel och annan tillfällig försäljning regleras i lagen
(1990:1183) om tillfällig försäljning, som ttädde i kraft den 1 april 1991
(prop. 1990/91:17, bet. 1990/91:NU14, rskr. 1990/91:69). Lagen reglerar
emellertid den tillfälliga försäljningen från endast näringsrättslig synpunkt.
De ordningsinttessen som kan göra sig gällande när tillfällig försäljning
bedrivs på en offentlig plats beaktas således inte vid tUlståndsprövningen
enligt lagen. Som jag ser det kan kringföringshandel och lUcnande för­
säljning i åtskilUga fall bedrivas utan att särskild prövning från ord­
ningssynpunkt behövs. I andra fall, t.ex. beträffande livligt ttafikerade
offentliga platser, kan en sådan prövning framstå som nödvändig. Kommu-
  144


 


nerna bör således även i framtiden kunna meddela lokala föreskrifter om förbud mot eller krav på tillstånd till tillfällig handel på en offentlig plats. Sådana föreskrifter får emellertid inte vara påkallade av något annat än den allmänna ordningen på den offentliga platsen. För att inte inkräkta på näringsfriheten bör enligt min mening föreskrifter om förbud mot tillfällig försäljning utfärdas endast när starka skäl gör det motiverat.

Om det inom någon kommun från ordningssynpunkt behövs allmänna bestämmelser för en campingplats kan sådana meddelas genom lokala ordningsföreskrifter för områden som kommunen har bestämt skall jäm­ställas med offentiig plats (jfr avsnitt 4.1). Jag vill emellertid peka på att polisen på motsvarande sätt som enligt nuvarande ordning avses i ett särskilt fall kunna ge anvisningar eller tillsägelser för att förebygga oordning eller för att förhindra att människors hälsa eller egendom skadas. Till detta återkommer jag strax (avsnitt 4.3.9).

1 det följande (avsnitt 4.3.13) avser jag att närmare behandla frågan om möjligheten att ingripa mot containrar som har ställts upp på en offentlig plats utan tillstånd eller i strid med meddelat tillstånd. Som kommer att framgå där anser jag att det i en lokal ordningsföreskrift vid behov bör kunna tas in en bestämmelse om märkning av containrar med ägarens namn, adress, telefonnummer m.m.

Jag har i det föregående tagit upp frågan om behovet av lokala före­skrifter för att förebygga att människors hälsa skadas till följd av använd­ningen av pyrotekniska varor. Enligt min mening kan det ibland finnas anledning att lokalt skärpa tillståndskravet så att krav på tillstånd ställs upp i andra fall än de som omfattas av den föreslagna bestämmelsen i ordnings­lagen (jfr avsnitt 4.3.3). Om det behövs för att förhindra att människors hälsa eller egendom skadas till följd av användningen av pyrotekniska varor bör det enligt min mening vara möjligt att genom lokala föreskrifter be­gränsa användningen av sådana varor på dessa platser. Endast i undantags­fall bör emellertid ett totalförbud kunna komma i fräga. Ett sådant förbud bör emellertid ges ett mycket begränsat geografiskt tillämpningsområde, t.ex. ett område kring ett sjukhus, våidhem e.d.


Prop. 1992/93:210


Regleringen av torghandel

Mitt förslag: Någon möjlighet för kommunen att bettäffande plats som kommunen har upplåtit till allmän försäljningsplats meddela andra föreskrifter än sådana som är påkallade av ordnings- eller säkerhetsskäl införs inte.


Utredningens förslag innebär att kommunema med stöd av ett bemyn­digande i ordningslagen får möjlighet att i lokala föreskrifter besluta om begränsningar i varusortimentet vid torghandel samt om tiden för försälj­ningen även när andra skäl än ordnings- och säkerhetsskäl talar för en sådan begränsning.


145


10 Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 210


Remissinstanserna: Ett flertal kommuner och länsstyrelser tillstyrker       Prop. 1992/93:210 eller lämnar uttedningens förslag utan erinran. Ett stort antal instanser av­styrker emellertid förslaget främst på grund av den begränsning av närings-och konkurrensfriheten som det innebär.

Norrköpings tingsrätt anser att det inte finns något reellt behov av en reglering i linje med uttedningsförslaget.

PoUsmyndigheten i Halmstad anser att näringspolitiska eUer konkurrens­begränsande hänsyn kan komma att påverka förbuden. Enligt myndigheten skulle polisens roll i sammanhanget - att tillse efterlevnaden av begräns­ningar som eventueUt inte har sin gmnd i ordningsskäl - utsätta polisen för risken att i allmänhetens ögon ta ställning i sak och därigenom tappa i opartiskhet och som en följd av det även i förtroende. Polismyndigheten i Uddevalla anser att det är fullt tillräckligt om kommunerna får föreskriva de begränsningar i varusortimentet som betingas av hänsynen till allmän ordning.

NO anser att torghandeln är betydelsefull när det gäller att få en effektiv och fungerande konkurrens. En reglering i linje med utredningens förslag medför enligt NO negativa effekter för konsumentemas ekonomiska inttes­sen. Vidare anser NO att förslaget innehåUer alltför skönsmässiga bedöm­ningsgmnder och därmed kan leda till olikformig behandling.

Dåvarande Statens pris- och kartellnämnd (SPK) pekar på att närings-och etableringsfrihet utgör grundstenar i en marknadsekonomi. Enligt SPK utgör torghandeln på många håll en positiv konkuiTensfaktor i förhållande till befintliga butiker, vilket får till följd att priskonkurrensen skärps och konsumenterna får tillgång till ett störte och mera differentierat vamutbud.

Torg- och Marknadshandlarnas Ekonomiska Riksförening (TOMER) an­ser att den ökade kommunala konttoUen som utredningens förslag innebär inte är till någon nytta för vare sig konsumenterna eller samhället i stort. Enligt TOMER gynnar en begränsning av det sortiment som fritt får saluföras på torgen enbart de lokala köpmännen. TOMER anser att det inte är lagstiftarens uppgift att gynna en handelsform framför någon annan.

Bakgrunden till mitt förslag: Under 1700- och 1800-talen genomfördes olika partiella reformer för att öka näringsfriheten i landet. En genom­gripande revision av äldre författningar skedde vid mitten av 1800-talet och resulterade i förordningen (1864:41 s. 1) ang. utvidgad näringsfrihet (näringsfrihetsförordningen). Utgångspunkten i näringsfrihetsförordningen var att all näringsverksamhet i princip skulle vara fri. Enligt förordningen var svensk man eller kvinna berättigad att idka bl.a. handels- och fabriks­rörelse, hantverk eller någon annan hantering. Från denna grundprincip gjordes i förordningen åtskilliga undantag i fråga om olika yrken eller för försäljning av olika varor.

Näringsfrihetsförordningen upphävdes genom lagstiftning år 1968 (prop. 1968:98, bet. 1968:3LU63, rskr. 1968:333) och ersattes av vissa andra för­fattningar. Någon motsvarighet till näringsfrihetsförklaringen i förordningen infördes inte. Enligt motiven till den aktueUa lagstiftningen (a. prop. s. 34) ansågs emellertid principen om full frihet för svenska medborgare att driva

146


 


näring som självklar, om inte uttryckUgt hinder för detta hade föreskrivits i       Prop. 1992/93:210 grundlagsenlig ordning.

Näringsfrihetsförordningen innehöll inte några utttyckliga bestämmelser om torghandel. Detta skapade en viss osäkerhet i frågan om förordningen var tillämplig på torghandel och om torghandelns rättsliga ställning över huvud. Man synes emellertid allmänt ha utgått från att torghandeln i vart fall i den meningen var fri att det för handelns utövare inte gällde några särskilda kvalifikationskrav eller tillstånds- eller anmälningskrav. Däremot gällde för handeln åtskilliga andra generella eller individuella begränsningar enligt lag eller någon annan författning.

I princip är torghandeln alltjämt fri. Givetvis gäller även för torghandel den reglering som generellt gäller för handel av visst slag eller för viss typ av utövare, t.ex. handel med livsmedel, alkoholdrycker, guld, silver eller explosiva varor eller näringsverksamhet som drivs av utiänning.

Uttryckliga bestämmelser om upplåtelse av område för torghandel saknas i gällande rätt. Befogenhet för kommunema att upplåta visst område till allmän försäljningsplats anses emellertid följa av gruncheglerna i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) om den kommunala kompetensen. Det före­ligger således ingen skyldighet för en kommun att upplåta platser för torg­handel. Sålunda ankommer det på kommunen att själv avgöra om sådan handel skall få förekomma i kommunen eller inte.

För upplåtelse av plats på salutorg får kommunen enligt 1 § första stycket andra meningen avgiftslagen ta ut avgift. I tredje stycket i före-varande paragraf föreskrivs att grunderna för beräkningen av avgiften skall beslutas av kommunfullmäktige. Enligt andra stycket i 1 § får avgiften tas ut med det belopp som kan anses skäligt med hänsyn till ändamålet med upplåtelsen, nyttjarens fördel av denna, kommunens kostnader med anled­ning av upplåtelsen och övriga omständigheter.

Upplåtelse av ett ormåde till allmän försäljningsplats brukar ske genom att kommunen i en lokal ordningsstadga anger vilken eller vilka platser inom kommunen som skall vara allmänna försäljningsplatser. På dessa platser gäller inte något krav på tillstånd för att få ta platsen i anspråk för försäljning. Torghandel har nämligen i 2 § första stycket tredje meningen AOst utttyckligen undantagits från kravet på tillstånd.

Att torghandeln är fri medför att den enskildes rätt att driva handel på torget kan begränsas endast i lag eller någon annan författning. Enligt 7 § AOst får kommunema meddela föi-eskrifter om ordningen vid bl.a. torg­handel. Kommunerna har också i stor utsträckning antagit torghandels­stadgor med ordningsföreski-ifter för torghandeln. En torghandelsstadga är från formell synpunkt en lokal ordningsstadga, och den skall antas och fastställas i samma ordning som en sådan. Det har emellertid ansetts lämpligt att föra samman föreskriftema om torghandel till särskilda lokala stadgor eftersom föreskriftema i huvudsak riktar sig till torghandlama.

Utöver föreskrifter i en lokal torghandelsstadga kan för torghandeln gälla de villkor som polisen enligt 8 § AOst meddelar för det enskilda torget.

Frågan om olika torghandelsföreskrifter har behövts för att upprätthålla
ordningen på försäljningsplatsen har fiamför allt aktualiserats näi- kommu-
  147


 


nema har försökt att på skilda sätt begränsa varusortimentet vid torghandel.       Prop. 1992/93:210

I rättspraxis har lokala föreskrifter om begränsningar i varusortimentet inte

sällan underkänts med motiveringen att föreskriftema har inneburit större

inskränkningar i rätten att chiva torghandel än som har behövts för att

tillgodose den aUmänna ordningen på försäljningsplatsen. Om föreskriftema

har ansetts påkallade av ordningsskäl har de dock godtagits.

Skälen för mitt förslag: Som framgår av redogörelsen för nuvarande ordning är upplåtelse av ett område för torghandel en kommunal ange­lägenhet. Kommunernas befogenhet att upplåta olika områden för torg­handel grundar sig på den allmänna kompetensregeln i 2 kap. 1 § kommu­nallagen. Kommunerna kan således självständigt avgöra om de vill upplåta platser för torghandel eller inte.

Jag har i det föregående (avsnitt 4.3.1) behandlat frågan om krav på till­stånd för att få ta i anspråk offentlig plats. Enligt mitt förslag skall tillstånd inte krävas orn den offentUga platsen tas i anspråk för ett ändamål för vilket platsen har upplåtits. Torghandel som sker på ett av kommunen för detta än­damål upplåtet torg faller således enligt mitt förslag aldrig under kravet på tillstånd (se specialmotiveringen till 3 kap. I § ordningslagen). Om kommu­nen däremot väljer att inte upplåta ett torg till allmän försäljningsplats, krävs tillstånd i varje enskilt fall då någon vill bedriva försäljning på platsen. Kommunen kan genom att utnyttja sin vetorätt förhindra att till­stånd för sådan handel meddelas (se avsnitt 4.3.1).

1 likhet med utredningens förslag anser jag att kommunema även i fort­sättningen bör kunna meddela ordningsföreskrifter för torghandel som sker på ett av kommunen för ändamålet upplåtet torg. Ordningsföreskrifterna kan innehålla bestämmelser om sådant som fördelningen av fasta och tillfälliga platser, fördelningen av platser mellan olika sökande, tider för torghandel, renhållning m.m. Ordningsföreskrifter av det här slaget kan kommunen meddela i en lokal ordningsstadga med stöd av den bemyn-digandebestämmelse som jag nyss har föreslagit. Som jag ser det behövs inte något ytterligare bemyndigande för att tillgodose kommunernas behov av att meddela ordningsföreskrifter för torghandeln.

Utredningen föreslår att det i ordningslagen tas in ett bemyndigande för kommunerna att efter vidaredelegation från regeringen meddela föreskrifter som inskränker varusortimentet vid torghandel. Enligt utredningsförslaget får sådana föreskrifter grundas på andra än ordningsskäl. Kommunerna skulle enligt utredningsförslaget således tämligen fritt få bestämma vilka vai-or som skall tillåtas på salutorgen.

Enligt de av riksdagen år 1986 antagna rikdinjema för konsument­politiken (prop. 1985/86:121, bet. 1985/86:LU34, rskr. 1985/86:292) skall målsättningen vara att stödja hushållen i deras sttävan att effektivt utnyttja sina resurser samt att stärka konsumenternas ställning pä marknaden. Utredningens förslag om en bemyndigandebestämmelse som ger kommu­nerna en befogenhet att begränsa varusortimentet vid torghandel bör sålunda ses i ljuset av liksdagens uttalande om riktlinjerna för konsument­politiken.

148


 


Utredningens förslag har mött skarp kritik från fiera remissinstanser. Dessa pekar på bl.a. att kommunerna kan komma att tillmötesgå den fasta handelns krav på skydd från konkurrens från torghandeln och annan till­fällig försäljning och att sådana åtgärder på längre sikt kan föra med sig negativa effekter för prisbildningen och effektiviteten i näringslivet.

För min del ser jag näringsfriheten som en gmndläggande princip i vår rättsordning. Regeringen har också beslutat att en parlamentarisk kommitté skall utreda frågan om ett gmndlagsskydd för denna frihet (Ju 1992:01, dir. 1991:119). Begränsningar i näringsfriheten skall enligt detta synsätt kräva starka skäl. Ett sådant skäl föreligger i de fall där konkurrensen är klart skadlig för konsumenterna. För egen del anser jag att torghandeln kan utgöra en positiv konkurrensfaktor gentemot den etablerade handeln. En reglering i linje med utredningens förslag ligger som jag ser det inte i konsumentemas intresse. Övervägande skäl talar sålunda för att vamutbudet vid torghandel inte bör regleras utöver vad som kan krävas från ordnings-och säkerhetssynpunkt. Mot den här bakgrunden anser jag att en bestäm­melse i linje med uttedningens förslag inte bör införas.


Prop. 1992/93:210


Formerna för beslut om lokala föreskrifter

Mitt förslag: På samma sätt som nu skall lokala föreskrifter antas, ändras eller upphävas genom beslut av kommunfullmäktige. Den nu­varande ordningen med ett förfarande där fullmäktiges beslut skall underställas länsstyrelsens prövning slopas. 1 stället införs en skyldighet för fullmäktige att omedelbart anmäla sitt beslut till länsstyrelsen.

Länsstyrelsen skall upphäva fullmäktiges beslut helt eller delvis om det stt-ider mot någon bestämmelse i ordningslagen. Länsstyrelsen skall fatta beslut i ärendet inom tte veckor från det att kommunen anmält sitt beslut till länsstyrelsen. Om det är nödvändigt med längre tid, skall läns­styrelsen inom den angivna tidsfristen fatta ett tillfälligt beslut. Dock måste länsstyrelsen fatta ett slutligt beslut i ärendet inom två månader från det att kommunen anmält sitt beslut.

Till skillnad från vad som nu gäller ges berörda myndigheter inte nå­gon uttrycklig förslagsrätt i förfarandet med antagande av lokala ord­ningsföreskrifter. I ordningslagen behålls inte heller länsstyrelsens möj­lighet att enligt 23 § andra stycket allmänna ordningsstadgan i vissa fall själv förordna om lokala föreskrifter för en kommun.


Utredningens förslag överensstämmer i vissa delar med mitt Utted­ningsförslaget innebär till skillnad från mitt att nuvarande ordning med un­derställning av kommunfullmäktiges beslut hos länsstyrelsen behålls.

Remissinstanserna: De remissinstanser som har kommenterat förslaget hai- så gott som uteslutande ytttat sig över frågan om den nuvarande ord­ningen med en prövning av länsstyrelsen skall behåUas eller inte. 1 den frågan är remissutfallet splitn-at. SamtUga kommuner som har kommenterat


149


 


förslaget anser att underställningsförfarandet inte bör behållas. Flera kom- Prop. 1992/93:210 muner pekar på att underställningsplikten har slopats på ett flertal områden under senare år. En garanti för enhetiighet är enligt kommunema att det av Svenska kommunförbundet upprättade normalförslaget till lokal ordnings­stadga till övervägande del följs av kommunema. Möjligheten att överklaga det kommunala beslutet utgör enligt kommunernas uppfattning ett till­räckligt skydd för att förhindra alltför vittgående lokala föreskrifter. Från någon kommun föreslås en skyldighet för kommunen att samråda med läns­styrelsen innan beslut fattas om lokal ordningsföreskrift, om möjligheten att överklaga det kommunala beslutet inte anses vara en tillräcklig åtgärd för att förhindra olämpliga eller olagliga lokala bestämmelser.

Svenska kommunförbundet framhåller att bedömningen av behovet av lo­kala ordningsföreskrifter måste göras på lokal nivå utifrån de problem och önskemål om reglering som kan finnas i den enskilda kommunen. Även om ordningsföreskrifter inte är knutna till kommunal verksamhet finns det enligt förbundet ett berättigat intresse av kommunal bestämmanderätt på det här området. Förbundet anser vidare att en statlig myndighet inte bör ha en generell rätt att öveipröva bedömningar av så stark kommunal natur som det är fråga om här. Kommunförbundet pekar också på att en fast praxis har ut­vecklats i fråga om vilka ordningsföreskrifter som kommunerna lagligen får meddela. Förbundets normalförslag har under många år haft en starkt styrande funktion i detta avseende. Förbundet framhåller att innehållet i ett nytt normalförslag kommer att med stor omsorg förankras i kommunerna. Skillnaden mellan den prövning som görs i kommunalbesvär och vid under­ställning får enligt förbundet inte överdrivas. Förbundet anser att en länsstyrelse genei-ellt sett inte kan anses äga bättre förutsättningar än en förvaltningsdomstol att göra rättsliga bedömningar av ordningsföreskrifter. Under alla förhållanden anser förbundet att skäl för understäUningspUkt saknas när fräga är om upphävande av ordningsföreskrift. Enligt förbundet saknar underställningsplikten i dessa faU redan i dag reell betydelse.

Överåklagaren vid Regionåklagarmyndigheten i Umeå och RPS anser att underställningsförfarandet måste behållas för att garantera medborgarnas rättssäkerhet.

Hovrätten för Övre Norrland anser att möjligheten till kommunalbesvär mot beslut om lokala ordningsföreskrifter är ett aUtför svagt insttument för att tillgodose behovet av slutlig konttoll av att föreskrifterna uppfyller grundläggande krav i fråga om laglighet, lämplighet och skälighet.

Kammarrätten i Stockholm anser att en underställning av sådana frågor om allmän ordning som en lokal ordningsstadga innehåller inte strider mot principen om kommunal självstyrelse. Kammarrätten framhåller att rätts­säkerhetsskäl med styrka talar för att denna form av kommunal reglering underkastas den noggranna statiiga konttoll som underställningsinstitutet medför.

Stockholms tingsrätt framhåller att det är av utomordentlig vikt att det
finns garantier för att beslut om generella ordningsföreskiifter uppfyller
grundläggande krav i fråga om laglighet, lämplighet och skälighet. Enligt
tingsrättens mening kan endast ett underställningsförfarande skapa sådana
150


 


garantier. Skulle något annat av de alternativ som uttedningen har övervägt       Prop. 1992/93:210 bli föremål för lagstiftning, kommer domstolama enligt tingsrätten i ökad utsträckning att få anledning att pröva föreskriftemas laglighet vid tillämp­ningen i det enskilda fallet Tingsrätten anser att en sådan utveckling är olycklig.

Ett flertal av de länsstyrelser som har kommenterat förslaget har förordat att nuvarande ordning med underställningsförfarande behålls. Dessa anser att det är betydelsefullt att länsstyrelserna genom underställningsförfarandet har möjlighet att motverka bestämmelser som är alltför långtgånde vad gäller tvång på allmänheten eller inskränkning i den enskildes frihet och som heller inte är dikterade av ordningsskäl.

JO anser att det från formell synpunkt är tveksamt om delegation till både en stadig förvaltningsmyndighet och en kommun står i överens­stämmelse med ordalydelsen i 8 kap. 11 § RF.

Bakgrunden till mitt förslag: En lokal ordningsstadga skall enligt 23 § första stycket AOst antas av kommunfullmäktige på förslag av eller efter hörande av de myndigheter vilkas verksamhetsområde berörs av förslaget. Länsstyrelsen kan också till fullmäktige anmäla ett behov av en lokal ordningsstadga. Om fullmäktige inte antar de ordningsföreskrifter som länsstyrelsen anser påkallade, kan länsstyrelsen enligt andra stycket i före­varande paragraf själv besluta i frågan. 1 det fallet måste emellertid läns­styrelsens beslut underställas regeringen.

Enligt andra stycket i 23 § skall fullmäktiges beslut underställas länsstyrelsens prövning. Länsstyrelsen kan vägra att fastställa fullmäktiges beslut. 1 sin prövning skall länsstyrelsen beakta beslutets laglighet, lämplig­het och skälighet. Länsstyrelsen anses inte ha någon rätt att göra sakliga änch-ingar i fullmäktiges beslut. Om fullmäktiges beslut inte kan godtas kan länsstyrelsen sålunda endast vägra fastställelse.

1 23 § tredje stycket AOst föreskrivs att vad som gäller för att anta en lokal ordningsstadga också gäller i fråga om ändring eller upphävande av en sådan stadga.

En kommunfullmäktiges beslut enligt 23 § kan enligt 27 § andra stycket AOst överklagas. Därvid skall reglerna i 10 kap. kommunallagen (1991:900) om laglighetsprövning tillämpas. Länsstyrelsens beslut om lokal ordningsföreskrift eller i underställningsärende kan enligt fjärde stycket första meningen i sistnämnda paragraf överklagas hos regeringen genom förvaltningsbesvär.

Skälen för mitt förslag: I likhet med utredningen anser jag att den nuvarande ordningen där kommunfullmäktige beslutar om lokala ordnings­föreskrifter bör gälla även i fortsättningen. På samma sätt som i dag bör också i framtiden fullmäktiges beslut få överklagas i enlighet med bestäm­melserna om laglighetsprövning i 10 kap. kommunallagen (1991:900).

Jag delar också utredningens uppfattning att den uttryckliga förslags-
i-ätten för olika myndigheter enligt 23 § första stycket första meningen AOst
inte bör behållas i framtiden. Detta hindrar givetvis inte att myndigheter,
organisationer eller enskilda hos kommunen kan göra framställning om att
ordningsföreskiifter av visst innehåll bör införas. Kommunala styrelser och
   151


 


nämnder kan alltid hos fullmäktige göra de framställningar som anses       Prop. 1992/93:210 påkallade.

Som jag ser det är det självklart att lokala ordningsföreskrifter innan de fastställs av kommunfullmäktige måste föregås av ett grundligt förbere­delsearbete. Ett naturligt och viktigt inslag i det arbetet bör enligt min mening vara att fullmäktige inhämtar synpunkter från myndigheter och organ vilkas verksamhetsområden berörs av de tilltänkta föreskriftema. Emellertid anser jag i linje med uttedningens förslag att ett sådant för­farande är så självklart att det inte behöver regleras i lag. Sålunda anser jag att det i den nya ordningslagen inte behöver tas in någon bestämmelse om att kommunfullmäktige skall höra de myndigheter, viUcas verksamhets­område berörs av den lokala föreskriften (jfr 23 § första stycket första meningen AOst).

Enligt 23 § andra stycket AOst skall kommunfullmäktiges beslut om antagande av en lokal ordningsstadga underställas länsstyrelsens prövning. Ordningsstadgeutredningen föreslår att den ordningen behålls. De kom­muner som har kommenterat förslaget anser att underställningsförfarandet bör slopas.

Statsmakternas strävan mot en vidgad kommunal självstyrelse och en minskad byråkrati i samspelet mellan statliga och kommunala organ har fått tiU följd att underställningsinstitutet allt mer kommit att sättas i fråga. I propositionen om minskad statlig detaljreglering av kommunerna m.m. anförde sålunda föredragande statsrådet (prop. 1976/77:1 s. 101) att inte minst kommunindelningsreformen skapat förutsättningar för att låta kom­munerna själva avgöra äi-enden där beslutanderätten tidigare varit delad mellan kommunerna och en stadig myndighet och att arbetet med en successiv minskning av antalet underställningspliktiga ärenden borde fort­sätta.

Enligt statsmaktemas riktiinjer för ökad kommunal självstyrelse och min­skad byråkrati (prop. 1980/81:80, bet 1980/81:KU13, rskr. 1980/81:149) skall en fortsatt minskning av antalet underställningspliktiga ärendegrupper eftersttävas. Förechagande statsrådet anförde (a. prop. s. 16 f) att under­ställningsförfarandet i stort sett har spelat ut sin roll. Enligt hans mening främjas inte samarbetet mellan statliga och kommunala organ av denna form av statskonttoll. Föredraganden ansåg att andra former såsom samråd och allmän rådgivning Ugger mer i linje med en modem syn på samspelet mellan statiiga och kommunala organ. Han anförde vidare att det politiska ansvaret tillsammans med möjUghetema att anföra kommunalbesvär och ett utvecklat system för samarbete utgör en god garanti för att de kommunala uppgifterna fullgörs på ett lämpligt sätt med hänsyn till laglighet och lämp­lighet. Enligt hans mening borde man i första hand välja mindre ingripande former i den kommunala självstyrelsen än underställning i de fall där en statlig konttoll behövs.

Som jag har påtalat i det föregående äi- det från lagteknisk synpunkt inte
möjligt att utforma ett bemyndigande för regeringen och kommunema att
meddela lokala föreskrifter på ett sådant sätt att man ur bemyndigandet klart
kan utläsa vilka typer av föreskrifter som kan utfärdas med stöd av detta.
  152


 


Bemyndigandebestämmelsen i den nya ordningslagen bör som jag tidigare Prop. 1992/93:210 sagt mot den bakgrunden hållas tämligen allmän. Jag har i det föregående också förutsatt att regeringen så långt det är möjligt kommer att utnyttja sin befogenhet enligt bemyndigandet att delegera normgivningskompetensen till kommunerna. Sålunda kommer kommunerna att kunna föreskriva bety­dande begränsningar i den enskildes frihet och personliga förhållanden. Därtill kommer att överttädelse av de lokala ordningsföreskrifterna enligt den nya ordningslagen är straffsanktionerade. Så vittgående formella befo­genheter för kommunema fordrar enligt min mening en effektiv garanti för att de kommunala besluten är lagliga, lämpliga och ändamålsenliga. Kommunala föreskrifter fär t.ex. inte bli så långtgående att de kommer i konflikt med den gmndläggande principen i RF att för den enskilde betung­ande föreskrifter i allt väsentligt skall meddelas genom lag. Det finns följakdigen flera tungt vägande skäl som talar för att en effektiv statlig möj­lighet att ingripa mot lokala föreskrifter med oriktigt eller olämpligt innehåll är en förutsättning för ett så vidsträckt bemyndigande som jag före­slår i det här sammanhanget.

Uttedningen har konstaterat att det inte sällan har funnits anledning till kritik mot de lokala ordningsföreskrifter som har underställts länsstyrelsens prövning. Åtskilliga föreskrifter för vilka fastställelse har vägrats har enligt utredningen haft sådan karaktär att de skulle ha inneburit relativt långt­gående inskränkningar i allmänhetens rörelsefrihet. I andra fall har fast­ställelse vägrats med motiveringen att fiågan har varit reglerad i någon annan ordning och att den föreslagna föreskriften därför har stått i strid med bestämmelsen i 7 § första stycket AOst.

Laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen innebär i princip endast en bedömning från formell synpunkt av beslutets laglighet. öm man, i enlighet med mitt förslag i det föregående, i den nya ordningslagen tar in en bestämmelse om att lokala föreskrifter inte får lägga onödigt tvång på allmänheten eller på något annat sätt göra obefogad inskiänkning i den en­skildes frihet, kommer visserligen prövningen i dessa fall att i viss utsttäck­ning innefatta också en lämplighetsbedömning. Den överprövande myndig­heten måste således pröva om den lokala föreskriften står i sttid med en sådan bestämmelse i ordningslagen. Ett överklagande enligt kommunal­lagens bestämmelser förutsätter emellertid initiativ från någon - oftast en enskild person - som har rätt att föra sådan talan. Beslut om lokala före­skrifter tilldrar sig i allmänhet inte någon större uppmärksamhet i mass­medierna, vilket kan leda till att den breda allmänheten inte får kännedom om beslutet förrän tiden för överklagande har försuttits. Som uttedningen och flera remissinstanser påpekat leder dessa omständigheter till att möjligheten att överklaga det kommunala beslutet inte kan anses utgöra ett tillräckligt stai-kt medel att komma till rätta med oriktiga eller olämpliga lokala föreski-ifter. Jag anser sålunda att det behövs någon ytterligare form av stadig ingripandemöjlighet.

Antalet underställningspliktiga ärenden har minskat successivt allt sedan
1970-talet. Emellertid skiljer sig den kommunala befogenheten att meddela
föreskrifter om allmän ordning på väsentliga punkter från de områden av
     153


 


kommunal verksamhet där statskontrollen i form av underställning efter Prop. 1992/93:210 hand har slopats. Frågor rörande allmän ordning är inte i egentlig mening någon kommunal angelägenhet. Sålunda är kommunernas befattning med dessa frågor inte knuten till någon kommunal verksamhet Inte heller mot­svaras den av något åliggande eller åtagande för kommunerna. Det är i stället fråga om en typiskt sett stadig angelägenhet som av mera praktiska än principiella skäl delegeras till kommunema och inte till statiiga myndig­heter. Principen om kommunal självstyrelse gör sig därför mindre gällande på detta område än på många andra där den statiiga styrningen har minskat.

Under remissbehandlingen har från bl.a. domstolshåll pekats på behovet av att garantera medborgama rättssäkerhet och trygghet. Rättssäkerheten gör sig enligt min mening särskilt starkt gällande i detta sammanhang när det är fråga om sttaffsanktionerade föreskrifter som rör allmän ordning och säkerhet. Denna synpunkt gör sig gällande med särskild styrka eftersom föreskrifterna kan ha stor betydelse för andra än kommunmedlemmama.

