Om riktlinjer för en kretsloppsanpassad
samhällsutveckling
Prop.
1992/93:180
Regeringen förelägger riksdagen vad som har tagits upp i bifogade ut-
drag ur regeringsprotokollet den 18 februari 1993 för de åtgärder och
det ändamål som framgår av föredragandens hemställan.
På regeringens vägnar
Carl Bildt
Olof Johansson
I propositionen föreslås riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhälls-
utveckling. I syfte att åstadkomma en sådan utveckling presenteras
också en rad förslag till åtgärder.
En utgångspunkt för propositionen är att miljöproblemen under det
senaste decenniet har ändrat karaktär. De lokala miljöproblemen har
minskat kraftigt men ersatts av regionala och globala. De tydliga punkt-
utsläppen från industrier och energianläggningar överskuggas alltmer av
diffusa utsläpp knutna till människors rörlighet, varors livscykel och de
areella näringarnas rationalisering och produktionskrav. Effekterna
uppträder ofta med lång fördröjning och sambanden mellan direkta och
indirekta skador av olika verksamheter är komplexa. Likaså kan an-
svaret för uppkomna miljöproblem ofta vara svårt att härleda.
Ett grundläggande problem är att samhällets materialhantering i dag
är enkelriktad - från utvinning av råvara till deponering av avfall. Att i
snabb takt förbruka icke fömybara resurser, att slösaktigt konsumera
fömybara resurser och sedan slänga allt avfall är inte hållbart. FN-
konferensen om miljö och utveckling (UNCED) i Rio i juni 1992 lade
fast målet om en hållbar utveckling. För en hållbar utveckling krävs en
mera cyklisk materialhantering - ett kretsloppssamhälle.
Statens roll är att ange mål och riktlinjer samt att skapa det regelsys-
tem inom vilket de olika aktörerna skall verka. Från statsmakternas syn-
1 Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 180
punkt är en sådan ordning att föredra som innebär att marknaden själv- Prop. 1992/93:180
mant utformar och tillämpar system som leder till de uppsatta målen.
Statlig detaljreglering skall helst inte behöva tillgripas.
I propositionen har föreslagits riktlinjer för en kretsloppsanpassad
samhällsutveckling på en rad olika områden. Generellt skall för miljö-
politiken gälla att alla beslut skall vara inriktade mot ett kretsloppssam-
hälle. Besluten skall skapa förutsättningar för en mer effektiv resurs-
hushållning inom alla samhällsområden. Detta kan ske genom övergång
till fömybara resurser och användning av energisnåla processer samt
återanvändning och återvinning. Detta är särskilt viktigt inom den in-
dustriella sektom.
Olika åtgärder inom jord- och skogsbruket, i transportsektorn, inom
energiförsöijningen och i industrin skall vara inriktade mot ett krets-
loppssamhälle. Kretsloppsprincipen bör även få genomslag i kommuner-
nas arbete for att bl.a. omsätta och konkretisera Riokonferensens hand-
lingsprogram Agenda 21 i lokala program. Vidare skall som riktlinjer
gälla att ekonomiska styrmedel i ökad omfattning utvecklas och används
i miljöpolitiken och miljökrav skall i ökad utsträckning kunna ställas vid
offentlig upphandling.
Som riktlinjer skall också gälla att arbetet med nya standarder skall
bedrivas med inriktningen att standarderna skall vara analyserade med
avseende på sina miljökonsekvenser. Principen för en kretsloppsanpas-
sad samhällsutveckling bör även gälla for kemikaliekontrollen. Ytterli-
gare planer för riskbegränsning av hälso- och miljöskadliga ämnen bör
tas fram. För det fortsatta arbetet för en kretsloppsanpassad samhälls-
utveckling skall gälla att nya produktgrupper och varuområden succes-
sivt anges för producentansvar. För plaster bör bättre hushållning ske
med sådant plastmaterial som framställs ur ändliga naturresurser genom
ökad återanvändning och återvinning. Särskilt miljöbelastade plastmate-
rial bör undvikas helt.
Det gäller nu att gå vidare med att ange strategi, konkreta mål och
tidtabell för tillämpningen av producentansvar på nya varuområden.Om-
råden som bör bli aktuella inom kort är byggnadsmaterial, bilar, skrot-
däck, elektroniska och elektriska produkter. Arbetet bör inledningsvis
drivas på och samordnas av en särskild kretsloppsdelegation som knyts
till regeringen.
I propositionen föreslås ändringar i renhållningslagen (1979:596).
Enligt förslaget får regeringen eller den myndighet som regeringen
bestämmer föreskriva om skyldighet för den som yrkesmässigt tillver-
kar, importerar eller försäljer en vara eller en förpackning eller den
som i sin yrkesmässiga verksamhet ger upphov till avfall att se till att
avfallet bortforslas, återanvänds, återvinns eller omhändertas på sätt
som kan krävas för en miljömässigt godtagbar avfallshantering.
I lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar före-
slås krav på att en allmän va-anläggning skall utföras och drivas så att
också miljöskyddsintresset tillgodoses. Dessutom införs ett förbud mot
att anläggningen brukas på ett sätt som försvårar tillgodoseendet av
miljö- och hälsoskyddsintressena i va-verksamheten.
Lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar föreslås ändras så Prop. 1992/93:180
ett retursystem för PET-flaskor får omfatta både återanvändning och
återvinning.
Plan- och bygglagen (1987:10) ändras så att det klart framgår att dess
bestämmelser syftar till att främja en god och långsiktigt hållbar livs-
miljö.
Berörda branschorganisationer har gjort ett åtagande om särskilda
insatser för att uppnå insamlingsmålet 90 % för förbrukade nickel-
kadmiumbatterier.
Prop. 1992/93:180
Härigenom föreskrivs i fråga om renhållningslagen (1979:596)
dels att 4, 5, 7 och 24 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 6 a, 6 b och
17 a §§, samt närmast före 6 a och 7 §§ två nya rubriker av följande
lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
4§
Vaije kommun skall svara för
att hushållsavfall inom kommunen
forslas till behandlingsanläggning i
den utsträckning som behövs för
att tillgodose såväl hälsoskydds-
och miljövårdskrav som enskilda
intressen.
Vaije kommun skall, om inte
annat föreskrivs med stöd av
6 b §, svara för att hushållsavfall
inom kommunen forslas till
behandlingsanläggning i den
utsträckning som behövs för att
tillgodose såväl hälsoskydds- och
miljövårdskrav som enskilda
intressen.
När kommunen planlägger och beslutar hur skyldigheten enligt första
stycket skall fullgöras, skall hänsyn tas till fåstighetsinnehavamas
möjligheter att själva ta hand om avfallet på ett från hälsoskydds- och
miljövårdssynpunkt godtagbart sätt. Kommunen skall vidare beakta att
bortforslingen anpassas till behovet för olika slag av bebyggelse.
5§2
Kommunen är skyldig att se till Kommunen är, om inte annat
att hushållsavfall från kommunen föreskrivs med stöd av 6 b §, skyl-
slutligt omhändertas. dig att se till att hushållsavfall från
kommunen slutligt omhändertas.
1 Senaste lydelse 1983:301.
2 Senaste lydelse 1990:235.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1992/93:180
Producentansvar
6a§
Med producent avses i denna
lag den som yrkesmässigt till-
verkar, importerar eller försäljer
en vara eller en förpackning. Med
producent avses även den som i
sin yrkesmässiga verksamhet fram-
bringar avfall som fordrar särskil-
da åtgärder från renhållnings-
eller miljövårdssynpunkt.
6b§
Regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer får
meddela föreskrifter om skyldighet
för producenterna att se till att av-
fallet av de varor eller av de för-
packningar som de tillverkar, im-
porterar eller säljer eller avfallet
från sådan verksamhet som de be-
driver bortforslas, återanvänds,
återvinns eller omhändertas pä
sätt som kan krävas för en miljö-
mässigt godtagbar avfallshan-
tering.
Föreskrifterna får även avse
skyldighet att
1. märka en vara eller en för-
packning,
2. lämna uppgifter om insam-
ling, återanvändningsgrad, åter-
vinningsgrad eller andra för-
hållanden.
Nuvarande tydelse
Föreslagen lydelsen
Prop. 1992/93:180
Avfallshantering
När avfall skall forslas bort ge-
nom kommunens försorg, fär av-
fallet inte grävas ned, komposteras
eller på annat sätt slutligt
omhändertas av fastighetsinne-
havaren.
Skall avfall forslas bort genom
kommunens försorg får inte någon
annan än den som kommunen anli-
tar for ändamålet ta befattning
med bortforslingen.
När avfall skall forslas bort ge-
nom kommunens eller en produ-
cents försorg, får avfallet inte
grävas ned, komposteras eller på
annat sätt slutligt omhändertas av
fasti ghetsinne ha varen.
Skall avfall forslas bort genom
kommunens eller en producents
försorg får inte någon annan än
den som kommunen eller produ-
centen anlitar för ändamålet ta
befattning med bortforslingen.
17 a §
Regeringen eller, efter rege-
ringens bemyndigande, kommuner
eller en myndighet får meddela
föreskrifter om att avgift för bort-
forsling och slutligt omhänderta-
gande genom kommunens försorg
av avfall som avses i 6 b § får tas
ut av producenten. Avgiften skall
betalas till kommuner eller till den
myndighet som regeringen be-
stämmer.
24
Till böter eller fängelse i högst
sex månader skall den dömas som
med uppsåt eller av oaktsamhet
1. bryter mot 7 § första stycket,
2. bryter mot 7 § andra stycket
genom att yrkesmässigt eller
§’
Till böter eller fängelse i högst
sex månader skall den dömas som
med uppsåt eller av oaktsamhet
1. bryter mot 7 § första stycket,
2. bryter mot 7 § andra stycket
genom att yrkesmässigt eller
Senaste lydelse 1990:235.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1992/93:180
annars i större omfattning samla in
och forsla bort avfall,
3. inte fullgör vad som åligger
honom enligt föreskrift som med-
delats med stöd av 9 a §.
I ringa fall döms inte till ansvar.
Till ansvar för gärningen döms
brottsbalken.
annars i större omfattning samla in
och forsla bort avfall,
3. inte fullgör vad som åligger
honom enligt föreskrift som med-
delats med stöd av 9 a §,
4. bryter mot föreskrift som
meddelats med stöd av 6 b §.
inte om ansvar kan ådömas enligt
Den som överträtt vitesföreläggande eller vitesförbud döms inte till
ansvar enligt denna lag för gärning som omfattas av föreläggandet eller
förbudet.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1994.
Härigenom föreskrivs att 12 och 21 §§ lagen (1970:244) om allmänna
vatten- och avloppsanläggningar skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
12 §
Allmän va-anläggning skall utfö-
ras sä att hälsoskyddets intresse
tillgodoses. Den skall vara försedd
med de anordningar som kräves
för att den skall fylla sitt ändamål
och tillgodose skäliga anspråk på
säkerhet. Behövs för viss
bebyggelse anordningar endast för
vattenförsörjning eller endast för
avlopp, skall anläggningen
avpassas efter detta.
En allmän va-anläggning skall
utföras och drivas så att den upp-
fyller de krav som från miljö- och
hälsoskyddssynpunkt skall tillgodo-
ses. Den skall vara försedd med
de anordningar som krävs för att
den skall fylla sitt ändamål och
tillgodose skäliga anspråk på
säkerhet. Om för viss bebyggelse
anordningar behövs endast för
vattenförsörjning eller för avlopp,
skall anläggningen avpassas efter
detta.
En allmän va-anläggning får inte inrättas i strid mot detaljplan, om-
rådesbestämmelser eller andra bestämmelser för markens bebyggande
eller så att ändamålsenlig bebyggelse eller lämplig planläggning
försvåras. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas,
får dock mindre avvikelse göras.
Så länge allmän va-anläggning
behövs skall huvudmannen under-
hålla anläggningen och i övrigt
sörja för att den på tillfredsställ-
ande sätt fyller sitt ändamål.
Så länge en allmän va-anlägg-
ning behövs skall huvudmannen
underhålla anläggningen och i
övrigt se till att den på tillfreds-
ställande sätt fyller sitt ändamål.
1 Senaste lydelse 1987:134.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1992/93:180
21 §2
Allmän va-anläggning skall
brukas så att olägenhet for
huvudmannen och annan såvitt
möjligt undvikes.
En allmän va-anläggning skall
brukas så att det inte uppkommer
olägenhet för huvudmannen eller
annan samt så att det inte uppstår
svårigheter för huvudmannen att
uppfylla kraven från miljö- och
hälsoskyddssynpunkt eller att i
övrigt uppfylla sina åligganden
enligt lag eller annan författning
eller enligt avtal.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.
Senaste lydelse 1976:842.
Prop. 1992/93:180
Härigenom föreskrivs att 2, 3 och 5 §§ lagen (1991:336) om vissa
dryckesförpackningar skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2§
För yrkesmässig överlåtelse av
en konsumtionsfårdig dryck på
PET-flaska krävs ett särskilt han-
teringstillstånd for den som tappar
drycken på flaska.
För yrkesmässig överlåtelse av
en konsumtionsfårdig dryck på
PET-flaska krävs ett särskilt han-
teringstillstånd för den som tappar
eller importerar drycken på
flaska.
Frågor om hanteringstillstånd prövas av regeringen eller den myndig-
het som regeringen bestämmer.
3 §
För hanteringstillstånd krävs att För hanteringstillstånd krävs att
PET-flaskan ingår i ett retursys- PET-flaskan ingår i ett retursys-
tem. tem för återanvändning eller
återvinning.
5 §
Ett beslut om hanteringstillstånd skall förenas med de villkor som
behövs med hänsyn till miljön och resurshushållningen.
Som ett villkor skall gälla att
konsumenten när en PET-flaska
återlämnas får ersättning med ett
pantbelopp.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.
10
Prop. 1992/93:180
Härigenom föreskrivs att 1 kap. 1 § plan- och bygglagen (1987:10)*
skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
1 §
Denna lag innehåller bestämmel-
ser om planläggning av mark och
vatten och om byggande. Bestäm-
melserna syftar till att med
beaktande av den enskilda
människans frihet främja en
samhällsutveckling med jämlika
och goda sociala levnadsförhållan-
den för människorna i dagens
samhälle och för kommande gene-
rationer.
Denna lag innehåller bestämmel-
ser om planläggning av mark och
vatten och om byggande. Bestäm-
melserna syftar till att med
beaktande av den enskilda
människans frihet främja en
samhällsutveckling med jämlika
och goda sociala levnadsförhållan-
den och en god och långsiktigt
hållbar livsmiljö för människorna i
dagens samhälle och för komman-
de generationer.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.
Lagen omtryckt 1992:1769.
11
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 18 februari 1993
Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden B. Wester-
berg, Friggebo, Johansson, Laurén, Hörnlund, Olsson, Svensson, af
Ugglas, Dinkelspiel, Thurdin, Hellsvik, Wibble, Björck, Könberg,
Lundgren, Unckel, P. Westerberg, Ask
Föredragande: statsrådet Johansson
Miljöproblemen har under det senaste decenniet ändrat karaktär. Ett
grundläggande problem är att samhällets materialhantering i dag oftast
är enkelriktad - från utvinning av råvara till slutligt omhändertagande av
avfall. FN-konferensen om miljö och utveckling (UNCED) i Rio de
Janeiro i juni 1992 slog bl.a. fast att det inte längre är hållbart att i
snabb takt förbruka icke fömybara resurser, att slösaktigt konsumera
fömybara resurser och sedan slänga allt avfell. För att uppnå en
långsiktigt hållbar utveckling fordras en effektivare resurshushållning,
bl.a. genom en övergång till cyklisk materialhantering. Kretslopps-
samhället syftar till ökad resurssnålhet, minskad miljöbelastning och
bevarande av den biologiska mångfelden.
Statsmakternas roll är att ange mål och riktlinjer samt att skapa det
regelsystem inom vilket de olika aktörerna skall verka. Detta är en
ordning som innebär att marknaden självmant utformar och tillämpar
system som leder till de uppsatta målen. Statlig detaljreglering skall
helst inte behöva tillgripas.
Riksdagen har i olika propositioner lagt fest principer för producenter-
nas ansvar beträffande avfell (prop. 1975:32, bet. 1975:JoU10, rskr.
1975:161, prop. 1989/90:100 bil. 16, bet. 1989/90:JoU16, rskr.
1989/90:241).
Huvuddelen av de produkter och förpackningar som blir avfell om-
händertas av kommunerna. I vissa fell som för bl.a. aluminiumburkar
och blybatterier finns system som administreras och finansieras av
Prop. 1992/93:180
12
marknadens aktörer. Myndigheterna anger där målen och övervakar att Prop. 1992/93:180
dessa nås.
Redan i riksdagens beslut år 1975 om återvinning och omhändertagan-
de av avfall slogs fäst bl.a. att ansvaret för att avfall kan tas omhand på
ett från miljö- och resurssynpunkt riktigt sätt i första hand åvilar produ-
centen.
Industrin och distributörerna har dock endast i undantagsfall arbetat
efter den princip som angavs i 1975 års rikdagsbeslut. Kraven på kom-
munerna och avfellsproducentema har skärpts successivt de senaste
åren, bl.a. genom nya krav på sortering av avfell från år 1994.
Sverige har ansökt om medlemskap i den Europeiska Gemenskapen.
EG-kommissionen har i juni 1992 presenterat ett förslag till direktiv om
förpackningar och förpackningsavfell i syfte att harmonisera nationella
åtgärder för att undvika störningar av den inre marknaden, handelshin-
der och konkurrensbegränsningar. Även inom OECD och GATT pågår
arbete i syfte att anpassa det internationella handelsregelverket till de
växande miljökraven.
Förpackningsutredningen (Dir. 1990:39) hade i uppdrag att utreda och
lämna förslag till sådana åtgärder inom förpackningsområdet som syftar
till att främja retursystem. Utredningen fick genom tilläggsdirektiv (Dir.
1991:17) i uppdrag att utarbeta ett förslag om s.k. producentansvar.
Förpackningsutredningens slutbetänkande (SOU 1991:76 och SOU
1991:77) Miljön och förpackningarna överlämnades till regeringen den
27 september 1991. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning
över remissinstanserna bör fogas till protokollet i detta ärende som
bilaga 1. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i
Miljö- och naturresursdepartementet (dnr M91/2100/6).
I juni 1992 upprättades inom Miljö- och naturresursdepartementet pro-
memorian (Ds 1992:59) Producentansvar för avfell. I promemorian
föreslås bl.a. att regeringen ges möjlighet att föreskriva om producen-
tens återtagnings- och hanteringsansvar för det avfell som uppstår ge-
nom uttjänta varor m.m. Promemorian har remissbehandlats. En för-
teckning över remissinstanserna bör fogas till protokollet i detta ärende
som bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig
i Miljö- och naturresursdepartementet (dnr M92/2173/6).
I juni 1992 presenterade en arbetsgrupp inom regeringskansliet ett
betänkande (Ds 1992:58) Varor som feror med förslag till en strategi
för att lösa problemen med miljöpåverkan från varor. En offentlig
"hearing" med anledning av betänkandet hölls den 22 september 1992.
En sammanställning från "hearingen" samt dokumentation i övrigt finns
tillgänglig i Miljö- och naturresursdepartementet (dnr M92/2174/6).
Statens naturvårdsverk har i en rapport den 30 juni 1992 Vägen till ett
renare slam lämnat förslag till ändringar i lagen (1970:244) om all-
männa vatten- och avloppsanläggningar i syfte att bl.a. stärka huvud-
mannens möjligheter att uppfylla de miljö- och hälsoskyddsintressen
som skall tillgodoses. Vidare föreslås åtgärder för att nå bl.a. minskat
metallinnehåll i slam. Rapporten belyser också vilka slamkvaliteter som
är möjliga att uppnå i olika tidsperspektiv. Rapporten har remissbehand- 13
lats. En förteckning över remissinstanserna bör fogas till protokollet i
detta ärende som bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena Prop. 1992/93:180
finns tillgänglig i Miljö- och naturresursdepartementet (dnr
M92/2378/6).
Ett stort antal skrivelser från enskilda personer, företag och organisa-
tioner har kommit in till Miljö- och naturresursdepartementet rörande de
olika frågor som behandlas i propositionen. Uppvaktningar har också
ägt rum.
Regeringen beslutade den 17 december 1992 att inhämta lagrådets
yttrande över förslag till vissa ändringar i renhållningslagen (1979:596),
lagen (1990:1332) om avgifter for miljöfarliga batterier, lagen
(1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar samt lagen
(1991:336) om vissa dryckesförpackningar.
De till lagrådet remitterade lagförslagen bör fogas till protokollet i
detta ärende som bilaga 4.
Lagrådet har den 15 januari 1993 yttrat sig över förslagen. Yttrandet
bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 5.
Lagrådets yttrande behandlas i samband med de enskilda lagförslagen.