Mot bakgmnd av det anförda anser jag att det behövs någon ytterligare möjlighet till statiigt ingripande än den som står tiU buds genom kommunal­lagens bestämmelser om laglighetsprövning. Den ytterligare möjligheten bör emellertid i linje med vad statsmaktema uttalat tidigare kunna vara mindre ingripande än vad en ordning med underställningsförfarande inne­bär. Enligt min mening bör den statliga möjligheten att ingripa mot lokala föreskrifter med oriktigt eller olämpligt innehåll kunna bli tillgodosedd om kommunens beslut i lokala ordningsfrågor omedelbart anmäls till läns­styrelsen och denna ges befogenhet att upphäva sådana föreskrifter i den mån dessa sttider mot den nya ordningslagen En sådan ordning kan inte anses sttida mot bestämmelsen i 8 kap. 11 § RF. Jag avser att följa hur den föreslagna ordningen kommer att utveckla sig.

För kommunen, allmänheten och andra som berörs av lokala föreskrifter är det angeläget att länsstyrelsen inom en förhållandevis kort tid tar ställning till om det finns anledning att ingripa mot någon lokal föreskrift som anmälts till länsstyrelsen. Enligt min mening bör länsstyrelsen i flertalet fall kunna fatta ett beslut om upphävande inom åtminstone tte veckor från det att kommunens anmälan kommit in till länsstyrelsen. Det kan dock förekomma fall av mer komplicerad natur i vilka länsstyrelsen kan behöva längre tid än så för att kunna ta slutlig ställning i ärendet. Jag anser däiför att bestämmelserna om länsstyrelsens prövning bör utformas så att länsstyrelsens slutiiga avgörande i ärendet i vissa fall kan få anstå upp till två månader från det att kommunens anmälan kommit in. I de fall det är påkallat att länsstyrelsen utnyttjar den längre tidsfristen anser jag att en ordning bör införas enligt vilken det åligger länsstyrelsen att inom tte veckor fatta beslut om tillfälligt upphävande av sådan lokal föreskrift som kan antas strida mot någon bestämmelse i ordningslagen.

Enligt nuvarande ordning kan länsstyrelsen hos kommunen anmäla
behov av lokala ordningsföreskrifter av visst innehåll (23 § första stycket
andra meningen AOst). Om kommunfullmäktige inte antar en sådan före­
skrift kan länsstyrelsen besluta själv i frågan (23 § andra stycket andra
meningen AOst).
                                                                               154


 


Länsstyrelsen.s möjlighet att själv besluta om lokala ordningsföreskrifter Prop. 1992/93:210 torde inte ha någon större praktisk betydelse och kan ses som principiellt tveksam genom att länsstyrelsen skulle få fatta ett beslut som egentligen ankommer på kommunen. Därför anser jag i likhet med utredningen att övervägande skäl talar för att bestämmelsen inte bör behållas i framtiden. Länsstyrelserna bör givetvis även i framtiden hos kommunema kunna påtala ett behov av olika ordningsföreskrifter Jag anser emellertid att några sär­skilda författningsbestämmelser i ämnet inte behövs. Som en yttersta möj­lighet kan regeringen besluta föreskrifter för en kommun.

Som jag nyss har nämnt tilldrar sig lokala föreskrifter i allmänhet inte någon större uppmärksamhet i massmedierna. Enligt nuvarande ordning skall såväl den av kommunen beslutade lokala ordningsföreskriften som länsstyrelsens fastställelsebeslut kungöras i länets författningssamling (jfr prop. 1975/76:112 s. 79).

För att bringa ett beslut om lokal föreskrift tiU såväl allmänhetens som de tillämpande myndighetemas kännedom bör enligt min mening kommunen åläggas att på egen bekostnad kungöra föreskrifterna i länets författnings­samling. Beslutet bör också anslås på vederbörligt sätt och föras in i Ortstidning. Det bör ankomma på regeringen att i förordning meddela före­skrifter om detta.

1 sammanhanget bör nämnas att riksdagen under innevarande riksmöte behandlat bl.a. frågan om kommunala författningssamlingar (bet. 1992/93:KU1, rskr. 1992/93:5). Utskottet uttalade som sin mening (a. bet s. 8) att regeringen bör låta frågan om publicering av kommunernas och landstingens författningar bli föremål för närmare överväganden. Frågan bereds för näi-vai-ande inom regeringskansliet.

Om kommunerna i framtiden kommer att åläggas att hålla kommunala författningssamlingar får frågan om kungörande av lokala föreskrifter över­vägas på nytt.

1 de frågor som har behandlats under detta avsnitt har jag samrått med chefen för CivUdepartementet.

155


 


4.3.7 Ordningsföreskrifter m.m. för hamnar


Prop. 1992/93:210


Mitt förslag: Regeringen får meddela föreskrifter om ordning och sä­kerhet i hamnar. För fall där en hamn ägs eller förvaltas av en kommun eller av ett av kommunen helägt företag, får regeringen överlämna åt kommunen att meddela sådana föreskrifter. 1 fråga om en hamn som ägs eller förvaltas av någon annan, får regeringen överlämna åt länsstyrelsen att meddela föreskrifter av det aktuella slaget

Vid meddelande av en lokal hamnföreskrift skall anges det område i vatten och på land inom viUcet föreskriften skall gälla.

På samma sätt som bettäffande lokala ordningsföreskrifter skall kom­munfullmäktiges beslut i fråga om lokala hamnföreskrifter omedelbart anmälas till länsstyrelsen, som ges befogenhet att upphäva olagliga före­skrifter.


Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med mitt. Utred­ningsförslaget saknar dock motsvarighet till mitt förslag om att regeringen skall få överlämna åt en kommun att meddela föreskrifter även i fråga om hamnar som ägs eller förvaltas av ett av kommunen helägt företag. Utredningens förslag innebär till skillnad från mitt att nuvarande ordning med underställning av kommunfullmäktiges beslut om lokala föreskrifter hos länsstyrelsen behålls.

Remissinstanserna: Med några undantag tillstyrks eller lämnas förslaget utan erinran av de remissinstanser som har kommenterat det. Svenska Hamnförbundet, Helsingborgs kommun och Göteborgs Hamn AB anser att utredningens förslag i förening med reglerna i lagen (1986:371) om flytt­ning av fartyg i allmän hamn täcker behovet av ordningsföreskrifter för hamnarna. Svenska kommunförbundet betonar vikten av att lagstiftningen ger möjlighet för innehavaren av en hamn att avvisa eller bortvisa ttaflkan-ter och att låta forsla bort gods på varuhavarens bekostnad. Enligt Sjö­fartsverkets uppfattning bör det även i fortsättningen finnas ett noi-mal-förslag till hamnordning i ordnings- och säkerhetsfrågor som samman­hänger med verksamheten i en hamn. Verket anser att det själv bör utarbeta förslaget i samarbete med berörda organisationer. Stockholms kommun (juridiska avdelningen) kritiserar förslaget pä den grunden att det medför att olika regler kommer att gälla beroende på om en hamn ägs eller innehas av en enskUd, av staten eller av en kommun. Göteborgs kommun anser alt befogenheten för en kommun att meddela föreskrifter bör omfatta även det fallet då hamnen ägs eller förvaltas av ett helägt kommunalt bolag. Enligt Svenska Hamnförbundet. Helsingborgs kommun och Göteborgs Hamn AB bör man överväga en ordning som ger möjlighet att bemyndiga ett hamnaktiebolag, i vilket en kommun hai" dominerande inflytande, att utfärda ordningsföreskrifter och att handha myndighetsutövning med stöd av föreskrifterna. Göteborgs kommun avstyrker förslaget om underställ­ningsskyldighet.


156


 


Bakgrunden till mitt förslag: Den rättsliga regleringen av frågor Prop. 1992/93:210 rörande ordning och säkerhet i de svenska allmänna hamnarna och i betydande omfattning också av verksamheten i de övriga hamnama utgörs av särskilda för varje hamn gällande hamnordningar. Enligt förordningen (1874 nr 26 s. 11) ang. hamnordningar och andra ordningsföreskrifter för allmänna hamnarne i riket (hamnordningsföroidningen) skall det i varje större stapelstad finnas en hamnordning med de föreskrifter rörande ordningen i hamnen som behövs utöver bestämmelsema i 1868 års ord­ningsstadga för rikets städer (numera AOst).

En hamnordning kan enligt förordningen upprättas även för någon annan allmän hamn. Bettäffande antagande, tillämpning m.m. av en hamnordning skall AOst:s bestämmelser gälla. En hamnordning är således inte en lokal ordningsstadga som utfärdas med stöd av AOst utan en från denna fri­stående författning som helt grundas på hamnordningsförordningens bestämmelser. Att en hamnordning skall antas av kommunfullmäktige och underställas länsstyrelsens prövning följer emellertid av att AOst:s be­stämmelser skall gälla för bl.a. antagande av en hamnordning. Detta gäller oavsett om den allmänna hamnen ägs eller innehas av en kommun eller någon annan. För ändring eller upphävande av en hamnordning gäller samma förfarande.

Länsstyrelsen skall enligt hamnordningsförordningen se till att en hamn­ordning upprättas vid behov. Om någon särskild hamnordning inte behövs, skall länsstyrelsen enligt förordningen svara för att "nödiga föreskrifter till främjande av ordningen i hamnen" ändå meddelas i överensstämmelse med AOst.

Föreskriftema i en hamnordning är ofta straffsanktionerade genom straff­bestämmelser direkt i hamnordningen. Även föreskrifter om tvångsutfö­rande på den enskildes bekosmad förekommer i hamnordningama.

Hamnordningsförordningen gäller således för en allmän hamn. Allmän hamn inrättas sedan den 1 januari 1984 enligt bestämmelserna i lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn. Enligt lagen får en allmän hamn inrättas eller utvidgas, om hamnen är av väsentlig betydelse för den allmänna samfärdseln (1 §). Om en allmän hamn inte längre behövs för sitt ändamål skall den helt eller del­vis avlysas (2 §). Beslut om inrättande, utvidgning och avlysning av en all­män hamn fattas av regeringen eller, om regeringen bestämmer det, av Sjöfartsverket (4 §). Sjöfartsverket skall föra register över de allmänna ham­nama (5 §).

En allmän hamn kan ägas av någon annan än staten eller en kommun, men det helt övei-vägande antalet allmänna hamnar torde vara i kommunal ägo.

Generella regler om inrättande av allmänna hamnar tillkom först på
1880-talet (se SOU 1974:24, Förslag till hamnlag s. 17). Många av landets
hamnar är emellertid väsentligt älche. Mot bakgmnd av den osäkerhet som
rådde i fråga om vilka hamnar som är allmänna har Sjöfartsverket enligt
uppdrag i samiåd med länsstyrelsema och kommunema inventerat landets
hamnar och i samband därmed prövat vilka hamnar som skall vara all-
        157


 


manna. En förteckning över landets samtliga allmänna hamnar har tagits in i       Prop. 1992/93:210 Sjöfartsverkets författningssamling (SJÖFS 1988:5).

För inrättande av allmän och enskild hamn gäller bestämmelsema i vattenlagen (1983:291) om vattenföretag. Ett vattenföretag fordrar regel­mässigt tillstånd enligt vattenlagen. Uppförande av anordningar på land i anslutning till en hamn ligger dock utanför vattenlagens reglering.

Frånsett de bestämmelser om allmän hamn som finns i vissa specialför­fattningar är innebörden av begreppet allmän hamn och rättsverkningama av att en hamn är allmän oreglerade. På sedvanerättslig väg har emellertid den principen utvecklats att innehavaren av en allmän hamn i princip är skyldig att ta emot den ttafik som söker sig till hamnen, när hamnen har upplåtits för sitt ändamål. Ett fartyg kan således avvisas frän hamnen endast av utrymmesskäl eller om särskilda bestämmelser gör detta möjligt. Någon motsvarande skyldighet för innehavaren av en enskild hamn att ta emot ttafik anses inte finnas (SOU 1974:24 s. 22).

Begreppet hamnområde har inte getts någon enhetlig definition. Med hamnområde kan avses ett område enbart i vattnet eller enbart pä land. Begreppet kan också avse ett område såväl i vattnet som på land (jfr SOU 1974:24 s. 25).

Bestämmelsema i 7 § AOst och i hamnordningsförordningen gör det möjligt för en kommun att på formellt sett tre skilda vägar åstadkomma en reglering av hamnverksamheten och av ordningen och säkerheten i en aU­män hamn. För det första kan en kommun med stöd av 7 § AOst utfärda en lokal ordningsföreskrift för hamnområdet Med "hamnområde" avses i detta sammanhang det område som i en detaljplan redovisas som kvartersmark för hamnverksamhet. Vattenområden innefattas inte i begreppet hamnom­råde i det här sammanhanget (jfr prop. 1985/86:1 s. 561).

En kommun kan för det ancha i en hamnordning enligt hamnordningsför­ordningen meddela föreskrifter om ordningen i hamnen. Sädana föreskrifter blir, om inte något annat anges, tillämpliga också inom de delar av hamn­området som inte är tillgängliga för allmänheten. Av en hamnordning skall regelmässigt framgå inom vilka områden på land och i vattnet som bestäm­melsema skall tillämpas. Föreskriftema i en hamnordning kan mera direkt än de lokala ordningsföreskrifterna ta sikte på att reglera verksamheten i hamnen. Föreskriftema skall nämligen inte avse att trygga "den allmänna ordningen" utan "ordningen i hamnen".

Om en särskild hamnordning inte behövs kan en kommun enligt hamn­ordningsförordningen slutligen meddela "nödiga föreskrifter till främjande av ordningen i hamnen". Med det torde avses separata ordningsföreskrifter som grundar sig direkt på hamnordningsförordningen och således inte sär­skilda för en hamn gällande bestämmelser i lokal ordningsstadga (SOU 1974:24 s. 25). Även dessa föreskrifter skall nämligen avse upprätthållande av "ordningen i hamnen" och inte, som de lokala ordningsföreskrifterna, upprätthållande av allmän ordning. Föreskriftema fär vidare gälla endast för en allmän hamn.

Ordningen och säkerheten i en enskild hamn kan med nuvarande ordning
regleras endast genom lokala ordningsföreskiifter enligt 7 § AOst.
              158


 


Enligt kungörelsen (1950:153) med tillämpningsföreskrifter till hamn- Prop. 1992/93:210 ordningsförordningen åligger det Sjöfartsverket att upprätta normalförslag till hamnordning till ledning för innehavare av en allmän hamn och för länsstyrelserna vid utfärdande av hamnordningar och andra ordningsföre­skrifter för hamnama. Verket skall också lämna råd och upplysningar an­gående ordningsföreskrifter till innehavaren av en allmän hamn. I en ham­nordning och i andra ordningsföreskrifter för en allmän hamn skall enligt kungörelsen regelmässigt anges det område i vatmet inom vilket föreskrif­terna skall gälla.

Normalförslaget till hamnordning innehåller föreskrifter av i huvudsak tvä skilda slag; dels ordningsföreskrifter i egentUg mening, dels föreskrifter som närmast kan betecknas som avtalsliknande vUUcor för hamnens bru­kande. Till ordningsföreskriftema kan räknas föreskrifter om manövrering av fartyg, förbud mot uppställning av arbetsredskap m.m. sä att ttafiken el­ler tillfart till olika anordningar i hamnen hindras, förbud mot uppläggning av gods så att skada eller olägenhet uppstår, förbud mot förorening från far­tyg och om anmälan vid skada. Till det senare slaget av föreskrifter (driftsföreskrifter) kan räknas föreskrifter om anmälningsskyldighet för an­kommande och avgående fartyg, förtöjning, förflyttning och ankring av far­tyg, lastning, lossning och uppläggning av gods, bortskaffande av avfall och om lossnings- och lastningsmateriel m.m.

Vidare innehåller normalförslaget bestämmelser om rätt för hamnmyn­digheten att för särskilda fall meddela sttaffsanktionerade anvisningar och att avvisa eller bortvisa fartyg som kan befaras sjunka.

Normalförslaget innehåller slutligen föreskrifter om sttaff Föreskriftema om sttaff gäller också vid underlåtenhet att iaktta sådana föreskrifter som här har betecknats som driftsföreskrifter.

Enligt Sjöfartsverkets kommentar till normalförslaget bör en hamnord­ning gälla inte bara inom det fastställda området i vattnet utan också inom det område på land som hamnområdet innefattar.

Enligt 1 § lagen (1986:371) om flyttning av fartyg i allmän hamn fåren hamninnehavare flytta ett fartyg i allmän hamn, om fartyget hindrar ham­nens behöriga nyttjande eller varaktigt ligger på ett sätt som strider mot gällande föreskrifter. Föredragande statsrädet uttalade i motiven tUl bestäm­melsen (prop. 1985/86:122 s. 14) att fömtsättningama för flyttning av ett fartyg är uppfyllda, om fartyget är att anse som övergivet. Men förutsätt­ningarna för en sådan åtgärd kunde enligt honom vara uppfyllda också, om faityget är placerat så att det hindrar nyttjandet av hamnen eller om ett far­tyg ligger kvar vid en kajplats med speciell uttustning för lastning och loss­ning när platsen behövs för något annat fartyg.

Enligt 2 § första stycket i nyssnämnda lag fär flyttning av ett fartyg inte ske förrän fartygets ägare har underrättats och fått skäligt rådmm att själv flytta fartyget. I andra stycket i samma paragraf föreskrivs att ett fartyg fär flyttas utan att underrättelseskyldigheten iakttas, om saken brådskar. Vidare innehåller lagen bl.a. bestämmelser om vem som skall bära kostnaderna för flytmingen av ett fartyg, dess fortsatta förvaring och kostnaden för underrät-

159


 


telse (5 §), om retentionsrätt för hamninnehavaren (7 §) och om försäljning       Prop. 1992/93:210 av fartyg (8 §).

Hamnutredningens förslag

I sitt slutbetänkande (SOU 1974:24) Förslag till hamnlag behandlade Hamnutredningen olika frågor rörande den författningsmässiga regleringen av hamnverksamheten. Bl.a. behandlades frågan om ordningsföreskrifter för hamn. Utredningen konstaterade att regleringen pä området var svåröver­skådlig och i skilda hänseenden även materiellt bristfällig. Bristema hade enligt utredningen tydligast kommit till utttyck i fråga om hamnordningar och hamninnehavares befogenheter att meddela föreskrifter för att upp­rätthålla ordning och säkerhet i hamnen. Utredningen ansåg med hänsyn till det att en klarare reglering av hamnväsendet var önskvärd. Bl.a. borde den sedvanerättsligt hävdade principen att en allmän hamn skall vara öppen för allmän samfärdsel lagfästas. Eftersom hamninnehavarens skyldighet att ta emot trafik inte kan göras villkorslös måste denne enligt uttedningen ges vissa befogenheter gentemot hamnens ttafikanter. Enligt uttedningen måste dessa befogenheter klart anges i en författning. Uttedningen föreslog därför att en särskild hamnlag borde införas (a. a. s. 38 f). Lagen skulle gälla för allmän hamn (a. a. s. 40 ff).

En hamnlag borde enligt Hamnuu-edningens förslag innehålla grundläg­gande föreskiifter om i-ättsförhållandet mellan hamninnehavaren och ham­nens trafikanter. Hamninnehavaren skulle vara skyldig att hålla en allmän hamn öppen för allmänt begagnande för den allmänna samfärdselns behov. För att inte denna princip skulle komma att kringgås genom att en hamnin­nehavare meddelade föreskrifter av skilda slag föreslog utredningen en be­stämmelse enligt vilken hamninnehavaren inte skulle få oskäligt begränsa eller försvära trafikanternas möjUghet att utnyttja hamnen genom föreskrif­ter för användningen av hamnen och dess anordningar (driftsföreskrifter). Hamninnehavaren skulle emellertid enligt andra bestämmelser ha rätt att i vissa fall besluta om avvisning eller förflyttning av fartyg eller gods. Detta avsågs gälla bl.a. om ett fartyg inte kunde beredas plats eller kunde befaras sjunka eller bli liggande i hamnen eller om befälhavaren bröt mot hamnin­nehavarens föreskrifter för att fä använda hamnen och detta medförde en väsentlig olägenhet för någon annan ttafikant (a. a. s. 52 ff).

Enligt hamnutredningen borde de ytterligare offentligrättsliga före-ski-ifter rörande ordning och säkerhet i en hamn som behövs på gmnd av de lokala förhållandena meddelas i form av en lokal ordningsstadga, utfärdad med stöd av AOst. Särskilda hamnordningar vid sidan av den föreslagna hamnlagen och lokal ordningsstadga skulle således bli obehövliga. Som en följd av det skulle hamnordningsförordningen kunna upphävas. Även gällande hamnordningar borde enligt uttedningen upphävas sedan hamn­innehavaren beretts tillfälle att anta lokala ordningsstadgor med bestäm­melser för hamnens ordning och säkerhet (a. a. s. 58).

Hamnuttedningen föreslog vidare att en hamninnehavare skulle få ut­färda särskilda chiftsföreski-ifter för hamnverksamheten. Dessa föreskrifter

160


 


skulle inte vara offentligrättsliga till sin natur utan deras rättsliga karaktär Prop. 1992/93:210 skulle närmast jämföras med klausuler i ett avtal. De kunde således sägas utgöra villkor för att trafikanterna skulle få bruka hamnen. Åsidosättande av föreskrifterna skulle inte enligt utredningens förslag kunna medföra några direkta påföljder - frånsett de som borde gälla enligt hamnlagens bestäm­melser - men förfarandet kunde ses som ett avtalsbrott och leda till skade­ståndsskyldighet. Hamninnehavarens befogenhet att utfärda driftsföreskrif­ter var enligt utredningen en följd av dennes innehav av hamnen. Någon bemyndigandebestämmelse behövde därför inte tas in i lagen (a. a. s. 59).

Hamnuttedningens förslag har efter remissbehandling i vissa delar lett till lagstiftning (lagen 1981:655 om vissa avgifter i allmän hamn och följd­ändringar till den lagen).

Skälen för mitt förslag: Hamnordningsförordningen utgör alltjämt i väsendiga delar grunden för regleringen av verksamheten i de allmänna hamnama och av frågor rörande ordning och säkerhet i hamnama. Hamn­ordningsförordningen, som tillkom år 1874, har inte anpassats till moderna förhållanden. Den är således starkt föråldrad.

Hamnordningsförordningens bestämmelser står också i sttid med RF:s regler om normgivningsmakten. Det övervägande antalet föreskrifter som utfärdas med stöd av förordningen är straffsanktionerade. De utgör således sädana föreskiifter om brott som enligt 8 kap. 3 § RF skall meddelas genom lag. Efter bemyndigande i lag kan regeringen med stöd av 8 kap. 7 § första stycket RF besluta sådana föreskrifter genom förordning. I dessa fall kan riksdagen enligt 8 kap. 11 § RF medge att regeringen överiämnar åt en för­valtningsmyndighet eller en kommun att meddela sådana föreskrifter.

Vissa föreskrifter i gällande hamnordningar rör enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden inbördes. Även sådana föreskrifter skall enligt 8 kap. 2 § första stycket RF meddelas genom lag. Sådana föreskrifter faller inom det s.k. obligatoriska lagomiådet Inom detta område saknar RF någon motsvarighet till regeln i 8 kap. 7 § om bemyndigande. Delegation av riks­dagens noi-mgivningsmakt kan sålunda över huvud inte ske här.

1 likhet med Ordningsstadgeutredningen anser jag att bristema i nuva­rande reglering är så betydande att hamnordningsförordningen bör ersättas av en reglering som är anpassad till RF och som tillgodoser behovet av före­skiifter om ordning och säkerhet för hamnverksamheten.

Av redogörelsen för nuvarande ordning framgår att normalförslaget till hamnordning, liksom flertalet lokala hamnordningar, innehåller föreskrifter av främst två slag. För det första är det ordningsföreskrifter i egentlig me­ning, t.ex. föreskrifter om förebyggande av skada vid olika åtgärder. För det andia äi- det föreskiifter som kan sägas ta sikte främst på de vilUcor som gäl­ler för nyttjandet av hamnen och dess anordningar (driftsföreskrifter). Någon skarp gräns mellan de olika slagen av föreskrifter kan i allmänhet inte dras. Både ordnings- och driftsföreskrifterna är genomgående sttaff­sanktionerade i hamnordningama.

Som en följd av svårigheterna att skilja mellan typiska ordnings- och
driftsföreskrifter hai- i flera allmänna hamnar som ett komplement till de of­
fentligrättsliga hamnordningarna på privaträttslig grund utfärdats särskilda
  161

11 Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 210


anvisningar eller föreskrifter beträffande verksamheten i hamnen. Innehållet       Prop. 1992/93:210 i dessa föreskrifter är vitt skiftande (jfr SOU 1974:24 s. 58).

Den mängd av föreskrifter rörande hamnväsendet och den varierande ut­formningen av dessa har av naturliga skäl lett till att regleringen blivit svåröverskådlig och i vissa fall också oklar. För att verksamheten i en hamn skall kunna fungera på ett tillfredsställande sätt behövs som jag ser det såväl förhållningsregler som tar sikte pä ordning och säkerhet som på driften i hamnen. Emellertid anser jag att en åtskillnad bör göras mellan sttaffsank­tionerade föreskrifter av offentiigrättslig karaktär rörande ordning och sä­kerhet i hamnen och de regler rörande brukandet av hamnen och dess an­ordningar som hamninnehavaren meddelar för att hamnverksamheten skall fortgå på ett för alla parter rationellt och ekonomiskt tillfredsställande sätt. En sådan åtskillnad skulle enligt min mening medföra en ökad klarhet och överskådlighet av de bestämmelser som gäller för verksamheten i hamnen.

Behovet av ordningsföreskrifter är uppenbarUgen störst bettäffande de allmänna hamnarna med betydande kommersiell trafik och omfattande godshantering. Ordningsföreskrifter kan emellertid också behövas för ham­nar som inte har någon störte betydelse för den allmänna samfärdseln. Sådana föi-eskiifter kan krävas även för hamnar som uteslutande används för fritidsbåtstrafiken. Mot den bakgrunden anser jag att någon åtskillnad mellan allmänna och enskilda hamnar inte bör göras när det gäller möjlighe­ten att utfärda ordningsföreskrifter.

I likhet med uttedningen anser jag det vara mest ändamålsenligt om ord­ningsföreskrifter för en hamn även i fortsättningen kan utfärdas på lokal nivå. Föreskrifterna måste nämligen kunna anpassas till de olikartade förhållanden som råder i hamnama.

En lokal föreskrift skall i princip avse upprätthållande av allmän ordning och säkerhet. De föreskrifter av ofta mycket speciell karaktär som behövs för att en hamn skall fungera på ett för alla parter tillfredsställande sätt och som kanske bara riktar sig till ett fåtal trafikanter kan emellertid knappast anses vara av så allmän natur att de kan föras in under begreppet allmän ordning och säkerhet. Exempelvis kan nämnas att den verksamhet som bedrivs i allmänna hamnar med omfattande ttansporter av gods eller passa­gerare är att jämföra närmast med en industrianläggning. Som ett ytterligare exempel pä att de föreskrifter som kan behövas i hamnen inte osökt kan föras in under begreppet allmän ordning kan nämnas att föreskrifter kan be­hövas även för delar av en hamn som inte är tillgängliga för allmänheten och som därför inte är offentlig plats. Föi-eskrifter för hamnområden som inte är offentlig plats kan givetvis inte grundas på ett bemyndigande att meddela föreskrifter om ordningen pä offentiig plats. Behovet av ordnings-och säkerhetsföreskrifter i en hamn kan således inte tillgodoses genom det bemyndigande för kommunema att meddela lokala ordningsföreskrifter som jag i det föregående har föreslagit (jfr avsnitt 4.3.6).

Som jag tidigare har nämnt här skall sttaffsanktionerade ordningsföre­
skiifter enligt 8 kap. 3 § RF meddelas genom lag. Ett bemyndigande för re­
geringen, en förvaltningsmyndighet eller en kommun att utfärda sådana fö­
reskrifter kan dock meddelas enligt 8 kap. 7 § första stycket och 11 § RF.
   162


 


Jag anser att ett sådant bemyndigande lämpligen bör tas in i den nya ord- Prop. 1992/93:210 ningslagen. Med en sädan ordning blir ordningslagens bestämmelser om straff och om möjligheter till rvångsutförande på den enskildes bekostnad tillämpliga på de föreskrifter som meddelas med stöd av bemyndigandet Till frågoma om sttaff och tvångsutförande återkommer jag sttax (avsnitt 4.3.11 och 4.3.13). Den omständigheten att liksom nu samma förfarande enligt min mening bör gälla för antagande m.m. av hamnföreskrifter som för lokala ordningsföreskrifter talar också för att bemyndigandebestäm­melsen bör placeras i den nya ordningslagen.

Bemyndigandet bör innefatta en rätt för regeringen att meddela de före­skrifter om ordningen och säkerheten i en hamn som behövs med hänsyn till den verksamhet som bedrivs i hamnen. Det bör finnas möjlighet för rege­ringen att delegera sin normgivningskompetens vidare till kommuner och länsstyrelser.

Mot bakgrund av att föreskrifterna avser verksamheten i hamnen och inte den allmänna ordningen har uttedningen intagit den ståndpunkten att det inte äi- motiverat att kommunema skall kunna meddela föreskrifter för annat än kommunala hamnar. Under remissförfarandet har Göteborgs kommun vänt sig mot utredningsförslaget i den delen. Kommunen anser att befogen­heten för en kommun att meddela föreskiifter bör omfatta även det fallet dä hamnen ägs eller förvaltas av ett helägt kommunalt bolag. För egen del an­sluter jag mig till den ståndpunkt som Göteborgs kommun har fört fram. Enligt min uppfattning saknas det anledning att i det här sammanhanget göra åtskillnad pä om hamnen ägs eller förvaltas av en kommun eller om detta sker genom ett av kommunen helägt företag.

I fräga om andra hamnar - således främst hamnar som ägs eller förvaltas av staten eller någon annan enskild än ett av kommunen helägt företag - an­sluter jag mig till utredningens ställningstagande. I linje med uttedningens förslag bör sålunda regeringen ges möjlighet att överlämna sin befogenhet att utfärda hamnföreskrifter till en länsstyrelse när fräga är om en hamn som ägs eller förvaltas av någon annan än en kommun eller ett av kommunen helägt företag.

För att bli meningsfulla måste ordningsföreskrifter för en hamn kunna
gälla inte enbart på land utan också i vatten. Då det gäller att ange föreskrif­
ternas geografiska tillämpningsområde finns det emellertid inte något
vedertaget begrepp att anknyta till. 1 olUta sammanhang förekommer uttryck
som "hamnens område" eller "hamnområde". Hamnuttedningen har i sitt
betänkande (SOU 1974:24 s. 22) pekat på att det i en hamn kan finnas flera
olika typer av omräden vilka var för sig kallas hamnområde. Vilket
områdesbegrepp som avses i det aktuella fallet beror således på det
sammanhang i vilket det används. För att undanröja oklarheterna av
avsaknaden av ett enhetligt begrepp bör en bestämmelse som innehåller ett
bemyndigande kompletteras med en regel, om att man vid meddelande av
föreskiifter om ordning och säkerhet i en hamn klai-t skall ange det område i
vatten och på land inom vilket föreskrifterna skall gälla. En sådan
precisering kan ske exempelvis genom hänvisning till en karta på vilken
området där föreskrifterna gäller hai- markerats.
                                    163


 


Enligt kungörelsen (1950:153) med vissa tillämpningsföreskrifter till för- Prop. 1992/93:210 ordningen den 8 maj 1874 (nr 26 s. 11) angående hamnordningar skall Sjöfartsverket upprätta normalförslag till hamnordning. Gällande normal­förslag är från år 1985. Enligt uttedningen finns det inte något behov av ett av statlig myndighet fastställt normalförslag. Utredningen förutsätter i stället att kommunemas organisationer - i detta fallet Svenska kommun­förbundet och Svenska Hamnförbundet - upprättar ett normalförslag i sam­råd med Sjöfartsverket.

I sitt remissyttrande framhåller Sjöfartsverket att det även i fortsättningen bör finnas ett normalförslag till hamnordning. Verket påpekar också att det är väsentligt att de ordningsföreskrifter som behövs med hänsyn till verk­samheten i hamnarna är likartade. Verket är av den uppfattningen att något behov av större lokala variationer knappast finns. Att som uttedningen fö­reslår förutsätta att kommunemas organisationer upprättar ett normalförslag i samråd med Sjöfai-tsverket anser verket lätt kunna leda till att vissa frågor inte blir tillräckligt belysta. Sjöfartsverket anser sålunda att ett normalför­slag till hamnordning bör utarbetas av verket, i samarbete med berörda or­ganisationer.

Som jag har redogjort för i det föregående bör föreskrifter om ordning och säkerhet kunna meddelas även för hamnar som inte är allmänna. Däri­genom gör sig de lokala förhållandena mer påtagliga än vad som nu är fallet. Föreskrifterna för en hamn där enbart gods hanteras torde inte regel­mässigt kunna tillämpas pä en hamn för fritidsbätstrafik. Enligt min upp­fattning torde det därför ligga närmast till hands att låta kommunen - som är bäst förttogen med de lokala förhållandena - själv besluta om erforderliga föreskrifter 1 linje med vad jag anfört i det föregående (avsnitt 4.3.6) fram­står det som naturligt att kommunfullmäktige som ett led i beslutsprocessen inhämtar synpunkter frän de myndigheter som kan ha ett väsentligt inttesse i saken. Att i det sammanhanget bereda Sjöfartsverket tillfälle att lämna synpunkter framstår som naturligt. Jag utgår också ifrån att kommunernas organisationer kommer att upprätta ett normalförslag till hamnordning och att detta sker i samråd med Sjöfartsverket och organisationer som berörs av verksamheten i hamnama.

Ett motsvaiande förfarande bör tillämpas även i de fall där det ankommer pä länsstyrelsen att meddela lokala hamnföreskrifter.

Svenska kommunförbundet har under remissbehandlingen betonat vikten
av att lagstiftningen ger möjlighet för innehavaren av en hamn att avvisa
eller bortvisa trafikanter och att låta forsla bort gods pä varuhavarens be­
kostnad. Enligt min uppfattning är det betydelsefullt för att verksamheten i
främst de allmänna hamnarna skall kunna bedrivas säkert, snabbt och frik­
tionsfritt att hamnens innehavare har en möjlighet att ge anvisningar om
sådant som lastning och lossning av fartyg, uppläggning av gods och an­
vändning av olika anordningar i hamnen. Sådana anvisningar bör emellertid
ses som hamninnehavarens villkor för att trafikanten skall få bruka hamnen.
Således kan de nuvarande driftsföreskrifterna sägas vila pä avtalsrättslig
grund. Som jag ser det finns det inte något som lägger hinder i vägen för en
hamninnehavare att ge de anvisningar som han anser behövliga för att
       164


 


verksamheten i hamnen skall kunna bedrivas på ett ändamålsenligt sätt För      Prop. 1992/93:210 egen del kan jag inte heller se något behov av att en offentiig myndighet medverkar i det här sammanhanget.

Jag vill här också peka på att Svenska Hamnförbundet, Helsingborgs kommun och Göteborgs Hamn AB under remissbehandlingen har framhålUt att föreskrifter om ordning och säkerhet i hamnama i förening med reglema i lagen om flyttning av fartyg i allmän hamn täcker behovet av ordningsfö­reskrifter för hamnama.

De anvisningar som en hamninnehavare kan ge för driften i hamnen kommer - till skillnad från vad som nu gäller beträffande cUiftsföre-skrifterna - inte att vara sttaffsanktionerade. Jag kan emellertid inte se att en sådan ordning skulle medföra några olägenheter. Givetvis kan ett åsidosät­tande av sädana anvisningar leda tUl skadeståndsskyldighet eller andra civil­rättsliga sanktioner.

Enligt mitt förslag bör sålunda 1874 års hamnordningsförordning upphä­vas och ersättas av ett bemyndigande i ordningslagen för regeringen att meddela de föreskrifter rörande ordningen och säkerheten i en hamn som behövs med hänsyn till den verksamhet som bedrivs i hamnen. För de fall då hamnen ägs eller förvaltas av en kommun eller av ett av kommunen helägt företag bör regeringen få överlämna åt kommunen att meddela sädana föreskrifter. I fråga om andra hamnar - t.ex. sådana som ägs av staten eller av någon annan enskild än ett av kommunen helägt företag - bör regeringen fä överlämna åt länsstyrelsen att meddela sådana föreskrifter. Med den ordning som jag föreslår bör även 1950 års tillämpningskun­görelse till hamnordningsförordningen kunna upphävas.

1 linje med vad jag har anfört i det föregående (avsnitt 4.3.6) om lokala ordningsföreskrifter bör länsstyrelsen ges en möjlighet att ingripa mot av kommunema utfärdade lokala hamnföreskrifter med oriktigt innehåll. För att bringa ett beslut om lokal hamnföreskrift som har fattats av en kommun till allmänhetens och myndigheternas kännedom bör enligt min mening på samma sätt som jag föreslagit i fråga om lokala ordningsföreskrifter (se avsnitt 4.3.6) kommunen åläggas att pä egen bekostnad kungöra före­skriftema i länets författningssamling. Lokala hamnföreskrifter som beslu­tas av en länsstyrelse skall enligt bestämmelserna i 9 § lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar kungöras i länets författnings­samling. En kommuns eller länsstyrelses beslut i fråga om lokala hamn­föreskrifter bör vidare anslås pä vederböriigt sätt och föras in i ortstidning.

Jag har i den här frågan samrått med chefema för Kommunikations- och Civildepartementen.

165


 


4.3.8 Förbud att vistas på olycksplatser m.m.


Prop. 1992/93:210


Mitt förslag: Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en länsstyrelse, får meddela förbud för allmänheten att vistas inom skade-eller riskområden, rasområden, gruvområden, skjutbanor, skjutfält eller liknande omräden. Ett sådant förbud får meddelas bara om det på grund av särskilda förhållanden behövs för att skydda människor mot fara för liv eller hälsa.


Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med mitt.

Remissinstanserna: Förslaget har berörts närmare av bara ett fätal in­stanser. JK, RPS, Föreningen Sveriges polischefer och Föreningen Sveriges länspolischefer pekar på att uttedningsförslaget inte täcker t.ex. ett sådant tillträdesförbud som Länsstyrelsen i Stockholms län meddelat är 1984 med stöd av 10 § L Instt. för delar av Drottningholms slottspark med syfte att skydda kungafamiljen. RPS anser att möjligheten att meddela tUlträdes-förbud med ett sådant ändamål bör bestå. Styrelsen påpekar att det också kan finnas skäl att behålla en möjlighet för länsstyrelsen att besluta om tillträdesförbud till skydd för en anläggning som används vid statsbesök, in­ternationella konferenser o.d.

Stockholms och Östersunds tingsrätter sätter i fråga, om det på sätt uttedningen föreslär behövs en erinran om bestämmelserna i RF om med­borgarnas rörelsefrihet.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser att länsstyrelserna bör bibehållas möjligheten att meddela inte bara skyddsföreskrifter utan även föreskrifter om allmän ordning och säkerhet.

Länsstyrelsen i Kalmar län förordar att 10 § L Instt. i dess nuvarande ly­delse står kvar.

Bakgrunden till mitt förslag: Länsstyrelsen har med stöd av 10 § L Instr. en självständig rätt att meddela föreskrifter om allmän ordning och säkerhet vid föreläggande av vite, när påföljd inte är bestämd i lag eller någon annan författning. År 1988 upphävdes L Instr. och ersattes av förordningen (1988:971) med länsstyrelseinstmktion. 1 punkt 4 i övergångs­bestämmelserna till förordningen föreskrevs att föreskrifterna om vites­föreläggande i 10 § L Instr. fortfarande skulle gälla och att ärenden om sädana förelägganden skulle avgöras av landshövdingen. 1988 års förord­ning har ersatts av förordningen (1990:1510) med länsstyrelseinsttuktion, som trätt i kraft den 1 juli 1991. Den nu gällande förordningen innehåller i punkt 4 samma övergångsbestämmelse som fanns intagen i punkt 4 i över­gångsbestämmelsema till 1988 års förordning. Länsstyrelsens beslut enligt 10 § L Instt. får överklagas till regeringen enligt 30 § verksförordningen (1987:1100).

Det är enligt nuvaiande ordning oklart vilka befogenheter 10 § L Instt. ger länsstyrelserna. Förarbetsuttalanden till paragrafen saknas. Och rätts­praxis på området är gammal och inte entydig. Inom den juridiska litte-


166


 


raturen har skilda meningar rått om bestämmelsens "rätta" innebörd.       Prop. 1992/93:210 Förhållandet kompliceras ytterUgare av att såväl den juridiska litteraturen som rättspraxis har ett delvis annat normbegrepp än det som gäller enligt RF.

Sålunda råder det inom den juridiska dokttinen delade meningar om 10 § L Instt. ger länsstyrelsen befogenhet att utfärda såväl individuella som generella vitesförelägganden. Länsstyrelsema synes emellertid numera inte utfärda individuella förelägganden med stöd av bestämmelsen.

Vidare råder oklarhet om bestämmelsen avser endast rättsområden som är helt oreglerade eller om en föreskrift som meddelas med stöd av bestäm­melsen får "fylla ut" en gäUande författning. Av 10 § L Instr. framgår inte om ett föreläggande skall ha vunnit laga kraft för att kunna verkställas. Gränserna mot annan lokal normgivning, om nu 10 § L Instr. fär anses innefatta en rätt för länsstyrelsen att besluta normer, är inte heller klar.

Utredningen har inhämtat uppgifter frän landets samtliga länsstyrelser om antalet beslut enligt 10 § L Instt. som är 1985 gällde inom resp. län eller som meddelats under åren 1975-1985. Utredningen har vidare tagit in uppgifter om i vilka frågor beslut har meddelats och om länsstyrelsemas syn på behovet av att i framtiden kunna meddela sådana beslut

Enligt uttedningen anser de flesta länsstyrelser att det även i framtiden kan finnas behov av att ingripa med föreläggande enligt 10 § L Instt. vid t.ex. olyckor, bränder, ras, lavinfara, farlig militär verksamhet och spridande av radioaktivt eller smittfarligt ämne. Det framhålls också enligt utred­ningen att föreskrifter om tillttädesförbud kan behöva utfärdas till skydd för anläggningar för olika samhällsfunktioner.

Av utredningens undersökning framgår att ett åttiotal föreskrifter har utfärdats under perioden 1975-1985. Samtliga beslut utom tre avsäg till­trädesförbud för allmänheten till olika områden. Flertalet beslut avsåg förbud mot tiUttäde till områden för militär verksamhet som skjutfält eller andra övningsområden. Ett beslut avsåg avspänning av delar av Blekinge skärgård i samband med den s.k. ubåtsincidenten under hösten 1981. Vidare har beslut om avspärrning av enskilda flygplatser meddelats i åtskilliga fall. Resterande fridlysningsbeslut har avsett bl.a. avspäi-rning på grund av rasiisk, av gruvområden, av industriområden, av markområden i samband med älgjakt, av vattenonuåde i samband med tennistävling och av område för scoutläger.

Vissa fridlysningsbeslut har gällt under kortare tid medan andra har gällt tills vidare. Beslutens geografiska tillämplighet har varierat frän att avse t.ex. delar av en fastighet till större områden. Några beslut har gällt för inhägnade områden. Även beslutens utformning i fråga om iki-aftttädande hai- vaiierat En del beslut hai- ttätt i ki-aft omedelbart medan andra ttätt i ki-aft först sedan besvärstiden har gått ut.

Utredningens undersökning visar sålunda att länsstyrelserna under den
aktuella perioden nästan undantagslöst utnyttjat 10 § L Instt. för att besluta
om tillträdesförbud till olika områden med syfte att skydda människor mot
olyckor av olika slag. Sedan uttedningen år 1985 avlämnade sitt betänkande
hai- det tillkommit nya specialförfattningar som gör det möjligt att besluta
  167


 


om tillträdesförbud i åtskilliga fall som tidigare har reglerats med stöd av       Prop. 1992/93:210 10 § L Instr.

Sålunda finns i lagen (1990:217) om skydd för samhäUsviktiga anlägg­ningar m.m. (skyddslagen) och förordningen (1990:1334) om skydd för samhäUsviktiga anläggningar m.m. bestämmelser om bl.a. tillträdesförbud. Enligt föredragande statsrådet (prop. 1989/90:54 s. 35, 41 och 62) är lagen tänkt att ge ett förstärkt skydd för vissa mera stadigvarande verksamheter. Tillfälliga eller akuta skyddsbehov borde enligt föredraganden tillgodoses med stöd av bestämmelser i andra förfatmingar, t.ex. polislagen (1984:387). Vidare framhöll föredraganden att behovet av individuellt personskydd i första hand skall tillgodoses genom polisiära åtgärder.

Enligt 1 § första stycket skyddslagen ges i lagen bestämmelser om vissa åtgärder till skydd mot sabotage, terrorism och spioneri samt röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret. 1 pai-agrafens andra stycke sägs att i lagen också ges bestämmelser om skydd för aUmänheten mot skada som kan uppkomma till följd av militär verksamhet.

I 3 § första stycket skyddslagen föreskrivs att regeringen eller den myn­dighet som regeringen bestämmer fär besluta att en anläggning, ett område, ett fartyg eller ett luftfai-tyg skall utgöra skyddsobjekt om allmänhetens till­träde dit behöver begiänsas för något ändamål som anges i 1 §. Enligt 7 § första stycket innebär ett beslut om skyddsobjekt att obehöriga inte har tillträde till skyddsobjektet.

I 4 § finns en uttömmande uppräkning av vilka anläggningar, omi-åden m.m. som i fredstid fåi- förklaras som skyddsobjekt. Sålunda kan förbud mot tillträde för obehöriga meddelas till omräden som används för militär verk­samhet, t.ex. skjutfält och andra övningsområden. I motiven till bestämmel­sen uttalade föredragande statsrådet (prop. 1989/90:54 s. 35) att också av­spänningar i samband med ubåtsjaktsoperationer kan meddelas med stöd av bestämmelsen. I fråga om civila anläggningar eller omräden dit tillträdes­förbud kan meddelas har i motiven till bestämmelsen (a. prop. s. 62) nämnts sådant som kraftverk av olika slag, hamnar, flygplatser, rundradiostationer samt övriga radio- och telestationer.

Beslut om avspän-ning av skadeplatser får meddelas enligt räddnings­
tjänstlagen (1986:1102) vid olyckshändelser och överhängande fara för
olyckshändelser för att hincha och begränsa skador pä bl.a. människor (2 §
första stycket jfr med 45 § första styckeO- I förarbetena till lagen uttalade
föredragande statsrådet (prop. 1985/86:170 s. 62) att med olyckshändelser
avses plötsligt inttäffade händelser som har medfört eller som kan medföra
skada. Som exempel pä olyckshändelser nämnde föredraganden bränder,
explosioner, skred, ras, översvämningar, oväder och utflöden av skadliga
ämnen. Enligt föredraganden innebär kravet på en plötsligt inträffad
händelse att långsamma och ständigt pågående skeenden såsom sättningar i
byggnader och jordei-osion inte räknas som olyckshändelser. Han påpekade
emellertid att sädana långsamma och ständigt pågående skeenden i sin tur
kan orsaka något som inträffar plötsligt och som medför skada, t.ex.
erosionen föranleder ett jordskred. Enligt föredraganden skall givetvis
sådana händelser bettaktas som olyckshändelser.
                                   168


 


En huvudprincip inom räddningstjänsten är enligt föredragande statsrädet Prop. 1992/93:210 (a. prop. s. 56 och 91) att en räddningsinsats skall pågå till dess det inte föreligger fara för ytterligare skada eller fara för att en inttäffad skada skall förvärras. Sålunda kan enligt föredraganden en räddningsinsats avslutas när risken för ytterligare skada inte kan motverkas genom fortsatta rädd­ningsåtgärder eller när risken för ytterligare skada är sä obetydlig att det inte är motiverat att fortsätta räddningsarbetet. Det är då ägaren eller inne­havaren av den egendom som räddningsåtgärdema avsett som har ansvar för den fortsatta bevakningen av egendomen (jfr 53 § första stycket).

En länsstyrelse får med stöd av 1 § förordningen (1979:1082) om lokala trafikföreskrifter förbjuda fordonstrafik på vissa vägar eller inom vissa omiåden, om det behövs pä grund av särskUt svåra väderförhållanden, t.ex. snöoväder eller liknande förhållanden.

Slutligen skall här nämnas att en poUsman enligt 22 § första stycket polislagen vid risk för brott som innebär bl.a. allvarlig fara för liv eller hälsa får uttymma eller förbjuda tiUttäde till ett hus eller något annat ställe i syfte att avvärja brottet eller bereda skydd mot detta.

Skälen för mitt förslag: Som framgår av redogörelsen för nuvarande ordning har den praktiska betydelsen av 10 § L Instr. minskat på grund av under senare år tillkomna bestämmelser i specialförfattningar som gör det möjligt att i olika situationer besluta om tillträdesförbud. Sålunda kan -vilket RPS efterlyser i sitt remissyttrande - beslut om tillträdesförbud meddelas till skydd för anläggningar som används vid t.ex. internationella konferenser med stöd av lagen om skydd för samhäUsviktiga anläggningar m.m. (skyddslagen), om det är en obestämd större krets personer som behöver skyddas mot sabotage eller terrorism och om konferensen äger rum i en sådan byggnad eller anläggning som finns upptagen i 4 § skyddslagen. Likaså är statschefens och statsministerns bostäder inordnade bland de byggnader eller anläggningar som får förklaras som skyddsobjekt enligt skyddslagen (4 § 1). Det behov av tillträdesförbud till vissa delar av Drottningholms slottspark som tidigare har beslutats med stöd av 10 § L Instt. tillgodoses således numera av bestämmelsema i skyddslagen (jfr prop. 1989/90:54 s. 62).

Enligt min mening har vidare skyddslagens bestämmelser fått till följd att behovet av att med stöd av 10 § L Instt. kunna meddela beslut om till­trädesförbud till områden för militär verksamhet och andra samhäUsviktiga anläggningar eller områden bortfallit.

Av redogörelsen för nuvarande ordning framgår att beslut om avspärr­
ning av skadeplatser i allmänhet kan meddelas med stöd av bestämmelserna
i räddningstjänstiagen under förutsättning att det är fråga om en plötsligt
inträffad olyckshändelse eller att det föreligger en överhängande fara för en
sädan händelse. När en räddningsinsats är avslutad skall den fortsatta be­
vakningen av egendomen ske genom ägarens eller kommunens försorg, om
det behövs med hänsyn till risken för nya olyckshändelser (jfr 53 § rädd­
ningstjänstiagen). Bestämmelserna i räddningstjänstiagen täcker enligt min
mening i princip det behov som finns av att kunna ingripa för att skydda
människor mot skada vid olyckshändelser.
                                             169


 


Enligt min mening kan det emellertid inte uteslutas att det i enstaka fall Prop. 1992/93:210 kan uppkomma situationer där bestämmelsema i räddningstjänstiagen om avspänning av skade- eller riskområden inte ger tillräckliga möjligheter att gripa in för att skydda människor mot fara för liv eller hälsa. Ett beslut om avspänning enligt räddningstjänstiagen kan sålunda inte bestå någon längre tid efter det att ett nödläge har upphört och räddningsåtgärderna har avslutats. Skadeplatser kan dock utgöra en fara för allmänheten under lång tid härefter. Bevakning av en skadeplats enligt 53 § räddningstjänstlagen kan därför som jag ser det i vissa situationer behöva kompletteras med ett beslut om avspärrning av området.

Således anser jag att det även i fortsättningen bör finnas en möjlighet att under längre tid spärra av ett skade- eller riskområde på gmnd av t.ex. ras­risk, lavinfara eller risk för skador pä människor till följd av utsläpp av skadliga ämnen.

I räddningstjänstiagen finns ingen skyldighet för räddningsledare att un-denätta länsstyrelsen om behov av tillttädesförbud sedan räddningsarbetet avslutats. Enligt min mening förefaller det sä naturligt att sådan under­rättelse lämnas om behov av länsstyrelsens beslut om tillträdesförbud föreligger att den frägan inte behöver regleras i författnmg.

Andra omräden som inte sällan utgör en fara för allmänheten är gruvområden. Enligt 5 kap. 9 § minerallagen (1991:45) skall koncessions-havaren sätta upp och underhålla behövligt stängsel på mark som har tagits i anspråk för bearbetning eller därmed sammanhängande verksamhet. Skyl­digheten innebär att koncessionshavaren skall underhålla stängslet så länge koncessionen består (prop. 1988/89:92 s. 105). 1 13 kap. 5 § första stycket minerallagen föreskrivs att stängsel skall vara utfört på sådant sätt att det består varaktigt efter det att koncessionen har upphört. Vidare är en ägare eller innehavare av en anläggning med verksamhet som kan innebära fara för allvarliga skador på människor enligt 43 § första stycket rädd­ningstjänstlagen skyldig att vidta erforderliga åtgärder för att hindra eller begränsa skador.

För övergivna gruvhål där brytning inte längre pågår och koncessions-havare saknas finns emellertid inte några särskilda skyddsföreskrifter. Även övergivna gruvhål kan emellertid utgöra en påtaglig fara för människors Uv eller hälsa. För att undvika olyckstillbud bör det enligt min mening finnas en möjlighet att meddela förbud för allmänheten att vistas inom ett område med övergivna gmvhål.

Enligt uttedningen kan det i vissa fall vara befogat att kunna meddela tillträdesförbud till industriområden där det bedrivs verksamhet som är särskilt farlig för allmänheten. Som jag nyss har nämnt är ägaren till en anläggning där verksamheten innebär fara för att en olyckshändelse skall orsaka allvarliga skador pä bl.a. människor enligt 43 § första stycket rädd­ningstjänstlagen skyldig att vidta erforderliga åtgärder för att hincUa eller begi-änsa sädana skador. Mot den bakgrunden anser jag att en möjlighet att meddela tillttädesförbud till en sådan anläggning inte skulle fylla någon funktion. I sammanhanget vill jag också peka på att den som bereder sig

170


 


tillträde till ett inhägnat område i allmänhet gör sig skyldig till olaga inttång       Prop. 1992/93:210 enligt 4 kap. 6 § anch-a stycket BrB.

För att skydda människor mot fara för liv eller hälsa bör tiUttäde för all­mänheten till skjutbanor och skjutfält kunna vägras. Skyddslagen innehåller bestämmelser om skydd för allmänheten mot skada som kan uppkomma till följd av militär verksamhet (1 § andra stycket). Enligt 4 § lagen kan militära skjutbanor och skjutfält förklaras som skyddsobjekt. Sålunda anser jag att skyddslagen ger tillräckliga möjligheter att meddela tillträdesförbud till militära skjutbanor och skjutfält. Däremot saknas möjlighet att med stöd av skyddslagen meddela tillträdesförbud till sådana anläggningar eller områden som ligger utanför den militära verksamheten. Jag anser emellertid att det även i fortsättningen bör finnas en möjlighet att meddela tillttädesförbud till civila skjutbanor och skjutfält.

Jag har nu tagit upp några omräden där det enligt nuvarande ordning har meddelats tillträdesförbud med stöd av 10 § L Instt. och där jag anser att det även i framtiden bör finnas möjlighet att kunna besluta om sådant förbud. Det kan enligt min mening finnas också andra omräden där det på grund av särskilda förhållanden kan behövas bestämmelser om tillttädesförbud för att skydda människor mot fara för liv eller hälsa.

Jag vill emellertid framhålla att för att ett tillträdesförbud skall få aktualiseras bör det krävas att området till följd av den verksamhet som be­drivs där eller till följd av inträffade händelser eller av någon annan särskild anledning typiskt sett är farligt för människor att vistas inom området. Således måste som jag ser det ett tillträdesförbud behövas på grund av särskilda förhållanden inom det aktuella området Enligt min mening bör avspänningar av mark- eller vattenområden inte komma i fråga enbart pä grund av att människor erfarenhetsmässigt ibland kommer till skada inom ormådet, t.ex. vid utövande av sport eller friluftsaktiviteter.

Jag har övervägt om man bör föra in en möjlighet att vid särskilt omfattande olyckor och i fall där räddningstjänstlagen inte är tillämplig förordna om något annat än tillttädesförbud, tex. förbud för allmänheten att vistas utomhus. Ett sådant förbud skulle kunna aktualiseras vid exempelvis omfattande utsläpp av gas eller andra skadliga ämnen. Olika förhållnings­regler för allmänheten kan behövas under viss tid efter det att räddnings­arbetet har avslutats eller inom områden som inte direkt berörs av räddningsaibetet. Även andra åtgärder kan givetvis bli nödvändiga i sådana katastrofsituationer. 1 likhet med uttedningen anser jag emellertid att i dessa skiftande situationer bör en aktiv och saklig infoi-mation till allmänheten om vilka åtgärder som bör vidtas erbjuda tillräckliga möjligheter att begränsa skadeverkningai-na. Enligt min mening bör man kunna utgå ifrån att all­mänheten i stor utsttäckning hörsammar sådan information. Jag anser därför att det inte finns något behov av sådana bestämmelser.

I den män det av säkerhetsskäl finns behov av några andra bestämmelser än sådana om tillträdesförbud bör den regleringen enligt min mening ske i någon specialförfattning i ämnet.

Enligt 10 § L Instr. fåi- länsstyrelsen meddela föreskrifter om "allmän
ordning". Bestämmelserna i den nya ordningslagen får dock anses till-
        171


 


räckliga för att tillgodose behovet av föreski-ifter mot ordningsstömingar av       Prop. 1992/93:210 skilda slag. Mot den bakgrunden anser jag att det i framtiden inte finns något behov av en bestämmelse om möjlighet att meddela föreskrifter om "allmän ordning" utöver ordningslagens bestämmelser i ämnet.

Jag har sålunda kommit till den ståndpunkten att det även i framtiden finns behov av en bestämmelse om tillträdesförbud av säkerhetsskäl, t.ex. vid allvariiga olyckor m.m. En sådan bestämmelse skall meddelas genom lag. 1 likhet med utredningen anser jag att en bestämmelse om tillttädes­förbud av sakliga och systematiska skäl bör tas in i den nya ordningslagen.

Eftersom en bestämmelse om tillträdesförbud avser skydd för liv, personUg säkerhet eller hälsa kan enligt 8 kap. 7 och 11 §§ RF regeringen bemyndigas - eller efter regeringens bemyndigande en förvaltnings­myndighet eller en kommun - att meddela föreskrifter i ämnet. En förut­sättning för delegation till regeringen att meddela sådana föreskrifter är att föreskrifterna inte utgör någon begränsning av den i 2 kap. 8 § RF grundlagsskyddade rörelsefriheten. Begränsningar i de medborgerliga fri-och rättigheterna får som jag nyss har framhållit - med några få undantag som här saknar betydelse - göras endast genom bestämmelser i lag.

1 olika sammanhang har uttalanden gjorts om rörelsefrihetsbegreppets närmare innebörd (prop. 1973:90 s. 243, SOU 1972:15 s. 158, SOU 1975:75 s. 333 och 344, SOU 1978:34 s. 201). Av uttalandena framgår att av avgörande betydelse för frågan om en föreskrift om tillttädesförbud med­för en begränsning av den grundlagsskyddade rörelsefriheten är om förbudet gäller för längre tid och inom stöne område. Särskilt betydelsefullt är om medborgarna genom en sådan föreskrift berövas rätten att utöva övriga fri- och rättigheter eller får dessa rättigheter mer eller mincUe be­skurna. Någon skarp gräns mellan den grundlagsskyddade rörelsefriheten och den "rörelsefrihet" som faller utanför grundlagsskyddet kan dock inte ch-as.

Enligt min mening har de flesta tillträdesförbud som beslutats med stöd av 10 § L Instt. inte inneburit något ingrepp i den grundlagsskyddade rörel­sefriheten. Besluten har också i de flesta fall saknat betydelse för utövandet av andra grundlagsskyddade fri- och rättigheter. Ett möjligt undantag utgör ett sådant beslut om avspärrning som meddelades för Blekinge skärgärd i samband med den s.k. ubåtsincidenten under hösten 1981. Skall en sådan avspän-ning gälla under någon längre tid och avse så stora områden som det var fråga om i det fallet krävs lagreglering. En sådan lagreglering finns emellertid numera i lagen om skydd för samhäUsviktiga anläggningar m.m. (jfr prop. 1989/90:54 s. 35). Enligt bestämmelsema i den lagen kan också meddelas beslut om avspärrning av delar av Drottningholms slottspark.

Tillttädesförbud av det slag som har utfärdats med stöd av 10 § L Instr.
och som jag anser i vissa fall bör kunna meddelas också i framtiden utgör
enligt min mening med fä undantag normer i RF:s mening. Gränschag-
ningen mellan normgivning och förvaltningsbeslut är dock inte helt klar.
Oklarheterna underströks redan av Grundlagberedningen (SOU 1972:15
s. 101). Dä det uppstår behov av att reglera ett område som befinner sig i
detta gränsskikt kan argument anföras såväl för att regleringen skall ske
     172


 


genom normer som för att den skall genomföras med förvaltningsbeslut (jfr       Prop. 1992/93:210 bet 1989/90:FöU6 s. 35 f).

Även om de nu aktuella besluten i allmänhet är både tidsmässigt och geografiskt begränsade riktar de sig undantagslöst till medborgarna i gemen. Därigenom uppfyller besluten också i allmänhet kravet på norm-mässighet Visserligen kan som jag ser det besluten någon enstaka gång falla utanför normbegreppet, t.ex. om de endast skall gälla under mycket kort tid och inom ett tillräckligt begränsat område. Av avgörande betydelse är emellertid ofta enligt min mening att besluten kommer att vara bindande för var och en. Jag är därför av den uppfattningen att besluten i fräga i princip närmast bör bettaktas som generella rättsregler, dvs. som före­skrifter.

Beslut om tillträdesförbud bör enligt min mening i första hand avse be­gränsade geografiska områden. Sådana beslut kan behöva meddelas med kort varsel och i situationer av akut fara, t.ex. avspärrningsbeslut vid lavin­fara, vid omfattande gasutsläpp eller utsläpp av andra fariiga ämnen. Mot den bakgmnden och då det enligt min mening inte strider mot RF:s bestäm­melser om de grundläggande fri- och rättigheterna bör regeringen bemyn­digas - och efter vidaredelegation länsstyrelsema - att meddela föreskrifter om tillträdesförbud vid sådana särskilda förhållanden som jag nyss har beskrivit. Med en sådan ordning tas också länsstyrelsernas kännedom om de lokala förhållandena och deras erfarenhet från nuvarande ordning i fråga om beslut om tillträdesförbud till vara. Jag vill här också peka på att läns­styrelserna har erfarenhet av beslut om tillträdesförbud i andra samman­hang. Sålunda fäi- länsstyrelserna meddela tillträdesförbud t.ex. enligt rädd­ningstjänstlagen och lagen om skydd av samhäUsviktiga anläggningar m.m.