Jag kan emellertid redan nu säga att jag med ett tillägg godtar Lagrådets
förslag till ändringar. Lagrådets granskning har också lett till vissa
redaktionella ändringar.
Jag lämnar i det följande en rad förslag med utgångspunkt i principen
om slutna materialflöden - kretsloppsprincipen. Vad som utvinns ur
naturen skall på ett uthålligt sätt kunna användas, återanvändas, åter-
vinnas eller slutligt omhändertas med minsta möjliga resursförbrukning
och utan att naturen skadas. Ett samhälle som tillämpar kretsloppsprin-
cipen kan kallas ett kretsloppssamhälle.
Mitt förslag: Som riktlinjer för miljöpolitiken skall gälla att alla
beslut skall vara inriktade mot att effektivisera resurshushållningen
och främja kretsloppssamhället.
Skälen för mitt förslag: För att uppnå en långsiktigt hållbar utveckling
behöver samhället förändras från ett förbrukande och belastande sam-
hälle till ett kretsloppssamhälle. Omställningen kommer att ta tid och
måste därför böija nu. Alla samhällssektorer berörs. Miljöpolitiken
måste utgå från vad naturen långsiktigt tål. Att skydda och förbättra
miljön är en framtidsutmaning i allas intresse.
En huvuduppgift för regeringen är att skapa förutsättningar för och
underlätta en långsiktigt hållbar utveckling mot ett samhälle med frisk
luft och rent vatten, levande hav, sjöar och skogar. Markens produk-
14
tionsförmåga måste bevaras. För att klara denna uppgift måste förbruk- Prop. 1992/93:180
ningen av ändliga naturresurser och anrikningen av i många fall miljö-
farliga restprodukter och kemiska substanser i naturen kraftigt begrän-
sas. Vägen till detta går via ett mer effektivt och återhållsamt
resursutnyttjande, återanvändning och återvinning. Jag förslår i det
följande en rad konkreta åtgärder för att inleda en sådan utveckling.
Ett effektivt resursutnyttjande, återanvändning och återvinning är
nyckel till en hållbar utveckling. Det avfall som trots allt uppkommer
skall behandlas så att råvaror återanvänds, återvinns eller omhändertas
på det sätt som kan krävas for en miljömässigt godtagbar avfallshante-
ring, exempelvis energiutvinning ur sorterade avfallsfraktioner. Fortsatt
utveckling av fömybara energikällor och ökad användning av detta är
nödvändigt. Detta synsätt måste bli förebilden för samhällsbyggandet.
Skall vi kunna åstadkomma en långsiktigt uthållig utveckling krävs att
produktionen inte tär på naturen.
Den ekonomiska och tekniska utvecklingen skapar goda möjligheter
för omställning till mindre resurskrävande och miljöbelastande produk-
tions-, energi- och transportsystem. Ett miljöanpassat jord- och skogs-
bruk har en nyckelroll som producent av biologiska råvaror och bio-
energi.
Vi kan konstatera en ökad miljömedvetenhet hos allmänhet och
näringsliv. Få ifrågasätter i dag nödvändigheten av att ta hänsyn till
miljön. Kunskapen om miljöproblemen ökar ständigt. Människans sätt
att utnyttja naturresurserna är avgörande för utvecklingen av tillståndet
i miljön.
Dessa frågor togs upp redan av den år 1979 tillsatta Naturresurs- och
miljökommittén i betänkandet (SOU 1983:56) Naturresursers nyttjande
och hävd. Kommittén anförde bl.a.: "Vi måste därför sträva efter att
förvalta de fömybara och flödande naturresurserna så att deras lång-
siktiga produktionsförmåga bibehålls eller förstärks. Målet för utnyttjan-
de av de icke fömybara resurserna måste vara att vaije uttag används så
effektivt som möjligt för att uppnå samhällets skilda mål.----Dess-
utom bör produktion av hållbara och återvinningsbara produkter åtmins-
tone inte förhindras av olika samhälleliga ingrepp utan snarare främjas
i den mån detta faktiskt innebär en minskad användning av naturre-
surser. "
Miljöfrågorna sattes i centrum för världens uppmärksamhet vid FN-
konferensen om miljö och utveckling (UNCED) i juni 1992. En utarm-
ning av naturresurserna äger mm i olika delar av världen. De globala
miljöproblemen såsom uttunningen av ozonskiktet och risken för kli-
matförändringar orsakas framför allt av de rika länderna. Dessa bär
därmed också huvudansvaret för att vidta åtgärder på dessa områden.
Svenskt bistånd till fattigare länder har flera mål och ett är att stimu-
lera en långsiktigt hållbar utveckling. För att vi från svensk sida med
trovärdighet skall kunna hävda detta krävs att vi har en egen ambitiös
miljöpolitik.
Sverige och alla andra länder har en miljöskuld. Den kan definieras
som kostnaden för att återställa skadad miljö och storleken av det kapi- 15
tal som erfordras för att betala återkommande "reparationsinsatser".
Miljöskulden är resultatet av den konsumtion som sker på kommande Prop. 1992/93:180
generationers bekostnad. Om samhället inte förändrar inriktning
kommer miljöskulden att fortsätta öka. Miljöpolitiken bör därför
inriktas mot att minska miljöskulden.
Kretsloppssamhället är ett långsiktigt mer hållbart samhälle än dagens.
Naturvetenskapliga lagar anger förutsättningar for allt liv, även mänsk-
ligt liv. Materien är oförstörbar och kretsloppen i naturen drivs av
energi från solen. På samma sätt som det inom samhällsekonomin krävs
en balans mellan konsumtion och produktion, krävs det en långsiktig
balans mellan nedbrytande och uppbyggande processer för att inte skapa
en utarmning av resurser och ett överflöd av oanvändbart material,
avfell. Att nå en total balans är en utopi, men vi kan göra mycket för
att effektivisera och minska resursutnyttjandet så att världens samlade
naturtillgångar räcker längre. Genom forskning och utveckling kan
ändliga naturresurser efter hand ersättas med material baserade på
fömybara resurser. Detta räcker dock inte. Också användningen av
skadliga eller ferliga ämnen måste minskas. Det krävs alltså både av-
giftning av kretsloppen och recirkulation. I detta sammanhang är det
viktigt att understryka att en väl fungerande marknadsekonomi inom
ekologiska och sociala ramar är av stor betydelse då det gäller att
främja en god resurshushållning. Prissättningsmekanismen innebär att
en bristsituation automatiskt leder till ökade priser, vilket stimulerar
utveckling av substitut.
Naturen har en avsevärd självläkande förmåga, men föroreningar till
följd av mänsklig verksamhet har i många fell överskridit gränserna för
vad naturen tål. I detta sammanhang kan tre slag av föroreningar sär-
skiljas.
Svårnedbrytbara naturfrämmande ämnen riskerar att spridas över
stora områden och finnas kvar i miljön över lång tid. Ingen kan förut-
säga exakt vilka effekter som kan uppstå, endast att negativa effekter är
mycket sannolika. Exempel på kända sådana ämnen är PCB, DDT och
CFC. Jag anser att den enda acceptabla halten av långlivade naturfräm-
mande ämnen i miljön är noll. Detta mål bör gälla inte endast för ut-
släpp i konventionell mening, dvs. utsläpp av föroreningar med avlopps-
vatten och rökgaser från febriker o.d. Målet innebär även att använd-
ningen av sådana ämnen måste upphöra, eftersom all materialhantering
oundvikligen medför att det hanterade materialet förr eller senare ham-
nar i avfallet eller sprids direkt till miljön. Här förestår en sanering av
samhällets kemikalieanvändning som kommer att beröra alla tillverkare,
importörer och användare av svårnedbrytbara naturfrämmande ämnen i
Sverige. Jag är medveten om att denna sanering kommer att kräva
lösningar av såväl teknisk, ekonomisk som handelspolitisk art. Interna-
tionellt samarbete är en av förutsättningarna för detta arbete. Ett fortsatt
utspridande av sådana ämnen i den miljö där vi och våra efterkomman-
de skall leva är oförsvarligt.
Tungmetaller t.ex. kadmium och kvicksilver samt vissa andra
grundämnen kan, i olika koncentrationer, vara mer eller mindre ferli-
ga för miljön. Det fektum att de är beständiga innebär dessutom att
miljöstörningar från dem kan bestå under mycket långa tider. Det är
16
samtidigt viktigt att inse att dessa ämnen är naturliga; de har alltid Prop. 1992/93:180
funnits i biosfären och det levande har därför anpassat sig till den natur-
liga förekomsten av dem. Jag vill ändå betona att risken för långvariga
effekter manar till särskild försiktighet när det gäller tungmetaller och
vissa särskilt sällsynta grundämnen.
Övriga miljöskadliga ämnen förekommer naturligt i miljön och ingår
i naturens kretslopp. De kan vara mer eller mindre giftiga i hög kon-
centration, men ingår i de naturliga biologiska processerna och bryts
relativt snabbt ned eller assimileras i miljön om inte halterna blir alltför
höga. Tillförseln från mänskliga aktiviteter måste minska så att det finns
förutsättningar för miljön att sanera sig själv. Hit hör koldioxid och
andra naturliga växthusgaser, svavel- och kväveföreningar och andra
ämnen som bidrar till försurning och övergödning.
Jag har i budgetpropositionen (prop. 1992/93:100 bil.15) givit en
samlad redovisning av de miljömål, relaterade till de områden jag nu
har nämnt, som riksdagen tidigare har beslutat om och läget när det
gäller att uppfylla målen.
För att lösa de uppgifter som nu ligger framför oss behöver vi ut-
veckla ett nytt förhållningssätt. Tekniska problem återstår fortfarande att
lösa och omställningen kan på kort sikt uppfattas som kostsam men är
på lite längre sikt en ekonomisk nödvändighet.
Kretsloppssamhället måste baseras på vetenskap och teknik. Det blir
ett i ordets bästa mening högteknologiskt samhälle där man i mycket
större utsträckning än i dag använder fömybara råvaror och energikällor
och där man har lärt sig att med lämplig teknik minska förbrukningen
av ändliga råvaror till en bråkdel av vad den är i dag.
I dagens samhälle fattas många beslut utifrån ett relativt kortsiktigt
perspektiv. Detta måste ändras så att ett mer långsiktigt tänkande blir
vägledande för näringsliv, individer och myndigheter. För detta krävs
att staten undviker detaljreglering och ger individer och företag
långsiktiga spelregler.
Sverige har särskilt goda förutsättningar för en kretsloppsanpassad
utveckling. En sådan måste bygga på en utbredd insikt om behovet av
en ändrad samhällsutveckling liksom en grundläggande förmåga att
genomföra nödvändiga förändringar. Sverige har en framstående
industri och kompetenta forskare. Utbildningsnivån är hög. I Sverige
finns också stora arealer skogs- och jordbruksmark som kan utnyttjas
för produktion av biologiska råvaror och biobränslen. Dessa faktorer är
gynnsamma för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling.
Det tar tid att få genomslag för kretsloppsprincipen; det kräver kun-
skap och engagemang inom alla sektorer och på alla nivåer i samhället.
Genom forskning, teknisk utveckling och effektiva styrmedel skall
fömybara resurser gradvis ersätta de icke fömybara.
Jag kommer i det följande att redovisa riktlinjer för den fortsatta
utvecklingen mot ett kretsloppssamhälle och även lägga fram förslag
som syftar till att främja denna utveckling.
2 Riksdagen 1992193. 1 saml. Nr 180
Mitt förslag: Miljöpolitiken skall underlätta industrins anpassning
till kretsloppssamhället, bl.a. genom att skapa goda förutsättningar
för användning av fömybara resurser, energisnåla processer, åter-
användning och återvinning.
Skälen för mitt förslag: Det finns en ökande medvetenhet om de pro-
blem som följer av resursflödet i länder med en stor industriproduktion.
Omsättningen leder till synliga problem genom de varor som hamnar
som skräp i naturen eller på soptipp sedan de har tjänat ut. Varorna har
också mindre tydliga men långsiktiga miljöstörande effekter genom att
de, eller ämnen som de har innehållit, hamnar som diffusa källor till
föroreningar i miljön. Om de innehåller miljöfarliga metaller eller
långlivade naturfrämmande ämnen kommer detta på sikt att ge upphov
till en ökad föroreningshalt vars varaktighet står i direkt proportion till
de ingående ämnenas livslängd i miljön.
Många framtida störningar kan alltså komma att härröra från tillverk-
ningsindustrin, men inte längre i så stor utsträckning från utsläpp genom
skorstenar och avloppsrör utan i högre grad från produkterna. Dessa
utsläpp har inte minskat - varuproduktionen i de industrialiserade
länderna är tvärt om större nu än någonsin tidigare och den fortsätter att
växa samtidigt som dess sammansättning ändras, bl.a. genom att många
nya ämnen tas i bruk.
Det finns därför ett behov av att dels begränsa och i vissa fall helt av-
veckla användningen av hälso- och miljöfarliga kemikalier, dels åstad-
komma en bättre hushållning med knappa och ändliga råvaror. De poli-
tiska besluten skall vara inriktade mot ett resurssnålt kretsloppssam-
hälle. Besluten bör skapa förutsättningar för en mer effektiv resurs-
hushållning. Detta måste ske genom att en övergång snabbt sker till
fömybara resurser och användning av energisnåla processer samt åter-
användning och återvinning.
Återanvändning och återvinning av en vara kan vara motiverad av
flera skäl. Varan i sig kan exempelvis utgöra en miljöfara. Den kan
innehålla miljöfarliga ämnen som riskerar att läcka ut i miljön när varan
blir avfall. För sådana varor gäller i första hand att försöka begränsa
eller helt avveckla användningen av det miljöfarliga ämnet, bl.a. genom
att hävda producentens skyldighet att byta ut skadliga ämnen mot
mindre skadliga (substitutionsprincipen - utbytesregeln). I andra hand
måste man eftersträva återanvändning och återvinning, så att nya
mängder av det skadliga ämnet som senare tillförs miljön inte behöver
användas. Ett annat exempel är när varan i sig är ofarlig men har inne-
burit uttag av knappa resurser eller förorsakat miljöskadliga utsläpp då
den tillverkades. Här är återanvändning och återvinning motiverat om
resultatet blir lägre utsläpp och/eller lägre resursförbrukning än vid
framställning ur jungfruliga råvaror.
Prop. 1992/93:180
18
Återvinning kan också vara framdriven av att materialen i sig har ett Prop. 1992/93:180
kommersiellt värde och det återvunna materialet därmed efterfrågas på
marknaden. Detta är drivkraften i skrotbranschens återvinning av stål-,
järn- och metallskrot. Materialets värde motiverar också industrins
interna återvinning i produktionen av material. Skrotbranschens åter-
vinning är etablerad sedan lång tid och betydande mängder återvinns
årligen.
Den kasserade varan kan också utgöra ett volymproblem. Exempel på
detta är rivningsmassor, schaktmassor, skrotsten m.m. som förekommer
i sådana mängder att det uppstår problem att finna plats för dem på
deponier eller motsvarande omhändertagande. Plats för deponering av
avfåll är en knapp resurs och den kommer att bli knappare.
Återanvändning och återvinning, dvs. kretsloppshantering, syftar
alltså till att skydda vår miljö och hushålla med knappa resurser.
I princip bör återanvändning prioriteras före materialåtervinning,
energiutvinning och i sista hand deponering. I valet mellan återanvänd-
ning, återvinning, energiutvinning och deponering bör den metod som
bäst hushållar med resurser prioriteras. Med materialåtervinning avser
jag också kompostering, förutsatt att materialet sedan går att använda
för exempelvis jordförbättring. Detta torde i de allra flesta fall innebära
att återanvändning väljs före materialåtervinning, energiutvinning och
deponering.
Möjligheterna att sluta kretsloppen är starkt beroende av varornas
utformning. Flöden kan minskas genom att varor utformas så att de
håller längre och är resurssnåla. Hållbarare material i byggnader och
inredning skulle innebära längre livstid och minska mängderna bygg-
nads-och rivningsavfall. Val av material bör också utformas så att de
passar in i de naturliga kretsloppen även i sådana fall då de behöver
bytas ut. Materialflöden kan slutas om varor utformas så att de är
oskadliga och går att återvinna, likaså om varor utformas så att de lätt
kan tas isär i delar som kan återvinnas.
Vissa varor passerar genom samhället utan att var och en för sig ge
miljöproblem förrän i avfallsledet, det gäller t.ex. många kapitalvaror.
Hälso- och miljöskadliga ämnen skall visserligen begränsas eller av-
vecklas, men vissa varor kan möjligen tillåtas innehålla farligare och
knappare ämnen under förutsättning att avfallet tas om hand på ett
milj oriktigt sätt.
Andra varor sprids i miljön när de används vilket gör att återanvänd-
ning och återvinning inte är möjligt. Spridningen är dessutom direkt
proportionell mot hur stor mängd av produkter som används. Självklara
exempel är bekämpningsmedel och tvätt- och rengöringsmedel. Det är
således inte bara produkterna som behöver miljöanpassas utan även våra
vanor. För att lösa de miljö- och resursproblem som är förbundna med
bruket av varor som helt eller delvis sprids till miljön medan de an-
vänds måste de göras mindre miljöskadliga och mer resurssnåla.
19
Mitt förslag: Åtgärder inom jord- och skogsbruket, i transportsek-
torn, inom energiförsöijningen och i industrin skall inriktas mot ett
resurssnålt kretsloppssamhälle.
Skälen för mitt förslag: På basis av ökade kunskaper, resultat av
forskning och utveckling samt ny teknik kommer utvecklingen mot ett
kretsloppssamhälle att beröra alla delar av samhället. Inom några sekto-
rer blir kraven på en kretsloppsanpassning särskilt stora.
2.3.1 Jord- och skogsbruk
Basen för produktionen inom jord- och skogsbruket är den biologiska
process - fotosyntesen i de gröna växterna - som med solljuset som
energikälla omvandlar koldioxid och vatten till enkla sockerarter. De
enkla sockerarterna är utgångsmaterial för den vidare uppbyggnaden av
biomassa i växterna och näringskedjorna. Biomassan levereras till olika
delar av samhället i form av livsmedel, bränsle eller råvara för industri-
produkter (pappersmassa, konstruktionsmaterial, oljor m.m.).
Dagens jordbruk kan endast delvis anses vara kretsloppsanpassat.
Odlingen sker ofta med betydande insatser av drivmedel, bekämp-
ningsmedel och konstgödsel.
Riksdagen beslutade våren 1990 om en ny livsmedelspolitik. Ett av
syftena med reformen är att få en bättre miljö. Det är angeläget att slå
vakt om miljömålet i den nya livsmedelspolitiken är att slå vakt om ett
rikt och varierat jordbrukslandskap och att bevara den biologiska mång-
falden. Värdefulla natur- och kulturmiljö värden skall bevaras. Belast-
ningen på miljön av bl.a. närsalter skall begränsas. Användningen av
bekämpningsmedel skall halveras.
För skogsbrukets del är problemen främst av en annan art. Bruknings-
metoderna påverkar förutsättningarna att bevara den biologiska mång-
falden negativt. Enligt Skogsstyrelsen har hittills naturvårdshänsynen i
skogsbruket inte varit tillräcklig. I den proposition om ny skogspolitik
som regeringen avser lägga fram under våren skärps kraven på hänsyn
till miljövårdens intressen.
Samhället behöver energi, som produktionsmedel i industriell eller
annan produktion (t.ex. lantbruk) men också för uppvärmning, transpor-
ter osv. Biobränslen från jord- och skogsbruket kan ersätta fossila
bränslen. Det är i dag tekniskt möjligt att i vissa tillämpningar ersätta
även drivmedel med biologiskt baserade produkter, t.ex. rapsolja eller
etanol. Ytterligare utvecklingsarbete återstår dock innan biologiskt
baserade drivmedel kan användas i stor skala. Överskottet på jordbruks-
mark kan i själva verket vara en värdefull tillgång. På denna areal kan
sådana produkter odlas som kan ersätta fossil energi och ändliga råvar-
or. Detta förutsätter dock att odling och produktförädling sker med
långsiktigt hållbara metoder och resursinsatser. Hänsyn måste också tas
till landskapsbilds- och naturvårdsaspekter. Biogas från avfåll och väx-
Prop. 1992/93:180
20
ter kan bli en viktig energikälla där restprodukter kan återföras till Prop. 1992/93:180
marken.
För närvarande pågår en övergång till främst träbränslen från kol och
olja i värmeverk och kraftvärmeverk. En huvudsaklig drivkraft för detta
är miljöavgifter och beskattningen av fossila bränslen.
Vegetabiliska oljor har fått ny aktualitet som ersättning för fossila
smörj- och drivmedel. Utvecklandet av vegetabiliska hydrauloljor och
oljor för motorsågar har främst skett för att minimera utsläppen av
mineraloljor i skogen men även av arbetsmiljöskäl. Det senare gäller
även vegetabilisk tryckfärg och rengöringsvätskor i den grafiska indu-
strin. På fibersidan finns t.ex. lin, som naturligtvis mest används inom
textilindustrin, men också som armering av plaster och finpapper.