Således bör enligt min mening en bestämmelse om tillträdesförbud i den nya ordningslagen utformas så att regeringen eller efter regeringens bemyn­digande länsstyrelsen kan meddela föreskrifter för viss tid eller tills vidare om förbud för allmänheten att vistas inom vissa på gmnd av särskilda för­hållanden faiiiga områden. Utgångspunkten bör emellertid vara att ett beslut om tillträdesförbud får meddelas med stöd av bestämmelsen endast om erforderliga föreskrifter inte finns i eller kan meddelas med stöd av någon annan författning.

Även om den tilltänkta bestämmelsen begränsas till att omfatta typiskt
sett farliga omiåden kommer länsstyrelserna ändå att ges en relativt stor
frihet vid bedömningen av om ett tillträdesförbud skall meddelas för ett
visst område eller inte. I vissa situationer kan faran för människors liv eller
hälsa bedömas vara så överhängande att ett beslut om tillträdesförbud
framstår som oundvikligt. 1 fall där faran är mera svårbedömd måste givet­
vis en noggrann avvägning göras mellan allmänhetens frihet å ena sidan och
skyddsinttesset å andra sidan. En utgångspunkt vid den bedömningen bör
enligt min mening vai-a att beslut om tillttädesförbud skall tillgripas endast i
de fall där ett tillfredsställande skydd mot olyckor inte kan åstacUcommas
med mindre ingripande åtgärder. Sålunda bör ett beslut om tillträdesförbud
utformas restriktivt och med urskillning. Beslutet bör avfattas sä att det inte
medför några onödiga begränsningar i rörelsefriheten. Detta gäller
             173


 


tillttädesförbudets utsttäckning såväl i tiden som områdets storlek. Beslutet bör också utformas sä att den som har ett berättigat inttesse av att få tiUttäde till området i görligaste mån inte hindras från det.

Till frågor om överklagande av länsstyrelsens beslut om tillttädesförbud och om påföljd för den som överträder förbudet återkommer jag sttax (avsnitt 4.3.10 och 4.3.11).


Prop. 1992/93:210


 


4.3.9 Polisens befogenheter

Tillståndsprövningen

Mitt förslag: Polisen skall vid prövningen av en ansökan enligt ord­ningslagen, som inte avser en allmän sammankomst eller offentlig tillställning, eller enligt en lokal föreskrift beakta vad som krävs av hän­syn till ttafiken samt till allmän ordning och säkerhet. Om ansökan avser tUlstånd att ta i anspråk en offentiig plats för visst ändamål, skall särskild hänsyn tas till gångttafikens inttesse.

Utredningens förslag överensstämmer med mitt.

Remissinstanserna har inte berört frågoma.

Skälen för mitt förslag: När poUsen prövar en ansökan om tillstånd en­ligt AOst eller enligt en lokal föreskrift anses i praxis myndighetens pröv­ning vara begränsad till frågan om hinder mot bifall till ansökan finns med hänsyn till allmän ordning och säkerhet eller till ttafiken. Denna begräns­ning i rättspraxis anses också gälla när fråga uppkommer om återkallelse av tillstånd. Till den frågan återkommer jag sttax.

Jag anser att det är av vikt för rättstiUämpningen att de kriterier som poli­sen har att utgå från vid sin prövning lagfästs. Också från rättssäkerhetssyn­punkt är detta av inttesse. Jag föreslår därför att det i en bestämmelse klart anges vad polisen har att beakta vid tillståndsprövningen. Med en sädan ordning framgår tydligare än nu att omständigheter och förhållanden som skall beaktas av någon annan myndighet, t.ex. hälsoskyddsaspekter, faller utanför polisens prövning.

I likhet med vad som nu gäller enligt 2 § ttedje stycket AOst bör i den nya ordningslagen tas in en bestämmelse om att polisen vid tillståndspröv­ningen i fråga om ianspråktagande av offendig plats särskUt skall beakta gångttafikens inttesse.


174


 


Villkor och förbud


Prop. 1992/93:210


Mitt förslag: Ett beslut av polisen enligt ordningslagen, som inte avser en allmän sammankomst eller offentlig tillställning, eller enligt en lokal föreskrift skall få förenas med de villkor som behövs av hänsyn till ttafiken samt till allmän ordning och säkerhet. VilUcoren får inte innebära att det läggs onödigt tvång pä allmänheten eller annars görs någon obefogad inskränkning i den enskildes frihet. Polisen skall även i övrigt för särskilda fall få ge de anvisningar eller tillsägelser som behövs från ordnings- eller säkerhetssynpunkt för att få använda sådan bad- eller campingplats eller lokal eller plats för idrott, friluftsliv, spel, lek, för­ströelse eller liknande som allmänheten har tiUttäde till. Om det behövs av hänsyn till allmän ordning och säkerhet, skall polisen få förbjuda fortsatt användning av det slag som polisen för särskilda fall får ge anvisningar eller tillsägelser för.

Om det behövs föreskrifter om allmän ordning och säkerhet för verk­samhet vid bad- eller campingplats e.d., skall polisen anmäla för­hållandet till kommunen.

1 förhållande till nuvarande reglering slopas den allmänna möjligheten för polisen att meddela ordningsföreskrifter om förhållandena på allmän plats. Samtidigt utvidgas möjligheterna för polisen att ge anvisningar eller tillsägelser för särskilt angivna verksamheter.


Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med mitt. Utred­ningsförslaget har ingen motsvarighet till mitt förslag att polisen skall få ge anvisningar eller tillsägelser för plats för lek eller försttöelse (se avsnitt 4.3.5).

Remissinstanserna: Enligt Polismyndigheten i Göteborg täcker de före­slagna möjligheterna för polisen att meddela föreskrifter väl de praktiska behoven. Polismyndigheten i Helsingborg anser att de särskilda fall där po­lisen får meddela föreskrifter bör preciseras ytterligare. Behov av sådana fö­reskrifter kan enligt denna polismyndighet föreligga dä man inte kan av­vakta att en lokal ordningsföreski-ift fastställs, dvs. under en begränsad tid. PoUsmyndigheten i Uddevalla och Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser att det finns skäl att behålla den allmänna möjligheten för polisen a» meddela ordningsföreskrifter i fråga om allmän plats.

Skälen för mitt förslag: Enligt 8 § AOst får polisen för särskilda fall meddela de ordningsföreskrifter som behövs för handel och därmed jämför­lig hantering, som bechivs utomhus på allmän plats eller angränsande områ­den, samt för annan verksamhet eller annat förehavande på allmän plats än offentlig tillställning eller allmän sammankomst. Polisen får enligt paragra­fen också utfärda föreski-ifter för användande av badplatser eller lägerområ­den, till vilka allmänheten hai- tillträde, samt för hållande av lokal eUer plats för sport, spel eller liknande. I paragrafen föreskrivs vidare att polisen vid


175


 


meddelande av föreskrifter skall se till att onödigt tvång inte läggs på       Prop. 1992/93:210 allmänheten och att obefogad inskränkning i den enskildes frihet inte görs på något annat sätt.

Nuvarande reglering ger således polisen en befogenhet att för särskilda fall, dvs. för enskilda verksamheter eller aktiviteter, meddela de villkor som behövs för att upprätthålla ordning och säkerhet. Villkoren får emellertid inte vara så allmänt hållna att de är att bettakta som normer i RF:s mening. Sådana mera allmänna villkor skall i stället meddelas i form av föreskrifter i en lokal ordningsstadga. Vidare får ordningsvillkor för ett område som gränsar till allmän plats meddelas endast för att tillgodose ordningen och säkerheten pä den allmänna platsen.

Polisen har alltså för närvarande vidsttäckta befogenheter att meddela ordningsvillkor av nu avsett slag. Uttedningen har satt i fråga om det vid si­dan av de lokala ordningsföreskriftema behövs så omfattande befogenheter för polisen att meddela villkor som ges i AOst, och uttedningen pekar på att ingripanden mot ordningsstörningar på allmän plats kan ske med stöd av ett fiertal författningar. Som exempel på sådana nämns bestämmelserna i BrB om ofredande (4 kap. 7 §), ohörsamhet mot ordningsmakten (16 kap. 3 §) och förargelseväckande beteende (16 kap. 16 §). Vidare nämns skyldigheten i 8 § VTK för vägtrafikant att lyda polismans anvisningar för ttafiken och bestämmelsema i polislagen om polisens allmänna åligganden och befogen­heter för att upprätthåUa allmän ordning och säkerhet.

1 linje med uttedningens uppfattning anser jag att det inte finns något be­hov av att i den nya ordningslagen ta in en bestämmelse som ger polisen en allmän, opreciserad befogenhet att meddela sttaffsanktionerade villkor vid tillståndsprövning i fråga om ianspråktagande av offentlig plats. De befo­genheter enligt annan lagstiftning som polisen har att ingripa mot ordnings­störningar gör en sådan bestämmelse överflödig. En så vidsttäckt befogen­het som nu gäller enligt AOst kan också - även med den begränsning som följer av att villkoren inte fär medföra onödigt tvång eller obefogade fri­hetsinskränkningar - ge uttymme för alltför ingripande eller godtyckliga villkor.

Som jag ser det bör emellertid polisen kunna meddela de villkor som be­
hövs för att vid ianspråktagande av offentlig plats kunna tillgodose de in­
ttessen som skall beaktas vid tillståndsprövningen enligt den nya ordnings­
lagen, dvs. hänsynen till ttafiken samt till allmän ordning och säkerhet. För
t.ex. sådan handel som sker från försäljningsständ eller andra anordningar
på offentlig plats kommer det regelmässigt att krävas tillstånd enligt mitt
förslag. I fråga om sådan verksamhet måste polisen sålunda enligt min upp­
fattning ha möjlighet att meddela de villkor som är påkallade för att före­
bygga ordningsstörningar. Samma möjlighet att meddela villkor av ord­
ningskaraktär måste finnas för ianspråktagande av offentlig plats som inte
kräver tillstånd enligt ordningslagen men som har ansetts fordra en
reglering genom krav på tillstånd i lokala föreskrifter. Som exempel pä
sådan verksamhet kan nämnas kringföringshandel utan att den offentliga
platsen mera varaktigt tas i anspråk. I de fall verksamheten pä den offentliga
platsen inte kräver tillstånd, vare sig enligt ordningslagen eller lokal före-
    176


 


skrift, finns det enligt min mening inte något behov för polisen att meddela       Prop. 1992/93:210 särskilda villkor av ordningskaraktär. Om en reglering av handeln på offent­lig plats skulle visa sig nödvändig bör detta ske genom lokala föreskrifter. Även i fråga om torghandeln kan de föreskrifter som behövs från ordnings­synpunkt meddelas i form av lokala föreskrifter.

Den befogenhet för polisen att förena ett tillståndsbeslut med särskilda villkor som jag föreslår kommer främst att beröra verksamheter på offentlig plats. Även i andra fall där det enligt ordningslagen eller lokal ordnings­stadga krävs tillstånd av polisen måste myndigheten emellertid ges samma möjlighet att förena tillståndet med särskilda villkor av ordningskaraktär. Som exempel på sådan verksamhet där polisens tillstånd krävs enligt mitt förslag kan nämnas sprängning, skjutning och - i vissa fall - användande av pyrotekniska varor.

Som nyss har nämnts kan polisen för närvarande meddela villkor av ord­ningskaraktär också för badplatser, campingplatser, sportlokaler m.m. dit allmänheten har tillträde. Mina överväganden i det föregående (avsnitt 4.3.5) beträffande ordningen och säkerheten vid olika idrotts- och fritidsan­läggningar och andra anläggningar för friluftsliv innebär att sådana verk­samheter enligt min uppfattning inte lämpar sig för författningsreglering. Bestämmelserna skulle nämligen med nödvändighet bli så allmänt hållna att de inte skulle ge någon vägledning i enskilda fall. Ordnings- och säkerhets­föreskrifter för sådana verksamheter är emellertid nödvändiga också i fram­tiden. En bestämmelse bör därför i enlighet med vad jag tidigare anfört (avsnitt 4.3.5) tas in i den nya ordningslagen som ger polisen rätt att för sär­skilda fall ge de anvisningar eller tillsägelser av ordnings- och säkerhets­karaktär som behövs för att använda olika anläggningar för idrott och rekreation dit allmänheten har tiUttäde. Anvisningarna eller tillsägelserna skall vara erforderliga för att förebygga oordning eller för att förhincha att människors hälsa eller egendom kommer till skada. Anvisningarna eller tillsägelserna bör kunna riktas såväl till anläggningens innehavare som till dem som besöker anläggningen. Polisen bör också kunna förbjuda sådana verksamheter, om det behövs med hänsyn till allmän ordning och säkerhet. I den utsträckning som allmänna föreskrifter behövs inom en kommun för t.ex. badplatsema däi-, bör en sådan reglering ske genom lokala föreskrifter.

De bestämmelser som jag föreslår här äi- inte avsedda att ge polisen rätt att meddela villkor av ordnings- och säkerhetskaraktär, om det ankommer på någon annan myndighet att meddela föreskrifter av sådant slag.

Enligt 7 § andra stycket AOst får polisen i en föreskrift inte lägga onödigt tvång på allmänheten eller annars göra obefogade inskränkningar i den enskildes frihet. Jag föreslår att en motsvarighet till den begränsningen också enligt den nya ordningslagen skall gälla för polisens rätt att meddela villkor för särskilda fall.

177

12 Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 210


Återkallelse av tiUstånd


Prop. 1992/93:210


Mitt förslag: Ett tillstånd av polisen enligt ordningslagen, som inte gäller en allmän sammankomst eller offentiig tillställning, eller enligt lokala föreskrifter får återkallas av polisen, om

1.  de villkor som polisen av hänsyn till ttafiken eller till allmän ord­ning och säkerhet kan ha meddelat för tillståndet har åsidosatts i inte ringa män och tiUståndshavaren inte vidtar rättelse genast efter tillsägelse eller inte kan anttäffas efter rimlig efterforskning,

2.  tiUståndet gäller tills vidare och återkallelse är påkallad av hänsyn tUl ttafUcen eller till allmän ordning och säkerhet, eller

3.  tillståndet gäller för viss tid och det är av väsendig betydelse för ttafiken eller för allmän ordning och säkerhet att det återkallas.

Avser tillståndet användning av offentlig plats, skall polisen dessutom få återkalla det, om

1.  de villkor för tillståndet som kommunen kan ha meddelat har åsido­satts i inte ringa mån och tillståndshavaren inte vidtar rättelse genast efter tillsägelse eller inte kan anttäffas efter rimlig efterforskning,

2.  det är av särskild vikt för kommunen att tiUståndet återkallas,

3.  tillståndshavaren har åsidosatt sin skyldighet att erlägga avgift en­ligt avgiftslagen (1957:259) samt betalning inte sker genast efter an-maning, eller

4.  kommunens beslut om ytttande har upphävts efter överklagande.


Utredningens förslag överensstämmer i allt väsentiigt med mitt.

Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks utttyckligen av Polismyndig­heten i Malmö samt Göteborgs och Karlskrona kommuner. Även Polismyn­digheten i Helsingborg tillstyiker förslaget men anser att betydelsen av möjligheten att återkalla tillstånd är begränsad med hänsyn till förvalt­ningslagens (1986:223) regler om kommunikation och överklagande; enligt poUsmyndigheten är det därför av särskild vikt att möjUgheten till tvångs­utförande kvarstår. Stockholms kommun (fritidsnämnden) tillstyrker för­slaget när det gäller grunderna för återkallelse men anser att polisen bör ha skyldighet att meddela återkallelse pä kommunens begäran. Kommunens juridiska avdelning anser att markupplåtaren - kommunen - skall kunna reagera pä brott mot meddelade villkor i stället för polisen. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser att kriteriema för återkallelse är vagt formu­lerade och att det bör ske en precisering av åsyftade typfall.

NO anser att förslaget om möjlighet att återkalla ett tillstånd att använda allmän plats, om det är av särskild vikt att återkallelse sker, innebär att kommunerna får ett mycket stort inflytande över frägan när ett tUlstånd skall kunna dras in.

Svenska kommunförbundet anser att det är egendomligt att polisen, som vid själva tillstandsgivningen skall bedöma allmän ordning och säkerhet, i


178


 


återkallelsefallen ges befogenhet att göra skälighetsbedömningar av rent Prop. 1992/93:210 kommunala angelägenheter. Förbundet anser det inte vara rimUgt att polisen har rätt att, om en kommun ges offentiigrättslig befogenhet att i sitt eget in­tresse uppställa grundläggande villkor för att tillstyrka tillstånd, göra in­gående skälighetsbedömningar av kommunens grunder för att begära återkallelse av tillståndet Förbundet pekar på att det vid sådant förhällande finns risk för att mänga kommuner även i fortsättningen kommer att sluta civilrättsliga avtal med tillståndssökande. Enligt förbundet kan lagligheten av dessa avtal, såvitt gäller annat än bestämmande av avgiften för markan­vändningen, inte påverkas av utredningsförslaget. Förbundet anser därför att de förstärkande lagrekvisiten om väsentiighet och särskild vikt för återkal­lelse skall slopas i de fall som avser kommunens särskilda villkor och in­tressen.

Stockholms tingsrätt kritiserar förslaget att det för återkallelse skall fömt­sättas bl.a. att rättelse inte sker genast efter tUlsägelse. Enligt tingsrätten kan omständigheterna vara sådana att en tillsägelse inte är möjlig, t.ex. därför att tillståndshavaren häller sig undan, något som bör beaktas vid utformningen av lagtexten. Vidare pekar tingsrätten på att förslaget inte ger någon möjlig­het till återkallelse av meddelat tillstånd när den allmänna platsen tillhör en enskild markägare och utnyttjas i strid med dennes vilja. Enligt tingsrätten bör återkallelse kunna ske också i denna situation, om maikägaren i enlighet med utredningens ställningstagande inte ges vetorätt vid tillståndspröv­ningen.

Beträffande förslaget om möjlighet att återkalla tillstånd att använda all­män plats, om återkaUelsen är av särskild vikt för kommunen, uttalar Östersunds tingsrätt att uttedningen i alltför hög grad sett till kommunemas intressen. Tingsrätten pekai- på att en enskild näringsicUcare kan åsamkas kostnader, om ett tillstånd återkallas med kort varsel. Enligt tingsrätten bör en återkallelse av tillstånd på den aktuella grunden ske efter en sammanväg-ning av såväl kommunens som tillståndshavarens intressen, varvid möjlig­het till ersättning för tillståndshavaren inte bör uteslutas.

JO anser att förslaget att återkallelse skall ske, om den kommunala nämndens beslut om yttrande har upphävts efter överklagande, går för långt. Enligt JO bör det här i stället ske en omprövning. JO pekar på att kommu­nen, sedan t.ex. ett villkor i ett yttrande underkänts av en förvaltningsdom­stol efter överklagande, normalt har att avge ett nytt ytttande i vilket kom­munen tar ställning till tillståndet utan det underkända villkoret. Enligt JO bör den aktuella grunden för återkallelse kunna slopas, eftersom möjlig­heten till återkallelse om sådan är av särskild vikt för kommunen kan tillämpas i dessa fall.

Kalmar kommun (gatukontoret) anser att det bör klargöras om det är po­lisen eller kommunen som skall övervaka efterlevnaden av de föreskrifter som meddelats i ett tillstånd. Enligt kommunen bör det finnas en möjlighet för polisen att "avstänga" den som ständigt på ett systematiskt sätt bryter mot föreskiifter. Karlskrona kommun pekar på att möjligheten att återkalla tillstånd vid försummelse med avgiftsbetalningen enligt avgiftslagen medför

179


 


att de från laglighetssynpunkt tveksamma men ofta förekommande civil-       Prop. 1992/93:210 rättsliga upplåtelseformerna härigenom skulle kunna upphöra.

Skälen för mitt förslag: 1 AOst saknas bestämmelser som gör det möj­ligt att återkalla ett tillstånd att ta i anspråk allmän plats när nyttjaren åsido­sätter en föreskrift eller ett vUlkor som har ställts upp för platsens ianspråk­tagande.

Utredningen föreslär att polisen skall ges möjlighet att återkalla medde­lade tillstånd under vissa förutsättningar. Som skäl för en sådan ordning framhåller utredningen att kommunemas rätt att förena ett tillstånd med villkor blir meningslös, om inte tillståndet kan återkallas när villkoren åsi­dosätts. Jag ansluter mig i allt väsentiigt till uttedningens ställningstagande och föreslår att bestämmelser förs in i den nya ordningslagen som gör det möjligt att under vissa förutsättningar återkalla givna tillstånd.

I linje med mitt förslag i fråga om vem som skall meddela tillstånd enligt ordningslagen eller enligt lokal föreskrift bör beslut om återkallelse av till­stånd meddelas av polisen. Kommunens inttesse av att uppställda villkor följs bör enligt min mening kunna tillgodoses genom att denna alltid har möjlighet att för polisen påtala överträdelser mot olika villkor och i övrigt anföra de skäl som kommunen har för att ett tillstånd skall återkallas. Polisens bedömning av om det föreligger skäl för att återkalla ett tillstånd bör visserligen vara självständig. Det är emellertid naturligt att polisen i sin bedömning skall fästa stor vikt vid kommunens uppfattning i frågan.

Ett tillstånd att ta i anspråk offentlig plats bör för det första kunna åter­kallas, om en tillståndshavare bryter mot de villkor som polisen eller kom­munen har ställt upp för ianspråktagandet. Återkallelse bör emellertid inte kunna ske i de fall där överträdelsen är mera bagateUartad. Vad som har sagts nu bör gälla även i fräga om villkor av polisen vid andra tillstånd en­ligt den nya ordningslagen utom när det gäller allmänna sammankomster eller offentliga tillställningar. Tillståndshavaren bör om möjligt beredas till­fälle att vidta rättelse innan tillståndet återkallas. Vidtar han inte genast rät­telse efter tillsägelse bör emellertid tillståndet återkallas. Detsamma bör gälla om tillståndshavaren håller sig undan eller annars inte kan nås av poli­sen.

Även i andra fall kan det vara befogat att ett tillstånd som inte rör all­männa sammankomster eller offentliga tillställningar återkallas. Ett fall är dä det är påkallat av hänsyn till ttafiken eller till allmän ordning och säker­het. 1 sådana fall bör det åligga polisen att självmant ta upp frägan om åter­kallelse. Gäller tillståndet för viss tid bör det för att återkallelse skall kunna ske krävas att det äi- av väsentlig betydelse för de nämnda inttessena.

Ett annat fall är när kommunen har ett påtagligt inttesse av att ett ian­
språktagande av offendig plats upphör. Det kan vara fråga om en situation
däi- kommunen pä grund av förhållanden som inte var kända när tillstånd
gavs behöver ta platsen i anspråk för att kunna utföra mer eller mindre om­
fattande arbeten för vatten och avlopp, väi-meförsörjning, gatuarbeten m.m.
Att sådana arbeten inte förhindras eller fördröjs ligger i allmänhetens in­
tresse. Å anch-a sidan fordrar den enskildes rättstrygghet att ett tillstånd inte
återkallas annat än om det föreligger tungt vägande skäl för det. Tillstånds-
    180


 


havaren kan ju ha ett betydande ekonomiskt inttesse av att få fortsätta att       Prop. 1992/93:210 disponera området Så är exempelvis fallet när stöne anläggningar som kiosker och gatukök har uppförts på offentiig plats.

I de fall som jag senast har tagit upp bör återkallelse fä ske endast när det är av särskild vikt för kommunen att ianspråktagandet av marken upphör. Även i dessa fall måste givetvis polisen göra en självständig bedömning i frågan om återkallelse skall ske. Polisen har således att i återkallelsefrågan göra en avvägning mellan kommunens inttesse av att ianspråktagandet av marken upphör och tillståndshavarens inttesse av att få fortsätta med sin verksamhet. Vid den avvägningen fär bl.a. vägas in för vilket ändamål som tillståndet har getts. Avser tillståndet en rätt att ställa upp ett mindre försälj­ningsstånd eller skyltar bör tillståndshavarens rätt att cUsponera marken i allmänhet få vika för kommunens inttesse av att dispositionen upphör. En ytterligare omständighet som är av betydelse vid prövningen av om ett till­stånd skall återkallas är givetvis anledningen till kommunens begäran om återkallelse. Är anledningen t.ex. att omfattande gatuarbeten med nödvän­dighet måste utföras torde återkallelse av ett meddelat tillstånd sä gott som undantagslöst få följa pä kommunens begäran.

Med hänsyn till att kommunen genom sin vetorätt har ett avgörande in­flytande vid tillstandsgivningen vid ianspråktagande av offentiig plats bör tillståndshavaren inte ges rätt till ersätming från kommunen i de fall där tillståndet återkallas.

Ett tillstånd bör också kunna återkallas i de fall där tillståndshavaren för­summar att betala avgift enligt avgiftslagen. Den nuvarande skyldigheten att betala avgift för gatumarksupplåtelser motiverades med att det var rimligt och naturligt att en tillståndshavare ålades att betala avgift för den stora förmånen som det innebar att fä driva t.ex. en försäljningsrörelse pä allmän plats. Om en rörelseidkare fick använda en allmän plats för sin privata rö­relse utan att betala avgift, skulle han komma i ett mycket gynnsamt läge i förhällande till exempelvis en butiksägare som hade att erlägga hyra för sin butikslokal (prop. 1957:157 s. 50).

Uttedningen föreslår att skylcUgheten att betala avgift skall ha åsidosatts på ett väsentligt sätt för att återkallelse skall få ske och att en sådan åtgärd inte bör följa på en enstaka betalningsförsummelse. För egen del anser jag att redan en enstaka betalningsförsummelse bör kunna föranleda återkallelse av tillstånd. Ett tungt vägande skäl för det är enligt min uppfattning friheten för konkunensen inom näringslivet. En rörelseidkare som bedriver sin verk­samhet pä offentlig plats bör så långt möjligt behandlas på samma sätt som en rörelseidkare som bedriver sin verksamhet i förhyrda lokaler. Åter­kallelse av tillstånd bör emellertid föregås av en betalningsanmaning. Och om tillståndshavaren genast betalar den förfallna avgiften bör hans tillstånd inte kunna återkallas.

Som jag tidigare nämnt (avsnitt 4.3.1) skall kommunens beslut om ytt­
rande i tillständsärendet kunna angripas genom laglighetsprövning. Hai- ett
sådant beslut upphävts efter överklagande bör tillståndsbeslutet kunna åter­
kallas. Den konsekvensen ligger helt i linje med vad jag har anfört tidigare
om att ett ytttande frän en kommun som är förenat med ett vilUcor som gär
    181


 


utöver den kommunala kompetensen av polisen vid tillståndsprövningen skall uppfattas som ett avstyrkande (avsnitt 4.3.1). När ett kommunalt beslut har upphävts efter överklagande bör polisen ha att självmant ta upp frågan om återkallelse av tUlståndet


Prop. 1992/93:210


4.3.10 Överklagande

Mitt förslag: Möjligheten att till regeringen överklaga beslut av en läns­styrelse I ordningsfrågor tas bort. Vidare införs den ordningen att en polismyndighets beslut enligt ordningslagen eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen i framtiden skall överklagas till länsrätt och inte som nu till länsstyrelse. Dock skall till skillnad från vad som gäller nu en poUsmyndighets beslut att avslå en ansökan om att få ta i an­språk offentiig plats inte få överklagas, om avslagsbeslutet föranleds av att kommunen i sitt yttrande i tillständsärendet har avstyrkt ansökan.

Länsstyrelsens beslut att upphäva lokala ordningsföreskrifter eller andra lokala föreskrifter skall kunna överklagas av kommunen hos läns­rätten. Övriga beslut som länsstyrelsen fattar med stöd av ordningslagen skall inte kunna överklagas.

På motsvarande sätt som nu skall beslut av en kommun att föreskriva att något annat område än sådant som enligt ordningslagen är offentlig plats skall jämställas med sådan plats, att avge yttrande vid ansökan om tillstånd att använda offentiig plats, att meddela lokala ordningsföre­ski-ifter och att meddela föreskrifter rörande ordningen eller säkerheten i hamnområden kunna överklagas enligt bestämmelserna om laglighets­prövning i 10 kap. kommunallagen (1991:900). Även av kommunen beslutade föreskrifter som tar sikte pä att förhindra att människors hälsa eller egendom skadas till följd av användningen av pyrotekniska varor skall kunna överklagas enligt kommunallagens bestämmelser.

Polisen skall, när kommunen har avstyrkt en ansökan om tillstånd att använda offentiig plats, vid beslutet att avslå ansökan underrätta sökan­den om möjligheten att överklaga kommunens beslut


Utredningens förslag innebär att nuvarande ordning med länsstyrelsen som första besvärsinstans behålls. Dock skall länsstyrelsens beslut inte fä överklagas om inte beslutet rör av länsstyrelsen meddelade föreskrifter om ordningen och säkerheten i en hamn eller tillträdesförbud eller beslut i underställningsärenden. Sådana beslut - således beslut som fattas av läns­styrelsen som första instans - skall enligt uttedningsförslaget kunna över­klagas hos regeringen genom besvär. Uttedningsförslaget saknar motsvarig­het till mitt förslag om skyldighet för polisen att undenätta en sökande om möjligheten att överklaga kommunens beslut.

Remissinstanserna: Inte någon remissinstans har motsatt sig förslaget att begränsa möjligheterna att överklaga länsstyrelsens beslut i frågor av det aktuella slaget till regeringen. Kammarrätten i Stockholm är emellertid från


182


 


rättssäkerhetssynpunkt tveksam till att inskränka antalet instanser för över-       Prop. 1992/93:210 klagande. En tänkbar lösning skulle enligt kammarrätten vara att låta läns­styrelsens beslut få överklagas till kammarrätten som slutinstans.

JO anser att det är överflödigt att ha möjlighet till förvaltningsbesvär över polismyndighetens beslut i fråga om tillstånd att använda aUmän plats i det fallet att kommunen har utnyttjat sin vetorätt. Enligt JO är det i ett så­dant fall svårt för den enskilde att förstå att det i första hand är kommunens ytu-ande som skall angripas och inte polisens avslagsbeslut, som innehåller den enda besvärshänvisningen, nämUgen till länsstyrelsen, som inte har stora möjligheter att göra någon annan bedömning än polisen. Med hänsyn till risken för att tiden för kommunalbesvär (numera laglighetsprövning) har gått ut när den enskilde får vetskap om denna möjUghet att överklaga anser JO att det i vart fall bör införas en bestämmelse om skyldighet för polisen att upplysa denne om vilka vägar att överklaga som står öppna för honom.

Enligt NO är förvaltningsbesvär att föredra framför kommunalbesvär när det gäller kommunernas yttranden, eftersom möjligheterna till ändring häri­genom skulle utvidgas avsevärt.