Många nya tillämpningar är under utveckling, t.ex. som material i
fordonsbromsar.
Även i andra delar av Europa och i USA görs insatser för att utveckla
industriråvaror med biologiskt ursprung. På vissa håll är icke-nedbryt-
bara produkter förbjudna om miljövänliga alternativ finns.
Stärkelse och socker från potatis, sockerbetor och spannmål bedöms
ha många användningsområden. Som exempel kan nämnas ytlimning
och bestrykning inom massa- och pappersindustrin samt tillverkning av
förpackningar och som ersättning för plastmaterial.
Växtnäringsfrågoma i jordbruket har uppmärksammats i allt högre
grad. Det pågående åtgärdsprogrammet för att minska växtnäringsför-
lustema är ett gott exempel på kretsloppstanken. Ambitionen är att så
lite växtnäring som möjligt skall lämna cirkeln jordbruk - livsmedel
samt att i möjligaste mån näringsämnen skall återföras från tätorter till
jordbruk. Stallgödsel används i stor utsträckning som gödningsmedel i
jordbruket och härigenom återförs en stor del av näringsämnena till
åkermarken. I det åtgärdsprogram som nu genomförs betonas bl.a. en
effektivare användning av näringsämnena i stallgödseln.
2.3.2 Transporter
Med ett kretsloppsanpassat transportsystem avser jag ett system som
möjliggör en god transportförsörjning för personer och varor samtidigt
som dess miljöpåverkan, från produktion och användning till skrotning,
hålls inom ramen för god mänsklig hälsa och vad naturen tål.
Transporterna svarar för en mycket stor del av den totala miljöbelast-
ningen och transportsektorns relativa bidrag till miljöstörningarna kan
förväntas öka. När åtgärder skall övervägas är det viktigt att beakta alla
de nyss nämnda leden produktion, drift och skrotning. Det är först på
senare tid som detta synsätt har fått genomslag. Även om den domine-
rande delen av miljöstörningarna härrör från driftsledet kan, särskilt när
det gäller val av bränslen, miljöstörningarna i produktionsledet ha stor
betydelse.
En av de effektivaste åtgärderna för att minska transporternas
miljöstörningar är att minska de enskilda fordonens utsläpp av avgaser
och buller. För att påskynda introduktionen av fordon som uppfyller 21
mer långtgående miljökrav än de obligatoriska, har ett system med
miljöklassning och ekonomiska styrmedel introducerats i Sverige från Prop. 1992/93:180
och med 1993 års modeller.
Till återvinning av fordon återkommer jag i det följande i samband
med frågor om återvinningssystem för bilar.
När det gäller transportsektorns bidrag till växthuseffekten avser jag
att återkomma till regeringen med förslag till åtgärder att föreläggas
riksdagen i en planerad proposition om klimatfrågor våren 1993. Jag
kan dock redan nu konstatera att det kommer att krävas mycket långt-
gående åtgärder inom denna sektor om utsläppen av klimatförändrade
gaser skall kunna minska framöver. Bl.a. kommer det att krävas ett
stort inslag av biobränslen i trafiksystemet.
2.3.3 Energi
För energisystemets del innebär en kretsloppsanpassning att bl.a. netto-
tillskottet i atmosfären måste minska. Detta kräver att användningen av
fossila bränslen begränsas genom effektiv energianvändning och genom
ökad introduktion av energiproduktion baserat på fömybara energi-
källor.
En alltmer effektiv energianvändning och en ökad energihushållning
är en förutsättning för att viktiga energi- och miljöpolitiska mål skall
kunna nås. En effektiv energianvändning bör prägla samtliga verksam-
hetsområden i samhället. Det är väsentligt att förutsättningarna på ener-
gimarknaden är sådana att de stimulerar till energihushållning. Detta
sker bl.a. genom väl fungerande marknader med effektiv prisbildning på
energi. Statsmakterna beslutar bl.a. om energi, beskattning och miljö-
politiska styrmedel, t.ex. miljöavgifter och utsläppsnormer.
Viktiga inslag i energipolitiken är att stimulera utvecklingen av
miljöanpassad energi från biobränslen, solenergi och vindkraft. Mot
denna bakgrund beslutade riksdagen våren 1991 som ett led i energiupp-
görelsen att under en femårsperiod satsa nära 2,5 miljarder kronor på
fömybara energikällor (prop. 1990/91:88, bet. 1990/91 :NU40, bet.
1990/91 :SkU26, rskr. 1990/91:373,374).
Riksdagen beslutade våren 1992 i enlighet med förslag från Bio-
bränslekommissionen att satsa ytterligare 625 miljoner kronor på
främjande av ökad användning av biobränslen (prop. 1991/92:97, bet.
1991/92:NU25, rskr. 1991/92:271).
Våren 1992 beslutade riksdagen även om vissa ändringar i energi-
beskattningen (prop. 1991/92:150 del 1, bet. 1991/92:FiU30, rskr.
1991/92:350). Genom förändringarna togs ett första steg mot en an-
passning av industrins energiskatter till de nivåer som tillämpas inom
EG. Anpassningen genomfördes utan att äventyra de miljöpolitiska
målen genom att bl.a. koldioxidskatten höjdes för övriga användare. I
samband med denna energiskatteomläggning aviserades en avsättning av
500 miljoner kronor för ytterligare satsningar på fömybar energi och
hushållning m.m.
Regeringen avser som jag nyss nämnde att inom kort förelägga riks-
dagen en proposition i klimatfrågan med bl.a. förslag om ratifikation av 22
den konvention som antogs vid FN:s konferens om miljö och utveckling
år 1992 och om riktlinjer för det fortsatta klimatarbetet nationellt. Arbe- Prop. 1992/93:180
tet bör bedrivas utan att avvakta konventionens formella ikraftträdande.
Statens naturvårdsverk har redovisat en fördjupad analys av åtgärder
mot klimatförändringar. Verket har bl.a. redovisat vilka åtgärder som
behövs för att stabilisera de svenska koldioxidutsläppen år 2000 på 1990
års nivå. Naturvårdsverkets förslag avses behandlas i den kommande
propositionen.
Biobränslekommissionen lämnade i sitt slutbetänkande (SOU 1992:90)
Biobränslen för framtiden, förslag som har nära anknytning till angeläg-
na grundläggande frågor som rör klimatförändringar och hur de påver-
kas. Även dessa förslag avses behandlas i den kommande propositionen.
2.3.4 Industrin
Industrins intresseorganisationer har antagit principer för hur närings-
livet bör agera för att bidra till en god miljö.
I samband med förberedelsearbetet för FN:s konferens om miljö och
utveckling år 1992 utarbetade företrädare för näringslivet genom
Business Council for Sustainable Development samt Internationella
Handelskammaren (ICC) riktlinjer för industrins miljöåtaganden.
I Sverige har Industriförbundet fört vidare de internationella principer
som ICC har antagit. Dessa slår fast att företagen bör upphöja miljö-
skydd till en strategisk fråga och att arbetet skall präglas av framför-
hållning och förebyggande miljöskydd.
Principen "ansvar och omsorg", som Sveriges Kemiska Industrikontor
har antagit innebär ett sätt att tänka och arbeta som omfattar frågor om
hälsa, säkerhet och miljö. Hit hör bl.a. att maximera nyttiggörandet av
råvaror och energi som delmål i produktionen och att eliminera sådana
inslag och företeelser som kan innebära risker for människa, miljö eller
egendom.
Ett steg i riktning mot en kretsloppsanpassad produktutveckling är
antagandet av en praktiskt orienterad miljöpolicy och ett förebyggande
synsätt där hänsyn tas till hela livscykeln hos en produkt. Det finns flera
företag som på ett systematiskt sätt arbetar med en kretsloppsanpassning
i val av råvaror, genom ett effektivt resursutnyttjande samt återanvänd-
ning och återvinning.
Vikten av att materialflöden slutes och att råvaruutnyttjandet krets-
loppsanpassas kan belysas med exempel från gruvindustrin. Ett exempel
på detta är de gruvupplag som finns i Falun och Garpenberg. Dessa har
föranlett speciella insatser från regeringens sida.
Dåvarande regeringen tillkallade i november 1987 en delegation för
att utarbeta ett åtgärdsprogram för att rena Dalälven inom 10 år. Av
direktiven (Dir 1987:57) framgår bl.a. att den huvudsakliga anledningen
är att läckaget av metaller från äldre gruvupplag måste minskas.
Riksdagen anvisade för genomförande av delegationens förslag till
åtgärder budgetåret 1988/89, 100 miljoner kronor under fjortonde
huvudtitelns anslag B 21, Åtgärder för att rena Dalälven (prop.
1987/88:85, bet. 1987/88:JoU23, rskr. 1987/88:373). Tillsammans med 23
tillsynsmyndigheterna och berörda företag/fastighetsägare har regering-
ens förhandlare arbetat för att träffa överenskommelser om genomföran- Prop. 1992/93:180
de av erforderliga åtgärder för att sanera gruvavfall inom Dalälvens
avrinningsområde.
Den 24 september 1992 ingicks avtal mellan Stora Kopparbergs Berg-
slag AB och berörda tillsynsmyndigheter, dvs. Statens naturvårdsverk,
Länsstyrelsen i Kopparbergs län och miljönämnden i Falu kommun, om
åtgärder för att minska metalläckaget från visst gruvavfall i Falun.
Kostnaderna för åtgärderna har enligt avtalet bedömts uppgå till ca
100 miljoner kronor.
I avtalet tas bl.a. upp frågan om regeringens garanti av de ekonomis-
ka åtaganden som åvilar staten. Stora har påtagit sig ett kostnadsansvar
som inte får överstiga 60 miljoner kronor, indexerat på ett i avtalet
angivet sätt. Regeringen har fattat beslut den 17 december 1992 nr 39a
med anledning av avtalet.
Regeringen bedömer att de av riksdagen år 1988 anvisade medlen bör
vara tillräckliga för erforderliga åtgärder för rening av Dalälven.
Regeringen avser återkomma till riksdagen om behov av ytterligare
medel skulle uppstå.
Flera större företag, myndigheter och organisationer har också på
senare år antagit en miljöpolicy som innebär att den enskilda organisa-
tionen formulerar mål för det interna miljöarbetet och konkret beskriver
hur den skall arbeta praktiskt for att förverkliga dem.
I många företag och i offentliga verksamheter sker numera miljörevi-
sion internt för att utvärdera den egna verksamheten ur miljösynpunkt
och korrigera den för att uppnå satta miljömål. Miljörevision tillämpas
i allt större utsträckning åtminstone i de större företagen. Jag anser att
miljörevision kan vara ett kraftfullt medel för att underlätta en anpass-
ning av företaget ur kretsloppssynpunkt t.ex. genom att minska process-
utsläppen och genom att produkterna medvetet utformas för återanvänd-
ning eller återvinning.
Företagsintema materialbalanser och miljö varudeklarationer för pro-
dukterna kan också bidra till kretsloppsanpassningen. Jag har erfarit att
ett arbete att utforma miljövarudeklarationer har startats på uppdrag av
de nordiska industriförbunden.
Metoder för att analysera varors totala miljöpåverkan, s.k. livscykel-
analyser, är under utveckling. Både inom näringslivet och på olika
forskningsinstitutioner pågår projekt för att utveckla denna analysmetod
praktiskt. Livscykelanalyser kan omfatta den miljöpåverkan som pro-
dukten ger upphov till, allt ifrån utvinning av råvaror till hantering efter
det att konsumenten kasserat varan. Jag anser att livscykelanalyser har
förutsättningar att utvecklas till användbara instrument för industrin som
kan underlätta både en kretsloppsanpassning och ett kretsloppstänkande
inom samhällets olika sektorer.
Trots det positiva arbete som pågår är min slutsats att det återstår
mycket innan kretsloppstänkandet till fullo genomsyrat näringslivets
handlande. Det förebyggande och strategiska miljöarbetet inom svensk
industri är i dag koncentrerat till några få företag. Den stora majoriteten
av tillverkande företag - ca två tredjedelar - behöver enligt min bedöm- 24
ning stimuleras för att sätta i gång ett framåtsyftande miljöarbete.
Även med en betydligt ökad insats från näringslivet för att anpassa Prop. 1992/93:180
olika verksamheter till en kretsloppsutveckling finns det ett antal hinder
och svårigheter som hämmar en ökad resurshushållning i form av ökad
återanvändning och återvinning.
De hinder som föreligger är till stor del av ekonomisk natur. De
ekonomiska problem som ofta är förknippade med materialåtervinning
beror i huvudsak på kostnader för insamling, sortering och rengöring av
materialet. Detta i kombination med att marknadspriset för den jung-
fruliga råvaran kan vara lågt, bidrar till att återvunnet material kan ha
svårt att konkurrera på den öppna marknaden. Varierande råvarupriser
kan också utgöra en hämsko för att uppnå en stabil återvinningsverk-
samhet. En kraftig utveckling behövs också av produkter som innehåller
återvunnet material liksom av marknader för sådana produkter.
Ytterligare en hämsko för materialåtervinningsbranschens lönsamhet
kan vara fastställda tekniska normer i samband med standardisering
eller upphandling som försvårar användandet av återvunnet material i
vissa produkter. Sådana faktorer minskar också avsättningsmarknaden.
Trots de problem som dagens återvinningsbransch brottas med, be-
dömer jag att det finns betydande möjligheter för en ökad återvinning
och återanvändning och för återföring till naturens kretslopp.
Internationellt pågår en snabb utveckling mot ökad återvinning och
återanvändning genom såväl tvingande myndighetsåtgärder som tekniska
framsteg och innovationer.
2.3.5 Forskning, utveckling och utbildning
En av de allra viktigaste förutsättningarna för att förstå och finna lös-
ningar på dagens och framtidens miljöproblem kommer att vara tillgång
till kompetenta forskare och goda forskningsmiljöer.
Industrinationerna har ett särskilt ansvar för dagens miljöproblem och
har därmed ett stort ansvar för en intensifierad miljöforskning. Metoder
och processer som inte skadar miljön måste utvecklas. Kunskapsnivån
måste höjas, så att även framtida, i dag okända, miljöproblem kan
upptäckas och motverkas i tid.
Inom miljövårdsarbetet och miljö vårdsforskningen har man skaffat sig
omfattande kunskaper om företeelser och mekanismer i naturen. Det är
nu viktigt att också satsa på bl.a. samhällsvetenskaplig forskning så att
man bättre kan precisera vilka gränser vårt behov av en god livsmiljö
sätter för olika typer av resursutnyttjande och finna kostnadseffektiva
lösningar.
Från forskningssynpunkt har alltså miljöproblemen en disciplinöver-
skridande karaktär. Forskningsbehovet avser bl.a. fysik, kemi, biologi,
geologi och hydrologi, men också t.ex. studier av psykologi, pedagogik,
juridik och ekonomi. Det är angeläget att åstadkomma förutsättningar
för systemforskning. Med en sådan samlad inriktning ges förutsättningar
att erhålla erforderligt kunskapsunderlag for beslut som både möjliggör
ett kretsloppssamhälle och bevarande av biologisk mångfald. Dessa
frågor behandlas i samband med den forskningspolitiska propositionen.
25
För att klara välstånd och en tillväxt i balans med naturen behövs inte Prop. 1992/93:180
bara en allmän kunskap om vad som är fel i dagens system, utan också
kunskaper som gör det möjligt att lösa problemen. Miljöforskning är
som tidigare nämnts en av de viktigaste åtgärderna för att bygga upp
dessa kunskaper. Den måste dock kombineras med en bred miljöut-
bildning för att sprida kunskapen. Världens lärare utpekas i Brundt-
landrapporten som den yrkesgrupp som har en nyckelroll i arbetet med
att förebygga och motverka miljöstörningarna. Ett ekologiskt perspektiv
och ett kretsloppstänkande behöver byggas in på olika nivåer i hela
utbildningssystemet.
I skollagen (1985:1100) står inskrivet att "var och en som verkar
inom skolan skall främja aktning för vaije människas egenvärde och
respekt för vår gemensamma miljö".
Läroplanskommittén har i september 1992 presenterat sitt betänkande
(SOU 1992:94) Skola för bildning, med bl.a. förslag som innebär att en
del av miljökunskapen i grundskolan skall knytas till ett nytt ämne
"Teknik och miljö". Förslaget innebär att miljökunskap skall ges inte
bara i det nya ämnet, utan i många skolämnen. Detta framgår i de
kursplaner som har arbetats fram under hösten 1992. Samverkan över
ämnesgränser för att få en bra miljöundervisning framhålls av kom-
mittén som nödvändig och självklar.
För den högre utbildningen har regeringen nyligen i propositionen
1992/93:1 Universitet och högskolor - frihet för kvalitet lagt förslag till
riksdagen att väsentligt öka friheten för universitet och högskolor. I
propositionen förordas bl.a. att den större friheten skall omfatta såväl
studieorganisation som utbildningsutbud och fördelning av resurser till
grundutbildning och forskning. Ansvaret för att miljöperspektivet blir en
självklar del i utbildningen vilar sålunda numera på de enskilda hög-
skolorna.
Regeringen har i skrivelse till riksdagen i oktober 1992 (1992/93:13)
redovisat bakgrunden till och resultaten av FN:s konferens i Rio de
Janeiro om miljö och utveckling (UNCED) samt vissa inledande åt-
gärder för att i Sverige förverkliga UNCED-besluten. Jag skall här
närmare redovisa vissa åtgärder som är påkallade till följd av resultaten
från UNCED och som är av betydelse för en kretsloppsanpassad hus-
hållning.
Vid Riokonferensen antogs bl.a. Riodeklarationen med principer som
staterna uppmanas följa i det långsiktiga miljö- och utvecklingsarbetet
och Agenda 21 som anger riktlinjerna för internationellt och nationellt
handlande för att uppnå en hållbar utveckling.
Både Riodeklarationen och Agenda 21 framhåller vikten av resurshus-
hållning speciellt i den industrialiserade delen av världen och därmed
behovet av ändrade produktions- och konsumtionsmönster samt föränd-
26
ringar i livsstilar. Arbetet för att uppnå en långsiktigt hållbar utveckling Prop. 1992/93:180
förutsätts i Agenda 21 genomsyras av ett förebyggande synsätt och be-
drivas på olika nivåer, inom alla samhällssektorer och med ett brett
deltagande. Det lokala ansvaret betonas.
Agenda 21 framhåller att det är genom ekonomiska incitament, eller
genom andra åtgärder från regeringarna i internationell samverkan, som
industrin bör stimuleras att investera i förebyggande tekniker och satsa
på återanvändning och återvinning. Industrin bör vidare uppmuntras att
i sin planering och sitt praktiska arbete tillämpa principen om ansvar
och omsorg och ett synsätt som präglas av förebyggande strategier,
renare produktionsteknik och miljöhänsyn under produkternas hela
livscykel. Ekonomiska styrmedel bör utvecklas och marknadens meka-
nismer användas på ett effektivt sätt för att stimulera en hållbar utveck-
ling, bl.a. inom avfallsområdet. Avfallsavgifter bör enligt Agenda 21
sättas enligt principen att det är förorenaren som skall betala och på en
sådan nivå att detta återspeglar de kostnader som är förknippade med en
ur miljösynpunkt god avfallshantering.
Agenda 21 :s rekommendationer och åtgärdsförslag i fråga om avfåll
syftar till att minimera avfallsmängderna genom förebyggande åtgärder,
minska avfallets innehåll av hälso- och miljöfarliga ämnen, maximera
miljöanpassad återanvändning och återvinning samt förbättra hantering-
en av det avfall som ändå uppstår.
Särskilda nationella åtgärdsprogram för effektiv återanvändning och
återvinning skall upprättas i de industrialiserade länderna senast år
2000. De enskilda länderna skall till denna tidpunkt också verka för att
tillräcklig finansiell och teknisk kapacitet står till förfogande på regio-
nal, nationell och lokal nivå för att förverkliga målsättningar och åt-
gärder avseende återanvändning och återvinning. I de nationella pro-
gram som Agenda 21 förutsätter skall återanvändning och återvinning
prioriteras inom alla samhällssektorer och stimulanser ges för att öka
återanvändning och återvinning. Lokala organ, i Sverige kommunerna,
uppmanas snarast inleda en bred samverkan med medborgarna i syfte
att senast år 1996 uppnå enighet om lokala handlingsprogram för en
hållbar utveckling.
Till de detaljerade förslagen till hur ökad återanvändning och
återvinning skall kunna uppnås hör att införa panter och avgifter, stimu-
lera marknaderna för återvunna produkter, stimulera källsortering och
utnyttja återanvändnings- eller återvinningsbart material, speciellt i
förpackningar.