Kammarrätten i Stockholm föreslär att möjligheten avskaffas att anföra kommunalbesvär bettäffande beslut som skall underställas länsstyrelsens prövning. Kammanätten pekar därvid pä bl.a. att underställningen innebär en laglighetsprövning av samma slag som sker i kommunalbesvärs-processen och att man genom att avskaffa kommunalbesvärsmöjligheten här skulle få en mer praktisk och snabbare ordning - länsstyrelsen behöver inte som nu vid sin prövning avvakta att det kommunala beslutet vinner laga kraft - utan att förändringen skulle behöva inge betänkligheter från rätts­säkerhetssynpunkt.

Skälen för mitt förslag: Bestämmelser om besvär över olika beslut en­ligt AOst och lokala ordningsföreskrifter finns i 27 § AOst. Kommunens beslut om antagande, ändring eller upphävande av en lokal ordningsstadga samt beslut genom vilket kommunen har använt sin vetorätt enligt 2 § AOst överklagas genom kommunalbesvär (numera laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen 1991:900; jfr prop. 1990/91:117 s. 133). Andra beslut av kommunen och beslut av polisen överklagas hos länsstyrelsen genom förvaltningsbesvär. Länsstyrelsens beslut i dessa ärenden överklagas hos regeringen. Även länsstyrelsens beslut i ärenden om underställning av lokal ordningsstadga överklagas hos regeringen. Polisens beslut att före­lägga vite enligt 31 § AOst överklagas hos länsstyrelsen och dennas beslut hos kammanätten. Polisens, länsstyrelsens och kammarrättens beslut gäller genast, om inte något annat beslutas. Undantagna härifrån är dock beslut om ersättningsskyldighet enligt 17 eller 17 b § AOst.

Skälet till att länsstyrelsens beslut i olika frågor enligt AOst får överkla­gas till regeringen hänger samman med den sedan gammalt gällande princi­pen att frågor som rör allmän ordning och säkerhet närmast hör hemma inom den ordning för överklagande där regeringen är sista instans.

Frågan om att befria regeringen från olika förvaltningsärenden som över­
klagas dit togs upp i prop. 1983/84:120 om regeringens befattning med be­
svärsärenden. I propositionen angavs riktlinjer för hur besvärsreglerna
       183


 


skulle ses över. Som en utgångspunkt angavs att regeringen i allmänhet inte Prop. 1992/93:210 borde vara besvärsinstans annat än när det behövdes en poUtisk styming av praxis. De fall då besvärsprövningens huvudsakliga funktion är att tillgo­dose ett rättsskyddsbehov borde, enligt föredragande statsrädet, bara läggas på regeringen, om det inte går att ordna en tUlräckligt kvalificerad besvärs­prövning på lägre nivå (a. prop. s. 11). Riksdagen godtog riktlinjeproposi­tionen (bet 1983/84:KU23,rskr. 1983/84:250).

Som jag ser det talar redan det allmänna inttesset att avlasta regeringen från förvaltningsärenden för att regeringen inte bör vara sista instans i ären­den enligt den nya ordningslagen. Ett annat skäl är att de skiftande lokala förhållandena ofta spelar en avgörande betydelse för utgången. I enlighet med de av riksdagen godtagna riktlinjema i prop. 1983/84:120 bör därför enligt min mening möjligheten att till regeringen överklaga beslut enligt ordningslagstiftningen beträffande vilka polisen är första instans, slopas. Detsamma bör gälla för besvär över polisens beslut enligt en lokal före­skrift

1 vissa ordningsfrågor meddelar länsstyrelsen beslut som första instans. Det gäller beslut om tillttädesförbud och om föreskrifter rörande ordning och säkerhet i hamnar som ägs eller förvaltas av någon annan än en kom­mun eller av ett av kommunen helägt företag. Enligt min mening saknas tillräckligt starka skäl för en ordning med möjlighet att överklaga sådana beslut till regeringen. I dessa frågor måste länsstyrelsens sakkunskap och erfarenhet anses väl fylla de krav som bör ställas för att rättssäkerhets­aspekterna skall bli tillgodosedda. Jag vill i det här sammanhanget erinra om att, för det fall en myndighet uppmärksammar att ett beslut som den har fattat som första instans är uppenbart oriktigt skall myndigheten ändra beslutet (jfr 27 § förvaltningslagen, 1986:223).

Jag har i det föregående (avsnitt 4.3.6) föreslagit att det nuvarande under­ställningsförfarandet av kommunala föreskrifter slopas och ersätts med en skyldighet för kommunen att till länsstyrelsen anmäla beslutade föreskrifter. Enligt mitt förslag skall länsstyrelsen i framtiden upphäva sådana kommu­nala föreskrifter som strider mot den nya ordningslagen. Länsstyrelsens beslut i dessa frågor bör enligt min mening även i framtiden kunna över­klagas. Jag anser emellertid i linje med vad förechagande statsrådet uttalade i propositionen om regeringens befattning med besvärsärenden (prop. 1983/84:120 s. 11) att det inte bör ankomma på regeringen att pröva dessa frågor. Jag anser också att rätten att klaga på länsstyrelsens beslut i före­varande fall bör begränsas till den kommun som har fattat det överklagade beslutet.

1 det till Lagrådet remitterade förslaget föreslog jag att polismyndig­hetens beslut - med undantag för sådana beslut som föranleds av att kommunen har utnyttjat sin vetorätt i ett tillståndsärende - bör kunna över­klagas hos länsstyrelsen genom besvär. Dock föreslogs i det remitterade förslaget mot bakgrund av den Europeiska konventionens angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihetema (Europa­konventionen) krav pä tillgång till domstolsprövning att länsstyrelsens

184


 


beslut om återkallelse av tillstånd och beslut om ersättningsskyldighet       Prop. 1992/93:210 skulle kunna överklagas till kammarrätt.

Lagrådet har invänt mot det remitterade förslaget under åberopande av att rätten till domstolsprövning med en sådan ordning blir alltför snävt av­gränsad. Lagrädet har vidare anfört. Det bör beaktas att de ärenden som av­ser tillstånd till allmän sammankomst ytterst gäller den enskildes möjlig­heter att utöva de gmndlagsskyddade opinionsfrihetema. Vidare bör beaktas att dessa och andra tillståndsärenden och dessutom mänga ärenden som rör förelägganden eller förbud kan antas ha stor personlig eller ekonomisk be­tydelse för den enskilde. Exempelvis kan polismyndighetens beslut i vissa fall beröra möjligheterna att utöva en näring, vilket innebär att beslutet kommer att angå den enskildes civila rättigheter i Europakonventionens mening. Inte sällan torde dessutom prövningen av dessa ärenden komma att ha väsendiga inslag av rättslig bedömning. Sammantaget betyder detta att skäl för domstolsprövning kan föreligga i snart sagt alla de typer av ärenden som rör tillstånd, förelägganden, förbud m.m. Visserligen torde det också förekomma fall av enklare beskaffenhet där en domstolsprövning inte är lika påkallad. Remissen ger emellertid inte underlag för att undanta någon bestämd ärendegrupp från domstolsprövning eller för att i övrigt pä ett god­tagbart sätt avgränsa de fall där en sådan prövning kunde undvaras. Mot bakgrund av det anförda förordar Lagrädet att en möjlighet till över­prövning i domstol öppnas för hela gruppen av enskilda ärenden.

Jag ansluter mig till Lagrådets synpunkter. Enligt min mening talar såle­des övervägande skäl för att möjligheten till domstolsprövning av ifrägava­rande beslut bör utvidgas i förhållande till den ordning som föreslagits i lag­rådsremissen. De beslut om vilka fräga är här kan röra en mängd olUca om­råden och förhållanden. Mot den bakgrunden anser jag pä samma sätt som Lagrädet att det saknas möjlighet att urskilja vilka typer av beslut som är av sädan beskaffenhet att en domstolsprövning inte kan anses påkallad. Jag förordar därför att polismyndighetens beslut enligt ordningslagen eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen bör kunna över­klagas till domstol.

Med en ordning där polismyndighetens beslut skall kunna överklagas till
domstol uppkommer frägan om domstolsprövningen skall läggas i kammar­
rätt eller i länsrätt. I det sammanhanget vill jag peka på att Domstols-utted-
ningen i sitt betänkande (SOU 1991:106) Domstolama inför 2000-talet, som
för närvarande bereds i Justitiedepartementet, föreslär att tyngdpunkten av
domstolsprövningen skall läggas i första instans. Regeringen har ställt sig
bakom principen i årets budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 3
s. 24 f). Jag finner denna princip lämplig och anser att de nu aktuella
besluten bör prövas av länsrätt som första domstolsinstans. Förslaget kräver
en änching i 14 § lagen (1971:289) om aUmänna förvaltningsdomstolar. I
regeringens proposition om tobakslag (prop. 1992/93:185) föreslår rege­
ringen en ny, mera generell, lydelse av 14 §, som bör kunna träda i kraft den
I juli 1993. Om förslaget leder till lagstiftning kommer de nu aktuella
besluten att omfattas och jag lägger därför inte fram något förslag om
ändring i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar.
                                 185


 


Mitt ställningstagande att domstolsprövningen bör läggas i länsrätt med-       Prop. 1992/93:210 för en instanskedja som har fem länkar, tvä förvaltningsmyndigheter och tte domstolar. En sådan ordning anser jag vara otillfredsställande bl.a. från kostnadssynpunkt. Vidare kommer ett ärendes slutiiga avgörande att för­dröjas på ett omotiverat sätt.

Oaktat länsstyrelserna väl fyller de krav på sakkunskap och kompetens som man måste ställa pä prövningen av aktuella ärendetyper anser jag att polismyndighetens beslut i framtiden bör överklagas direkt till länsrätt och inte som nu till länsstyrelse. Ett skäl för mitt ställningstagande är, som också Domstolsuttedningen pekat pä (SOU 1991:106 del A s. 437), att det från principiell synpunkt finns anledning att ifrågasätta länsstyrelsens och andra tillsynsmyndigheters befattning med besvärsärenden. Ett annat och måhända tyngre skäl är - som jag redan nämnt - att en ordning med dom­stolsprövning i flertalet av nu aktuella ärendetyper är påkallad av hänsyn tiU Europakonventionens krav på tillgäng till domstolsprövning.

Sammanfattningsvis innebär mitt ställningstagande således att polis­myndighetens beslut i framtiden bör kunna överklagas till länsrätt och inte som nu till länsstyrelse. Länsrättens beslut bör på sedvanligt sätt kunna överklagas till kammarrätt. Jag vill emellertid i det här sammanhanget nämna att bl.a. frågan om att införa krav på prövningstillstånd i kammanätt har aktualiserats i Domstolsuttedningens betänkande och fått ett positivt be­mötande under remissbehandlingen. Jag avser att arbeta vidare med denna fråga.

Sådana beslut av kommunfullmäktige som innefattar normgivning bör alltid kunna överklagas i den ordning som kommunallagen föreskriver om laglighetsprövning. Under remissbehandlingen har JO ansett det vara över­flödigt att behålla möjligheten till förvaltningsbesvär över polisens beslut i frågor om tillstånd att använda offentlig plats när kommunen har utnyttjat sin vetorätt. JO anser att det i vart fall bör införas en bestämmelse om skyldighet för polisen att upplysa den enskilde om vilka vägar att överklaga som står öppna för honom. För egen del anser jag det värdefullt för den enskilde att möjligheten att överklaga kommunens beslut behålls. I likhet med vad JO har anfört under remissbehandlingen anser jag emellertid att möjligheten till förvaltningsbesvär över polisens beslut i frågor om tiUstånd att använda offentlig plats när kommunen har utnyttjat sin vetorätt, bör avskaffas. Ett överklagande av polisens beslut i dessa fall kan nämligen inte leda till någon ändring av beslutet. Således bör enligt min mening den nuvarande ordningen med möjlighet att överklaga såväl kommunens som polisens beslut behållas endast i de fall där en kommun inte har utnyttjat sin vetorätt i ärenden om markupplåtelser. 1 klarhetens intresse och för att undanröja risken för att tiden för laglighetsprövning hinner gä ut innan den enskilde får vetskap om möjligheten att överklaga det kommunala beslutet anser jag i likhet med JO att en bestämmelse bör införas som ålägger polisen att i ett ärende om markupplåtelse däi- kommunen har yttrat sig i beslutet upplysa den enskilde om denna möjlighet

186


 


4.3.11 Straff


Prop. 1992/93:210


Mitt förslag: Till böter skall dömas den som uppsådigen eller av oakt­samhet

1.  bryter mot kravet pä tillstånd för att fä använda offentiig plats, att få spränga eller att använda skjutvapen eller en skjutbana,

2.  bryter mot kraven på vissa skadeförebyggande åtgärder,

3.  åsidosätter vilUcor som poUsen har meddelat av hänsyn till ttafiken eller till allmän ordning eller säkerhet för ett tillstånd enligt ordnings­lagen eller lokala ordningsföreskrifter eller som kommunen har ställt upp för ett tillstånd att ta i anspråk offentUg plats, eller

4.  bryter mot ett av polisen meddelat förbud om fortsatt användning av bad- eller campingplatser och lokaler eller platser för ichott, friluftsliv, spel, lek, försttöelse eller liknande som allmänheten har tiUttäde till.

Till penningböter skall dömas den som uppsåtligen eller av oakt­samhet bryter mot

1.  tillståndskravet för att använda pyrotekniska varor,

2.  lokala ordningsföreskrifter,

3.  föreskrifter till skydd för människors hälsa eller egendom rörande förbud mot användning av pyrotekniska varor,

4.  föreskrifter rörande ordningen eller säkerheten i hamnområden, eller

5.  tillttädesförbud som har meddelats av länsstyrelsen.

Om ett bam, som inte har fyllt 15 är, bryter mot förbudet mot spräng­ning eller skjutning, skall den som har vårdnaden om barnet dömas till böter. Likaså skall, om ett bam som inte har fyllt 15 är bryter mot till­ståndskravet för att få använda pyrotekniska varor, den som har vård­naden om barnet dömas till penningböter. Detta gäller dock inte, om vårdnadshavaren har gjort vad som ankommer på honom eller henne för att förhindra föreseelsen.


Utredningens förslag överensstämmer i sak med mitt. Uttednings­förslaget innebär emellertid till skUlnad från mitt förslag vissa begräns­ningar av sttaffansvaret i subjektivt hänseende. Vidare innebär uttednings­förslaget till skillnad från mitt förslag att även ägaren till en container i vissa fall skall kunna dömas till böter, om containern ställs upp i strid med kravet pä tillstånd eller i sttid med ett villkor som har meddelats för upp­ställningen.

Remissinsstanserna: RÅ anser att förslaget innebär en alltför långt­gående begränsning av straffansvaret i subjektivt hänseende. Enligt RÅ bör sålunda den som bryter mot kravet på tillstånd för att få använda allmän plats kunna straffas redan när gärningen sker av oaktsamhet. RÅ pekar därvid på bl.a. att ansvai-et för en ägare till en container enligt förslaget stt-äcker sig betydligt längre än för t.ex. en beställare. Vidare är RÅ tveksam till kravet på uppsåt för sttaffbarhet vid överttädelser mot föreskrifter eller


187


 


tillträdesförbud. Överåklagaren vid Regionåklagarmyndigheten i Göteborg Prop. 1992/93:210 anser att handlingar av huvudsakUgen ordningsstörande natur bör hållas utanför det kriminaliserade området i ordningslagstiftningen och att bestäm­melser som är avsedda att främja säkerheten till liv eller hälsa skall vara sanktionerade med dagsböter. PoUsmyndigheten i Stockholm menar att böteshotet har mer teoretisk än praktisk betydelse. PoUsmyndigheten i Hel­singborg anser att dagsböter bör kunna ådömas vid överträdelser av lokala ordningsföreskrifter.

Stockholms kommun (gatukontoret) betonar att det bör ske en väsentlig skärpning av sttaffet vid olovligt ianspråktagande av mark som är allmän plats.

Enligt PoUsmyndigheten i Stockholm (ordningsavdelningen) bör det fin­nas ett ägaransvar vid överttädelse av kravet på tillstånd för att fä använda allmän plats. Skälet till detta är enligt polismyndigheten svårigheterna att i vissa fall utteda vem som har gjort sig skyldig till överträdelsen, t.ex. när den skett i affärsverksamhet. RPS menar att förslaget om sttaffansvar bettäffande olagliga uppställningar av containrar kan ge upphov till utted-ningsproblem. Enligt RPS bör ansvarsordningen här utformas så att ägaren till containern blir primärt ansvarig och att ansvar för beställaren aktualiseras endast om ägaren har gjort vad som ankommer pä honom för att förhindra förseelsen. PoUsmyndigheten i Halmstad avstyrker förslaget om bötesstraff för ägaren av en container. Polismyndigheten anser att det i stället för bötessttaff för ägaren bör föreskrivas sådant straff för den som vid tiden för överträdelsen hade dispositionsrätten till containern; enligt polismyndigheten medför en sädan ordning att ägaren till en container kan bestraffas bara för sådana åtgärder som han själv förorsakat, t.ex. ställt upp containem pä någon annan plats än den som beställaren har anvisat eller om han inte har hämtat den pä avtalad tid. Kalmar kommun (gatukontoret) anser att det föreslagna undantaget från sttaffansvaret för ägaren till en container är oklart Enligt kommunen bör sttaffansvaret i stället åvila föraren som har placerat containern på den aktuella platsen.

Stockholms tingsrätt pekar på att den nuvarande motsvarigheten till be­stämmelsen om möjlighet att meddela tillttädesförbud ger länsstyrelsen rätt att förelägga höga viten. Enligt tingsrätten bör man därför överväga att före­skriva dagsböter som sttaff för överträdelser mot den nya bestämmelsen om tillträdesförbud i stället för penningböter.

Enligt överåklagaren vid Regionåklagarmyndigheten i Göteborg bör man avstå från möjligheten att bestraffa försumliga värdnadshavare. Östersunds tingsrätt anser att det bör klarare anges om med värdnadshavare avses den som har den rättsliga eller den faktiska vårdnaden om bamet.

Bakgrunden till mitt förslag: I 28 § AOst finns bestämmelser om sttaff
för öveträdelser av bestämmelserna i AOst eller bestämmelser som har
meddelats med stöd av AOst. Enligt första stycket är påföljden penning­
böter för den som utan polismyndighetens tillstånd använder allmän plats pä
visst sätt (2 §), inte vidtar tjänliga renhållningsåtgärder pä allmän plats inom
stadsplanelagt område och allmän väg inom byggnadsplanelagt område
(3 §), inte ägnar vissa anläggningar sådan tillsyn att fara inte uppkommer
   188


 


för dem som färdas eller uppehåller sig på allmän plats eller inte vidtar vissa       Prop. 1992/93:210

andra åtgärder för att undvika olycksfall för sådan vägtrafikant (4 §), den

som vid bl.a. upptagande av vak inte vidtar de åtgärder som erfordras för att

förebygga fara (5  §)  och den som  bryter mot tillståndskravet vid

sprängning, fyrverkeri och skjutning med eldvapen inom stadsplanelagt

område (6 §). Samma påföljd ådöms den som bryter mot en föreskrift i

lokal ordningsstadga som har meddelats med stöd av 7 § första stycket eller

mot en föreskrift i reglemente eller taxa som avses i 25 § eller underlåter att

följa en föreskrift eller ett förbud eller påbud som har meddelats med stöd

av 2 eller 8 §. Om förseelsen har avsett en skyldighet av stöne vikt eller om

avsevärd skada eller olägenhet har orsakats genom förseelsen, är påföljden

böter.

Enligt 28 § andra stycket AOst är påföljden böter för det fall att någon haj- framkallat fara för personskada genom att bryta mot 2 § eller föreskrift som har meddelats med stöd av 2 §.

1 28 § ttedje stycket AOst åläggs värdnadshavare sttaffansvar i vissa fall. Sådant ansvar kan utkrävas om ett bam, som inte har fyllt 15 år, har handlat i Sttid med bestämmelsema i AOst om sprängning, fyrverkeri eller skjuming med eldvapen eller luft- eller fjädervapen (6 § första och andra styckena) och vårdnadshavaren inte har gjort vad som ankommer på honom för att förhincha förseelsen.

Skälen för mitt förslag: Efterlevnaden av AOst:s bestämmelser och av de lokala ordningsstadgoma synes inte vara den bästa. Till stor del har detta sin grund i svårigheterna att övervaka att bestämmelserna följs. En annan bichagande orsak anses vara att sanktionsreglerna i AOst inte utgör ett tillräckligt påtryckningsmedel för den enskilde. Några remissinstanser har också framhållit att de bötesbelopp som kommer i fråga vid förseelser mot AOst är alltför låga, vilket innebär att det inte sällan är ekonomiskt mera fördelaktigt för den enskilde att betala böter än att betala lösen för polisens tillstånd enligt AOst och i förekommande fall markhyra till kommunen.

Enligt min mening måste överträdelser av de allmänna ordningsföreskrif­terna i den nya ordningslagen kunna medföra straff Jag tänker då närmast pä bestämmelserna i 3 kap. om tillstånd till nyttjande av offentUg plats (1 §), åtgäider mot faror från byggnader m.m. eller från nedrasande snö och is (3 §), säkerhetsåtgärder vid grävning, schaktning o.d. (4 §) och sprängning och skjutning (6 §).

Normalpåföljden enligt AOst är penningböter. Dagsböter kan utdömas i försvårande fall, dvs. när förseelsen har avsett en skyldighet av stöne vikt eller om avsevärd skada eller olägenhet har orsakats genom förseelsen eller om faj-a för personskada haj- framkallats genom överttädelse av bestämmel­sen i 2 § AOst eller av villkor som har meddelats enligt den paragrafen.

Bötesstt-affets utformning och tillämpningsområde hai- nyligen förändrats
radikalt (prop. 1990/91:68, bet. 1990/9l:JuU 10, rskr. 1990/91:155). Änd­
ringarna, som tt-ätt i kraft den I januari 1992, innebär bl.a. följande. Maxi­
mum för penningböter har höjts frän I 000 kr till 2 000 kr vid ett brott och
frän 2 000 kr till 5 000 kr när penningböter tillämpas som gemensamt sttaff
för flera brott. Beträffande dagsböter har skalan för antalet dagsböter
       189


 


förändrats. Det lägsta antalet dagsböter som kan dömas ut har höjts frän en Prop. 1992/93:210 till 30. Detta innebär att, om ett brott för vilket böter är föreskrivet bör föranleda ett lägre straff än 30 dagsböter, penningböter skall dömas ut. Vidare har minsta beloppet för en dagsbot höjts från 10 kr till 30 kr. Dags-botens belopp fär emellertid jämkas, om det finns särskilda skäl. Allmänna bötesminimum har höjts till 100 kr vid penningböter och till 450 kr vid dagsböter.

Flertalet av bestämmelsema i den nya ordningslagen är sädana att det är av stor vikt för ordningen och säkerheten eller för ttafiken att de efterlevs. Trots skärpningen av bötespåföljden som har skett genom den lagändring som jag nyss har redogjort för anser jag att böter och inte endast penningböter skall utgöra påföljden vid överttädelser av bestämmelsema i ordningslagen. Sålunda skall dagsböter dömas ut i de fall där brottets sttaff-värde uppgår till minst 30 dagsböter. Ett undantag härifrån bör emellertid göras för den som använder pyrotekniska varor utan polisens tillstånd, där sådant krävs (3 kap. 7 § i ordningslagen). För övemädelser av det slaget anser jag det vara fullt tillräckligt med penningböter som påföljd. Böter bör vara påföljden också för det fall att någon bryter mot vUlkor som polisen eller kommunen har meddelat i samband med tiUståndsgivning.

I likhet med uttedningen anser jag att fängelse inte bör förekomma i straffskalan. Den som bryter mot den nya ordningslagens säkerhetsbestäm­melser pä ett sådant sätt att det skulle kunna vara aktuellt att tillämpa fängelse som påföljd torde nämligen kunna fällas till ansvar enligt reglerna i BrB. Jag tänker då närmast på bestämmelserna om vållande till annans död, vållande till kroppsskada och framkallande av fara för annan (3 kap. 7-9 §§) samt allmänfarlig vårdslöshet (13 kap. 6 §).

Sttaff bör också kunna följa på överttädelser av lokala ordningsföreskrif­ter, föreskrifter till skydd för människors hälsa och egendom om förbud mot användning av pyrotekniska varor, hamnföreskrifter samt föreskrifter om tillttädesförbud till områden som är farliga för allmänheten. Sttaffbestäm­melsema bör ges formen av ett s.k. blankettsttaffbud och tas in i den nya ordningslagen. Genom lokala ordningsföreskrifter m.m. kommer i all­mänhet endast ordningsfrågor av mindre ingripande natur att regleras. Jag delar uttedningens uppfattning att detta utgör ett skäl för att straffet för förseelser mot lokala ordningsföreskrifter och andra föreskrifter som beslutas enligt ordningslagen bör vara penningböter.

Av det följande (avsnitt 4.3.13) framgår att vite och tvångsutförande pä den felandes bekostnad kan tillgripas i flera av de fall pä vilka sttaff kan följa enligt det nu sagda. 1 9 kap. 8 § RB har getts utttyck för den allmänna principen att vite inte fär föreläggas när sttaff är utsatt, om inte undantag därifrån följer av särskilda författningar.

Lagrådet har satt i fråga om ett system i ordningslagen som möjliggör
dubbla sanktioner verkligen är nödvändigt. Enligt min mening måste
huvudsyftet med en reaktion frän det allmännas sida vara att den felande
vidtar rättelse. Sålunda bör påföljderna vite och tvängsutförande anses vara
tilhäckliga reaktioner för att t.ex. brunnai- förses med nödvändiga säkerhets­
anordningar. 1 de fall där en olycka redan har inträffat och där det således
190


 


kan vara befogat med en straffrättslig reaktion torde bestämmelsema i BrB Prop. 1992/93:210 om vållande till annans död, vållande till kroppsskada och framkallande av fara för annan (3 kap. 7-9 §§) bli tillämpliga. I flertalet fall är det emellertid enligt min mening nödvändigt med möjlighet till olika sanktioner eftersom det inte gär att i förväg bilda sig en uppfattning om vilken sanktion som är mest verkningsfull i det enskilda fallet. Som exempel kan nämnas den situationen att någon bryter mot ett villkor som har ställts upp i ett enskUt tillståndsärende. Sådana vilUcor kan ju av naturliga skäl ha vitt skilda Inne­håU.

Jag har tidigare (avsnitt 4.3.1) föreslagit att skyldigheten att ansöka om tillstånd till markupplåtelser skall åvila den som tar marken i anspråk genom olika anordningar eller åtgärder. Detta gäller således även i de fall då anordningen ägs av någon annan. Jag anser att det i fräga om skyldigheten att ansöka om tillstånd för uppställning av t.ex. en container pä offentUg plats inte finns anledning att frångå regeln att tillstånd skall sökas av den i vars intresse som markdispositionen sker, dvs. i dessa fall i regel be­ställaren. Denne bör således kunna sttaffas, om tillstånd inte söks eller om en uppställning enligt hans anvisningar sker på någon annan tid eller plats än tillståndet avser. Det blir också mot beställaren som eventuella före­lägganden om tvångsföiflyttning o.d. skall riktas. Till frågoma om bl.a. föreläggande och tvångsutförande återkommer jag strax (avsnitt 4.3.13).

Jag föreslår sålunda att den som tagit marken i anspråk skall kunna straffas, om tillstånd inte sökts eller om en uppställning enligt hans anvis­ningar sker pä någon annan tid eller plats än tillståndet avser. En sådan ordning framstår som naturUg eftersom ägaren, om det är fråga om någon annan än den som tar marken i anspråk, ofta har begränsade möjligheter att påverka själva mai-kdispositionen och att konttoUera att givna villkor efter­levs.

Beträffande containrar är det emellertid inte ovanligt att ägaren råder över var containern placeras, när den skall hämtas etc. Därtill kommer att beställaren oftast inte själv kan flytta eller avlägsna en container som har ställts upp i sttid med meddelade vilUcor. Mot den här bakgrunden kan det sättas i fråga om efterlevnaden av kravet på tillstånd och av att uppställda villkor följs skulle öka, om även containerns ägare kan åläggas ett sttaffrättsligt ansvar. Jag anser emellertid i likhet med Lagrådet att en möj­lighet att rikta ett föreläggande om vite eller tvångsutförande även mot containerns ägare eller mot den som till följd av avtal om nyttjanderätt e.d. har tillhandahållit containern är ett tillräckligt påtryckningsmedel för att gällande bestämmelser och villkor skall efterievas. Till frågoma om vite och tvångsutförande återkommer jag strax (avsnitt 4.3.13).

191


 


4.3.12 Beslag och förverkande


Prop. 1992/93:210


Mitt förslag: Har en offentlig plats tagits i anspråk för utplacering av varor eller någon annan egendom i strid med kravet på tillstånd för att få använda sådan plats, fär egendomen - till skillnad mot nuvarande ordning - tas i beslag och förklaras förverkad, om det behövs för att före­bygga fortsatta överttädelser och förverkandet inte är oskäligt. 1 övrigt ges i nu aktueUa frågor enligt ordningslagen samma möjlighet till beslag och förverkande som enligt AOst.


Utredningens förslag innebär liksom mitt att bestämmelserna i AOst om beslag och förverkande, som inte rör offentliga tillställningar, ges motsva­righet i ordningslagen. Uttedningsförslaget saknar motsvarighet till mitt för­slag om möjlighet för polisen att ta i beslag varor eller annan egendom som har placerats på offentiig plats i sttid med kravet på tillstånd för att få an­vända platsen.

Remissinstanserna: Endast ett fåtal instanser har berört förslagen. Polis­myndigheterna i Visby och Vimmerby pekar på att förtäringsförbud bettäf­fande öl nu förekommer i vissa lokala ordningsstadgor. Enligt polismyn­digheterna blir ett sådant förbud verkningslöst, om inte resterande öl kan förklaras förverkad. Sveriges Köpmannaförbund föreslår att materiel och utrustning skall få beslagtas och förklaras förverkad hos den som bryter mot ki-avet pä tillstånd för att fä använda allmän plats. Även Polismyndigheten i Stockholm (ordningsavdelningen), som pekar på problemet med anord­ningar som utgör hinder i trafiken, förordar att det införs regler om beslag och förverkande vid överträdelser mot tillståndskravet.

Skälen för mitt förslag: Bestämmelser om beslag och förverkande finns i 30 § AOst. I de frågor som jag här behandlar innebär bestämmelserna föl­jande.

Vapen som har använts i sttid med bestämmelsema i AOst om skjutning fär förklaras förverkade, efter vad som kan anses skäligt. SpritcUycker, vin eller starköl, som påträffas hos den som förtär sådana chycker i strid med en lokal ordningsföreskrift, skall oavsett vem chyckema tillhör förklaras för­verkade, om det inte finns särskilda skäl som talar mot det. Det sagda gäller även i fråga om spritdrycker, vin eller starköl som påträffas hos någon som vid tillfället var i sällskap med den som bröt mot föreskriften, om det är sannolikt att chyckema var avsedda för den senare.