Agenda 21 slår också fäst att offentlig upphandling och standardise-
ring skall ändras, så att återvunnet material som är bra ur miljösynpunkt
inte diskrimineras. Vid bedömningen skall hänsyn tas till resurshushåll-
ning i form av sparad energi och råvara.
Information och utbildning i syfte att stimulera en ökad återanvänd-
ning och återvinning skall ges både i skolan och genom andra organisa-
tioners verksamhet i samarbete med lokala organ.
Som framgår av skrivelsen till riksdagen har regeringen bedömt att
Agenda 21 ger en betydelsefull bakgrund och en ram för industriländer- 27
nas arbete i syfte att åstadkomma en hållbar utveckling. Med de förslag
till inledande åtgärder som jag i det följande återkommer till tar vi ett Prop. 1992/93:180
steg närmare en hållbar utveckling med fungerande kretslopp och re-
surshushållning inom alla samhällssektorer.
Under senare tid har diskussionen om hur en hållbar utveckling skall
åstadkommas i allt större utsträckning tagit sin utgångspunkt i frågor
om avfellssamhället och möjligheterna att utnyttja material och restpro-
dukter för skapa ett uthålligt samhälle. De växande avfallsmängderna i
Europa och problemen att finna plats för nya deponier är pådrivande
tillsammans med insikten om att avfallet kan innehålla skadliga ämnen
som på sikt läcker ut i naturen.
Inom flera enskilda EG-länder och på gemenskapsnivå finns en uttalad
målsättning att avfallet måste minska, i första hand genom att mindre
mängd avfall över huvud taget genereras och i andra hand genom åter-
användning av produkter och materialåtervinning. Tillvägagångssättet
för att förverkliga målen varierar.
I Tyskland har avfellspolitiken numera en tydlig inriktning mot ökad
återanvändning och materialåtervinning som medel för att minska av-
fallsmängderna. Lagstiftningen öppnar en möjlighet att vända på an-
svaret för avfallshanteringen: den som producerar det som förr eller
senare blir avfell måste återta produkten - eller se till att någon annan
gör det.
Enligt den tyska avfellslagen har regeringen sedan år 1986 rätt att ut-
färda förordningar om bl.a. återtagandeplikt och pantsystem. Lagen ger
också regeringen möjlighet att sätta upp mål för olika områden, t.ex.
återvinningsmål. Dessa är inte tvingande utan skall göra klart för rele-
vanta delar av näringslivet vilka krav som frivilliga överenskommelser
lämpligen bör uppfylla. Efter en tidsfrist avgör regeringen om mer
tvingande regler är nödvändiga och vilka de i så fall bör vara. Den
tyska regleringen inom avfallsområdet återkommer jag till mer i detalj i
avsnittet om förpackningar (7.3). Det mest kända fellet - förpackningar
- regleras, vilket jag också närmare beskriver i ett senare avsnitt, av
förpackningsförordningen. Förpackningsförordningen är den första i en
serie förordningar som nu utarbetas i enlighet med den tyska avfells-
lagstiftningen. Nya förordningar förbereds för returpapper, skrotbilar
och s.k. elektronikskrot, dvs. kasserad elektrisk utrustning alltifrån TV-
apparater och kylskåp till datorer. Byggnadsmaterial, möbler och kläder
hör till de områden som står i tur.
Först under de senaste åren har lagen böijat tillämpas. En förklaring
till fördröjningen är att lagen har en sådan utformning att den ger de be-
rörda delarna av det tyska näringslivet en möjlighet att införa frivilliga
lösningar och att regeringen velat ge näringslivet tid att utveckla sådana.
Det tyska näringslivet har dock inte utnyttjat denna tidsfrist. Att nä-
ringslivet nu böijat utveckla lösningar, samtidigt som lagen böijat till-
lämpas, beror också på att den tyska avfellsbranschen fått allt svårare
att få tillstånd till nya deponier eller sopförbränningsanläggningar, på
28
grund av allt starkare lokala motstånd. Samtidigt har det politiska Prop. 1992/93:180
trycket att kraftigt minska avfallsmängderna ökat.
Vissa inslag i den tyska avfellspolitken och de tyska lagförslagen har
föranlett debatt. Kritik har riktats mot sorteringssystemen, och frågan
har ställts huruvida andra länder kan komma att bli mottagare av avfell
som man inte lyckats återvinna inom Tyskland.
Nya inslag i den tyska avfellspolitiken förbereds. Avfellsavgifter,
kraftigt skärpta tekniska miljökrav och normer för deponier och
förbränningsanläggningar planeras liksom en allt mer begränsad och
preciserad renhållning splikt för den offentliga sektorn. Renhållnings-
plikten skall kunna upphävas för produkter och material där återtag-
ningsplikt gäller.
Arbete pågår vidare på att lägga fram en helt ny avfellslag. Viktiga
inslag är tydtig prioritering, krav på förbränningsanläggningar, möjlig-
het för avfellsansvariga att vägra ta emot avfell som inte uppfyller vissa
krav och en översyn av möjligheten att fastställa mål för återvinning
o.dyl. En ny avfellslag kan komma att omfatta både produktions-
processer och produktutformning.
De föreslagna nya förordningarna i enlighet med den tyska avfells-
lagen har lett till betydande aktiviteter inom tysk industri. Teknik-
utveckling är på väg som förbättrar möjligheterna till sortering och
återvinning. Bl.a. elektronikföretag och bilindustri har under senare år
böijat utveckla återvinningsbara produkter. Ett återtagningssystem för
kasserad elektronikutrustning har utvecklats.
Även annan europeisk industri har liksom den japanska böijat förbe-
reda sig för att klara de nya tyska lagkraven. Svensk industri blir givet-
vis berörd eftersom den tyska marknaden är betydelsefull. Större
svenska företag är väl medvetna om utvecklingen och söker på olika sätt
att anpassa sig.
De tyska åtgärderna driver fram åtgärdsförslag såväl inom andra
enskilda länder som inom EG-kollektivet.
I Frankrike har en ny, långtgående lagstiftning inom avfallshantering-
en antagits år 1992 av parlamentet. Ett inslag är att återvinningskrav för
förpackningar specificeras. Medel från den nya avfellsavgiften för
hushållsavfall fonderas och fördelas till lokala myndigheter för åtgärder
inom avfallshanteringen såsom återvinningsprojekt och subventionering
av materialåtervinning. Någon typ av producentansvar för att stimulera
återvinning diskuteras i Schweiz, Storbritannien och Österrike.
Nederländerna valde först en strategi för att öka återanvändning och
återvinning av avfell som betonar samarbete och gemensamma lösningar
snarare än lagstadgade krav. Inom hela miljöområdet har förhandlingar
och överenskommelser med industrin ansetts vara vägen för att förverk-
liga målen. Målen finns fastställda i de nationella miljöpolitiska planer-
na. För industriprodukter är målen att icke fömybara råmaterial skall
användas selektivt och optimerande, att energianvändningen skall mini-
meras, att varaktighet och reparerbarhet skall utvecklas och att utsläpp
och avfellsflöden skall minska över hela produktcykeln. Inom avfalls-
området prioriteras ett 30-tal avfellsströmmar för vilka kvantitativa mål 29
föreslagits i syfte att förebygga uppkomsten av avfell och minska av-
fallsmängdema. Tanken är att dessa mål skall ligga till grund för en i Prop. 1992/93:180
princip förutsättningslös diskussion med berörda delar av näringslivet
och samhället i övrigt, syftande till att fastställa specifika planer. Såda-
na planer har fastställts for elektronikprodukter, möbler, golvmattor och
kylskåp.
Enligt en samstämmig uppfattning från olika bedömare har emellertid
miljöförhandlingarna mellan regeringen och näringslivet hittills gått
långsamt frånsett inom förpackningsområdet, och lagstiftning anses
alltmer nödvändig för att uppnå önskade resultat. Den nederländska
regeringen förbereder förslag om åtgärder för miljöanpassning av pro-
dukter. Olika typer av åtgärder kan bli aktuella. Ett exempel är miljö-
värdering av produkter, vilket innebär att företag skall vara tvungna att
lämna miljöinformation om sin produkt till nästa led, så att det köpande
företaget eller slutkonsumenten kan bedöma produkten ur miljösyn-
punkt.
Inom EG pågår arbete med s.k. prioriterade avfallsströmmar. Om-
kring 20-30 av dessa avfallsströmmar omfattar tillsammans 80-90 % av
avfallsmängden inom EG. Arbete bör kunna komma i gång för de flesta
av dessa prioriterade avfallsströmmar före år 1995. För att identifiera
dessa avfallsströmmar har medlemsländerna uppmanats ange vilka typer
av varor och materialslag som de anser att kommissionen bör studera
med avseende på behov av regler för att öka och förbättra avfallshante-
ringen. Under år 1993 beräknas planer finnas framtagna för bl.a. kasse-
rade bildäck, klorerade lösningsmedel, rivnings- och sjukhusavfall samt
skrotade bilar. Ett skäl för att rivnings- och sjukhusavfall samt skrotade
bilar prioriterats är att de i kombination med området som täcks in av
förslaget till förpackningsdirektiv omfattar 80-90 % av plastavfallet. För
de prioriterade avfallsströmmama avser EG-kommissionen att inleda
diskussioner med berörda intressenter för att nå strategiska överens-
kommelser. Även lagstiftningsåtgärder på nationell nivå och EG-nivå
samt ekonomiska styrmedel i form av avgifter, skatter och bidrag lik-
som miljömärkning förutsätts nödvändiga. Arbetet avses bedrivas i fem
steg med programförberedelser, analys, strategiutveckling med angivan-
de av olika alternativ, val av strategi samt slutligen genomförande.
Även i andra länder har krav böijat ställas på återvinning. De tycks
dock hittills mindre långtgående än de europeiska.
I USA utgör resurshushållnings- och återvinningslagen (Resource
Conservation and Recovery Act) från år 1976 grunden för avfallshante-
ringen. Den amerikanska miljömyndigheten Environment Protection
Agency (EPA) skall enligt denna lag identifiera vad som produceras och
vad som i framtiden kan produceras med återvunnet material. Dessutom
skall EPA upprätta riktlinjer som upphandlande myndigheter kan an-
vända sig av vid uppköp av sådana produkter. Riktlinjer finns framtagna
för bl.a. papper och pappersprodukter innehållande returmaterial, smö-
ijoljor innehållande återraffinerad olja samt återanvända bildäck. Rikt-
linjerna har stort inflytande på delstatliga och lokala myndigheters
upphandling. Sedan år 1991 pågår i USA ett federalt program för att
öka återvinning och återanvändning genom att stimulera marknadens 30
efterfrågan på produkter av återvunnet material.
Delstaterna har i allmänhet med egna program och egen lagstiftning Prop. 1992/93:180
kommit längre än de federala myndigheterna avseende återanvändning
och återvinning. I stort sett samtliga delstater har infort någon typ av
åtgärd för att stimulera återvinning och återanvändning samt beslutat om
mål avseende minskade avfallsmängder.
Mitt förslag: Som riktlinjer för beslut avseende samhällsplane-
ringen skall gälla att de skall vara inriktade mot att effektivisera
och främja kretsloppssamhället.
Skälen för mitt förslag: Samhällsplanering är ett viktigt hjälpmedel för
att förebygga miljöproblem och åstadkomma ett effektivt resursutnytt-
jande. En förutseende planering ta fram ett kan lägga grunden för ett
kretsloppssamhälle. Omställningen mot ett kretsloppsanpassat samhälle
förutsätter därvid att statliga myndigheter, kommuner och andra organ
på olika nivåer samverkar för att ge förutsättningar för utvecklingen,
driva utvecklingsarbetet och stimulera nytänkande.
Den ansvarsfördelning i fråga om samhällsplaneringen som successivt
har genomförts i Sverige innebär en stark betoning av det kommunala
ansvaret. Kommunerna kommer därmed att spela en nyckelroll i
övergången till ett mer kretsloppsanpassat samhälle.
Kommunerna har huvudansvaret för hanteringen av hushållsavfallet
och är skyldiga att upprätta heltäckande avfallsplaner för alla avfalls-
slag. Inom miljöområdet har kommunernas ansvar för tillsyn, kontroll
och förebyggande miljövård successivt förstärkts. Nära kopplad till
denna funktion är också kommunens uppgift att svara för den fysiska
planeringen. Kommunens ansvar för de tekniska försöijningssystemen -
vatten, avlopp, el och värme, etc. - ger förutsättningar att successivt
förbättra och anpassa systemen och verka för kretsloppslösningar. I
egenskap av beställare av varor och tjänster har kommunen möjlighet
att ställa krav på miljöanpassade produkter. Genom skyldigheten att
tillgodose barnomsorg och skolundervisning har kommunen ett stort
ansvar att se till att utbildningen ger en god kunskap om de ekologiska
sambanden och människors ansvar gentemot naturen. I detta samman-
hang vill jag betona vikten av att forskning och utveckling av ett mer
energisnålt och resursbevarande avloppssystem fortskrider.
Även om den enskilda kommunen har en nyckelfunktion i arbetet för
en kretsloppsanpassning av samhällsutvecklingen behöver problem och
åtgärder ofta analyseras också utifrån ett regionalt perspektiv.
Avfallshantering, hushållning med naturresurser, uttag av ämnen och
31
material samt vattenförsörjning är exempel på frågor där regionala Prop. 1992/93:180
analyser och samverkanslösningar ofta är nödvändiga.
På den regionala nivån har länsstyrelsen en central roll genom an-
svaret att samordna statliga och kommunala myndigheters verksamheter
i arbetet med att uppfylla nationella mål och samtidigt främja länets
utveckling. Länsstyrelsen skall verka for att den regionala utvecklingen
sker i former som är förenliga med kravet på en god livsmiljö och en
långsiktigt god hushållning med naturresurserna.
De centrala sektorsmyndighetema - Jordbruksverket, trafikverken,
m.fl. - har under senare år getts ett ökat miljöansvar for sina verksam-
heter.
De centrala miljömyndigheternas roll blir i allt högre grad att stimule-
ra och samordna utrednings- och utvecklingsarbete på lokal, regional
och central nivå samt att följa upp resultatet av åtgärderna.
Jag utvecklar i det följande min syn på hur myndigheter på central,
regional och lokal nivå bör samverka i planeringen för ett kretslopps-
samhälle.
Mitt förslag: Eftersom kommunerna spelar en avgörande roll i
arbetet för att ställa om till ett kretsloppsanpassat samhälle bör
kretsloppsprincipen få stort genomslag i kommunernas arbete för
att omsätta och konkretisera Riokonferensens handlingsprogram
Agenda 21 i lokala program för en hållbar lokal utveckling. Cen-
trala miljömyndigheter och länsstyrelser bör stödja kommunernas
arbete.
Skälen för mitt förslag: Jag har i föregående avsnitt redogjort för
resultatet av FN:s konferens om miljö och utveckling (UNCED). Som
framgår därav innehåller den s.k. Agenda 21 ett stort antal rekommen-
dationer för ett mer kretsloppsanpassat samhälle, bl.a. ifråga om återan-
vändning och återvinning.
I regeringens skrivelse behandlas bl.a. uppföljningen av Agenda 21 i
kommunerna. Regeringen bedömer det som en viktig politisk uppgift
och en utmaning för kommunerna att i samverkan med lokala organisa-
tioner och i samråd med medborgarna omvandla det globala program-
met till lokala handlingsprogram för en hållbar utveckling. I skrivelsen
redovisas bl.a. avsikten att remittera Agenda 21 samt att inbjuda före-
trädare för kommunerna till överläggningar om kommunernas roll och
ansvar i genomförandet på det lokala planet.
Enligt min bedömning är de svenska kommunerna väl rustade för att
ta ett mer samlat och strategiskt grepp i miljöarbetet och i arbetet för en
hållbar utveckling. Som en följd av det ökade kommunala ansvaret har
kommunernas ambitioner och kompetens på miljöområdet successivt
stärkts. Intressanta försök har gjorts i syfte att förebygga miljöproblem,
erhålla ökad miljöhänsyn och tillämpa ett ekologiskt synsätt i den kom-
munala verksamheten. Kommunerna förfogar över metoder och instru- Prop. 1992/93:180
ment som enligt min mening är väl ägnade att ligga till grund för arbe-
tet med lokala handlingsprogram, t.ex. avfallsplaner och fysiska över-
sikts planer.
Jag vill i detta sammanhang särskilt framhålla det pågående utveck-
lingsarbetet i de s.k. eko-kommunerna, for närvarande 17 till antalet.
Erfarenheterna från dessa kommuner visar bl.a. att miljöfrågorna kan
bli en samlande kraft i arbetet med att formulera mål och inriktning för
kommunens utveckling. Regeringen har anslagit 4,4 miljoner kronor för
en utbildnings- och informationskampanj för kretsloppstänkande i kom-
munalt utvecklingsarbete inom ramen för det s.k. eko-kommunprojektet.
Boverket och Glesbygdsmyndigheten, som fått i uppdrag att samordna
kommunernas arbete, skall lämna en lägesrapport den 30 juni 1993 och
en slutrapport två år senare. Erfarenheterna från detta projekt bör
successivt kunna tas till vara i kommunernas arbete.
Jag vill också erinra om att Utredningen (M 1991:01) om kommuner-
nas arbete för en god livsmiljö bl.a. kommer att beröra hur kommuner-
nas arbete för en hållbar utveckling kan utformas med utgångspunkt
från Riodeklarationen. Resultatet av utredningens arbete skall redovisas
inom kort.
När det gäller handlingsprogrammens innehåll vill jag betona att de
bör ges en betydligt vidare inriktning än enbart på miljövård och miljö-
skydd. Syftet skall vara att utveckla en helhetssyn där miljöfrågor på ett
tydligare sätt integreras i olika verksamheter och sektorer. Detta förut-
sätter ett sektorsövergripande arbetssätt, där olika sektorsprogram och
planer, såsom energi- och avfallsplaner samt fysiska planer, knyts till en
gemensam strategi för utvecklingen. Det bör noteras att Agenda 21 även
betonar de sociala aspekterna och människors levnadsvillkor. Program-
men bör därför utformas med hänsyn framför allt till lokala problem
och förutsättningar. Det är naturligt att hänsyn till naturens kretslopp,
resurshushållningsaspekter och ett ekologiskt synsätt genomsyrar arbe-
tet.
Ett viktigt syfte är att handlingsprogrammen skall kunna ge underlag
för miljöarbetet i företag, hos organisationer och i hushållen. Ett öppet
arbetssätt och samarbete mellan de olika aktörerna är därför en grund-
läggande utgångspunkt. Ett aktivt deltagande från berörda medborgare -
inte minst i fråga om kvinnor och ungdomar - är en annan förutsättning
för ett mer miljövänligt agerande.
Den fortgående decentraliseringen innebär att länsstyrelsens samlade
kompetens bör utnyttjas för överblick och analys av sådana frågor som
har betydelse för en kretsloppsanpassad utveckling från ett regionalt
perspektiv. Det är vidare naturligt att länsstyrelsen med stöd av sitt
samordningsansvar i vissa fall tar initiativ till gemensamma utredningar
eller regionala samverkanslösningar. Enligt min mening har länsstyrel-
sen en god grund för att utveckla en samlad regional syn till stöd för
kommunerna, bl.a. med utgångspunkt från de s.k. regionala miljöana-
lyserna.
De centrala miljömyndigheternas kunskapsuppbyggande verksamhet 33
spelar en avgörande roll för kommunernas arbete med lokala handlings-
3 Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 180
program. Det ankommer på berörda myndigheter att med utgångspunkt Prop. 1992/93:180
från bl.a. pågående forsknings- och utvecklingsarbete utarbeta råd,
riktlinjer och annat underlag som stöd för det lokala och regionala
arbetet.
Sammanfattningsvis anser jag att de kunskaper och erfarenheter som
finns i kommunerna, hos myndigheter och forskningsorgan ger en god
grund för det kommande arbetet med lokala handlingsprogram för
hållbar utveckling.
Mitt förslag: Plan- och bygglagen (1987:10), PBL, ändras så att
det klart framgår att PBL:s bestämmelser syftar till att främja en
god och långsiktigt hållbar livsmiljö.
Skälen för mitt förslag: Förutsättningarna för att kunna utveckla ett
kretsloppssamhälle bestäms i hög grad av hur planeringen av den bygg-
da miljön - bebyggelse, trafikanläggningar och teknisk infrastruktur -
genomförs. De tekniska försöijningssystemen behöver lokaliseras och
utformas så att återanvändning och recirkulering av avloppsvatten,
ämnen och material blir möjliga. Lokalisering av bebyggelse, anlägg-
ningar och infrastruktur behöver ske med hänsyn till naturens förut-
sättningar. I den långsiktiga utvecklingen av de större tätorterna måste
ändamålsenliga transportlösningar kombineras med en god planering av
områden för bl.a bostäder och arbetsplatser. En långsiktigt god hushå-
llning med naturresurserna måste främjas, bl.a. genom att i ökad
utsträckning använda fömybara resurser. Grönområdenas betydelse för
lokala kretslopp, för närmiljön, den biologiska mångfalden och för
stadsklimatet behöver tas till vara. Det är vidare angeläget att utform-
ning, drift och förvaltning av bostads- och arbetsområden anpassas så
att kretsloppslösningar i fråga om t.ex. avfall och dagvatten kan åstad-
kommas.