Beu-äffande beslag av vapen som kan antas bli förverkat föreskrivs att bestämmelserna i rättegångsbalken skall tillämpas med den avvikelsen att bestämmelsen att åtal skall väckas inom viss tid inte gäller i annat fall än då rätten satt ut sådan tid. 1 fråga om alkoholhaltiga cUycker som kan antas bli förverkade gäller lagen (1958:205) om förverkande av alkoholhaltiga drycker m.m. i tillämpliga delar.

Utredningens ställningstagande innebäi- att dessa bestämmelser bör föras över till en ny ordningslag i sak oförändrade. Jag ansluter mig till ställnings-


192


 


tagandet. Att utvidga bestämmelserna om beslag och förverkande av alko-       Prop. 1992/93:210 holhaltiga drycker så att de omfattar även annat öl än starköl, som har före­slagits från polishäll under remissbehandlingen, anser jag inte vara tilhäck-ligt motiverat.

Under remissbehandlingen har det också pekats på en brist i de nuva­rande bestämmelsema genom att det inte finns möjlighet att beslagta och förklara förverkad egendom då allmän plats tagits i anspråk i strid med till­ståndskravet i 2 § AOst för t.ex. försäljning eller för skyltar o.d. som utgör en fara i ttafiken. Även i andra sammanhang har regeringen uppmärksam­mats på frägan. En förklaring till problemet anges vara att böteshotet enligt 28 § AOst inte är tillräckligt verkningsfullt för att motverka nya brott. När det gäller försäljning som sker i sttid med tiUståndskravet sägs det att det är nödvändigt att varulagret pä platsen tas om hand för att komma till rätta med fortsatta övemädelser. De fall där överträdelser av detta slag under de senaste åren varit särskilt omfattande och gett upphov till allvarliga problem av olika slag har gällt otillåten gatuhandel på Drottninggatan i Stockholm och den försäljning av varor som inresande ägnat sig ät i bl.a. Malmö.

Jag vill för egen del till en början peka pä att frågan om möjUghetema att använda beslag och förverkande i de nu aktuella situationerna hänger sam­man med frågan vilka möjligheter det finns över huvud att få bort anord­ningar eller annan egendom för vilken offentlig plats tagits i anspråk utan tillstånd. Den sistnämnda frägan tar jag upp i samband med att jag strax (avsnitt 4,3.13) behandlar frågor om föreläggande, vite och tvängsutförande vid överträdelser mot föreskrifter i den nya ordningslagen. Redan nu vill jag nämna att mina förslag i dessa frågor innebär förbättrade möjligheter i för­hällande till vad som nu gäller i fråga om möjlighet att ingripa för att få rät­telse till stånd vid överträdelser mot t.ex. kravet på tillstånd för att få an­vända offentlig plats. Bl.a. ges polisen befogenhet att, utan att som nu först behöva försöka få ägaren att vidta rättelse, ta bort föremål, tex. skyltar, som har ställts upp eller anbringats på offentlig plats utan tillstånd, om det av hänsyn till ttafiken eller till ordning och säkerhet är nödvändigt att åtgärden vidtas genast.

När det gäller andra situationer är möjligheterna att enligt de nu berörda reglerna med tvångsåtgärder genast fä bort egendom för vilken offentlig plats olovligen tagits i anspråk mer begränsade. Det gäller bl.a. just vid för­säljning som inte medför sådana risker som nyss har nämnts. Frågan om möjligheten att använda beslag och förverkande blir här av inttesse.

Jag vill emellertid betona att sttaffvärdet hos gämingar som utgör över­
ttädelser mot olika föreskrifter i den nya ordningslagen normalt inte kan an­
ses vara sådant att det finns skäl att generellt förena sttaffsanktionen med
möjlighet till förverkande av egendom. Det problem som jag här har tagit
upp visar emellertid att det kan finnas speciella situationer vid överttädelser
av ki-avet på tillstånd för att få använda offentlig plats där det framstår som
nödvändigt att kunna omhänderta egendom för att motverka nya överttädel­
ser. Vad jag här i första hand tänker på äi- just varor vid försäljning i strid
med tillståndski-avet. Men även beträffande annan egendom kan detta behov
tänkas finnas.
                                                                                  193

13 Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 210


Enligt min uppfattning bör en ordning med möjlighet till förverkande av bl.a. vamlager införas för de nu aktuella fallen. Inriktningen bör emellertid vara att förverkande endast bör komma i fråga om det behövs för att före­bygga fortsatt brottslighet. Således kan förverkande av t.ex. ett vamlager med hänsyn till dess värde framstå som oskäligt. Jag återkommer till till-lämpningen i specialmotiveringen.

De allmänna reglema i 27 kap. RB om beslag innebär att egendom som kan bil föremål för förverkande enligt den tUltänkta bestämmelsen kan tas i beslag av polisen.


Prop. 1992/93:210


4.3.13 Föreläggande, vite och tvångsutförande

Mitt förslag: Om någon underlåter att vidta en åtgärd som åligger ho­nom enligt ordningslagen, lokala ordningsföreskrifter eller föreskrifter som rör ordningen och säkerheten i en hamn eller enligt beslut eller villkor som har meddelats av polisen med stöd av ordningslagen eller enligt vUlkor som ställts upp av en kommun för tillstånd att använda offentiig plats, får polisen förelägga honom att inom viss tid vidta åt­gärden. Detta gäller bara om han inte vidtar rättelse genast efter tUl­sägelse eller inte kan anttäffas efter rimlig efterforskning.

Ett föreläggande - utan föregående tUlsägelse - får avse skyldighet att ta bort upplag, försäljningsständ, ställningar, skyltar, containrar och andra anordningar som har ställts upp eller anbringats pä offendig plats utan erforderligt tillstånd eller i sttid med villkor som gäller för till­ståndet. Detsamma gäller i fråga om anordningar som inte har tagits bort efter utgången av giltigthetstiden för tillståndet. Avser föreläggandet en container, fär det riktas även mot ägaren eller mot den som på gmnd av avtal om nyttjanderätt e.d. tillhandahållit containem, om det inte är uppenbart att någon annan är ansvarig för uppställningen.

I ett föreläggande får vite sättas ut eller, som påföljd för underlåtenhet att följa föreläggandet, anges att rättelse kan komma att ske genom polis­myndighetens försorg pä den försumliges bekostnad. PoUsen fär vidta åtgärden på den försumliges bekostnad, om

1.  den försumlige inte följer ett föreläggande i vilket sädan påföljd har satts ut,

2.  han inte kan anttäffas med ett föreläggande efter rimlig efter­forskning, eller

3.  det av hänsyn till ttafiken eller till allmän ordning och säkerhet är nödvändigt att åtgärden vidtas omedelbart.


Utredningens förslag överensstämmer i sak med mitt.

Remissinstanserna: JO lämnar förslaget utan erinran. Polismyndigheten i Stockholm menar att bestämmelserna för att få någon betydelse måste kompletteras med en befogenhet för polisen att omgående vidta erforderiiga åtgärder på den försumliges bekostnad. Enligt Stockholms kommun (juri-


194


 


diska avdelningen) innebär förslagen en klar förbättring, om de jämförs med Prop. 1992/93:210 de föreslagna bestämmelsema om återkallelse. Göteborgs kommim pekar på att den som enligt förslaget blir föremål för ett vitesföreläggande kan ha fått ett vitesföreläggande även från en annan myndighet rörande samma för­hällande, tex. från byggnadsnämnden angående upplag och uppställning av skyltar. Enligt kommunen bör därför den myndighet som har förelagt vite vara skyldig att underrätta den andra myndigheten om föreläggandet

Trafiksäkerhetsverket och Sveriges Fastighetsägareförbund ansluter sig till uttedningens ställningstagande bettäffande ingripande mot containrar som är uppställda utan tillstånd. Verket anser emellertid att det av de före­slagna bestämmelsema är svårt att utläsa att det finns en möjlighet att flytta containrar i angelägna och brådskande fall. Svenska kommunförbundet anser emellertid att lagen om flyttning av fordon i vissa fall bör ändras så att den omfattar flyttning av containrar och lastflak. Stockholms kommun (gatu­kontoret) föreslär att man utteder om ett system med containerhantering i Stockholm skulle kunna utformas pä samma sätt som i Göteborg; systemet där innebär att i huvudsak all uthyming och uppställning av contairttar utförs av det kommunala renhållningsverket, som också är tillståndshavare enligt 2 § AOst. Kommunens fritidsnämnd pekar på att en tillfäUig upp­ställning av t.ex. en container på en mjukgjord markyta kan förorsaka markskador som kommunen härigenom inte får kännedom om i förväg och därför knappast kan förhinch-a. Kommunens juridiska avdelning ifrågasätter om de av utredningen föreslagna möjUghetema att ingripa bettäffande con­tainrar är tillräckligt kännbara i de fall då containeruppställningen är avsedd att vara mycket kortvarig; enligt avdelningen skulle en bestämmelse som innebär att kommunen i stället ges befogenhet att själv flytta containem på ägarens bekostnad bli betydligt mera verksam. Vidare tar avdelningen upp problemet med att forsla bort en kiosk som ägaren vägrar att flytta trots att tillståndet upphört; avdelningen anser att bestämmelser motsvarande 5 och 6 §§ lagen om flyttning av fordon i vissa fall bör tas in i ordningslagen och kunna tillämpas i dessa situationer. Kalmar kommun (gatukontoret) anser att det vid användande av allmän plats för containrar bör uttedas om en ordning kan införas som innebär bl.a. att tillstånd kan lämnas muntiigen av poUsen. Polismyndigheten i Halmstad avstyrker förslaget om möjlighet att till ägaren rikta ett föreläggande att ta bort en container. Svenska Kommu­nalarbetareförbundet anser att i brådskande fall, t.ex. när containem har placerats på ett trafikfarligt sätt eller annars utgör en påtaglig fara eller olägenhet för exempelvis gatuarbetare, bör flyttning kunna ske på ägarens eller beställarens bekostnad utan föregående föreläggande.

Kungl. Djurgårdens förvaltning anser att markägare/förvaltare bör ges befogenheter att ta ned och föra bort affischer som satts upp utan tillstånd på mark som är allmän plats.

Skälen för mitt förslag: Bestämmelser om föreläggande, vite och tvångsutförande finns i 31 § AOst Bestämmelsema innebär följande.

Den som underlåter att utföra ett arbete eller vidta någon annan åtgärd
som åligger honom enligt AOst eller lokal ordningsstadga eller enligt ord­
ningsföreskrift som har meddelats med stöd av lokal ordningsstadga kan fö-
     195


 


reläggas att vid vite företa vad han har underlåtit. För att vite skall kunna       Prop. 1992/93:210

åläggas den försumlige förutsätts att han inte genast efter tillsägelse utför

vad han har försummat eller att han inte kan näs av en sädan tillsägelse. Det

ankommer pä polismyndigheten att förelägga den försumlige vite. Om det

anses nödvändigt, kan polismyndigheten låta utföra arbetet eller åtgärden på

den försumliges bekostnad.

Som jag ser det är de föreslagna bestämmelsema i den nya ordningslagen om sttaff, beslag och föi-verkande inte tilhäckliga när det gäller att komma till rätta med den som underlåter att vidta en åtgärd som åligger honom en­ligt lagen, lokal ordningsföreskrift eller föreskrift eller vilUcor som har med­delats med stöd av lagen eller lokal ordningsföreskrift. Förhållandena är nämligen ibland sådana att man måste ha andra möjligheter än de nyss­nämnda för att på ett snabbt och verksamt sätt kunna komma till rätta med olika former av missförhållanden. Det är då ofta nödvändigt att myndighe­terna har tillgäng till tvångsmedel som mera direkt syftar till att åstad­komma rättelse när någon bryter mot lagen. Jag ansluter mig därför till ut­redningens ställningstagande att AOst bestämmelser i 31 § bör föras över till den nya ordningslagen.

Föreläggande, vite och som en sista åtgärd tvängsutförande bör enligt min mening kunna tillgripas mot den som underlåter att vidta en åtgärd som åligger honom enligt ordningslagen, lokal ordningsföreskrift eller föreskrif­ter som rör ordningen och säkerheten i en hamn eller enligt villkor eller beslut som har meddelats av polisen med stöd av ordningslagen eller enligt villkor som har ställts upp av en kommun för tillstånd att använda offentlig plats.

Som jag har framhållit tidigare skall de föreslagna tvångsmedlen få ut­nyttjas endast som en sista utväg för an ästacUcomma rättelse från den felan­des sida. I Ukhet med vad som nu gäller skall sålunda poUsen först genom tillsägelse söka åstadkomma rättelse. Först om den felande inte hörsammar tillsägelsen skall föreläggande att vidta åtgärden få meddelas honom.

I de fall dä den försumlige inte kan näs med en tillsägelse eller i fall dä den försumlige inte kan anträffas efter rimlig efterforskning bör den nuvarande ordningen med möjlighet för polisen att genast utfärda före­läggande ges en motsvarighet i den nya ordningslagen.

För att ordningen och säkerheten skall kunna upprätthållas på en
offentlig plats och för att störningar i ttafiken inte skall uppstå är det ange­
läget att en offentlig plats inte tas i anspråk utan att tillstånd för ianspråk­
tagandet har meddelats. Frän samma synpunkt är det angeläget att platsen
inte tas i anspråk i sttid med ett meddelat vUlkor för ianspråktagandet. Om
en offentlig plats tas i anspråk utan tillstånd eller i strid med ett meddelat
villkor för ianspråktagandet, är det angeläget att rättelse vidtas skyndsamt.
Polisen bör däiför ges möjlighet att i sådana situationer meddela föreläg­
gande utan att den felande först genom tillsägelse getts möjlighet att vidta
rättelse. Således föreslår jag att en bestämmelse tas in i den nya ordningsla­
gen som ger polisen möjlighet att utan föregående tillsägelse meddela före­
läggande som avser skyldighet att ta bon upplag, försäljningsstånd, contain­
rar o.d. som har ställts upp eller anbringats på en offentlig plats utan erfor-
196


 


derligt tiUstånd eller i strid med meddelat viUkor. Detsamma bör gälla när       Prop. 1992/93:210

sådana anordningar inte har tagits bort efter utgången av giltighetstiden för

tillståndet

Vad jag här har föreslagit om möjlighet för polisen att utan föregående tillsägelse meddela föreläggande innebär en utvidgning i förhållande till den nuvarande ordningen.

För att ett föreläggande skall bli verkningsfullt är det enligt min mening en förutsättning att de nuvarande påttyckningsmedlen i form av vite och tvängsutförande pä den försumliges bekostnad behålls i den nya ordningsla­gen. 1 motiven till AOst uttalade föredragande statsrådet (prop. 1956:143 s. 134 f) att det i vissa fall kunde framstå som väl bryskt att omedelbart till­gripa åtgärden att låta utföra arbetet eller vidta åtgärden på den försumliges bekostnad. Enligt hans mening borde den möjligheten användas först sedan det verkligen visats att den försumlige inte rättar sig efter tillsägelsen och man sålunda har anledning att räkna med att han ttedskas. För egen del an­ser jag att det inte finns någon anledning att vai-a sä resttiktiv med använd­ningen av förelägganden som innehåller erinran om att underlätenhet att följa föreläggandet kan medföra att rättelse sker pä den försumliges bekost­nad. I sådana fall där ett vitesföreläggande kan antas bli verkningslöst eller där det är angeläget att åtgärden genomförs snabbt bör tvångsutförande kunna tillgripas utan föregående vitesföreläggande.

Den till vilken ett föreläggande har riktats med erinran om att underlå­tenhet att följa föreläggandet kan medföra tvängsutförande pä hans bekost­nad bör enligt min uppfattning normalt sett alltid ges möjlighet att själv vidta rättelse. Ett sådant föreläggande bör sålunda alltid innehålla en uppgift om inom vilken tid den försumlige har att vidta rättelse för att undgå att åt­gärden vidtas på hans bekostnad. Den tid som sätts ut i föreläggandet måste vara så tilltagen att den förelagde har en rimlig möjUghet att själv vidta åt­gärden. Tiden för självrättelse blir sålunda beroende av vilken åtgärd som skall vidtas. Om det endast är fråga om en enklare åtgärd, kan tiden sålunda sättas mycket kort.

I vissa situationer kan det vara nödvändigt att polisen har en möjlighet att vidta rättelse utan att den normala ordningen med tillsägelse och formella förelägganden följs. Jag tänker då närmast på de situationer där det är fråga om verksamheter eller åtgärder som är av failig art eller särskilt ordnings-störande. Enligt min uppfattning bör polisen ges befogenheter att i sådana situationer genast vidta rättelse, om det är nödvändigt av hänsyn till allmän ordning och säkerhet eller till trafiken. Emellertid bör denna möjlighet användas med försiktighet.

Under remissbehandlingen har Stockholms kommun påtalat att upp­ställning av containrar utan tillstånd eller i sttid med uppställda villkor utgör ett allvarligt problem inom kommunen. Ancha remissinstanser som särskilt berört den frågan hai' i allmänhet förklarat att uppställning av containrar inte utgör något problem.

Jag har tidigai-e (avsnitt 4.3.1) föreslagit att skyldigheten att ansöka om
tillstånd till markupplåtelser skall åvila den som tar marken i anspråk
genom olika anordningar eller åtgärder. Detta gäller således även i de fall då
     197


 


anordningen ägs av någon annan. Jag anser att det i fråga om skyldigheten Prop. 1992/93:210 att ansöka om tillstånd för uppställning av en container på offentlig plats inte finns anledning att frångå regeln att tUlstånd skall sökas av den i vars intresse som markdispositionen sker, dvs. i dessa faU i regel beställaren. Denne bör således kunna sttaffas, om tillstånd inte söks eller om en upp­ställning enligt hans anvisningar sker på någon annan tid eller plats än tillståndet avser. Det blir också mot beställaren som eventuella före­lägganden om tvångsföiflyttning o.d. skall rUctas.

Bettäffande containrar är det emellertid inte ovanligt att ägaren eller den som på grund av avtal om nyttjanderätt e.d. tillhandahållit containem råder över var containem placeras, när den skall hämtas m.m. DärtiU kommer att beställaren oftast inte själv kan flytta eller avlägsna en container som har ställts upp i strid med meddelade villkor. Jag föreslär därför i likhet med uttedningen att en bestämmelse tas in i den nya ordningslagen som gör det möjUgt att utan föregående tillsägelse ålägga även containerägaren eller den som på grund av nyttjanderättsavtal e.d. tillhandahållit containern en skyldighet att ta bort en container som ställs upp i strid med lagens bestäm­melser eller med ett villkor som har ställts upp för markdispositionen.

Med en sådan lösning som jag nu har föreslagit kommer containerns ägaie att bli tvungen att förvissa sig om att tillstånd för uppställningen finns. Emellertid kan det förekomma fall där beställaren har anvisat en felaktig plats eller utan ägarens vetskap har fiyttat containern eller vidtagit någon annan otillåten åtgärd. Att i dessa situationer förelägga containerns ägare eller den som på grund av avtal om nyttjanderätt e.d. tillhandahållit contai­nern framstår inte som rimligt. Jag föreslår därför en bestämmelse om undantag för ägarens ansvar att utan föregående tillsägelse ta bort contai­nern i de fall där han gjort vad som får anses ankomma på honom för att förhindra den otiUåtna uppställningen.

En bestämmelse om skyldighet för ägaren eller nyttjanderättshavaren att på föreläggande undanskaffa en container kan som jag ser det inte göras undantagslös. 1 de situationer då det är uppenbart att någon annan - i allmänhet beställaren - är ansvarig för uppställningen bör det därför finnas en möjlighet att i stället rikta föreläggandet mot denne. Det får således från fall till fall avgöras om föreläggandet skall riktas mot beställaren eller ägaren. Dock kan sägas att beställaien inte kan anses skyldig att svaia för bortforslingen av containern i de fall där han har gjort vad som ankommer pä honom för att förhindra den otillåtna uppställningen. Sålunda bör be­ställaren inte heller kunna ådömas sttaff för det fall containerns ägare har ställt upp denna pä någon annan plats än den som beställaren har anvisat eUer inte hämtar containern på avtalad tid.

För att de bestämmelser som jag nu har föreslagit skall bli effektiva
krävs det att polisen pä ett enkelt sätt kan erhålla uppgifter om containerns
ägare. Ett åliggande för ägaren att tydligt utmärka containern skulle
tillgodose detta krav. En bestämmelse om märkning av containrar med
ägarens namn, achess, telefonnummer m.m. är emellertid så detaljbetonad
att den inte bör tas in i lagen. Däremot kan en sädan bestämmelse vara
lämplig att ta in i en lokal ordningsföreskrift En ytterligare omständighet
      198


 


som talar för att en sådan bestämmelse inte bör tas in i lagen är att - viUcet också framkommit under remissbehandlingen - problemen med olovligt uppställda containrar kan variera från kommun till kommun.

4.4 Ordning och säkerhet i kollektivtrafik 4.4.1 Regleringens placering och tillämpningsområde


Prop. 1992/93:210


 


Mitt förslag: Bestämmelser om ordning och säkerhet i kollektivttafik tas in i ett särskilt kapitel i ordningslagen. Regleringen skall gälla i fråga om ttafik med tunnelbana och spårväg samt sådan yrkesmässig trafik för personttansporter som avses i yrkesttafddagen (1988:263). De nuvarande bestämmelsema i jämvägssäkerhetslagen (1990:1157) om förbud mot att bettäda spårområdet för tunnelbana eller spårväg förs över till ordnings­lagen.

Den nuvarande möjUgheten för länsstyrelsen att efter hörande av kommunfullmäktige utfärda reglementen för ttafikföretag i frågor om ordning och säkerhet i kollektivttafik avskaffas. Detsamma gäller bettäf­fande taxor för trafikföretag liksom taxor och reglementen för annan verksamhet än kollektivttafUc.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med mitt. Uttedningen fö­reslår en särskild lag om ordning och säkerhet i kollektivtrafik.

Remissinstanserna; En mindre del av instanserna har behandlat frågoma om ordning och säkerhet i den kollektiva personttafiken. Av dessa godtar de flesta uttedningens förslag att i lag ta in bestämmelser i ämnet Några instanser anser att även bestämmelsema i numera 25-27 §§ jämvägs­säkerhetslagen (1990:1157) om ordning och säkerhet i jämvägsttafik bör föras över till den av utt-edningen föreslagna lagen. 57 och SL förordar att lagen omfattar även lokal järnvägstrafik. RA ifrågasätter, med hänsyn till de olika lokala behov som kan finnas, om inte möjligheten att utfärda regionala eller lokala föreskrifter bör finnas kvar. Han liksom Överåklagaren i Stockholm anser att tillämpningsområdet för lagregleringen bör begränsas till sådan yrkesmässig ttafik som är att anse som linjettafUc. Bl.a. Göteborgs Spårvägar anser att övervägande skäl talar för att den del av färdtjänsten som utförs med specialfordon också skall falla under lagens tillämpnings-omi-åde. PoUsmyndigheten i Visby pekar på de speciella problemen med ordningen och säkerheten i färjett-afiken mellan Gotland och fastlandet; enligt polismyndigheten lär bestämmelsema i bl.a. sjölagen (1891:35 s. 1) även i fortsättningen få tillämpas på denna trafik.

Enligt Svenska kommunförbundets uppfattning är förslaget behäftat med sådana brister att det inte bör ligga till gmnd för lagstiftning. SJ, Göteborgs kommun, SL och Göteborgs Spån'ägar anser det vara en förutsättning för att de lokala ordningsstadgoma skall kunna ersättas av föreskrifter i lag att


199


 


föreskriftema i alh väsentUgt kommer att motsvara de nuvarande sttaff sank-       Prop. 1992/93:210 tionerade bestämmelsema i stadgoma.

Utredningens förslag i övrigt tillstyrks eller lämnas utan erinran av de remissinstanser som har särskilt berört det.

Bakgrunden till mitt förslag: Bestämmelser som rör frågor om ordning och säkerhet i kollektivttafiken till lands finns på olUca håll.

I jämvägssäkerhetslagen (1990:1157), som ttädde i kraft den 1 januari 1991, finns bestämmelser av denna karaktär som gäller ttafiken med jäm-väg, tunnelbana och spårväg. Bestämmelsema innehåller bl.a. förbud för allmänheten att bettäda spårområden och befogenhet för jämvägstjänstemän i säkerhets- eller ordningstjänst att avlägsna eller omhänderta personer som stör ordningen eller äventyrar säkerheten i järnvägsdriften.

Föreskrifter om ordning och säkerhet i annan kollektivttafUc än jämvägs­ttafik - utöver förbudet i jämvägssäkerhetslagen mot att bettäda spårområ­den för tunnelbana och spårväg - finns i lokala reglementen som har utfär­dats med stöd av 25 § AOst. Enligt denna bestämmelse får länsstyrelsen ef­ter hörande av kommunfullmäktige, om det inte är föreskrivet något annat, utfärda reglementen för åkare, spårvägsföretag, stadsbud, bärarelag e.d. un­der förutsättning att det finns behov av det. Lokala reglementen med före­skrifter om ordning och säkerhet i trafik med tunnelbana, buss, spårvagn eller taxi har sålunda utfärdats i flera fall enligt 25 § AOst. Reglementena innehåller relativt detaljerade föreskrifter om allmänhetens skyldigheter och om befogenhet för trafikpersonalen att ingripa med anvisningar eller tillsä­gelser för att upprätthåUa ordningen eller säkerheten i ttafiken. Bestäm­melserna är genomgående straffsanktionerade. Också de allmänna sttaff­bestämmelsema i BrB och specialsttaffrättsliga regler till skydd för ordning och säkerhet gäller naturligtvis för koUektivttafiken.

Föreskriften i 25 § AOst ger länsstyrelsen även befogenhet att fastställa taxor för verksamhet av det slag som omfattas av paragrafen.

Skälen för mitt förslag:

Behov av föreskrifter om ordning och säkerhet i kollektivtrafik

Uttedningen har undersökt ordningsförhållandena i kollektivttafUcen genom att höra med bl.a. berörda myndigheter och ttafikföretag. Enligt uttedningen är ordningsstörningarna i kollektivtrafiken omfattande och inte sällan allvarliga, även om problemens omfattning varierar både geografiskt och tidsmässigt. Uttedningens bedömning, som avsåg förhållandena i mitten av 1980-talet, har i allt väsentiigt fått stöd under remissbehandlingen. För egen del vill jag till en början peka på att åtskilliga av de ordnings­störningar som förekommer i kollektivttafiken samtidigt utgör brott enligt BrB, t.ex. misshandel, olaga hot, ofredande eller skadegörelse, eller enligt specialsttaffrättsliga bestämmelser. Vidare ger naturligtvis de allmänna be­stämmelsema om gripande m.m. i RB och polislagen möjligheter att ingripa också dä brott begås i samband med kollektivttafik. Polislagen innehåUer också bestämmelser i 13 § som gör det möjligt att avvisa, avlägsna eller i

200


 


sista hand omhänderta den som stör ordningen utan att för den skull begå       Prop. 1992/93:210 något brott.

I fråga om järnvägsområden gäller järnvägssäkerhetslagens bestäm­melser om rätt för viss jämvägspersonal att ingripa mot bemsade eller ord­ningsstörande personer eller personer som äventyrar säkerheten i jämvägs-driften. Motsvarande befogenheter tillkommer emellertid inte befattnings­havare vid ttafik med tunnelbana, spårväg eller buss eller andra former av kollektivttafik till lands.

EnUgt min uppfattning finns det ett klart behov av särskilda föreskrifter till skydd för ordningen och säkerheten i kollektivttafiken också i fortsätt­ningen. Det finns ingenting som tyder pä att ordningsproblemen i kollektiv­ttafiken blivit mindre eller i något väsentligt avseende änchat karaktär i för­hållande till situationen vid uttedningens undersökning i mitten av 1980-ta-let. Och jag viU peka på att kollektivttafiken i sig, med hänsyn till verksam­hetens natur och den speciella miljö i vilken verksamheten bedrivs, är sär­skilt känslig för ordningsstömingar och beteenden som äventyrar män­niskors säkerhet. Även om sådana stömingar och beteenden framstår som måttliga kan de innebära uppenbara risker för allmänheten. Det är därför angeläget att det är möjligt att ingripa mot företeelser av detta slag pä ett ti­digt stadium, dvs. redan innan ordningen har blivit påtagligt störd eller sä­kerheten blivit i någon högre grad äventyrad.

Jag delar alltså uttedningens uppfattning att det också i fortsättningen måste finnas bl.a. regler om förbud mot sådant handlande eller uppttädande från allmänhetens sida som är särskilt ägnat att störa ordningen eller även­tyra säkerheten i trafiken. Det måste också finnas föreskrifter - utöver vad som kan anses gälla enligt allmänna bestämmelser - som gör det möjUgt att ingripa när någon bryter mot sädana förbud eller när ordningen störs eller säkerheten hotas på något annat sätt. Liksom uttedningen anser jag vidare att det bör finnas föreskrifter som reglerar trafikpersonalens befogenheter att ingripa samt bestämmelser om sttaff och andra sanktionsmedel.

Föreskrifter om ordning och säkerhet för annan kollektivttafUc än jäm­vägsttafik utfärdas nu med stöd av 25 § AOst av länsstyrelsen efter kommu­nens hörande. Tillämpningsområdet för nuvarande föreskrifter är således i allmänhet begränsat till den enskilda kommunen, låt vara att likalydande be­stämmelser kan beslutas för exempelvis samdiga kommuner inom ett län. Denna ordning tillkom vid en tid dä det var naturligt att reglera frågor om ordningen och säkerheten i kollektivtrafiken genom lokala föreskrifter. Kollektivttafiken hade dä inte den betydelse för samhällslivet som den har i dag. Antalet resenärer var betydligt lägre än nu, och i jämförelse med nuva­rande förhållanden var ordningsproblemen blygsamma. Ett mycket stort an­tal människor är nu beroende av att dagligen kunna använda sig av kollek­tiva fäidmedel. Resor över kommun- och länsgränser är vanliga och kollek­tivttafik är ofta anordnad regionsvis. Ordningsstörningama har tilltagit kraftigt, och de utgör framför allt inom storstadsområdena ett påtagligt problem.

Mot denna bakgrund kan det enligt min uppfattning starkt ifrågasättas
om det är lämpligt att även i fortsättningen reglera frågor om ordning och
  201


 


säkerhet i kollektivttafik genom lokala föreskrifter. Jag vill här peka på att Prop. 1992/93:210 vissa bestämmelser i gällande lokala reglementen för kollektivttafik är av den arten att de enligt RF inte nödvändigtvis skall meddelas i lag. Detta gäl­ler t.ex. föreskrifter med förbud mot aUcoholförtäring, mot att vichöra manö-vemttustning eller mol tiUträde till spårområden för skilda slag av trafik. Sådana bestämmelser kan alltså i och för sig efter bemyndigande i lag tas upp i en förordning eller i föreskrifter som beslutas av en kommun eller för­valtningsmyndighet. Andra bestämmelser som kan te sig motiverade, tex. regler om ingripanden mot störande personer, om beslag och om förver­kande, måste emellertid tas in i lag.

Enligt min uppfattning står det mot denna bakgmnd klart att den regle­ring av frågor om ordning och säkerhet i kollektivtrafik som behövs i fort­sättningen åtminstone delvis måste ske genom lag. Uttedningen anser att man för att undvika en olämplig splittting av regelverket bör ta in alla be­stämmelser i dessa frågor i lag. Jag delar uttedningens uppfatming, som inte har mött någon erinran vid remissbehandlingen. Dessutom får man genom en sådan sammanhållen reglering i lag sannolUct också en mera effektiv och enhetlig rättstillämpning, vilket bör förbättta förutsättningarna för en bättte efterlevnad av bestämmelsema.