Kommunerna har enligt plan- och bygglagen (1987:10) ansvaret för
planeringen av bebyggelseutvecklingen och för närmiljöns utformning.
PBL:s grundläggande bestämmelser betonar att planläggning och
byggande skall främja en samhällsutveckling med jämlika och goda
sociala levnadsförhållanden och ge förutsättningar för en från social
synpunkt god livsmiljö. Bestämmelserna innebär vidare krav på att vatten-
och luftföroreningar skall förebyggas, hushållning ske med energi och
vatten samt hänsyn tas till hygien, inomhusklimat och människors hälsa.
Genom kopplingen till lagen (1987:12) om hushållning med naturresur-
ser m.m. klargörs att marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt
skall användas så att en från ekologisk, social och samhällsekonomisk
synpunkt långsiktigt god hushållning främjas. Det saknas emellertid en
övergripande bestämmelse i PBL som betonar att förändringar i mar-
kens och vattnets användning skall främja utvecklingen av en långsiktigt
god livsmiljö.
34
För att kommunerna i sin planering i ökad utsträckning skall kunna Prop. 1992/93:180
förebygga miljöproblem och ta hänsyn till naturens kretslopp behöver
nya synsätt och metoder utvecklas så att miljöfrågorna kan integreras i
en sektorsövergripande planering. Detta förutsätter ett betydande forsk-
nings- och utvecklingsarbete.
Regeringen har tillkallat en utredare med uppgiften att se över PBL
(Dir. 1992:104). Utredningen kommer bl.a. att överväga behovet av
närmare bestämmelser för ökad miljöhänsyn i den fysiska planeringen
att övervägas. I det sammanhanget kommer tillämpningen av kretslopps-
principen att särskilt uppmärksammas. Utredningen skall vidare belysa
hur det mellankommunala och regionala perspektivet kan förstärkas,
mot bakgrund av de begränsade möjligheterna för den enskilda kommu-
nen att i sin planering åstadkomma fullständiga kretsloppslösningar.
Vidare skall möjligheterna till förenkling av lagstiftningen tas tillvara.
Resultatet av utredningen skall redovisas i etapper med slutredovisning
den 30 april 1994.
Jag anser emellertid att det finns skäl att redan nu tydliggöra kraven
på att planläggning skall främja en god och långsiktigt hållbar livsmiljö.
Detta bör komma till uttryck i PBL:s inledande paragraf. Jag föreslår
därför att 1 kap. 1 § förtydligas så att detta klart framgår. I denna fråga
har jag samrått med statsrådet Thurdin.
En rad olika styrmedel och åtgärder riktade mot olika aktörer är nöd-
vändiga för omställningen till ett mer resurshushållande samhälle med
miljöanpassade varor. Kombinationer av styrmedel kan behöva variera
för skilda produktgrupper och materialslag. Viktiga åtgärder är intensi-
fierad kemikaliekontroll, ekonomiska styrmedel, återtagningsplikt för
utpekade varugrupper, information till konsumenten, miljöanpassad
upphandling och miljöhänsyn i standardiseringsarbetet. Behovet av
sådana åtgärder utvecklas i detta och i följande avsnitt.
Lagstiftning och olika typer av ekonomiska styrmedel är de kraft-
fullaste statliga åtgärderna för att nå ett mer kretsloppsanpassat sam-
hälle. Genom att miljöproblemen på senare tid har ändrat karaktär be-
höver de styrmedel som hittills använts ses över och anpassas så att de
är effektiva även i den nya situationen. Mot bl.a. denna bakgrund har
en kommitté med parlamentarisk sammansättning tillsatts, miljöskydds-
kommittén (Dir. 1989:32, 1991:54) som skall se över miljölagstiftning-
en och lämna ett förslag till en miljöbalk. Kommittén skall redovisa sina
förslag till regeringen senast den 1 april 1993. Direktiven anger bl.a. att
tillåtlighetsprövningen avseende miljöfarlig verksamhet bör vidgas till
att också omfatta bedömningar av hela den kedja som en vara går
35
igenom under sin livslängd. Syftet är att begränsa påverkan på männi- Prop. 1992/93:180
skors hälsa och skador på miljön, främja en långsiktigt god hushållning
med energi och andra naturresurser samt minska mängden av avfell.
Redan nu kan emellertid ett antal styrmedel identifieras som kommer
att behöva utnyttjas för att möta de problem som följer av att varornas
miljöpåverkan numera är minst lika stor som produktionsprocessernas,
eller större.
Om de miljöpolitiska målen skall nås är det nödvändigt att i olika led
av produktionen medvetet arbeta för att varorna miljöanpassas. De
viktigaste aktörerna är de som finns på marknaden, dvs. producenterna
och konsumenterna. Producenten är den som bäst kan förändra sin vara.
Eftersom producenten är beroende av sin marknad kan konsumenterna
emellertid genom medvetna varuval tillsammans utöva stort inflytande.
Jag återkommer i senare avsnitt med förslag om att lägga ett utvidgat
ansvar på producenten. Ett lagstadgat sådant ansvar bör kunna verka
som ett kraftfullt styrmedel och komplettera marknadsmekanismerna så
att externa miljöeffekter i högre grad än nu beaktas i företags- och
privatekonomiska överväganden. Genom producentansvar i form av skyl-
dighet att återta uttjänta varor och övrigt avfell tvingas producenten att
själv hantera eller sörja för hanteringen av de uttjänta varorna eller
avfellet. Erfarenheterna från sådana branscher där företag har tvingats
att själva ombesörja och betala en miljöriktig avfallshantering visar bl.a.
att antalet miljöfarliga komponenter i deras produkter minskar.
Enligt min bedömning finns det en betydande potential för ökad
resurshushållning, återanvändning och återvinning av material och
varor. Genom sortering av avfell kan också renare fraktioner för t.ex.
energiutvinning erhållas.
Vidare är kemikaliekontrollen en viktig förutsättning för ett krets-
loppssamhälle. Även när ämnena ingår i slutna kretslopp måste de vara
så lite miljöskadliga som möjligt, och vissa ämnen bör undvikas helt.
Regeln i lagen (1985:426) om kemiska produkter att skadliga ämnen
skall bytas mot mindre skadliga måste tillämpas i större utsträckning än
hittills. Som jag redovisar närmare i ett senare avsnitt pågår en rad
verksamheter inom kemikaliekontrollen som under de närmaste åren
kommer att leda till minskad användning av miljöskadliga ämnen.
Mitt förslag: Som riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhälls-
utveckling skall gälla att ekonomiska styrmedel i ökad omfattning
skall utvecklas och användas inom miljöpolitiken.
Skälen för mitt förslag: Kostnaderna för miljöeffekter finns sällan med
i priset på en vara och fångas därför inte upp av marknadsmekanismer-
na. Det finns därmed inte tillräckliga ekonomiska drivkrafter för produ-
centen att ta miljöhänsyn. Det är heller inte säkert att den producent
36
som milj öanpassar sin produkt blir framgångsrik på marknaden eftersom Prop. 1992/93:180
priset på varan kan bli för högt.
Utvecklingen såväl i Sverige som i andra industriländer går för närva-
rande mot en ökad användning av avgifter och andra ekonomiska styr-
medel i miljöpolitiken. Också internationella organisationer som FN och
OECD har uttalat sig i denna riktning. Senast vid Riokonferensen om
miljö och utveckling framhölls vikten av att ekonomiska styrmedel ut-
vecklas och att marknadens mekanismer används på ett effektivt sätt för
att stimulera en hållbar utveckling.
Ett exempel är att EG-ländemas miljöministrar vid ett rådsmöte år
1990 konstaterade att ekonomiska styrmedel borde övervägas som ett
medel att främja en hållbar utveckling. Kommissionen fick i uppdrag att
föreslå riktlinjer och konkreta tillämpningar. Klimatpåverkan, vatten-
föroreningar, avfall och jordbrukets miljöeffekter utpekades som priori-
terade områden för tillämpningen av ekonomiska styrmedel.
Frågan om användning av ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken har
i Sverige behandlats av flera statliga utredningar, senast i Miljöavgifts-
utredningens slutbetänkande (SOU 1990:59) Sätt värde på miljön!.
Utredningen lämnade bl.a. en rad förslag till utsläpps- och produktav-
gifter samt avgifter och ändrade skatte- och bidragsregler inom energi-
och trafikområdet. På grundval bl.a. av förslag från Miljöavgiftsutred-
ningen har riksdagen fettat beslut om att införa ett antal miljöav-
gifter/skatter inom framför allt energiområdet.
Jag anser att vi nu bör gå vidare på detta område. De ekonomiska
styrmedel som närmast bör övervägas är bl.a. olika skatter/avgifter på
varor för att minska förbrukningen och stimulera en övergång till alter-
nativ som är skonsammare mot miljö och hälsa och/eller innebär bättre
hushållning med knappa resurser. I budgetpropositionen 1992 (prop.
1991/92:100 bil. 15) och i kompletteringspropositionen år 1992 (prop.
1991/92:150 bil. 1:12) redovisar regeringen en samlad strategi för ökad
användning av ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Ett styrmedel
som diskuteras i propositionen är skatt på avfell. Konstruktionen bör
vara sådan att den stimulerar till sortering och därmed ger möjlighet till
ökad återanvändning och återvinning. Ett annat viktigt syfte kan vara att
styra sådant avfell som ändå uppkommer till "rätt” slutstation. Jag
återkommer till denna fråga i avsnitt 8.2.
Användningen av ekonomiska styrmedel på produkter påverkas i viss
mån av ett eventuellt framtida medlemskap i EG. Redan i samband med
förverkligandet av EG:s inre marknad skall gränskontrollen mellan
länderna avskaffas. De enskilda medlemsländerna skall emellertid ha
rätt att behålla eller införa punktskatter på varor, under förutsättning att
skatterna inte ger upphov till gränskontroll.
Jag vill i sammanhanget betona att internationellt överenskomna eko-
nomiska styrmedel är nödvändiga för att förverkliga besluten från Rio-
konferensen.
37
Prop. 1992/93:180
Min bedömning: Konsumenterna kan genom sina produktval göra
en stor insats för att få till stånd en utveckling mot miljöanpassade
produkter. Detta förutsätter bl.a. klar och entydig information,
baserad på väl genomarbetade kriterier.
Skälen för min bedömning: En allmänt ökande insikt om miljöpro-
blemen gör att många människor i dag är beredda att aktivt bidra till en
bättre miljö genom att förändra sitt levnadssätt i större eller mindre
utsträckning. Konsumenternas miljömedvetna val är avgörande för att
producenterna skall miljöanpassa sina produkter.
En förutsättning för sådana val är att konsumenten har tillgång till och
kan ta till sig information om varornas egenskaper med avseende på
miljöeffekt. Många initiativ har tagits på senare år för att ställa sådan
information till förfogande. Ett exempel är Naturskyddsföreningens bok
Handla miljövänligt, som med jämna mellanrum revideras för att ge
aktuell information. Vidare kan nämnas lokala initiativ, där kommuner
och landsting har gått samman med handeln och informerat om produk-
ter, vilkas användning man har velat begränsa på grund av de problem
som produkterna eller deras rester orsakar i kommunens avfalls- och
avloppssystem. I Göteborg och Stockholm har miljökataloger utarbetats
i kommunal regi. Syftet med katalogerna är att ge konsumenterna
vägledning till bra miljöval. Ett annat exempel är Nacka kommun som
sedan våren 1992 bedriver projektet Nacka Miljöteam i syfte att ta vara
på, stödja och utveckla allmänhetens engagemang i miljöfrågor. Detta
sker genom att särskilda miljöteam bildas som enas om att arbeta inom
fyra angivna områden: källsortering och kompostering, energihushåll-
ning, handla miljövänligt samt kommunikation och transporter. Kommu-
nen ger stöd till teamen genom utbildning, information m.m. Ca 150
familjer har engagerats sedan starten.
Utvecklingen på området avspeglar sig också i Konsumentverkets
arbete. Verkets provning av hushållsapparater handlar numera inte
enbart om funktion; man mäter också el-, vatten- och tvättmedelsför-
brukning och kräver uppgifter om dessa faktorer vid marknadsföringen
av sådana apparater. Verket har också tagit fram en bränsledeklaration
för bilar som har gjort det möjligt för konsumenterna att välja energi-
snålare alternativ och samtidigt gett tillverkarna motiv att tillhandahålla
bränslesnålare modeller. Verket medverkar också i projekt som gäller
källsortering och kompostering och arbetar aktivt med frågor kring
bostäders utformning med sikte på en framtida utökad avfallssortering.
Som redan har framgått kan informationen till konsumenterna avse
såväl negativa som positiva miljöegenskaper hos varor. Båda typerna av
information är angelägna, men tillverkarnas och handelns intresse att på
egen bekostnad sprida informationen är självfallet större när det gäller
de positiva egenskaperna.
38
Lagen (1985:426) om kemiska produkter innehåller regler om märk- Prop. 1992/93:180
ning i syfte att varna eller informera producenter, arbetstagare och
konsumenter för de hälsorisker som användningen av en viss vara kan
innebära, främst risk för cancer, allergier eller frätskador, men också
för brand och explosion. Denna märkning kallas ibland den negativa
miljömärkningen. Kriterier för ämnens miljöfarlighet har under det
senaste året beslutats inom EG och i Sverige. Fortfarande återstår
arbete med att fastställa regler för klassificering och märkning av
kemiska produkter efter miljöfarlighet. I Sverige är företagen skyldiga
att på eget initiativ märka de produkter som kan vara skadliga.
Kemikalieinspektionen beslutar om föreskrifter samt ger information
och vägledning.
Den positiva miljömärkningens idé är att peka ut varor som är
mindre miljöbelastande än andra och på så sätt styra konsumenternas
val och få företagen att miljöanpassa sina produkter för att inte tappa
marknadsandelar. För att märkningen skall ge korrekt information
måste kriterier utformas som talar om vilka krav en vara skall uppfylla.
Eftersom märkningens idé är att driva marknaden mot en ökad
miljöanpassning kan kriterierna skärpas efterhand som flera produkter
klarar dem. Åtgärder kan vidtas med stöd av marknadsföringslagen
(1975:1418) vid otillbörlig miljömärkning.
År 1989 beslutade Nordiska ministerrådet om en gemensam nordisk
miljömärkning. Genom regeringens och riksdagens beslut samma år
(prop. 1989/90:25, bet. 1989/9O:LU13, rskr. 1989/90:81) inrättades
den svenska Miljömärkningsstyrelsen och miljömärkning infördes. I
Miljömärkningsstyrelsen finns en bred representation av
miljöorganisationer, handel, näringsliv och myndigheter, De nordiska
konsumentministrama har enats om att kriterierna för märkningen skall
vara lika i de nordiska länderna och att systemet skall kunna fungera
som ett samnordiskt miljömärkningssystem.
Enligt de riktlinjer som fastställts ställs höga miljökrav efter en
bedömning av produkternas livscykel. Det ställs också stränga krav på
produktens kvalitet och funktion. Som märkningssymbol har man valt
en stiliserad svan. Systemet är frivilligt. Miljömärkningslicens beviljas
efter oberoende testning och certifiering. Producenter och importörer
ansöker om att få använda svanmärket på sina produkter och får mot
ersättning produkterna granskade och licensierade för märkning.
Hittills har arbetet resulterat i att kriterier har fastställts för 11 pro-
duktgrupper, bl.a. diskmaskiner, finpapper, mjukpapper, byggplattor,
tvättmedel, oljepannor och brännare samt båtmotorer. Kriteriedokument
har upprättats för bl.a. kuvert, ljuskällor, bilvårdsmedel, kopie-
ringsmaskiner och tvättmaskiner. För kuvert beräknas kriterier fast-
ställas inom kort. Nordiska expertgrupper arbetar för närvarande med
kriterieutveckling för 18 ytterligare produktgrupper.
Ca 150 produkter med licens att använda den samnordiska miljömärk-
ningens symbol finns nu på den svenska marknaden. Finansieringen av
det svenska miljömärkningsarbetet är, efter inledande statligt stöd, tänkt
att ske med de pengar som företagen måste betala för sin ansökan.
39
Svenska Naturskyddsföreningens Bra Miljöval-märkning är ett system Prop. 1992/93:180
som drivs genom ett samarbetsavtal mellan Naturskyddsföreningen och
ICA, KF och Dagab. Avtalet omfattar kriterieframtagning, marknads-
översikter och hyllkantsmärkning. Syftet är att stimulera en produktut-
veckling i miljövänligare riktning. Naturskyddsföreningen fastställer
kriterierna. För närvarande finns kriterier för åtta produktgrupper, bl.a.
papper, batterier, disk- och tvättmedel och schampo. Det finns också
produktmärkning, som regleras genom särskilt avtal. Totalt finns i Bra
Miljöval-systemet ca 300 miljömärkta produkter.
Som exempel på den påverkan som köparna kan utöva vill jag i
sammanhanget nämna det arbete som inleddes av Miljöförbundet år
1985 med att få till stånd en användning av papper som inte är blekt
med klor samt Svenska Kommunförbundets rekommendation år 1986 till
kommunerna att böija använda klorsnålt kopieringspapper. Det inledda
arbetet fördes vidare av Naturskyddsföreningen som genom bl.a. publi-
kationen Papperet och miljön fått till stånd kraftigt ökat utbud och
efterfrågan på icke klorblekt papper.
Det förekommer också en ganska stor flora av företagsmärkningar.
De har hittills mest förekommit på pappersprodukter, men blir allt
vanligare även inom andra produktområden, t.ex. tvättmedel och
batterier.
Regeringen har tillsatt en kommitté (Dir. 1992:04) med uppgift att
göra en konsumentpolitisk översyn. I direktiven konstateras bl.a. att
miljöhänsyn fått en allt större betydelse för många konsumenter. Att
denna utveckling främjas av initiativ från statligt och kommunalt håll,
från frivilliga organisationer och från näringslivet betonas, liksom att
miljömedvetna och välinformerade konsumenter är en strategisk förut-
sättning för att bl.a. åstadkomma miljöanpassade varor. Kommittén har
därför också fått i uppdrag att undersöka om några ytterligare åtgärder
på det konsumentpolitiska området bör vidtas för att stimulera den ut-
veckling som pågår.
Som jag nyss nämnde bedriver många kommuner arbete med miljö-
kataloger och information om produkter som är bra från miljösynpunkt.
Detta är enligt min mening också ett viktigt bidrag till informationen till
konsumenterna om konsekvenserna av deras produktval.
Sammanfattningsvis konstaterar jag att det på många håll och inom
olika organisationer pågår verksamhet som avser att ge konsumenterna
underlag för deras val mellan mer eller mindre miljöanpassade varor.
De miljömärkningssystem som nu finns i Sverige för olika konsument-
produkter ger viktiga signaler till köparna om produkternas risker eller
fördelar. Emellertid måste enligt min mening informationen vara klar
och entydig när det gäller produkternas miljöegenskaper för att konsu-
menterna skall kunna rikta efterfrågan mot mer miljöanpassade alterna-
tiv. Det är särskilt viktigt att konsumenterna inte får motstridig informa-
tion. Därför är det angeläget att Miljömärkningsstyrelsen söker få ett
samarbete till stånd mellan systemen för positiv miljömärkning. I denna
fråga har jag samrått med chefen för Civildepartementet.
40
Prop. 1992/93:180
Mitt förslag och min bedömning: Som riktlinje for en
kretsloppsanpassad samhällsutveckling skall gälla att stimulera till
miljöanpassad produktutveckling genom att miljökrav i ökad
utsträckning ställs vid offentlig upphandling. Det är angeläget att
samarbete i detta syfte etableras mellan centrala myndigheter med
särskild kompetens inom miljöområdet, t.ex. Statens
naturvårdsverk och Kemikalieinspektionen, och den nya Nämnden
för offentlig upphandling.
Skälen för mitt förslag och min bedömning: De offentliga upphand-
lama är stora kunder och gör inköp för ca 200 miljarder kronor vaije
år. Stat, kommuner m.fl. inom offentlig förvaltning har nått olika långt
vad gäller miljöhänsyn i samband med upphandling. Stadiga myndig-
heter har med vissa undantag hittills visat svalt intresse för miljöhänsyn
vid upphandling medan kommuner och landsting varit mer aktiva. Jag
vill nämna några exempel. Göteborgs stad ställer sedan år 1991 krav på
miljövarudeklarationer vid all kommunal upphandling. Kommunför-
bundet och Landstingsförbundet har i samarbete utarbetat en handbok
för inköp av kemisk-tekniska produkter för tvätt, disk och rengöring.