Jag anser därför att gäUande lokala reglementen för kollektivttafik bör upphävas och att bestämmelser om ordning och säkerhet i kollektivttafik tiU lands i stället bör tas in i den nya ordningslagen. Jag återkommer sttax till bestämmelsen i 25 § AOst.

Regleringens tillämpningsområde

När det gäller de nya bestämmelsemas tillämpningsonväde vill jag till en början peka på att reglementen för närvarande finns för ttafik med tunnel­bana, spårväg och bussar i linjettafik medan föreskrifter om ordning och sä­kerhet vid jämvägsttafik finns i järnvägssäkerhetslagen. Regleringen i den lagen, som har förts över dit från jämvägsttafiklagen (1985:192), omfattar i ett visst hänseende även trafik med tunnelbana eller spårväg, nämligen när det gäller det sttaffsanktionerade förbudet mot att obehörigen bettäda spår-omiåden (se 25 §).

1 linje med vad utredningen har anfört anser jag att det i och för sig skulle vara tilltalande att i den nya ordningslagen föra samman alla bestäm­melser om ordning och säkerhet i den kollektiva personttafUcen tUl lands. Den nyligen ikraftttädda jämvägssäkerhetslagen innehåller emellertid en samlad reglering av frågor om ordning och säkerhet i jämvägsttafUc. Att exempelvis föra över denna nya lags bestämmelser om orchiing vid järn­vägstrafik till ordningslagen anser jag inte skulle medföra några fördelar. Som jag strax skall återkomma till är det nämligen motiverat att dessa bestämmelser med hänsyn till att järnvägsttaflkens speciella förhållanden i vissa avseenden skiljer sig från regleringen för övrig kollektivtrafik hälls samman såsom hai- skett i järnvägssäkerhetslagen. I Unje med uttedningens ställningstagande har jag alltså stannat för att regleringen av frågor om ordning och säkerhet i kollektivtrafik i den nya ordningslagen inte bör


 


omfatta järnvägstrafik. Jag återkommer emellertid till de ändringar som bör       Prop. 1992/93:210 göras i vissa avseenden i regleringen bettäffande jämvägsttafik i jämvägs­säkerhetslagen.

När det gäller regleringen av frågor om ordning och säkerhet i ttafik med tunnelbana och spårväg är situationen däremot annorlunda. Liksom utted­ningen anser jag att bestämmelser i dessa frågor bör finnas pä ett ställe, och det är lämpligt att regleringen tas in i ordningslagen.

Mitt ställningstagande rör den nuvarande regleringen i dessa frågor inte bara när det gäller de lokala ttafikreglementena. Jämvägssäkerhetslagen in­nehåller nämligen, som har framgått av det föregående, bestämmelser om förbud mot att obehörigen bettäda spårområden såvitt gäller tunnelbana och spårväg (25 §). Motsvarande reglering fanns tidigare i jämvägsttafiklagen. I lagrädsremissen med förslag till jämvägssäkerhetslag intogs den ståndpunk­ten att denna reglering tills vidare skulle stå kvar i jämvägsttafiklagen i av­vaktan pä ställningstagandet till Ordningsstadgeutredningens förslag, som ju innebär att regleringen upphävs och att motsvarande bestämmelser tillsammans med övriga regler om ordning och säkerhet i kollektivttafik -med undantag för järnvägstrafik - tas in i en särskild lag. Pä förslag av Lag­rådet valdes emellertid i propositionen om säkerheten vid järnväg, tunnel­bana och spårväg, m.m. (prop. 1990/91:1 s. 43) den lösningen att bestäm­melserna om förbud att bettäda spårområden hölls samman i avvaktan pä ställningstagandet till Ordningsstadgeuttedningens förslag.

Mot bakgrund av mitt ställningstagande om en samlad reglering av frågor om ordning och säkerhet i trafik med bl.a. tunnelbana och spårvagn bör de aktuella föreskriftema i jämvägssäkerhetslagen nu föras över till den nya ordningslagen.

När det så gäller tillämpningsområdet i övrigt har jag samma utgångs­punkt som utredningen, nämligen att bestämmelserna skall reglera frågor om ordning och säkerhet i den kollektiva personttafiken till lands. Utöver tunnelbane- och spårvägsttafiken bör i första hand bussttafUc omfattas. Jag anser i linje med uttedningens förslag att avgränsningen, vid sidan av den nyssnämnda spårbundna ttafiken, bör göras till sådan yrkesmässig ttafik för personu-ansporter som avses i yrkesttafddagen (1988:263). Detta innebär att bestämmelserna kommer att omfatta kollektiv personttafik även med andra fordon än buss. Jag återkommer närmare till regleringens tillämpningsom­råde i specialmotiveringen.

Taxor för den kollektiva persontrafiken, m.m.

Som tidigare har nämnts följer av 25 § AOst att länsstyrelsen fastställer taxor för den kollektiva persontrafUcen, om det inte finns något annat före­skrivet. Avregleringen av den yrkesmässiga vägttafiken har inneburit bl.a. att möjligheten att föreskriva taxor beträffande personttansporter i sådan tt-afik avskaffats (jfr 9 § yrkestrafUclagen). Vidare har ttafikhuvudmännen enligt lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik numera ansvar för all lokal och regional linjeu-afik för personbefordran. Huvudmannaskapet gäller också spåibunden n-afik och tt-afUc till sjöss, t.ex.


 


den trafik som regleras av det med stöd av 25 § AOst fastställda reglementet      Prop. 1992/93:210 för färjettafiken i Kungälvs kommun. Ansvaret som ttafUchuvudman omfat­tar även utformningen av taxor för ttafiken. Den nuvarande ordningen inne­bär enligt min mening att bestämmelsen i 25 § AOst inte längre fyller något praktiskt behov beträffande taxesättningen i den kollektiva personttafiken.

Med stöd av den nyssnämnda föreskriften har det även för annan verk­samhet än kollektiv persontrafik i vissa fall utfärdats taxor och reglementen som fortfarande gäller. Uttedningen pekar på bl.a. vagare- och mätareinsti­tutionen, stadsbuden och bärarelagen, som regleras av ålderdomliga före­ski-ifter. Enligt uttedningens uppfattning finns det inte längre behov av ett underställningsförfarande enligt 25 § AOst bettäffande taxor och reglemen­ten för verksamheter av detta slag. Jag delar uttedningens uppfattning som inte mött någon erinran under remissbehandlingen.

Det sagda gäller även reglementet för Katarinahissen i Stockholm. Detta reglemente innehåller vid sidan av föreskrifter av intem natur sttaffsanktio­nerade bestämmelser för den allmänhet som använder sig av hissen liksom föreskrifter som ger hissföraren befogenhet att meddela allmänheten straff­sanktionerade anvisningar. Motsvarande bestämmelser saknas vid annan jämförbar verksamhet, t.ex. vid linbanor, skidliftar och andra hissanlägg­ningar. Liksom utredningen anser jag att det saknas behov av särskilda of­fentligrättsliga regler för verksamheten vid den nu aktuella anläggningen. Tillräckliga möjligheter till ingripanden mot den som stör ordningen eller äventyrar säkerheten i verksamheten finns med stöd av t.ex. polislagen.

Mitt förslag innebär således att den i 25 § AOst föreskrivna möjligheten för länsstyrelsen att fastställa taxor för den kollektiva persontrafiken liksom reglementen och taxor för verksamheter av annan karaktär avskaffas. Det innebär också att de föreskiifter av detta slag som ännu gäller skall upphä­vas.

204


 


4.4.2 Omfattningen av kriminalisering, m.m.


Prop. 1992/93:210


Mitt förslag: Utöver förbudet mot att beträda spårområdet för tunnel­bana eller spårväg tas i ordningslagen in en motsvarighet till vissa av de bötessanktionerade förbud som nu finns intagna i lokala trafikreg­lementen. Det gäller förbud mot att vidröra manöver- och signalan­ordningar eller liknande anordningar, att röka på andra färdmedel än i taxifordon och att förorena eller skräpa ned samt mot s.k. spärrforcering i tunnelbana. I lagen tas vidare in en motsvarighet till det i lokala regle­menten intagna förbudet mot att medföra farlig egendom inom ett ttafikföretags område.

Vidare tas i ordningslagen in en motsvarighet till de nuvarande bötes­sanktionerade förbuden i lokala trafikreglementen mot att förtära al-koholcUycker, dvs. spritchycker, vin och annat öl än lättöl, inom ett sam­färdselområde. Förbudet gäller inte i fråga om förtäring av drycker vid tilläten servering och inte heller om trafikföretaget för särskilt fall har medgett förtäringen. Alkoholdrycker som påttäffas hos den som bryter mot förtäringsförbudet skall, oavsett vem dryckerna tillhör, förklaras förverkade, om inte särskilda skäl talar mot det.


Utredningens förslag överensstämmer delvis med mitt. De nuvaiande bötessanktionerade förbuden i lokala reglementen mot bl.a. rökning, ned­skräpning och spänforcering ges enligt utredningens förslag inte någon motsvarighet i lag. Utredningens förslag till förtäringsförbud omfattar lik­som mitt förslag sprit och vin men till skillnad från mitt inte annat öl än starköl. Vidare skiljer sig uttedningsförslaget frän mitt förslag genom att förbudet mot att medföra farlig egendom enligt uttedningen inte bör sttaff-sanktioneras. Utredningen föreslår ett bötessanktionerat förbud mot att genom att vichöra manöver- eller signalanordningar eller på något liknande sätt äventyra säkerheten i trafiken som till skillnad från mitt förslag innebär krav på att åtgärden äventyrat säkerheten i ttafiken.

Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks eller lämnas utan erinran av en majoritet av de instanser som särskilt har kommenterat det. Den avkrimina­Usering som förslaget innebär i vissa hänseenden i förhållande till de nuva­rande lokala ordningsföreskriftema kritiseras emellertid av bl.a. förettädare för polis och åklagare liksom av Svenska kommunförbundet. Svenska Kom­munalarbetareförbundet och olika trafUcföretag. Från flera håll anförs att det i lag bör finnas sttaffsanktionerade bestämmelser om ordning och sä­kerhet pä omi-ådet som i allt väsentligt motsvarar nämnda föreskrifter.

Beu-äffande förslaget om förbud mot förtäring av alkoholdiycker anser SJ, Svenska kommunförbundet, Göteborgs kommun, SL, Göteborgs Spår­vägar och Malmö lokaltrafikstyrelse att förbudet bör omfatta även annat öl än starköl. Kommunförbundet pekar därvid på au möjligheterna att konttoUera förbudet mot förtäring av starköl i praktiken omintetgörs, om inte också öl av annat slag omfattas av förbudet. Länsstyrelsen i Malmöhus


205


 


län anser att förtäringsförbudet bör omfatta spritdrycker generellt men i öv-       Prop. 1992/93:210 rigt vara begränsat till vin och starköl, när förtäringen är störande från ord­ningssynpunkt

Enligt SJ, Göteborgs kommun, SL och Göteborgs Spårvägar bör ett för­bud mot att medföra farUg egendom inom ett ttafikföretags område gälla generellt utan möjUghet för företaget att medge undantag. LRF anser det vara inkonsekvent att förbudet inte är sttaffsanktionerat

SJ och SL anser att det även i fortsättningen bör finnas ett kriminaliserat förbud mot obehörigt tiUträde till ett område inom tunnelbana som inte är upplåtet för allmänheten. De pekar här pä att åklagarna har ansett att in­trängande i förarhytter och liknande förfaranden inte utgör olaga inttång. Enligt Göteborgs kommun och Göteborgs Spårvägar bör det finnas ett sttaffsanktionerat förbud mot tiUttäde på färdmedel till utrymmen som inte är avsedda för allmänheten.

RA, Svenska kommunförbioidet, SJ och SL anser att ett förbud mot att vidröra manöver- eller signalanordningar i kollektivttafiken inte bör vara begränsat till fall då säkerheten äventyras utan omfatta även okynneshand-lingar. Från SJ och SL anförs att ett generellt förbud på denna punkt är mo­tiverat av inttesset av att en känslig ttafikapparat inte störs av sådana förfa­randen.

Behovet av ett sttaffsanktionerat förbud mot rökning pä kollektiva färd­medel också fortsättningsvis understryks av bl.a. RA, PoUsmyndigheten i Stockholm, Svenska kommunförbundet och olika ttafikföretag. Polismyn­digheten i Stockholm, SJ och SL betonar att ett sådant förbud är motiverat av säkerhetsskäl.

Frän bl.a. RA, SJ, Svenska kommunförbundet och SL pekas pä behovet av ett fortsatt sttaffsanktionerat förbud mot nedskräpning inom ett ttafikföre­tags område. SJ och SL godtar inte utredningens uppfattning att förbudet enligt 23 § naturvårdslagen (1964:822) mot nedskräpning kan ersätta nuva­rande Sttaffsanktionerade förbud mot nedskräpning inom tunnelbaneomiäde och pä färdmedel.

Bl.a. RA, SJ och SL har uppfattningen att ett sttaffsanktionerat förbud mot spänforcering i tunnelbana bör finnas kvar. Stockholms tingsrätt anför att man inte bör avstå från en sådan särskild sttaffbestämmelse fönän det står klart att ett beteende av det aktuella slaget kan besttaffas som bedrägligt beteende.

SJ och SL betonar vikten av att vägran att stiga av en buss i samband med betalningsvägran skall kunna besttaffas även framdeles.

Göteborgs kommun och Göteborgs Spårvägar anser att tillttädesförbudet bett-äffande spårområden bör omfatta även andra kollektivomräden, t.ex. särskilt avgränsade bussgator.

Skälen för mitt förslag: Som jag tidigare har anfört (avsnitt 4.4.1) kan
man inte avvai-a kriminalisering som ett medel för att upprätthälla ordning
och säkerhet i kollektivttafUcen. Även i fortsättningen bör det således finnas
Sttaffsanktionerade förbud mot vissa handlingar och beteenden av passage­
rare och andra som befinner sig i denna trafik. Som jag ser det bör det kri­
minaliserade omi-ådet enligt regleringen i den nya ordningslagen här i hu-
    206


 


vudsak överensstämma med vad som nu gäller enligt lokala ttafUcreglemen- Prop. 1992/93:210 ten och järnvägssäkerhetslagen i de aktuella frågorna. Liksom vissa re­missinstanser anser jag således att uttedningsförslaget i detta avseende pä vissa punkter innebär en avkriminaUsering som inte är välbetänkt Jag tar nu upp de olika situationer där frägan om sttaffsanktionerade förbud aktualise­ras. Frågan om en motsvarighet i ordningslagen till de nuvarande sttaff­sanktionerade bestämmelsema i jämvägssäkerhetslagen om förbud mot att beträda spårområdet för tunnelbana eller spårväg har jag tidigare behandlat (avsnitt 4.4.1).

1 de lokala ttafikreglementena finns genomgående föreskrifter om förbud för allmänheten att vidröra manöver- eller signalanordningar, nödbroms o.d. i vagnar eller att pä något annat sätt äventyra säkerheten i trafiken. Utredningens förslag innebär att ett motsvai-ande förbud tas in i ordningsla­gen. Under remissbehandlingen har förslaget mött kritik från en del häll ge­nom att förbudet innebär en begränsning till fall då säkerheten äventyras och inte omfattar okynneshandlingar. Jag har förståelse för remisskritiken och vill betona att ett generellt utformat förbud mot att missbruka meka­niska eller tekniska anordningar i kollektivttafiken är motiverat inte bara frän säkerhetssynpunkt utan också med hänsyn till inttesset av att det käns­liga system som kollektivtrafiken i många fall utgör inte störs till följd av sådana åtgäi-der. Mitt förslag är därför att den som olovligen vidrör manö­ver- och signalanordningar eller liknande anordningar i kollektivtrafiken eller annars hindrar trafikens behöriga gång skall kunna straffas även om förfarandet inte kan sägas ha påverkat säkerheten i trafiken.

Liksom utredningen anser jag att det i ordningslagen bör tas in en be­stämmelse, motsvarande de nuvarande förbuden i reglementen, mot att medCöra farlig egendom inom ett samfärdselområde. Bestämmelsen bör innebära ett förbud mot att medföra egendom som är av farlig beskaffenhet eller som kan orsaka avsevärd olägenhet. Till skillnad frän de nuvarande föreskrifterna bör emellertid den nya bestämmelsen vara straffsanktionerad. Jag tar i specialmotiveringen upp frågan om undantag frän förbudet

1 reglementet för den kollektivttafik med tunnelbana och spårväg som SL bedriver i storstockholmsområdet finns bestämmelser om sttaff för bl.a. den som bereder sig tiUttäde till ett avgiftsbelagt område utan att erlägga avgift, uppvisa giltigt färdbevis eller genomgå automatkontroll av färdbeviset. Förfarandet brukar kallas spänforcering. Uttedningen anser att förfarandet i allmänhet är att bedöma som bedrägligt beteende (s.k. snyltning) enligt 9 kap. 2 § andra stycket BrB och har mot den bakgrunden inte föreslagit något särskilt sttaffsanktionerat förbud mot spärrforcering. Utredningens bedömning av rättsläget hai- under remissbehandlingen kritiserats av bl.a. RÅ och Stockholms tingsrätt.

För egen del anser jag att det inte får råda någon tvekan om att det är
straffbai-t att bereda sig tiUttäde till ett område innanför en ingängsspärr till
tunnelbana utan att kunna uppvisa ett giltigt färdbevis. En straffsank-
tionerad bestämmelse med ett sådant förbud bör därför tas in i ordnings­
lagen. Frägan om betalningsvägran vid busstrafik återkommer jag till i det
följande (avsnitt 4.4.3)
                                                                     207


 


Jag har i det föregående (avsnitt 4.4.1) behandlat frägan om förbud mot Prop. 1992/93:210 att bettäda spårområden. I detta sammanhang viU jag beröra frägan om obe­hörigt beträdande av andra platser än spårområden. Ett straffsarUctionerat förbud i detta avseende gäller för närvarande beträffande tunnelbanan i Storstockholm. Uttedningen anser att bestämmelsema i 4 kap. 6 § BrB om olaga inttång ger tillräckliga möjligheter att ingripa mot den som olovligen bereder sig tiUttäde till t.ex. förarhytter och andra chiftsutrymmen. Jag delar denna bedömning och anser alltså, till skillnad från vissa remissinstanser, att något särskUt sttaffsanktionerat förbud i detta avseende inte bör tas in i den nya ordningslagen.

När det sedan gäller frågan om behovet av ett förbud mot förtäring av al­koholdrycker vill jag peka på att det i de nuvarande lokala ttafikreglemen­tena finns bötessanktionerade förbud för ttafikanter att förtära sprit, vin eller maltdrycker. Uttedningen framhåller att det även utan ett förtäringsförbud bettäffande s.k. folköl finns goda möjUgheter att ingripa mot ungdomar och andra som i samband med förtäring av folköl gör sig skyldiga till allvarliga ordningsstömingar. Förslaget av uttedningen att ett förtäringsförbud i fort­sättningen skall omfatta spritdrycker, vin och starköl men inte t.ex. foUcöl har emellertid under remissbehandlingen mött kritik från bl.a. oUka ttafUcfö-retag, som anser att ett sådant förbud bör omfatta även annat öl än starköl.

För egen del anser jag att det även i fortsättningen bör finnas ett förbud för ttafikanter i kollektivttafiken mot att förtära chycker som innehåller al­kohol. De nuvarande förtäringsförbuden i lokala trafikreglementen sttäcker sig emellertid enligt min mening för långt genom att de omfattar malt­drycker generellt, alltså även lättöl. Däremot anser jag i likhet med flera re­missinstanser att det från ordningssynpunkt är motiverat att ett förtärings­förbud omfattar också folköl. Bl.a. skulle möjligheterna att konttoUera ett förbud mot att förtära starköl allvarligt försväras i praktUcen, om inte också folköl skulle omfattas av förtäringsförbudet

Mitt ställningstagande nu innebär således att, sprit, vin och annat öl än lättöl inte skall få förtäras pä de olika färdmedlen och inom ttafikföretagets område i övrigt. LUcsom uttedningen anser jag vidare att undantag frän för­budet bör göra.s för de delar av företagets områden där tillstånd till servering av alkoholdrycker gäller. Det bör också finnas en möjUghet för företaget att för särskilda fall medge undantag frän förtäringsförbudet.

De nuvarande lokala trafikreglementena innehåller sttaffsanktionerade förbud mot rökning på färdmedel. Utredningen anser att sädana detaljbeto­nade förbud inte bör tas in i lag och pekar på att föreskrifter om rökning i stället kan ställas upp som ett avtalsrättsUgt villkor för transporter Flera remissinstanser har kritiserat ställningstagandet att något sttaffsanktionerat förbud mot rökning på kollektiva färdmedel inte skulle behövas.

I sammanhanget bör nämnas att Tobaksutredningen i sitt betänkande
(SOU 1990:29) Tobakslag har föreslagit förbud mot rökning på bl.a. all­
männa färdmedel och i lokaler som står till förfogande för de resande.
Undantag görs för enstaka rum eller uttymmen som särskilt har avsatts för
detta. Tobaksuttedningen uttalar därvid bl.a. (s. 165) att, även om det i och
för sig är tekniskt möjligt att inrätta ett rökutrymme på ett färdmedel, det
  208


 


knappast är befogat att göra detta, om det rör sig om transporter av inte allt­för läng varaktighet. EnUgt förslaget är förbudet inte sttaffsanktionerat för den som bryter mot det, men denne fär avvisas från platsen. Utrednings­förslaget övervägs fÖr närvarande i Socialdepartementet efter remiss­behandling.

För egen del anser jag att man inte heller i fortsättningen kan avvara ett straffsanktionerat förbud mot rökning på bussar, spårvagnar och tunnel­banetåg. Som har påpekats under remissbehandlingen är ett sådant förbud motiverat inte minst från säkerhetssynpunkt. Däremot anser jag inte att det finns tillräckliga skäl att utsträcka ett sttaffsanktionerat rökförbud till att omfatta färdmedel som används i taxitrafik. Här kan det vara tilhäckligt att ett eventuellt förbud kan komma till stånd som ett avtalsrättsUgt villkor för transport. Mitt förslag innebär därför att det i den nya ordningslagen tas in ett förbud mot rökning på ancha färdmedel än som ingår i taxittafik.

När det sedan gäller frägan om förbud mot nedskräpning inom ett ttafik­företags område anser jag liksom flera remissinstanser att det även i fort­sättningen behövs ett särskilt sådant förbud. Till skillnad frän utredningen anser jag sålunda inte att det allmänna förbudet enligt 23 § naturvärdslagen mot nedskräpning utomhus är tillräckligt. Enligt min uppfattning bör det finnas ett straffsanktionerat förbud mot nedskräpning även när det gäller t.ex. tunnelbaneområden och själva färdmedlen. Däremot anser jag i likhet med utredningen att de nuvarande förbuden mot otillåten affischering o.d. inte bör ges någon motsvai-ighet i den nya ordningslagen.


Prop. 1992/93:210


 


4.4.3 Befogenheter och rättsligt skydd för trafiktjänstemän

Mitt förslag: En ttafiktjänsteman får ge trafikanter och andra anvis­ningar eller tillsägelser som behövs för att ordningen och säkerheten i ttafiken skall upprätthållas. Vidare får en ttafiktjänsteman vägra tiUttäde till ttafikföretagets område för den som är berusad, medför farlig egen­dom eller annars uppttäder pä ett sådant sätt att det finns anledning att befara att han kommer att störa ordningen eller äventyra säkerheten i trafiken. Den som har brutit mot något av de särskilda bötessanktione­rade förbud som gäller i kollektivtrafiken liksom den som är bemsad eller stör ordningen eller äventyrar säkerheten i ttafiken är skyldig att på uppmaning av en tt-afiktjänsteman lämna ttafikföretagets område. Det­samma gäller den som underlåtit att följa en anvisning eller tillsägelse av en u-afiktjänsteman, om överträdelsen eller underlåtelsen har väsentlig betydelse för ordningen eller säkerheten i ttafUcen.

Trafiktjänstemän skall omfattas av skyddet för myndighetsutövning. Med en trafiktjänsteman skall förstås förare samt den som annars på gmnd av anställning eller uppchag hos ett trafikföretag har uppgifter som avser ordningen och säkerheten i ttafiken.

14 Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 210


209


Utredningens förslag i fråga om en trafUctjänstemans befogenheter Prop. 1992/93:210 överensstämmer i huvudsak med mitt. Uttedningsförslaget att en ttafiktjäns­teman skall ges befogenhet att ta i beslag alkoholdrycker saknar motsva­righet i mitt förslag. Enligt uttedningens förslag är befogenheten att ge trafikanter och andra anvisningar eller tillrättavisningar som behövs för att ordningen eller säkerheten skall upprätthållas begränsad till ttafikföretagets område. När det gäller det rättsliga skyddet för ttafiktjänsteman skiljer sig utredningsförslaget från mitt sä till vida att definitionen av ttafUctjänsteman enligt uttedningsförslaget inte omfattar den som har uppdrag hos ttafUcföre­taget.

Remissinstanserna: Med några undantag tillstyrks eller lämnas förslaget utan erinran av det fåtal instanser som har behandlat det. SL och Göteborgs spårvägar anser att befogenheten för ttafiktjänsteman att meddela anvis­ningar och tillsägelser bör knytas till själva ttafUcfunktionen i stället för till trafikföretagets område. Bl.a. Svenska Kommunalarbetareförbundet betonar vikten av att befogenheten för trafiktjänstemän att meddela sttaffsanktione­rade anvisningar och tillsägelser finns kvar. Östersunds tingsrätt anser det vara tveksamt om enbart berusning - oavsett grad - bör kunna utgöra skäl för att vägra någon tiUttäde till ett ttafikföretags område. Tingsrätten fö­reslår att vägran skall få ske, om en person är så berusad att det finns an­ledning att befara att han kommer att störa ordningen eller äventyra säkerheten i trafiken. Göteborgs kommun och Göteborgs spån-ägar anför bettäffande förslaget om skyldighet att på uppmaning lämna trafikföretagets omiåde att det är trafikpersonalens bedömning av situationen som skall vara avgörande för när sådan skyldighet inträder.

RA liksom Åklagarmyndigheten i Uppsala ansluter sig till att all trafik-personal inom kollektivttafiken, definierad pä det sätt utredningen har an­gett, skall ha förhöjt straffskydd enligt 17 kap. BrB. Helsingborgs kommun är tveksam till om ett förhöjt sttaffskydd har någon stöne betydelse.

Skälen för mitt förslag: För att ordning och säkerhet skall kunna upp­rätthållas i kollektivttafiken krävs att allmänheten, utöver vad som följer av de straffbestämmelser som jag nyss har behandlat (avsnitt 4.4.2), följer an­visningar i olika hänseenden. Beträffande vissa sådana anvisningar är det tillräckligt att de betraktas enbart som en del av avtalet mellan trafikanten och företaget om persontransport. 1 fråga om andra anvisningar är det emellertid från ordnings- och säkerhetssynpunkt nödvändigt att de ges offentligrättsligt stöd så att det är möjligt att ingripa mot den som inte följer ett förbud eller påbud. Inte minst angeläget är att en ttafiktjänsteman har befogenhet att i det särskilda fallet meddela de anvisningar och tillsägelser som behövs i detta hänseende. Jag återkommer sttax till begreppet ttafik­tjänsteman.

Enligt min uppfattning bör sålunda den nuvarande regleringen i de lokala trafikföreskrifterna på denna punkt ges en motsvarighet i den nya ordnings­lagen. Jag förordar att det i lagen tas in en föreskrift om att en trafiktjäns-teinan får ge trafikanter och anch-a anvisningar eller tillsägelser som behövs för att ordningen och säkerheten i trafiken skall upprätthällas. Någon

210


 


särskild bestämmelse om trafikföretagets befogenhet att ge sådana an vis-       Prop. 1992/93:210 ningar behövs enligt min mening däremot inte.

Vid sidan av en allmän befogenhet att ge allmänheten anvisningar eller tillsägelser bör en ttafiktjänsteman, när det är påkallat från ordnings- eller säkerhetssynpunkt, kunna vägra personer tiUttäde till ttafikföretagets om­råde eller uppmana personer att lämna området. Skyldigheten för all­mänheten att följa en trafiktjänstemans anvisningar eller tillsägelser i det enskilda fallet är enligt min mening i vissa fall sä väsendig att det bör vara möjligt att i sista hand använda tvångsmedel mot den som ttedskas. Frägan om vem som skall få använda sådana medel återkommer jag sttax till (avsnitt 4.4.4).

Jag anser sålunda att den som är bemsad, medför farlig egendom e.d. el­ler annars uppträder på ett sådant sätt att det finns anledning att befara att han kommer att störa ordningen eller äventyra säkerheten i trafiken bör kunna vägras tiUttäde till trafikföretagets område. Den som redan befinner sig inom företagets område, t.ex. på ett färdmedel, och som är berusad eller stör ordningen eller äventyrar säkerheten bör vara skyldig att på uppmaning av en trafiktjänsteman lämna omi-ådet

I Unje med uttedningens förslag bör vidare skyldigheten att pä uppma­ning lämna ttafikföretagets område gälla också den som har underlåtit att efterkomma en anvisning eller tillsägelse av en ttafiktjänsteman, om över­trädelsen eller underlåtelsen har väsendig betydelse för ordningen eller säkerheten i trafiken. Också den som har brutit mot de sttaffsanktionerade bestämmelserna i ordningslagen bör som utredningen har föreslagit vara skyldig att på uppmaning lämna ttafikföretagets område.

Den här föreslagna skyldigheten att på uppmaning lämna trafikföretagets område motsvarar delvis de lokala ttafikföreskrifterna i detta hänseende. Liksom utredningen anser jag att denna skyldighet, till skillnad från vad som gäller enligt de lokala föreskriftema, bl.a. med hänsyn till de bevissvå­righeter som skulle kunna uppkomma i det enskilda fallet, inte bör vara straffsanktionerad.

De situationer där enligt mitt förslag skyldighet att på uppmaning lämna trafikföretagets område föreligger avser inte det av de lokala föreskriftema omfattade fallet då någon saknar giltigt färdbevis och inte efter tillsägelse erlägger vederbörlig avgift. Ett skäl till detta är att enligt lagen (1977:67) om tilläggsavgift i kollektiv personu-afik, som är tillämplig på t.ex. all spår­bunden ttafik och busslinjettafik, den tjänsteman som utför avgiftskonttoU har befogenhet att avvisa den resande i ett sådant fall, och polisen skall lämna denne handräckning pä begäran. Någon ytterligare reglering i denna fråga i ordningslagen anser jag inte vara motiverad. Jag kan således inte heller ansluta mig till vad SL anfört vid remissbehandlingen om att betal­ningsvägran vid busstt-afik skall kunna besttaffas även framdeles.