Svenska Kommunförbundet har också tagit fram riktlinjer för miljö-
hänsyn vid upphandling av livsmedel.
Det finns goda möjligheter att stimulera till miljöanpassad produkt-
utveckling genom att i ökad utsträckning ställa miljökrav vid den offent-
liga upphandlingen. Jag är övertygad om att, ifall myndigheter och för-
valtningar föregår med gott exempel och tar hänsyn till miljön i sin
egen upphandling, ger det upphov till ett ökat miljömedvetande i hela
samhället. En uttalat miljömedveten offentlig upphandling kommer att
leda till att tillverkarna tar ytterligare steg mot miljöanpassad produk-
tion.
Upphandlingsförordningen (1986:366) medger att en varas miljöpå-
verkan vägs in vid upphandlingen. Riksdagens beslut med anledning av
propositionen om offentlig upphandling (prop. 1992/93:88, bet.
1992/93 :FiU5, rskr. 1992/93:120) innebär i huvudsak en anpassning av
det svenska regelsystemet till det system som kommer att gälla till följd
av Sveriges åtagande enligt EES-avtalet. I den nyligen utfärdade lagen
(1992:1528) om offentlig upphandling anges att vid prövning av anbud
skall, under förutsättning att detta angetts i anbudsunderlaget, antas
antingen det lägsta anbudet eller ett dyrare, förutsatt att detta kan anses
vara det ekonomiskt mest fördelaktiga med hänsyn till pris, driftkost-
nader, funktion, miljöpåverkan, m.m.
Vid tillämpningen av den nya lagen om offentlig upphandling blir det
enligt min mening angeläget att etablera samarbete mellan centrala myn-
digheter med särskild kompetens inom miljöområdet, t.ex. Statens natur-
vårdsverk och Kemikalieinspektionen, och den nya Nämnden för offent-
lig upphandling. Samarbetet bör syfta till att bl.a. sprida information
41
och erfarenheter till upphandlande organ och uppmärksamma fram- Prop. 1992/93:180
gångsrika exempel på miljöhänsyn vid upphandling i samverkan mellan
statliga myndigheter och andra berörda instanser.
En upphandlande enhet bör också kunna ställa särskilda miljökrav inte
bara för varor utan också för byggentreprenader och tjänster, t.ex. inom
transportsektorn. Hittillsvarande erfarenheter från bl.a. det kommunala
upphandlingsområdet bör kunna utnyttjas.
Jag vill också peka på möjligheterna att via teknikupphandling stödja
utvecklingen av miljöanpassade produkter. I teknikupphandling, dvs. be-
ställning av en vara eller tjänst som ännu inte finns på marknaden och
som kräver utvecklingsarbete, har miljöhänsyn visat sig kunna ge hilli-
gare och effektivare lösningar. Jag kan i sammanhanget nämna att Närings-
och teknikutvecklingsverket bedriver ett flerårigt program for
effektivare energianvändning. Teknikupphandling är det dominerande
inslaget i programmet. Ett exempel från programmet, den s.k. kyl- och
fry supphandlingen, visar att energianvändningen har kunnat minskas
med 30 % av energiförbrukningen jämfört med det bästa på marknaden.
Samtidigt minskade freonhalten i isoleringen.
Mitt förslag och min bedömning: Som riktlinjer för en
kretsloppsanpassad samhällsutveckling skall gälla att arbetet med
nya standarder skall bedrivas med inriktningen att standarderna
skall vara analyserade med avseende på sina miljökonsekvenser.
Miljö- och hälsoaspekter bör integreras i företagens arbete med
kvalitetssäkring och i standarder för detta.
Skälen för mitt förslag och min bedömning: Det har ibland visat sig
svårt att miljöanpassa varor eller avveckla användningen av skadliga
ämnen av den anledningen att det finns nationellt eller internationellt
överenskomna tekniska standarder som kräver en viss sammansättning,
behandling eller konstruktion av varorna.
Exempel på detta är de standarder baserade på kvicksilver, som finns
för bl.a. vissa termometrar, apparater och instrument. Till följd av
dessa standarder har i en undersökning av Kemikalieinspektionen påvi-
sats ett avsevärt behov av dispenser från det förbud for kvicksilver i
termometrar och vissa apparater och instrument som regeringen be-
slutade hösten 1991. Ett annat exempel på att standarder kan komma i
konflikt med uppsatta mål för hälso-och miljöskyddet är att det för vissa
byggmaterial av trä krävs en sådan skyddsbehandling att det blir nöd-
vändigt att använda krom- och arsenikbaserade medel för att impregnera
träet.
42
Standarder har sedan länge utarbetats på frivillig grund efter initiativ Prop. 1992/93:180
från framför allt industrin. För detta arbete finns såväl nationella som
internationella organ. ISO (International Organization for Standardiza-
tion) och IEC (International Electrotechnical Commission) är de globala
standardiseringsorganen. Dessa utarbetar global standard for tillverkning
och provning/certifiering av industriprodukter. Samordning av arbetet
sker med de europeiska standardiseringsorganen CEN (Committé Euro-
péen de Normalisation), CENELEC (Committé Européen de Normalisa-
tion Electrotechnique) och ETSI (European Telecommunications Stan-
dards Institute). Medlemmar i de internationella standardiseringsorganen
är nationella standardiseringsorgan.
Standardiseringen har en ny roll dels genom att arbetet bedrivs inten-
sivare och har utvidgats till nya områden, dels genom att EG använder
standardiseringen som ett verktyg i genomförandet av den Inre Markna-
den. EG utformar allt oftare sina harmoniserade direktiv enligt den s.k.
"new approach”. Denna innebär att EG:s direktiv innehåller grundläg-
gande produktkrav, vilka sedan preciseras i form av Europastandarder.
EG och EFTA har gemensamt givit de europeiska standardiseringsorga-
nen i uppdrag att utarbeta de erforderliga standarderna. Standardisering-
en får på detta sätt ökad betydelse för svenska myndigheter och
myndighets regler.
Europastandarder kommer att få en omfattande tillämpning vid offent-
lig upphandling inom EG och inom de områden som täcks av EES-avta-
let. Uppfyllande av Europastandarder, i de fall sådana finns, blir en
förutsättning för att få vara med och lämna anbud.
Inom såväl ISO som CEN har en diskussion inletts kring miljöfrågor
i standardiseringen. ISO bildade i augusti 1991 en särskild grupp för
miljöfrågor med uppdrag att utvärdera behovet av standardisering för att
nå en hållbar industriell utveckling. Områden som nämns särskilt är
t.ex. miljöeffekter under produktion, distribution, användning, kvitt-
blivning och återvinning av varor samt konsumentinformation. Gruppen
har tagit fram en strategi och tidplan för arbetet.
EG:s nya arbetssätt gör det nödvändigt att bredda
standardiseringsarbetet inom miljöområdet. För att utröna
konsekvenserna av detta och ta fram ett program för arbetet bildades
inom CEN en tillfällig arbetsgrupp. I sin slutrapport föreslår gruppen en
rad aktiviteter. Nya tekniska kommittéer bör skapas inom miljöområdet;
förutom för mät- och kontrollfrågor också för miljörevision och miljö-
management liksom för metoder att utvärdera varors miljöeffekter.
Vidare föreslås att rekommendationer och riktlinjer skall tas fram för
hur miljöaspekter skall beaktas inom icke-miljörelaterat standardise-
ringsarbete. Befintliga standarder inom alla områden föreslås granskas
för att värdera om de överensstämmer med allmänt accepterade
miljökrav. Rapporten är f.n. föremål för remissbehandling.
Standardiseringskommissionen i Sverige (SIS) svarar tillsammans med
nio fackorgan för olika delar av det nationella standardiseringsarbetet.
Standardiseringsorganisationema, som år 1991 omsatte ca 200 miljoner
kronor finansierar sin verksamhet genom försäljning av standarder och 43
handböcker, genom bidrag från näringslivet och vissa myndigheter samt
genom ett statligt bidrag, som utgör 50 % av vad näringslivet, kommu-
ner, landsting, affärsverk samt myndigheter med uppdragsfinansierad
verksamhet betalar i direkta bidrag till standardiseringsorganisationema.
Inom SIS har inrättats ett konsumentråd och ett arbetsmiljöråd för att
stärka de nya intressenternas medverkan i standardiseringen. Däremot
finns inget särskilt råd för yttre miljö och heller inga av SIS styrelse
prioriterade medel för arbete inom området yttre miljö.
Mot denna bakgrund vill jag betona det väsentliga i att utvecklingen
mot miljöanpassade produkter inte hämmas eller förhindras därför att
hänsyn inte har tagits till miljöfrågor i standardiseringsarbetet. Enligt
min mening skall miljökonsekvenser vara utredda och hänsyn till dem
skall tas, särskilt vid utarbetande av produkt- och processtandarder.
Detta ligger också i linje med de forslag som presenterats inom ISO och
av CEN:s arbetsgrupp miljö. Sverige bör kraftfullt verka för en sådan
internationell utveckling. Statens bidrag till standardiseringsarbetet ges
bl.a. mot bakgrund av statens specifika ansvar när det gäller medbor-
garnas skydd för liv, hälsa, miljö och egendom. Därför bör enligt min
mening som villkor för statligt stöd till standardiseringsarbete i Sverige
i framtiden gälla att miljöhänsyn skall tas.
Jag har noterat att SIS tillsammas med intressenter, näringslivet, myn-
digheter och organisationer beslutat bilda en referensgrupp för policy-
frågor inom miljöområdet. Detta bör vara en god bas för möjligheterna
till förstärkning av miljöfrågornas betydelse inom standardiseringen.
Den ökade omfattningen av standardisering inom miljöområdet i kom-
bination med standardiseringens nya roll i Europa ger upphov till en rad
frågor om möjligheterna att garantera miljöhänsyn i standarder som blir
bindande, om miljömyndigheternas roll, om arbetets organisation och
finansiering m.m.. Det ligger i statens intresse att det finns ett perma-
nent organ inom detta område. Ett särskilt råd för standardiseringsfrå-
gor om yttre miljön bör därför övervägas. Jag avser mot denna bak-
grund att inom kort återkomma till regeringen med förslag om ett upp-
drag till berörda myndigheter för att få dessa frågor närmare belysta.
Mitt förslag: De principer för en kretsloppsanpassad
samhällsutveckling som föreslås i denna proposition bör även gälla
för kemikaliekontrollen.
Skälen för mitt förslag: Omkring 100 000 kemiska ämnen används i
dag kommersiellt. Av dessa står 1 400 för drygt 95 % av den totala
kemikalieanvändningen. I Sverige uppskattas antalet ämnen i kommer-
siellt bruk till cirka 20 000.
Prop. 1992/93:180
44
En utgångspunkt for kemikaliekontrollen i Sverige är att tillverkare Prop. 1992/93:180
och importörer har huvudansvaret för de kemiska ämnen och produkter
som de levererar. Det innebär att de bl.a. är skyldiga att utreda kemika-
liernas egenskaper och informera om skaderisker och om förebyggande
åtgärder av betydelse från hälso- och miljöskyddssynpunkt. Även an-
vändarna av kemiska produkter, dvs. både företag, offentliga organ och
enskilda konsumenter, har dock en viktig roll i kemikaliehanteringen.
Kemikaliekontrollens syfte är att minska riskerna för skador på män-
niskor och miljö av kemiska ämnen och produkter. För arbetet med
kemikaliekontrollen finns tre övergripande mål.
Kunskapsmålet innebär att kemiska ämnen och produkter skall vara
väl utredda med avseende på sina effekter på hälsa och miljö. Ansvaret
för detta vilar på tillverkaren, importören eller leverantören.
Produktmålet innebär att så ofarliga produkter som möjligt skall an-
vändas. Skadliga ämnen och produkter skall så långt det är möjligt
ersättas med mindre skadliga och helst helt ofarliga sådana (substitu-
tionsprincipen). Den som tillverkar eller importerar produkter skall
välja en ur hälso- och miljösynpunkt så bra produktsammansättning som
möjligt. Hälso- och miljöaspekterna måste beaktas vid såväl utveckling
som inköp av kemiska produkter. Även användarna har ett ansvar för
att tillämpa substitutionsprincipen och för att ordna med en säker hante-
ring.
Hanteringsmålet innebär att potentiella risker skall undanröjas genom
säker hantering av kemiska produkter. En förutsättning för detta är att
både konsumenter och yrkesmässiga användare får god information från
leverantören om hanteringen av kemikalier.
Den omfattande internationella handeln med kemiska produkter gör att
kemikaliekontrollen inte kan bedrivas effektivt på enbart nationell nivå.
Det internationella samarbetet är av avgörande betydelse för en effektiv
kemikaliekontroll. Sverige har i olika internationella sammanhang drivit
krav på och fått gehör för mer tillförlitliga analyser av och bättre
kunskaper och dokumentation om kemikalier. Sverige driver också
frågan om begränsningar av användningen av särskilt skadliga ämnen.
Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket redovisade år 1990 ett
regeringsuppdrag där förslag lämnades till avvecklings- eller begräns-
ningsplaner för användningen av tretton ämnen/ämnesgrupper. Avveck-
lingsplaner för dessa ämnen presenterades i den miljöpolitiska proposi-
tionen år 1991 (prop. 1990/91:90). De tretton ämnena är metylenklorid,
perkloretylen, trikloretylen, bly, kvicksilver, kadmium, tennorganiska
föreningar, klorparaffiner, ftalater, nonylfenoletoxylater, bromerade
flamskyddsmedel, arsenik och krom. För dessa ämnen finns planer för
avveckling eller riskbegränsning. I vissa fall kommer resultat att nås
genom överenskommelser med industrin om avveckling, i andra fall har
numera förbud införts för import, tillverkning, försäljning och använd-
ning. I samtliga fall betonas vikten av ett parallellt aktivt arbete för
internationell samverkan och internationella överenskommelser. Kemi-
kalieinspektionen och Naturvårdsverket arbetar vidare med hur begräns-
ningarna skall genomföras samt följer upp hur avvecklingen fortlöper.
45
I detta sammanhang vill jag nämna att det enligt min mening finns
anledning att överväga även andra sätt än de nuvarande att få företagen
att inkludera hälso- och miljörisker i produktens pris. Regeringen har
tillsatt en utredare för att se över miljöskadeförsäkringen (Dir.
1992:13). I uppdraget ingår att utreda hur tillverkare, importörer och
andra som hanterar kemikalier kan åläggas att vara ansvarsförsäkrade
för sin produkt i de fall de inte redan har en ansvarsförsäkring. Det
ingår också att utreda om försäkringsbolagen fastställer premiema på ett
sätt som beaktar den aktuella kemikaliens risk och om det finns behov
av att komplettera det nuvarande försäkringssystemet med en obliga-
torisk ansvarsförsäkring och i så fall lämna förslag om hur en sådan
försäkring bör konstrueras. Utredningsuppdraget skall redovisas till
regeringen senast den 31 augusti 1993.
Prop. 1992/93:180
Mitt förslag: Som närmare riktlinjer för kemikaliekontrollen inom
ramen för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling skall gälla
- att flödena och användningen av hälso- och miljöskadliga
kemikalier bör minska. De flöden som ändock innehåller skadliga
kemikalier bör i möjligaste mån slutas. Systematisk riskhantering
av kemikalier behöver utvecklas ytterligare. Användningen av de
mest skadliga ämnena bör avvecklas. Planer för riskbegränsning
bör tas fram för ett antal ämnen inom en femårsperiod.
- att substitutionsprincipen bör hävdas internationellt och till-
lämpningen i Sverige utvecklas.
- att arbetet med att öka kunskaperna om och begränsa riskerna
med hälso- och miljöskadliga kemikalier bör intensifieras. Detta
arbete bör i princip bekostas och bedrivas av industrin enligt prin-
cipen om att förorenaren skall betala.
- att kemikaliekontrollen så långt möjligt bör genomföras i in-
ternationellt samarbete och Sverige bör där vara aktivt pådrivande.
Skälen för mitt förslag: Ett av de viktigaste skälen för att skapa krets-
lopp är att minska den diffusa spridningen av skadliga ämnen till natu-
ren. Det gäller därför att dels minska flödena av skadliga kemiska
ämnen, dels att i möjligaste mån sluta dessa flöden. Att återvinna är
inte tillräckligt eftersom helt slutna materialflöden inte kan åstadkom-
mas. Återvinning kan aldrig bli fullständig utan skadliga kemikalier
kommer till viss del att hamna i avfallet eller i naturen. Själva åter-
vinningsprocessen ger upphov till förluster i form av utsläpp och avfäll.
Vissa produkter är i stort sett omöjliga att återvinna.
En väl fungerande kemikaliekontroll är en förutsättning för att uppnå
ett kretsloppssamhälle. För att rätt prioritera insatser vid utveckling av
kretslopp behövs bl.a. en allmän kunskap om kemiska ämnens egenska-
per och om deras förekomst i produkter och varor. De insatser som för
närvarande görs, i första hand av Kemikalieinspektionen i internationellt Prop. 1992/93:180
samarbete, för att öka kunskaperna om existerande kemikalier är därför
viktiga och ger tillsammans med införande av förhand sanmälan av nya
kemiska ämnen ett väsentligt underlag för att identifiera skadliga kemi-
kalier. Lika angeläget är det att förbättra kunskapen om flödena av
kemiska ämnen via produkter och varor ute på marknaden. Då ges
möjlighet att bedöma vilka risker som flödena kan orsaka, att prioritera
bland riskabla produkter och varor samt att välja lämpliga åtgärder för
riskbegränsning. För att kunna utveckla säkra återvinningssystem för
angelägna materialslag kan tillsatser av skadliga ämnen i olika material
behöva avvecklas, t.ex. kadmium, klorparaffiner och bly i plast.
Den kunskap om kemikalier som tas fram måste spridas vidare med
produkter och varor så att man i vaije hanteringsled blir uppmärksam
på riskerna och kan tillgodose behov av återvinning och återanvändning
eller avveckling av skadliga ämnen. Det är i detta sammanhang angelä-
get att t.ex. fortsätta att utveckla de regler om märkning av miljöfarliga
kemiska produkter som Kemikalieinspektionen utfärdat och som gäller
från den 1 januari 1993. Informationssystem behöver utvecklas också
för varor som på grund av sitt innehåll av skadliga ämnen kan skada
miljön. I dessa frågor krävs internationellt samarbete och harmonisering
för att få genomslag för regelsystemen.
Vissa särskilt riskabla kemiska ämnen eller vissa användningar av
dem måste förbjudas eller starkt begränsas om det inte kan säkras att de
inte når miljön i skadlig mängd. Exempel på sådana ämnen, där restrik-
tioner redan finns är CFC, klorerade lösningsmedel, kvicksilver, kad-
mium, bly och vissa ämnen i bl.a. båtbottenfärger och träskyddsmedel.
I detta sammanhang är det även angeläget att ta fram underlag avseende
förekomst av särskilt giftiga ämnen (dioxin, PCB etc.) i kemiska pro-
dukter och varor samt föreslå eventuella restriktioner. Jag återkommer
i nästa avsnitt särskilt till frågan om användning av vissa kemikalier
som innehåller klor.
Jag har redan berört den pågående avvecklingen av vår användning av
kvicksilver, kadmium och bly. Jag kommer strax att föreslå hur vi skall
stimulera återlämningen och förbättra omhändertagandet av uttjänta
nickel/kadmiumbatterier. Bakgrunden är att dessa metaller är särskilt
farliga för miljö och hälsa.
Metaller är grundämnen och förekommer naturligt i miljön. Genom
den industriella, storskaliga användningen av metaller kan metallernas
förekomst i miljön öka avsevärt över den naturliga bakgrundsnivån, och
de naturliga processerna störs. Det är därför viktigt att minska de nuva-
rande och framtida flödena av metaller.
Kemikalieinspektionen har meddelat föreskrifter (KIFS 1990:10) om
träskyddsbehandlat virke som bl.a. innebär begränsningar i använd-
ningen av PCB, arsenik- och kromföreningar. Föreskrifterna trädde i
kraft den 1 januari 1992. Genom omfattande insatser från Kemikaliein-
spektionen och branschorganisationer har information spritts om dessa
nya bestämmelser. Kemikalieinspektionen har vidare genomfört till-
synsprojekt riktat mot impregneringsanläggningar och återförsäljare för 47
träskyddsbehandlat virke. Av en nyligen upprättad rapport från Kemi-
kalieinspektionen framgår att dessa informationsinsatser förväntas ge Prop. 1992/93:180
påtagligt resultat under första halvåret 1993. Kemikalieinspektionen
kommer senast den 1 juni 1993 att lämna en slutlig rapport till regering-
en om effekterna av inspektionens föreskrifter.