När det gäller det rättsliga skyddet för trafiktjänstemän innebär den
nuvarande ordningen att trafiktjänstemän i annan kollektiv persontrafUc än
jäi-nvägstrafik inte har något sådant förhöjt su-affskydd som är förenat med
myndighetsutövning (se 17 kap. 1, 2, 4 och 5 §§ BrB och lagen 1975:688
om skydd för viss tjänsteutövning). Enligt uttedningens förslag skall ttafik-
211


 


tjänstemän inte ges någon annan befogenhet som är förenad med myndig­hetsutövning än att använda tvångsmedel i samband med beslag av aUcohol­drycker. Att den av uttedningen föreslagna befogenheten innefattar myn­dighetsutövning står helt klart (jfr NJA 1980 s. 421 I-Ifl). Mitt förslag i det följande (avsnitt 4.4.4) innebär emellertid att sädana trafiktjänstemän inte ges befogenhet att ta i beslag alkoholdrycker. De befogenheter för trafik­tjänstemän som jag nu föreslår innebär enligt min mening att det framstår som oklart om deras verksamhet här är förenad med myndighetsutövning.

Jag delar emellertid uppfattningen att ttafiktjänstemännens arbetssitua­tion är sädan att de genereUt sett bör ha ett sådant sttaffskydd som är förenat med myndighetsutövning. Liksom uttedningen har jag sålunda kommit fram till att lagen (1975:688) om skydd för viss tjänsteutövning bör utvidgas att omfatta även de nu aktuella funktionärerna. Begreppet trafiktjänsteman återkommer jag till i specialmotiveringen.


Prop. 1992/93:210


4.4.4 Användning av tvångsmedel

Mitt förslag: Den som har vägrats tiUttäde till ett ttafikföretags område eller fäi-dmedel eller uppmanats att lämna området eller färdmedlet, får avvisas eller avlägsnas frän området eller färdmedlet av en poUsman eller en ordningsvakt. Alkoholdrycker som påträffas hos någon som har brutit mot förtäringsförbudet får tas i beslag av en polisman eller en ord­ningsvakt.


Utredningens förslag överensstämmer med mitt utom så till vida att en­ligt utredningsförslaget även en trafUctjänsteman får ta i beslag alkohol­drycker.

Remissinstanserna: Ett minche antal instanser har behandlat dessa frå­gor. Förslaget om att ge trafiktjänstemän befogenhet att beslagta alkohol­drycker tillstyrks av Åklagarmyndigheten i Uppsala och RPS men avstyrks av Polismyndigheten i Stockholm, JO, Göteborgs kommun, SL, SJ och Göteborgs spårvägar. SJ, Göteborgs kommun, SL och Göteborgs spårvägar pekar därvid på att dessa funktionärer saknar tillräcklig utbildning för att ges sådan befogenhet. Malmö lokaltrafikstyrelse anser det vara tveksamt om trafiktjänstemän skall ges befogenhet att beslagta alkoholdrycker. Enligt RÅ:s uppfatming bör befogenheten begränsas till sådana tjänstemän som har särskilda uppgifter. Norrköpings tingsrätt anser att frägan i vilken ut-su-äckning trafiktjänstemän skall ges befogenhet att använda tvångsmedel är svårbedömd. Enligt PoUsmyndigheten i Helsingborg bör även ancUa ttafik­tjänsteman än järnvägspersonal ges vissa befogenheter att använda tvångs­medel. Polismyndigheten i Vimmerby liksom Föreningen Sveriges polische­fer och Föreningen Sveriges länspolischefer anser att ttafiktjänsteman bör ges befogenhet att använda våld vid avlägsnande. Länsstyrelsen i Kalmar län anser det vara motiverat att ge ttafiktjänsteman samma befogenheter som ordningsvakter bettäffande t.ex. avvisning.


212


 


Skälen för mitt förslag: Enligt 26 § jämvägssäkerhetslagen fär den som Prop. 1992/93:210 är befattningshavare i säkerhets- eller ordningstjänst vid jämväg avlägsna frän järnvägens område bl.a. den som är berusad eller omhänderta denne. Av 27 § lagen följer att befattningshavaren därvid under vissa förutsätt­ningar får använda våld. Någon motsvarande befogenhet att använda tvångsmedel har enligt nuvarande reglering inte tillerkänts trafiktjänstemän i annan kollektivtrafik. Den nyss (avsnitt 4.4.3) föreslagna rätten för ttafUc­tjänsteman att vägra någon tillträde till trafikföretagets område eller färdmedel eller att anmoda någon att lämna området eller färdmedlet innefattar inte heller någon befogenhet för tjänstemannen att använda tvångsmedel mot en person som vägrar att ätlyda en sådan tUlsägelse.

Utredningen har övervägt frägan om att ge trafiktjänstemän vid den nu aktuella kollektivttafiken en liknande befogenhet att avlägsna eller omhän­derta personer som vissa befattningshavare har vid järnvägstrafik. Utred­ningens ställningstagande innebär att en sådan tjänsteman skall fä rätt att ta i beslag drycker som förtärs i strid med det av utredningen föreslagna för­täringsförbudet och att bestämmelserna i polislagen om myndighetsut­övning och våldsanvändning i samband med beslag därvid blir tillämpliga.

Jag vill till en början slå fast att uppgiften att upprätthålla allmän ordning och säkerhet i samhället i princip ankommer pä polisen (jfr 2 § polislagen). Det bör som jag ser det krävas starka skäl för att till andra lämna över så­dana uppgifter som innefattar användning av tvångsåtgärder. Som utred­ningen pekai- på har möjligheten att ge andra funktionäier än polisen befo­genheter att använda sådana åtgärder i syfte att avvärja brott eller ordnings-störande beteenden utnyttjats resttiktivt.

När det gäller järnvägstrafik har det med hänsyn till svårighetema för poUsen att tilhäckligt snabbt kunna ingripa på ett färdmedel ansetts motive­rat att befattningshavare vid järnvägen ges de befogenheter som här behövs. Som utredningen anför föreligger inte samma behov att ge ttafiktjänsteman vid annan kollektivtrafik sådana befogenheter. I allmänhet finns det här goda möjligheter att snabbt fä polis till platsen vid ordningsstömingar i kollektivtrafiken. Såvitt jag vet fungerar samarbetet mellan ttafikföretagen och polisen i storstädema för det mesta väl på detta område. Vid t.ex. buss­trafik i glesbygd kan det naturligtvis uppstå liknande problem i detta av­seende som bettäffande jämvägstrafik. Att utifrån sädana undantagsfall införa generella befogenheter av det aktuella slaget för ttafiktjänsteman i annan kollektivtrafUc än järnvägstrafUc anser jag emellertid inte vara lämp­ligt. Jag vill också liksom utredningen peka pä att ttafikföretagen genom­gående anser det vara olämpligt att deras personal fär befogenhet att an­vända våld.

Jag ansluter mig däiför till utredningens ställningstagande att ttafikper-sonal inte skall ges rätt att avvisa, avlägsna eller omhänderta ordningsstö-rande personer i den nu aktuella kollektivtrafiken. Mitt ställningstagande in­nebär att denna personal måste begära polishjälp när en person som har väg­rats tiUttäde till eller uppmanats att lämna ttafUcföretagets område ttedskas. En bestämmelse om handräckning av polis bör därför tas in i den nya ord-

213


 


ningslagen. Bestämmelsen bör gälla även för ordningsvakter, som har för-       Prop. 1992/93:210 ordnats att tjänstgöra inom ttafikföretagets område.

När det sä gäller befogenheten att ta i beslag alkoholdrycker som påttäf­fas hos någon som förtär sådana drycker i strid med förtäringsförbudet delar jag de synpunkter som har framförts vid remissbehandUngen av bl.a. JO och Polismyndigheten i Stockholm om att en sådan befogenhet för ttafikperso-nalen i själva verket kan bidra till en skärpning av konfliktsituationer. Vidare blir som JO har påpekat ett beslag oftast aktuellt först sedan resenä­ren betett sig så att det blir nödvändigt att avlägsna honom från t.ex. ttafik-medlet. och då måste ändå polis eller ordningsvakt tillkallas. Som jag ser det skulle det också vara svårt att tUlräckligt klart ange vilken personal hos ttafikföretagen vid de olika ttafikslagen som med hänsyn till utbildning m.m. skulle kunna ges en sådan befogenhet.

Mitt förslag innehåller därför ingen motsvarighet till uttedningens för­slag om att ge trafiktjänstemän befogenhet att verkställa beslag av alkohol­drycker. Däremot föreslår jag liksom uttedningen att en polisman eller en ordningsvakt skall få ta i beslag aUcoholchycker som påträffas hos någon som har bmtit mot förtäringsförbudet

Jag återkommer strax till motsvarande frågor vid järnvägstrafik (avsnitt 5.3).

4.5 Ikraftträdande m.m.

Den nya ordningslagen föreslås träda i kraft den 1 januari 1994. Ett ikj-aftträdande vid halvårsskiftet 1993 är mot bakgrund av att ansökningar om tillstånd till och anmälningar om allmänna sammankomster och offentliga tillställningar pä goda grunder kan antas vara större under sommai-halväret än annars mindre lämpligt Vare sig de myndigheter som har att tUlämpa den nya lagen eller allmänheten är mot den bakgrunden betjänt av en ordning med en övergång till ett delvis nytt regelsystem redan vid halvåisskiftet 1993.

Även de förslag till övriga lagändringar som jag har tagit upp i detta lagstiftningsärende, som också i allt väsentligt är knutna till regleringen i ordningslagen, bör ttäda i kraft den 1 januari 1994. Vid ikraftttädandet bör de taxor och reglementen som har beslutats med stöd av 23 § ordnings­stadgan för rikets städer den 24 mars 1868 (nr 22) eller med stöd av 25 § AOst, upphöra att gälla. Till viss del kommer dessa nämligen att ersättas av bestämmelserna i den nya ordningslagen om ordning och säkerhet i viss kollektiv persontt-afik.

Också de vid ordningslagens ikraftttädande gällande lokala ordnings­stadgor, lokala hamnordningar och föreskrifter som har utfärdats med stöd av 10 § länsstyrelseinstmktionen (1971:460) bör upphävas. Sädana lokala föreskrifter, anpassade till bestämmelserna i den nya ordningslagen, kan emellertid inte undvaras i framtiden. Att upprätta nya lokala ordnings­stadgor m.m. kommer att innebära ett betydande arbete för bl.a. kom­munerna. Mot den bakgrunden bör de vid ordningslagens ikraftttädande

gällande lokala föreskrifterna ges fortsatt giltighet under den tid som kan

214


beräknas åtgå för utfärdande av nya sådana föreskrifter. För egen del anser jag att det arbetet bör kunna klaras av under en tid av två år. Då bör de nu gällande lokala föreskrifter, som inte redan har ersatts av nya sådana före­skrifter, upphöra att gälla.

I specialmotiveringen till ordningslagen kommer jag att närmare be­handla innebörden och konsekvensema av övergångsbestämmelsema till la­gen.


Prop. 1992/93:210


5 Övrig lagstiftning

5.1 Avgifter för upplåtelser av offentliga platser

Mitt förslag: En kommun som med nyttjanderätt upplåter kommunal tomtmark, som utgör offentiig plats, skall på samma sätt som en privat markägare fä ttäffa överenskommelse med nyttjanderättshavaren om er­sättningen. Upplåtelser av detta slag skall därför undantas frän regle­ringen i lagen (1957:259) om rätt för kommun att uttaga avgift för vissa upplåtelser å allmän plats, m.m.


Utredningens förslag överensstämmer med mitt förslag.

Remissinstanserna: Enligt Stockholms kommun (juridiska avdelningen) bör det i lagen (1957:259) om rätt för kommun att uttaga avgift för vissa upplåtelser å allmän plats, m.m. (avgiftslagen) klart anges att kommunen för den aktuella typen av kvartersmark har rätt att ta ut ersättning pä sed­vanliga civih-ättsUga gmnder. Kommunen anser vidare att det i lagen bör regleras även efter vilka gmnder andra än kommuner som förvaltar allmän plats bör ta ut ersättning för upplåtelser.

NO betonar i anslutning till förslaget vikten av att kommunema vid till-lämpningen av avgiftslagen behandlar näringsicUcare lika, oavsett om de är kommuninnevånare eller inte. Även Riksförbundet Kiosk- och Gatukök och Sveriges Kioskägares Riksförbund diskuterar avgiftslagen och anser att en kommun gentemot den till vilken en upplåtelse sker skall redovisa vilka faktorer kommunen har som bedömningsgrund när de enskUda avgiftema fastställs.

Skälen för mitt förslag: Som jag tidigare berört (avsnitt 4.3.1) har regleringen i 2 § AOst och den till regleringen knutna rätten för kommu­nerna att ta ut avgifter enligt avgiftslagen ansetts utesluta att kommunerna ingår civilrättsliga nyttjanderättsavtal bettäffande sådana områden som är allmänna platser enligt 1 § AOst

Kommunens skyldighet att för allmänt begagnande upplåta platser som är allmänna enligt 5 kap. 3 § första stycket I PBL (t.ex. gator, vägar, torg och parker) medför en viss inskränkning i kommunemas rätt att fritt dispo­nera över marken. Mitt ställningstagande i det föregående (avsnitt 4.3.1) om krav på tillstånd för att fä ta i anspråk offentlig plats enligt den nya ordningslagen bör också i flertalet fall utesluta möjligheten för en kommun


215


att upplåta offentiig plats med nyttjanderätt. Mot den bakgmnden anser jag      Prop. 1992/93:210 att upplåtelse av ett sådant område bör få ske endast i den särskilda ordning som föreskrivs i ordningslagen. Avgift för upplåtelsen bör liksom nu tas ut enligt avgiftslagen.

Samma synsätt bör gälla för ett område som kommunen i en detaljplan avsatt för hamnverksamhet. Kommunens möjlighet att fritt förfoga över marken kan sägas vara begränsad på samma sätt som gäller för bl.a. gator. Även i dessa fall bör således en upplåtelse av platsen för något annat ända­mål än den särskilda verksamheten fä ske endast enligt ordningslagens reg­ler. Med en sådan ordning klargörs att kravet på tillstånd inte skall gälla i fråga om upplåtelser för just det ändamål som området enligt planen skall tillgodose. Kommunen kommer således liksom nu att ha full frihet att ge­nom nyttjanderättsavtal upplåta delar av hamnområdet för upplag och andra ändamål som hör till hamnverksamheten. Sådana delar som inte är tillgäng­liga för allmänheten kommer över huvud inte att beröras av regleringen av offentlig plats i den nya ordningslagen (jfr avsnitt 4.1).

En sådan inskränkning i kommunens rätt att fritt disponera marken som gäller för bl.a. gator kan inte anses föreligga i fräga om annan kvartersmark än sädan som i detaljplan redovisas som kvartersmark för hamnverksamhet och står under kommunens förvaltning. Sådana områden har ju blivit of­fentiig plats enbart pä grund av att kommunen upplåtit marken för allmän ttafik. Kommunens stäUning skiljer sig således bettäffande sådana områden inte från vad som gäller för en enskild fastighetsägare. Denne kan ju fritt upplåta sin mark för skilda ändamål, även om marken utgör offendig plats enligt ordningslagstiftningen.

Jag anser därför att det inte bör finnas något hinder mot att kommunema med nyttjanderätt upplåter annan av kommunen förvaltad kvartersmark än sädan som i detaljplan redovisas som kvartersmark för hamnverksamhet och är offendig plats. Som jag tidigare har föreslagit bör polisens tillstånd krävas även för att ta i anspråk ett sådant område; dock bör tillståndsfrågan prövas utan kommunens hörande (se avsnitt 4.3.1).

När en kommun upplåter kvartersmark som förvaltas av kommunen med nyttjanderätt, bör kommunen i lUchet med en enskild fastighetsägare ha rätt att träffa överenskommelse med nyttjanderättshavaren om ersättningen. Upplåtelser av detta slag bör därför undantas från regleringen i avgifts­lagen.

216


5.2 Renhållning


Prop. 1992/93:210


 


Mitt förslag: I saklig överensstämmelse med nuvarande reglering skall en kommun hålla områden, som i detaljplan redovisas som gator, vägar, torg, parker och andra allmänna platser och för viUca kommunen enligt plan- och bygglagen (1987:10, PBL) är huvudman, i sådant skick att uppkomsten av sanitär olägenhet hindras samt de krav tillgodoses, som med hänsyn till förhållandena på orten och övriga omstäncUgheter kan ställas i fråga om ttevnad, framkomlighet och ttafUcsäkerhet. Kommu­nens skyldighet begränsas lUcsom nu av det renhållningsansvar som an­kommer på staten som väghållare.

Även omräden som i detaljplan redovisas som kvartersmark och har iordningställts och begagnas för allmän trafUc skall hällas rena. Skyl­digheten att hålla rent, som sanktioneras med bötesstraff, åvilar fastig­hetens ägare eller någon annan som enligt 1 kap. 5 § fastighetstaxe­ringslagen (1979:1152) skall anses som fastighetsägare. Kommunen skall dock svara för renhållningsskyldigheten när det gäller mark för allmän ttafik i vilken nyttjanderätt eller annan särskild rätt har upplåtits enligt 14 kap. 2 § PBL.

Förslaget innebär bl.a. att regleringen av gaturenhållning samlas i renhållningslagen (1979:596). Vidare införs i renhållningslagen en defi­nition av begreppet fastighetsinnehavare.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med mitt.

Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks av Stockholms kommun (miljö-och hälsoskyddsnämnden), Sundsvalls kommun och Svenska Renhållnings­verks-Föreningen. Svenska kommunförbundet och Göteborgs kommun an­ser att en kommun även i fortsättningen bör ha möjlighet att meddela lokala renhållningsföreskrifter. Vidare utgår kommunförbundet från att införandet av PBL inte medför att kommunema automatiskt skall ta över ren­hållningsansvaret för omräden inom detaljplan som tidigare legat under byggnadsplan.

Sveriges Fastighetsägareförbund och SABO avstyrker förslaget om skyl­dighet för fastighetsägare m.fl. att svara för renhållning på kvartersmark. Förslaget om kommunens ansvar för mark för aUmän ttafUc i viUcen servitut eller nyttjanderätt har upplåtits enligt 14 kap. 2 § PBL avstyrks av Helsing­borgs och Örebro kommuner medan Stockholms kommun (juridiska avdelningen) anser att det bör vara möjligt att genom avtal föra över ren-häUningsskyldigheten frän kommunen till fastighetsägaren.

Bakgrunden till mitt förslag; Regleringen av skyldigheten att hålla rent på gator, vägar och andra allmänna platser samt andra för allmänheten tillgängliga områden är utspridd pä ett flertal lagar och andra författningar. Sålunda förekommer bestämmelser om renhållning i bl.a. AOst och lokala ordningsstadgor, renhållningslagen (1979:596), väglagen (1971:948), väg-


217


kungörelsen (1971:954), lagen (1939:608) om enskUda vägar (EVL) och      Pp. 1992/93:210 naturvårdslagen (1964:822).

I motiven till AOst (prop. 1956:143 s. 89) övervägde föredragande stats­rädet om inte bestämmelserna om gaturenhållning borde samlas i den samtidigt föreslagna lagen om skyldighet att renhålla gata m.m. Emellertid ansåg föredraganden att bestämmelsema om gaturenhållning hade ett nära samband med ordningsföreskriftema i stadgan. Vidare var han av den upp­fattningen att stadgans bestämmelser om straff och andra sanktionsmedel borde göras tillämpliga på renhållningsskyldigheten. DärtiU kom den omständigheten att det enligt hans uppfattning kunde förväntas att de lokala ordningsstadgoma skulle komma att innehålla närmare föreskrifter om renhållningsskyldighetens innebörd. Föredraganden stannade mot den här bakgmnden för att ta in föreskrifter angående innebörden av renhållnings-skyldigheten i AOst och i lagen om skyldighet att renhälla gata m.m. reglera endast frågan om vem som skall ha ansvaret för renhållnings­skyldigheten.

Sålunda finns i 3 § AOst de gmndläggande bestämmelsema om gaturen­hållning. Enligt den paragrafen skall allmän plats inom stadsplanelagt om­råde och allmän väg inom byggnadsplanelagt område genom olika åtgärder hållas i det skick som med hänsyn till ortsförhällandena, platsens be­lägenhet inom samhället och övriga omständigheter tillgodoser skäliga anspråk. Åtgärderna skall således anpassas efter vad som med hänsyn till samtliga omständigheter kan anses skäligt (a. prop. s. 90).

De åtgärder som skall vidtas enligt 3 § AOst är dels renhållning i egent­lig bemärkelse, dvs. sopning, bortförande av orenlighet och nedskräpande föremål, borttagande av ogräs och annan jämföriig åtgärd, dels vintenen-hållning och dels rensning och upptining av rännstensbmnn med ledning till allmän avloppsledning. I vintenenhällning ingår snöröjning, undanskaf­fande av snö och is, sändning eller någon annan åtgärd för att motverka halka samt bortförande av sand eller annat som har påförts för att motverka haUca.

Allmän plats enligt 3 § AOst har samma innebörd som i 1 § stadgan (a. prop. s. 90). Sålunda förstås med detta begrepp omräden som är all­männa platser enligt stadsplan, allmänna vägar, hamnområden och andra omiåden som är upplåtna för eller används för allmän ttafUc.

Underlåtenhet att fullgöra renhållningsskyldighet enligt 3 § AOst eller enligt lokal ordningsföreskrift är belagd med sttaff i 28 § AOst. Vidare har polisen enligt 31 § AOst möjlighet att besluta om vitesföreläggande mot den som inte fullgör sin renhållningsskyldighet enligt AOst eller lokal ord­ningsstadga eller om tvängsutförande på den försumliges bekostnad.

Som nyss har redogjorts för regleras i 3 § AOst endast renhållningsskyl­dighetens innebörd och omfattning. 1 fråga om vem som skall fullgöra den skyldigheten hänvisas i paragrafens ttedje stycke till "särskilda bestämmel­ser". Härmed avses främst bestämmelsema i renhållningslagen, väglagen och EVL.

Enligt 18 § renhållningslagen skall en kommun inom områden med

stadsplan fullgöra den skyldighet som föreskrivs i 3 § AOst. Sålunda skall

218


kommunen hålla rent på gator, torg, parker och andra sädana allmänna plåt-       Prop. 1992/93:210

ser samt allmänna vägar. På sådana platser och vägar skall kommunen

också röja snö, skaffa undan snö och is, sanda eller vidta någon annan

åtgärd för att motverka halka, föra bort sand eller annat som har påförts för

att motverka halka samt rensa och tina upp rännstensbrunn med ledning till

allmän avloppsledning. Uttrycket "allmän plats" i paragrafen har sålunda

en snävare innebörd än vad uttrycket har enligt 1 § AOst eftersom det i

renhållningslagen med allmän plats avses endast sädan plats som är allmän

enligt stadsplan. Inom omräden med byggnadsplan har en kommun

motsvarande skyldighet i fräga om allmän väg. Om skyldigheten enligt

väglagstiftningen ligger på staten som väghåUare, bortfaller emellertid

kommunens ansvar.

Enligt 19 § första stycket renhållningslagen kan en kommun ålägga en fastighetsägare eller någon annan som enligt kommunalskattelagen (1928:370) är skattskyldig för fastigheten att inom ett område med stads­plan fullgöra den skyldighet som anges i 18 § renhållningslagen i fräga om gängbana eller något annat utrymme utanför fastigheten som behövs för gångttafiken. Bestämmelsen har i sak oförändrad förts över till renhåll­ningslagen från 2 § lagen (1956:619) om skyldighet att renhälla gata m.m. (jfr prop. 1978/79:205 s. 29 och prop. 1970:157 s. 86).

Ett åläggande enligt 19 § första stycket renhållningslagen får sålunda inte avse någon annan åtgärd än sådan som enligt 18 § ankommer på kommunen. Således får åläggandet inte avse sådan renhällningsskyldighet m.m. som skall fullgöras av staten (prop. 1956:143 s. 273). I motiven till lagen om skyldighet att renhålla gata m.m. uttalade förech-agande statsrädet (a. prop. s. 272) att endast fastighetsägare inom stadsplanelagt område kan åläggas att fullgöra renhållningsskyldighet vad gäller gångbana eller något annat för gångtrafiken erforderligt uttymme utanför fastigheten. Sålunda omfattas inte enskilda gångvägar av bestämmelsen i 19 § första stycket ren­hållningslagen.

I andra stycket i 19 § renhållningslagen föreskrivs att kommunens beslut skall underställas länsstyrelsens prövning, om fastighetsägaren inte tidigare har haft någon sädan skyldighet som sägs i första stycket.

120 § renhållningslagen har kommunen tillagts en allmän städningsskyl­dighet Skyldigheten avser enligt första stycket annan plats utomhus än som avses i 18 § där allmänheten fritt får färdas. Har ett sådant område skräpats ned eller osnyggats på något annat sätt skall kommunen återställa platsen i det skick som med hänsyn till ortsförhållandena, platsens belägenhet och omständighetema i övrigt tillgodoser skäligt anspråk. Enligt ancha stycket gäller inte bestämmelsen, om skyldigheten enligt lag eller någon annan för­fattning eller särskilda föreskrifter skall fullgöras av någon annan. Härmed avses bl.a. dels den renhällningsskyldighet som skall fullgöras av staten som väghållare (jfr 5 och 27 §§ väglagen), dels bestämmelserna om s.k. städningsföreläggande i naturvårdslagen (prop. 1970:157 s. 87).

Enligt 23 § naturvårdslagen åligger det var och en att se till att han inte skräpar ned utomhus i naturen eller inom bebyggda områden. Förseelser mot bestämmelsen kan medföra straff enligt 37 § första stycket 7 natur-

219


 


vårdslagen. Vidare kan enligt 24 § naturvärdslagen kommunen ålägga den      Prop. 1992/93:210 som skräpat ned att ställa i ordning platsen. Kommunens städningsskyldig­het enligt 20 § renhållningslagen inttäder först sedan det har visat sig att ett åläggande enligt 24 § naturvårdslagen inte har följts (prop. 1970:157 s. 87).

Enligt huvudregeln i 5 § väglagen är staten väghållare för allmän väg. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan emellertid besluta att en kommun skall vara väghållare inom kommunen, om det främ­jar en god och rationell väghållning.

Väghållningen omfattar enligt 4 § första stycket väglagen byggande av väg och drift av väg. Bestämmelser om vad som är att hänföra till drift av väg finns i 26 § väglagen. Enligt första stycket i paragrafen skall väg hållas i ett för samfärdseln tillfredsställande skick genom underhåll, reparationer och andra åtgärder. Enligt andra stycket skall ett vägområde hållas i sådant skick att skäliga sanitära hänsyn och ttevnadshänsyn blir tillgodosedda. Renhållningsskyldigheten enligt väglagen gäller inom områden med detalj­plan endast vägområden för motorväg och motorttafikled. För andra all­männa vägar inom detaljplanelagt område åligger det således en kommun att svara för renhållningen.

I 45 § vägkungörelsen finns närmare bestämmelser om vilka åtgärder som innefattar drift av väg. Sådana åtgärder är bl.a. snöplogning, halkbe-kämpning, sopning, borttagande av skräp och smuts samt ogräsbekämp­ning.

De renhållningsåtgärder och andra åtgärder som skall utföras bettäffande enskilda vägar är betydligt mera begränsade än vad som gäller för aUmänna vägar. 1 3 och 4 §§ EVL finns vissa regler om vinterväghållning. Enligt dessa bestämmelser skall vinterväghällning utföras på det sätt som vägens ändamål kräver. Särskilda bestämmelser om egentlig renhållning saknas i EVL.

Skälen för mitt förslag: Som nyss har redogjorts för finns de grund­läggande bestämmelserna om gaturenhållning i 3 § AOst medan före­skrifterna om vem denna skyldighet åvilar finns i renhållningslagen. Bestämmelser om sanktioner för underlåtenhet att utföra föreskriven renhållning finns i AOst (28 och 31 §§). Vidare kan i en lokal ordnings­stadga meddelas föreskrifter om utvidgning av det område för vilket renhållningsskyldighet gäller liksom detaljföreskrifter. 1 motiven till AOst (prop. 1956:143 s. 89) övervägdes, som nyss har nämnts, om inte bestäm­melserna om gaturenhållning borde hållas samman i en författning. Före­dragande statsrädet stannade emellertid för att reglerna om renhållnings­skyldigheten borde föras in i AOst, bl.a. på grund av att bestämmelserna om gaturenhållning hade ett nära samband med ordningsföreskrifterna i stadgan.

Oavsett det samband som kan finnas mellan renhållnings- och ordnings­föreskrifter av annat slag anser jag att övervägande skäl talar för att be­stämmelser om gaturenhållning har sin naturliga plats i renhållningslagen. De grundläggande bestämmelserna om renhällningsskyldighetens omfatt­ning, bestämmelser om vem som skall fullgöra skyldigheten och bestäm­melser om rättsverkan vid försummelser att fullgöra skyldigheten bör så-

220


lunda enligt min uppfattning tas in i renhållningslagen. Som jag ser det bör       Prop. 1992/93:210 kommunema själva kunna besluta om vilka närmare åtgärder som krävs för att lagens krav uppfylls.

En ordning med samlade bestämmelser om gaturenhållning i renhåll­ningslagen för med sig att bestämmelser motsvarande dem i 3 § AOst inte behövs i den nya ordningslagen. Bettäffande renhållningen av allmänna och enskUda vägar anser jag att övervägande skäl talar för att den nu­varande ordningen behålls.

Enligt 3 § AOst omfattas allmän plats inom stadsplanelagt område och allmän väg inom byggnadsplanelagt område av renhållningsskyldigheten. Som jag tidigare har redogjort för (avsnitt 4.1) motsvaras begreppen stads-och byggnadsplaner numera av begreppet detaljplan i PBL. Enligt över­gångsbestämmelsema till PBL (17 kap. 27 §) skall vad som i lag eller någon annan författning föreskrivs om stadsplan i stället avse detaljplan, inom viUcen kommunen är huvudman för allmänna platser, och vad som föreskrivs om byggnadsplan avse detaljplan, inom vilken någon annan än kommunen är huvudman för allmänna platser.

Eftersom kravet pä en väl fungerande renhållning särskilt starkt gäller bettäffande platser som i betydande utsttäckning används för fordons- och gångttafik bör kommunerna svara för renhållningen på sådana platser. Bestämmelserna i 18 § renhållningslagen och väglagstiftningen fyller som jag ser det i allt väsentligt dessa krav. Även bestämmelsema i dessa författningar om fördelningen av renhållningsskyldigheten anser jag vara väl avvägda.

Således bör enligt min mening en bestämmelse som ålägger kommunen att svara för gaturenhållning och andra åtgärder inom områden för vilka kommunen enligt PBL är huvudman och som i detaljplan redovisas som gator, vägar, torg, parker och andra allmänna platser tas in i renhåll­ningslagen. Vilka åtgärder som får anses skäliga bör liksom nu avgöras med hänsyn till ortsförhållandena, platsens belägenhet inom samhället och övriga omständigheter. Till skillnad från vad som nu gäller enligt 3 § AOst anser jag i likhet med utredningen att kraven på de åtgärder som kan fordras bör preciseras närmare. Renhållningsskyldighetens ändamål bör sålunda framgå av bestämmelsen. Det bör enligt min mening kunna anges så att renhållning m.m. skall fullgöras pä ett sådant sätt att sanitära hänsyn och trevnadshänsyn samt krav pä framkomlighet och trafiksäkerhet blir tillgodosedda.