Systematisk riskhantering behöver utvecklas ytterligare särskilt i fråga
om sådana kemikalier vars hantering innebär stora risker. Efter vad jag
har erfarit har Kemikalieinspektionen för sitt fortsatta arbete i detta
sammanhang delat in de kemiska riskerna i tre grupper enligt följande:
- Oacceptabel risk redan på kort sikt.
- Risk som måste reduceras men där en långsammare takt kan accep-
teras.
- Negligerbar risk.
På vilken risknivå ett ämne hamnar avgörs av ämnets egenskaper och
i vilken grad människor och miljö exponeras. Särskilt giftiga tungmetal-
ler och mycket långlivade och giftiga organiska föreningar kan exempel-
vis inte ens på kort sikt accepteras annat än i ytterst begränsad och
välkontrollerad användning som kan ske utan att människor eller miljö
exponeras. På sikt måste industriell användning av sådana ämnen i
princip avvecklas.
Vilka styrmedel som behöver sättas in för att på ett effektivt sätt
minska riskerna med de skadliga kemikalierna måste bedömas efter
arten och graden av risken. Det kan bli fråga om t.ex. förbud, ekono-
miska styrmedel, krav på eller stimulans till återvinning eller återan-
vändning, frivilliga begränsnings- eller avvecklingsåtgärder inom nä-
ringslivet, opinionsbildning för en restriktiv kemikalieanvändning osv.
Jag räknar med att det systematiska riskhanteringsarbete som Kemika-
lieinspektionen har inlett kommer att leda till bättre underlag för att
identifiera och begränsa förekomsten av särskilt riskabla kemikalier och
införa återvinning eller återanvändning av varor när förbud för tillfället
inte är möjligt eller lämpligt. I detta sammanhang behöver konkreta pla-
ner för riskbegränsning tas fram för ämnen som innebär stora hälso-
eller miljörisker och som har en sådan spridning i samhället att centrala
begränsningsåtgärder blir nödvändiga för att nå resultat I de flesta fall
måste av resurs- och kompetensskäl dock riskbegränsning uppnås ge-
nom fortlöpande åtgärder från dem som hanterar kemikalier utan sådan
central styrning som särskilda begränsningsplaner innebär. För att öka
företagens insatser behöver generella riktlinjer t.ex. för tillämpningen
av substitutionsprincipen tas fram av Kemikalieinspektionen samt tillsyn
och rådgivning utvecklas ytterligare av Kemikalieinspektionen och andra
tillsynsmyndigheter. Kunskapsspridning och opinionsbildning har stor
betydelse för att driva på utvecklingen mot mindre farliga kemikalier
och säkrare hantering. Enligt min bedömning bör det vara möjligt att ta
fram konkreta riksbegränsningsplaner för uppskattningsvis 25-50 ämnen
inom en femårsperiod. Den omfattande gränsöverskridande varuhandeln
gör vidare att det krävs internationellt samarbete för att begränsnings-
och avvecklingsåtgärder skall få full effekt. Sverige bör fortsätta att
spela en aktivt pådrivande roll i dessa frågor.
Teknik för återvinning av kemikalier behöver utvecklas inom olika 48
verksamheter såsom processindustrier, verkstäder osv. Där är också
angeläget att vid utveckling av produkter, material och varor ta hänsyn Prop. 1992/93:180
till behov av återvinning, så att inte denna försvåras. Genom rätt avväg-
da krav kan teknisk utveckling och forskning stimuleras. Möjligheterna
att ersätta svårnedbrytbara och giftiga kemikalier med mindre farliga
bör ägnas särskild uppmärksamhet.
Min bedömning: Kemikalieinspektionen bör ges i uppdrag att i
samråd med Statens naturvårdsverk identifiera sådan användning
av klor och klorerade organiska ämnen i Sverige som bör begrän-
sas samt ge förslag till avveckling eller andra riskbegränsade åt-
gärder.
Skälen för min bedömning: Många klorerade organiska föreningar ut-
gör genom sin stabilitet och giftighet ett miljöproblem som har varit
känt under många år. Många klorerade organiska föreningar lagras i
sediment och ackumuleras i levande organismer. Det finns således an-
ledning att se med särskilt allvar på klorerade ämnen, särskilt de natur-
främmande klorföreningama. Riksdagen har tidigare beslutat om av-
vecklingsplaner for flertalet klorerade organiska lösningsmedel och
sådana klorerade organiska ämnen som skadar ozonskiktet. Riksdagen
har vidare tagit ställning till riktlinjer för utsläpp från pappersmassatill-
verkning som innebär långt gående begränsning av utsläpp av klorerade
organiska ämnen. Jag kommer i senare avsnitt att beröra hur miljöpå-
verkan från användningen av PVC och andra klorerade plaster skall be-
gränsas.
Naturvårdsverket har nyligen på uppdrag av regeringen utrett om en
avgift/skatt på utsläpp av klorerade organiska ämnen från tillverkning
av klorblekt pappersmassa. Naturvårdsverket konstaterar i sin redovis-
ning till regeringen (dnr M92/2140/5) att utsläppen av dessa ämnen i
Sverige redan har begränsats kraftigt. I avsikt att begränsa effekterna av
samtliga utsläpp bör åtgärder nu vidtas för att begränsa även andra ut-
släpp från skogsindustrin. Naturvårdsverket anser dock att en skatt/av-
gift eller andra åtgärder kan vara av betydelse för att i internationella
förhandlingar kunna påverka andra länder. Sverige kommer att ta upp
frågan om bl.a. införandet av miljöavgifter/skatter inom ramen för
arbetet inom Helsingforskommissionen (HELCOM).
Klor är ett allmänt förekommande grundämne. Det finns en naturlig
cirkulation av klorföreningar. Huvuddelen av dessa utgörs av oorga-
niska klorider, men naturliga organiska klorföreningar förekommer
också. Klor och klorföreningar utnyttjas som baskemikalier i industrin.
Klor används bl.a. för blekning av pappersmassa och för tillverkning av
PVC. Ett annat viktigt användningsområde är för klorering av dricks-
vatten, badvatten och kylvatten för att hämma bl.a. bakterietillväxt.
49
4 Riksdagen 1992193. 1 saml. Nr 180
I olika processer där klor ingår finns en risk för bildning av stabila Prop. 1992/93:180
organiska klorföreningar med miljöskadliga effekter. Det är därför
angeläget att begränsa användningen av klor till sådana områden där det
inte finns mindre miljöskadliga ämnen att tillgå, och där nyttan av
användningen väger tyngre än miljö- och hälsorisken. Kunskapen om
naturliga bildnings- och spridningsvägar för organiska klorföreningar i
miljön behöver samtidigt öka. Kemikalieinspektionen bör därför få i
uppdrag att i samråd med Statens naturvårdsverk identifiera sådan
användning av klor och klorerade organiska föreningar som bör be-
gränsas samt ge förslag till avveckling eller andra riskbegränsande åt-
gärder. Jag avser därför att inom kort återkomma till regeringen med
förslag om ett sådant uppdrag.
Min bedömning: Kemikalieinpektionen bör få i uppdrag att i
samråd med Naturvårdsverket göra en analys av vilka hälso- och
miljörisker som användning av tvätt-, disk- och rengöringsmedel
orsakar, redovisa vilken produktutveckling mot mindre skadliga
produkter som är på gång samt ge förslag till de åtgärder som
behövs för att påskynda utvecklingen.
Skälen för min bedömning: Vissa tvätt-, disk- och rengöringsmedel
innehåller ämnen med skadlig påverkan på hälsa och/eller miljö. De
används dessutom i stora volymer och har en spridd användning. De
kan inte heller fångas in i direkta kretslopp utan sprids diffust med
avloppsvattnet till den yttre miljön. Det är enligt min mening angeläget
att minska riskerna med användningen av vissa ämnen som finns i tvätt-
och rengöringsmedel och att påskynda en utveckling mot mindre skad-
liga ämnen.
Fosfor är en begränsad resurs. Fosfor används bl.a. i gödselmedel där
det inte kan ersättas med något annat ämne. Ett annat viktigt skäl till att
användningen av fosfor måste minska är att små avloppsanläggningar
som regel inte har någon fosforrening. Användning av fosforhaltiga
tvättmedel bidrar till övergödning av sjöar och hav. Användningen av
fosfortillsatser i tvättmedel har emellertid minskat samtidigt som många
reningsverk numera har hög reningsgrad med avseende på fosfor. Ut-
släppsvillkoren för de svenska avloppsreningsverken är internationellt
sett stränga. Trots detta bör användningen av fosforhaltiga tvätt- och
rengöringsmedel fortsätta att minska.
Kunskaper om hälso- och miljöeffekter hos alternativen till fosfor i
tvättmedel är dock ofta bristfälliga. För tre vanligen använda grupper av
alternativa ämnen har dock Naturvårdsverket sammanställt kunskaper;
LAS, Zeolit A och polymera komplexbildare. Naturvårdsverkets be-
50
dömning är att dessa komponenter inte utgör det hot mot miljön som Prop. 1992/93:180
tidigare befarats.
Nonylfenoletoxylater är en annan komponent som bl.a. används i
tvättmedel. Nonylfenoletoxylater och dess nedbrytningsprodukter har
dokumenterat negativa egenskaper för miljön. I samband med proposi-
tionen En god livsmiljö (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91 :JoU30, rskr.
1990/91:338) fastställdes en avvecklingsplan för nonylfenoletoxylater
som innebär att minst 90 % av användningen i Sverige bör ha upphört
till år 2000. Det ankommer på Naturvårdsverket och Kemikalieinspek-
tionen att fortlöpande följa och redovisa användningen av nonylfenol-
etoxylater i Sverige och vid behov föreslå ytterligare åtgärder för att
användningen skall kunna minskas med 90 % till år 2000.
I olika sammanhang har vissa tvätt- och rengöringsmedel samt in-
gående komponenter studerats utifrån hälso- och miljösynpunkt. Jag kan
t.ex. nämna en rapport från Kemikalieinspektionen med en granskning
av bilvårdsprodukter och förslag till förändringar i miljövänlig riktning
av sådana produkter (Kemi Nr 1/90, Bilvårdsprodukter). Kemikaliein-
spektionen har bl.a. genom sin tillsynsverksamhet verkat för en över-
gång till mindre farliga alternativ. En annan rapport som bör nämnas är
en rapport om tvätt- och rengöringsmedel for hushållsbruk (Kemi Nr
7/90, Tvätt- och rengöringsmedel för hushållsbruk).
Inom Naturvårdsverket pågår arbete med att kartlägga kemikaliean-
vändningen inom industri, bilvårdsanläggningar och hushållssektom.
Arbetet syftar till att ge underlag för att upprätta förslag till program för
en stegvis avveckling av innehållet av vissa miljöfarliga organiska
ämnen i slam från kommunala avloppsverk. Vidare pågår arbete med att
identifiera särskilt hälso- och miljöfarliga ämnen i slammet. Resultatet
skall redovisas senast den 1 juli 1993.
Även arbete för att underlätta konsumenternas produktval pågår. Som
jag tidigare nämnt, har den Nordiska miljömärkningen tagit fram krite-
rier för tvättmedel och Svenska Naturskyddsföreningens Bra Miljöval
för tvätt- och rengöringsmedel. Detta arbete har varit starkt pådrivande
för utvecklingen mot mindre skadliga produkter.
Det är enligt min bedömning angeläget att påskynda utvecklingen mot
mindre hälso- och miljöskadliga tvätt- och rengöringsmedel. Särskilt
angeläget är att identifiera och föreslå begränsning eller avveckling av
användningen av sådana komponenter som är olämpliga eller skadliga
med hänsyn dels till risk för störningar i vattenreningsprocesser, dels
till miljöeffekterna på recipientema. Dessutom bör, som jag tidigare
anfört, användningen av fosfor i tvättmedel minska. Jag avser därför att
i annat sammanhang föreslå regeringen att ge Kemikalieinspektionen i
uppdrag att i samråd med Naturvårdsverket kartlägga användningen av
kemiska ämnen i tvätt-, disk- och rengöringsmedel. Med utgångspunkt
i denna kartläggning bör inspektionen göra en analys av vilka hälso- och
miljörisker som användning av tvätt-, disk- och rengöringsmedel
orsakar, redovisa vilken produktutveckling mot mindre skadliga
produkter som är på gång samt ge förslag till åtgärder inklusive be-
gränsningar som behövs för att påskynda utvecklingen.
51
En långsiktigt hållbar tillväxt och samhällsutveckling kräver ett mer
resurshushållande samhälle och en miljöanpassad varuproduktion. Detta
innebär bl.a. att återanvändning, återvinning eller återföring till natu-
rens kretslopp underlättas och att avfallet minimeras.
Återvinningen kan dock aldrig bli fullständig och kan inte eliminera
behovet av andra miljöåtgärder. För att motverka risken for att utsläpp
till mark, luft och vatten i samband med tillverkning, användning och
avfallshantering skall leda till skada för hälsa och miljö krävs att an-
vändningen av miljöskadliga ämnen i varuproduktion minimeras eller i
vissa fall tas bort helt.
Miljöskyddslagen (1969:387) har till syfte att bl.a. minska utsläppen
från produktionsprocesser. Däremot har, med något undantag, särskilda
regler inte införts som syftar till att göra en vara som sådan åter-
vinningsbar eller mindre skadlig för miljön. Det är nödvändigt att också
påverka varornas utformning genom att beakta deras miljöpåverkan
redan från början. Erfarenheter visar att ett sådant tillvägagångssätt
effektivt kan stimulera till ökad återvinning och slutna kretslopp och
därmed förebygga uppkomsten av avfall. Producenterna har en betydel-
sefull roll när det gäller att minska avfallet från produkter och att öka
återvinningen av produkter och avfall. Ekonomiska motiv för dem att
ägna intresse och avdela resurser för arbete med denna inriktning er-
bjuds inom ett marknadsekonomiskt system, men incitamenten är i dag
svaga. För att tillverkare och importörer skall påverkas att ta större
miljöhänsyn behöver marknadens signaler förstärkas. Ett sätt är att
utkräva producentansvar.
Producentansvar kan förekomma i flera former och i flera steg. Den
allmänna ramen för producentansvaret festställs genom de ambitioner
och mål som gäller för miljöpolitiken. Det kan gälla att inom ramen för
en avfallssnål resurshantering inom viss tid uppfylla en viss åter-
vinningsnivå. Huvudansvaret för att målen uppnås ligger inom ett sys-
tem med producentansvar på den som tillverkar, importerar eller säljer
varor till konsumenterna. Lagstiftning med förbud och regleringar är ett
medel och inte ett mål för att åstadkomma producentansvaret. I den mån
de miljöpolitiska målen kan uppnås utan tvångsåtgärder bör frivilliga
lösningar eftersträvas. Det första steget kan innebära att producenterna
tar ansvaret genom frivilliga åtgärder för att miljömålen uppnås. Detta
förutsätter dock att producenterna har kunskap om miljöproblemen.
Enligt lagen om kemiska produkter åligger det den som tillverkar eller
importerar en kemisk produkt att bl.a. genom egna undersökningar eller
på annat sätt se till att det finns tillfredsställande utredningar för be-
dömning av vilka hälso- och miljöskador som produkten kan orsaka.
Det är emellertid även viktigt att de myndigheter som har ansvar inom
miljöområdet informerar producenterna och för en dialog med dessa för
att snabbt och smidigt försöka lösa uppkommande problem. Ett sätt kan
också vara allmänt upplagda informationskampanjer riktade till allmän-
Prop. 1992/93:180
52
heten. På många områden förekommer också att berörda foretag genom Prop. 1992/93:180
överenskommelser sinsemellan får till stånd ett fruktgivande samarbete.
Sådana samarbetsformer har enligt min mening förekommit i alltför
liten utsträckning på det miljöpolitiska området. Särskilt inom avfells-
hanteringsområdet finns det goda förutsättningar för företagen att genom
samarbete på frivillig väg uppfylla producentansvaret.
När tillräckliga förutsättningar inte finns för att åstadkomma resultat
på frivillig väg är ekonomiska styrmedel ett sätt att stimulera företagen
att uppfylla sitt ansvar. På miljöområdet har sådana styrmedel främst
använts inom trafiksektorn men måste i framtiden få ett ökat utrymme.
Principen om förorenarens kostnadsansvar, Polluter Pays Principle
(PPP), som samtliga OECD-länder i princip ansluter sig till genom bl.a.
ett flertal överenskommelser, är ett exempel på ekonomiskt producent-
ansvar. I denna princip slås fest att förorenaren är skyldig att svara för
kostnaderna för att begränsa föroreningen. Givetvis finns det ändå situa-
tioner när det krävs ingripande i form av tvingande lagstiftning för att
åstadkomma ett önskat resultat. En lagstiftning behöver dock inte under
alla omständigheter vara till nackdel för företagen. För att åstadkomma
konkurrensneutralitet kan det ha ett värde i sig att genom lagstiftning slå
fest vad man i praktiken är överens om och därigenom bekräfta ett
rådande förhållande.
Som exempel på viktiga regler om producentansvar som redan gäller
kan jag nämna tillverkarens skyldighet enligt lagen om kemiska produk-
ter att så långt som möjligt ersätta skadliga ämnen med mindre skadliga,
den s.k. substitutionsprincipen. Denna princip är ett exempel på att
lagstiftningen på vissa områden måste vara pådrivande för att uppsatta
mål skall nås.
Begreppet "producent" kan i dessa sammanhang användas för såväl
råvaruleverantören och tillverkaren av en vara som for den som hante-
rar varan i senare led. Ibland används producentbegreppet som en sam-
lande beteckning för flera olika typer av aktörer. Det är därför viktigt
att i vaije diskussion om producentansvar vara klar över vilka aktörer
och vilket slags ansvar som avses.
Flera länder i Europa har under senare år vidtagit åtgärder eller
planerar att vidta åtgärder som syftar till att införa olika typer av produ-
centansvar. I Sverige har en arbetsgrupp inom regeringskansliet utrett
frågor i anknytning härtill. Rapporten (Ds 1992:58) Varor som feror
har lagts fram våren 1992. Till bakgrunden för mina förslag hör också
den inom Miljö- och naturresursdepartementet upprättade promemorian
(Ds 1992:59) Producentansvar för avfell, Förpackningsutvecklingens
slutbetänkande (SOU 1991:76 och SOU 1991:77), Miljön och förpack-
ningarna samt riksdagens beslut från år 1990 (prop. 1989/90:100 bil. 16,
bet. 1989/90:JoU16, rskr. 1989/90:241) om målet att från år 1994
sortera allt avfell. Kommunerna har också getts möjlighet att differentie-
ra avfallstaxor för att styra mot detta mål samt att ta ut avgifter för
långsiktiga investeringar. Ett särskilt forskningsanslag finns även för
avfell och återvinning sedan år 1990. Ytterligare utgångspunkter för
mina överväganden har varit att åstadkomma en ökad flexibilitet i av- 53
fellshanteringen och ett ökat kostnadsmedvetande. Detta bör åstadkom-
mas genom att producenterna ges incitament att påverka det avfåll som Prop. 1992/93:180
de själva genererar, samtidigt som de måste ta ett större ansvar för
kostnaderna och väga dessa mot kostnaderna för andra åtgärder. Kost-
naderna kommer därigenom att foras till den verksamhet som orsakar
dem. Jag förutsätter att detta leder till att kostnader för avfåll i fram-
tiden i högre grad beräknas och planeras i anslutning till produktens
utformning, produktion och distribution.
Mitt förslag: Lagstadgat producentansvar infors.
Promemorians förslag: Överensstämmer med mitt.
Remissinstanserna: En övervägande majoritet av dem som har tagit
ställning i fråga om producentansvar är positiv till förslaget. Några
remissinstanser anser att förslaget innebär ett alltför generellt bemyndi-
gande för regeringen.
Skälen för mitt förslag: Den tekniska och kommersiella utvecklingen
har inneburit en ökad användning av miljöskadliga ämnen i varor. Detta
leder till att sådana ämnen ökar i avlopp och avfåll. Varje år tillkommer
dessutom ett betydande antal nya varor på marknaden. Många av dessa
varor kan komma att vålla bekymmer i avfållsledet. Det är uppenbart
att det behövs ytterligare incitament så att varuproduktionen och avfålls-
hanteringen blir bättre ägnad än för närvarande att passa in i ett krets-
lopp.
I riksdagens beslut år 1975 om återvinning och omhändertagande av
avfåll (prop. 1975:32, bet. 1975:JoU10, rskr. 1975:161) lades principen
om producentens ansvar för avfållshanteringen fest. I propositionen an-
gavs således bl.a. att ansvaret för att avfell kan tas om hand på ett från
miljö- och resurssynpunkt riktigt sätt i första hand måste åvila produ-
centen. Innan produktionen av en vara påbörjas bör det vara känt hur
det avfell som är en följd av själva produktionsprocessen skall behand-
las och hur den färdiga varan skall omhändertas sedan den har använts.
Någon lag med direkt funktion som styrmedel för att förverkliga produ-
centansvaret i denna bemärkelse infördes dock inte i samband med 1975
års avfållspolitiska beslut.
Våren 1990 antog riksdagen regeringens förslag (prop. 1989/90:100
bil. 16, bet. 1989/90:JoU16, rskr. 1989/90:241) till ett delvis nytt
avfellsprogram. Till de frågor som behandlades särskilt i propositionen
hörde producentansvaret och nödvändigheten av att detta kommer till
uttryck i betydligt större utsträckning än i dag. Någon skärpt lagstift-
ning för näringslivet infördes dock inte heller denna gång. I stället
konstaterades att ekonomiska styrmedel skall utvecklas inom avfålls-
området och att en systematisk avveckling av användningen av olika
miljöstörande ämnen skall komma till stånd. Dessutom ändrades lagen
om kemiska produkter i syfte att tydliggöra kravet på bl.a. industrin att
54
byta ut miljöskadliga ämnen i varor. I syfte att utkräva producentens Prop. 1992/93:180
informationsansvar infördes en skyldighet för företag m.fl. att lämna
löpande uppgifter till kommunerna om sina materialflöden samt om
vilken typ och vilka mängder avfell som uppkommer.
Enligt min mening har industrin hittills endast i begränsad omfattning
arbetat efter den princip om producentansvar som riksdagen beslutade
om år 1975. Inte heller producentens skyldighet att byta ut skadliga
ämnen mot mindre skadliga har i tillräcklig utsträckning iakttagits när
det gäller sammansättningen av de producerade varorna.
Ansvaret för att utveckla miljöanpassade varor - varor som också kan
fungera i ett kretslopp - bör som jag redan har framhållit ligga på pro-
ducenterna av varorna. Det är i första hand producenterna som har den
reella möjligheten att känna till sammansättningen av olika produkter
och bedöma deras miljöeffekter i avfallsledet. De praktiska möjligheter-
na är små för myndigheter, kommuner eller andra offentliga instanser
att ha lika ingående kunskaper eller att genomföra detaljerade grans-
kningar av enskilda varor. Producenterna kan emellertid inte i tillräcklig
utsträckning förväntas självmant satsa på miljöanpassad produktutveck-
ling, om inte förutsättningar föreligger för att en sådan satsning skall
kunna bli företagsekonomiskt fördelaktig. Vikten av informationsin-
satser för att få konsumenterna att efterfråga miljövänliga produkter bör
därför betonas. Miljömärkning är ett exempel på en viktig beteendepå-
verkande åtgärd. Om tillgång och efterfrågan på miljöanpassade varor
trots detta inte ökar i tillräcklig omfattning kan särskild styrning
behövas.
Hittills har vi i Sverige främst tillämpat administrativa regler och för-
bud. Denna typ av styrning kommer att behövas även framgent, framför
allt när det gäller att begränsa eller avveckla användningen av hälso-
och miljöskadliga kemikalier m.m. Det är också viktigt med en utbredd
tillämpning av reglerna om substitution av hälso- och miljöskadliga
ämnen.
Jag har funnit att det finns starka skäl att i lagstiftningen införa en
möjlighet att föreskriva om fysiskt och ekonomiskt producentansvar för
förbrukade varor och avfell.
Med fysiskt producentansvar avses att den som yrkesmässigt tillver-
kar, importerar eller försäljer en vara eller bedriver verksamhet som
ger upphov till avfell skall se till att avfallet bortforslas, återanvänds,
återvinns eller omhändertas på sätt som kan krävas för en miljömässigt
godtagbar avfallshantering. På motsvarande sätt avses i det följande
med ekonomiskt producentansvar skyldighet att helt eller delvis täcka
kostnaderna för bortforsling, återanvändning, återvinning eller slutligt
omhändertagande på annat miljömässigt godtagbart sätt.
Detta synsätt är också i linje med de principer som tillämpas inom
EG. I rådets direktiv 75/442/EEG, ändrat 91/156/EEG om avfell före-
skrivs i artikel 15 att i enlighet med principen "förorenaren betalar"
skall kostnaden för bortskaffande av avfell belasta
- den innehavare som låter en insamlare eller ett företag som avses i
direktivets artikel 9 hantera avfellet, och/eller
55
- de tidigare innehavarna eller tillverkaren av den produkt från vilken Prop. 1992/93:180
avfallet härrör.
Flera remissinstanser, däribland Statens naturvårdsverk, Koncessions-
nämnden för miljöskydd, Svenska kommunförbundet och Svenska Ren-
hällningsverks-Föreningen, anser att det i departementspromemorian
presenterade förslaget om lagstadgat producentansvar kan vara ett bra
medel för att minska avfallets miljöpåverkan. Bl.a. Sveriges Industriför-
bund och Svenska Arbetsgivareföreningen, har uttalat att även om man
är positiv till principen om producentansvar, är det framförda lagför-
slaget alltför generellt utformat. Industriförbundet förordar bl.a. ett
stegvis införande av producentansvar där man för vaije område precise-
rar de mål man vill uppnå. Grossistförbundet Svensk Handel är i sitt
remissutlåtande genomgående negativt till förslaget och hävdar bl.a. att
införande av producentansvar måste föregås av noggrann analys av för-
och nackdelar.
Att nu utvidga producentansvaret genom att lägga insamlings- och
hanteringsskyldighet på producenten skapar incitament för minskade
avfallsmängder, renare produktion, ökad återvinning och slutna krets-
lopp. På detta sätt blir skyldigheten att omhänderta uttjänta varor ett
effektivt instrument för att stimulera en miljöanpassad produktutveck-
ling. Skyldigheten skall vara förenad med krav på ett miljöriktigt om-
händertagande och, i relevanta fall, krav på återanvändning eller mate-
rialåtervinning.
Erfarenheten från sådana branscher där företag har tvingats att själva
ombesörja och betala en miljöriktig avfalls- resp, restprodukthantering
visar att antalet miljö- och hälsofarliga komponenter och materialslag i
deras produkter minskar. Detta gäller bl.a. för förpacknings- och bilin-
dustrin i Tyskland. Jag bedömer också att detta producentansvar på sikt
kommer att leda till att produkterna konstrueras på ett sådant sätt att de
blir lättare att demontera och återvinna. I detta sammanhang är det, som
Arbetarskyddsstyrelsen anfört, viktigt att även arbetsmiljöaspektema och
arbetarskyddsfrågoma beaktas när det gäller utveckling av system för
återvinning m.m. av olika avfallsslag.
Beträffande aluminiumburkar, finns det redan ett lagstadgat fysiskt
och ekonomiskt producentansvar. Detta system, som grundar sig på
lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar av alumi-
nium, administreras av marknadens parter när det gäller både återtag-
ning och återvinning. Myndigheternas roll är begränsad till att ange
målen för verksamheten och att övervaka att dessa nås.
Ett annat exempel på lagstadgat producentansvar är retursystemet för
blybatterier. Även i detta system administreras och finansieras återtag-
ning och återvinning av marknadens parter.
Särskilt beträffande kapitalvaror kan ett återtagnings- och hanterings-
ansvar för den slutlige producenten vara ett effektivt sätt att styra mot
bl.a. miljöanpassade produkter. Den slutlige producenten kan i sin tur
ställa krav på underleverantörer av olika slag. I andra fall kan den som
yrkesmässigt saluför en produkt vara den mest lämpade aktören för att
återta den uttjänta varan. Här får den som säljer varan i sin tur ställa
krav på grossister, tillverkare eller importörer. I vissa fall kan det visa
56
sig motiverat att kombinera återtagningsansvaret med ett pantsystem, i Prop. 1992/93:180
syfte att uppnå en så hög insamlingsgrad som möjligt.
Innan producentansvar för ett varu- eller avfallsområde föreskrivs är
det, enligt min mening, viktigt att konsekvenserna för såväl näringsliv
som kommuner och berörda miljömyndigheter liksom för konsumenter-
na analyseras. Även de miljömässiga effekterna av producentansvaret
måste analyseras på förhand. Jag delar Industriförbundets bedömning att
producentansvaret bör inforas stegvis där man för vaije område anger
de mål som eftersträvas. Ett stegvis införande är också enligt min me-
ning nödvändigt, eftersom olika varuområden kommer att ha olika
förutsättningar att snabbt bli föremål för lagstadgat producentansvar.
Däremot är jag tveksam till generella avtal mellan myndigheter och
branschorganisationer. Jag välkomnar dock frivilliga utfästelser som
t.ex. införande av särskilda återvinningssystem m.m.
Jag är medveten om att olika varuområden eller avfallsslag lämpar sig
mer eller mindre väl för producentansvaret. Detta kan också skifta över
tiden, så att ett varuområde eller avfallsslag inledningsvis omfattas av
endast ekonomiskt ansvar eller fysiskt ansvar for delar av hanteringen
men på längre sikt ställs under fullständigt fysiskt och ekonomiskt
producentansvar. Viktiga argument mot ett återtagnings- och hanterings-
ansvar för producenten är t.ex. svårigheterna att utöva tillräcklig kon-
troll, eller risker att oseriösa entreprenörer kommer att utnyttjas och
genomföra en från miljösynpunkt felaktig hantering. Denna risk är natur-
ligtvis särskilt allvarlig när det handlar om miljöfarligt avfall. Införande
av producentansvar måste därför, som jag nyss nämnde, alltid föregås
av noggranna lämplighets- och konsekvensanalyser.
Det är också viktigt att den kommunala avfallsplaneringen och till-
synen av efterlevnaden av miljövillkoren är effektiv. Producentansvar i
form av återtagnings- och hanteringsansvar kan således, enligt min
mening, inte ersätta det kommunala ansvaret för avfallshanteringen.
Däremot kan ett ekonomiskt producentansvar för vissa varor m.m. vara
ett bra komplement till det kommunala hanteringsansvaret. Ett sådant
ekonomiskt producentansvar innebär att producenten av en vara eller ett
avfall är skyldig att helt eller delvis stå för kostnaderna för varans eller
avfallets insamling och återvinning. Jag vill erinra om att det redan i
dag finns några avgiftssystem i tillämpning som motsvarar definitionen
i detta förslag om ekonomiskt producentansvar, exempelvis den s.k.
batteriavgiften. Enligt lagen (1990:1332) om avgifter för miljöfarliga
batterier får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer
meddela föreskrifter om avgifter som behövs för att täcka samhällets
kostnader för att samla in och oskadliggöra batterier som är förbrukade
eller inte längre används. Avgiften får tas ut av den som yrkesmässigt
hanterar eller importerar batterier. Huvudprincipen bör dock vara att
om ett producentansvar skall utkrävas så bör det i största möjliga ut-
sträckning vara förbundet med en möjlighet att påverka kostnaderna för
av fallshan te ringen. Producenten bör därför endast i undantagsfall
åläggas endast ett ekonomiskt producentansvar.
57
Mitt förslag: I renhållningslagen (1979:596) anges i en ny para-
graf, 6 a §, att med producent avses i lagen den som yrkesmässigt
tillverkar, importerar eller försäljer en vara eller en förpackning.
Med producent avses även den som i sin yrkesmässiga verksamhet
frambringar avfall som fordrar särskilda åtgärder från renhållnings-
eller miljövårdssynpunkt. I en annan ny paragraf, 6 b §, bemyndi-
gas regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att
meddela föreskrifter om skyldighet för producenterna att se till att
avfallet av de varor eller av de förpackningar som de tillverkar,
importerar eller säljer eller avfallet från sådan verksamhet som de
bedriver bortforslas, återanvänds, återvinns eller omhändertas på
sätt som kan krävas för en miljömässigt godtagbar avfallshante-
ring.
Promemorians förslag: Överensstämmer i stort i sak med mitt förslag.
Förpackningsutredningen har ett motsvarande lagförslag för förpack-
ningar.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget.
Några remissinstanser anser att bemyndigandet är för vidsträckt och
avstyrker.
Skälen för mitt förslag: Avfallsfrågor i allmänhet behandlas i vår
lagstiftning framför allt i renhållningslagen (1979:596). Enligt den lagen
skall vaije kommun svara för att hushållsavfall bortforslas och omhän-
dertas. Regeringen får även i fråga om annat avfall än hushållsavfall
inom en kommun föreskriva att avfallet skall forslas bort genom kom-
munens försorg och att kommunen skall se till att avfallet slutligt om-
händertas.
I ett samhälle med en hög konsumtion av varor kan avfallsmängden i
sig vara ett miljöproblem. För att komma till rätta med detta bör, som
jag redan uttalat, ett större ansvar läggas på producenterna att miljöan-
passa varorna. Målsättningen måste vara att öka återvinningen och åter-
användningen av samhällets samlade resurser och därmed förebygga
uppkomsten av avfall. Ett effektivt sätt att uppnå detta bör vara att
ålägga den som producerar en vara att ta hand om varan när den är ut-
tjänt. Detta kommer att bidra till att produkterna konstrueras så att de
blir lättare att demontera och återvinna och så att mängden miljöskad-
liga ämnen i varor minimeras. Därför bör nu möjlighet skapas att suc-
cessivt införa producentansvar, såväl fysiskt som ekonomiskt, för olika
varu- och avfallsslag. Denna möjlighet bör införas genom en ändring i
renhållningslagen. Regeringen föreslås därför få föreskriva om produ-
centansvar för olika typer av varor eller avfall. Då detta införs skall,
beträffande hushållsavfall, undantag från den kommunala skyldigheten
att omhänderta avfallet gälla. Producentansvaret innebär alltså att en
producent av en vara eller en förpackning är skyldig att se till att av-
fallet av varan eller förpackningen bortforslas eller slutligt omhändertas.
Prop. 1992/93:180
58
Detta skulle lagtekniskt kunna utformas enligt två alternativa lösning- Prop. 1992/93:180
ar. Det ena alternativet är att ge regeringen ett bemyndigande att före-
skriva om producentansvar. Det andra alternativet är att spm Uppsala
universitet, juridiska fakulteten och Naturskyddsföreningen föreslår
redan nu införa ett krav på detta direkt i lagen. Enligt universitetet
skulle en på sikt mera uthållig lagstiftningsteknik ha inkluderat en mate-
riell bestämmelse som kunde återfinnas i antingen renhållningslagen
eller i en utvidgad lag om kemiska produkter.
Avsikten med lagförslaget är att ett producentansvar skall kunna
införas successivt på områden där detta är från miljö- eller resurshus-
hållningssynpunkt motiverat, ekonomiskt rimligt och tekniskt möjligt.
Jag anser därför att det är för tidigt att nu införa ett generellt krav på
producentansvar direkt i lag. I stället föreslår jag att regeringen eller
den myndighet som regeringen bestämmer får bemyndigande att före-
skriva om detta producentansvar för särskilda fall. Med den lagtekniska
lösning jag har valt kan man uppnå samma resultat som med ett direkt
lagstadgande men stegvis när förutsättningar finns. Det är viktigt att
arbetet sker i samråd med berörda branscher. Avsikten med förslaget är
att i de fall ett producentansvar införs detta skall preciseras av rege-
ringen eller myndighet som regeringen bestämmer. Föreskrifterna bör
utformas så att de passar just det område som avses.
I det till lagrådet remitterade förslaget föreslogs att med producent
skulle avses den som yrkesmässigt tillverkar, importerar eller innehar
en vara eller en förpackning eller någon annan egendom. Lagrådet (vars
yttrande finns in extenso i bilaga 5) menar att definitionen av en "pro-
ducent" efter remissbehandlingen av departementspromemorian fått en
utformning som blivit så vid att den närmast måste betraktas som inne-
hållslös. Lagrådet påpekar att beskrivningen omfattar inte bara den som
yrkesmässigt tillverkar eller importerar en vara eller en förpackning
utan också den som yrkesmässigt innehar någon annan egendom. Med
sistnämnda bestämning kommer enligt Lagrådets mening i praktiken var
och en som är yrkesmässigt verksam att betraktas som producent i för-
hållande till all egendom, av vilket slag det än är, som ingår i hans
näringsverksamhet. Som Lagrådet framhåller har ifrågavarande utvidg-
ning i förhållande till departementspromemorian av beskrivningen i
6 a § skett med tanke på sådant avfall som inte är direkt relaterat till
varor eller förpackningar, t.ex. processavfall och bygg- och rivningsav-
fall. Begreppet producent har förutom tillverkare och importör, avsetts
omfatta även hela försäljningskedjan från grossist till detaljhandel. En-
ligt Lagrådet måste bedömningen i vad mån en så bestämd krets av
tänkbara förpliktade kan godtas i en reglering av förevarande slag ske
med utgångspunkt i vilka andra begränsningar som regleringen innehål-
ler. Av intresse blir enligt Lagrådet då i detta fall den i 6 b § angivna
förutsättningen, att den aktuella föreskriften i varje särskilt fall måste
tillgodose att med varan, förpackningen eller avfallet skall förfaras på
sådant sätt "som kan krävas för en miljömässigt godtagbar avfallshante-
ring". Detta uttryckssätt får enligt Lagrådet anses ge uttryck för ett så
pass tydligt bestämt och därmed kontrollerbart villkor att den tänkta, 59
mycket omfattande avgränsningen av producentkretsen till nöds ändå
bör kunna accepteras. Vad särskilt gäller 6 b § i lagrådsremissen påpe- Prop. 1992/93:180
kar Lagrådet vidare att den föreslagna lagtexten inte innehåller några
krav på en anknytning mellan den producent det å ena sidan är fråga
om och det avfåll som föreskrifterna, å andra sidan, avses gälla.
Lagrådet har föreslagit följande utformning av 6 a och 6 b §§:
6 a §
"Med producent avses i denna lag den som yrkesmässigt tillverkar,
importerar eller försäljer en vara eller en forpackning. Vad nu sagts
gäller även den som i sin yrkesmässiga verksamhet frambringar avfell
som fordrar särskilda åtgärder från renhållnings- eller
miljövårdssynpunkt.
6 b § första stycket
"Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med-
dela föreskrifter om skyldighet för en producent att se till att avfellet
från sådan verksamhet som han bedriver bortforslas, återanvänds, åter-
vinns eller omhändertas på sätt som kan krävas för en miljömässigt god-
tagbar avfallshantering."
Vad som skiljer Lagrådets förslag i fråga om 6 a § från det remitte-
rade förslaget är till att börja med att "innehar" föreslås bli utbytt mot
"försäljer". De innehavssituationer som i första hand avsågs i det remit-
terade förslaget var innehav för försäljning. Lagrådets förslag i denna
del kan därför följas utan att det innebär någon inskränkning av betydel-
se. Vidare har lagrådet föreslagit att "någon annan egendom" skall er-
sättas med en ny andra mening enligt vilken också den som i sin yrkes-
mässiga verksamhet frambringar avfell som fordrar särskilda åtgärder
från renhållnings- eller miljövårdssynpunkt skall omfattas av producent-
begreppet. Som även lagrådet anger avsågs med annan egendom i det re-
mitterade förslaget i första hand "exempelvis processavfell och bygg-
och rivningsavfall". Lagrådet har inte invänt mot att dessa avfallsslag
omfattas. Även med Lagrådets förslag kommer det i viss mån att vara
oklart hur omfattande producentbegreppet är. Likväl är jag - med hän-
syn till att den producentkrets som avsågs med det remitterade förslaget
även kan nås med den utformning lagtexten har fått i Lagrådets förslag
- beredd att följa Lagrådets förslag med en redaktionell ändring.
I fråga om det föreslagna bemyndigandet i 6 b § att meddela före-
skrifter om producentansvar för olika avfallstyper har Lagrådet före-
slagit att bestämmelsen skall avse föreskrifter om skyldighet för en
producent att se till att avfellet från sådan verksamhet som han bedriver
bortforslas. Lagrådet har inte anfört annat än att bemyndigandet även
bör omfatta de varor eller förpackningar som producenten yrkesmässigt
tillverkar, importerar eller försäljer. Som Lagrådet anför framstår det
som nödvändigt att de aktuella bestämmelserna blir så tydligt avgrän-
sade och preciserade som möjligt. För att det inte skall råda någon
tveksamhet om omfattningen av bemyndigandet bör därför Lagrådets
förslag kompletteras så att det av lagtexten direkt framgår att föreskrift-
erna får avse avfellet av de varor eller av de förpackningar som produ- 60
centen tillverkar, importerar eller säljer. När det gäller Lagrådets ut-
talande att det remitterade förslaget inte innehåller några krav på en an-
knytning mellan den producent det å ena sidan är fråga om och det av-
fäll som föreskrifterna, å andra sidan, avses gälla, klargörs med mitt
förslag att bemyndigandet att föreskriva om producentansvar endast får
tillämpas på den typ av varor och förpackningar eller avfäll som produ-
centens yrkesmässiga verksamhet omfattar. Jag återkommer till denna
fråga i specialmotiveringen.
Begreppet producent bör omfätta såväl den som tillverkar eller pro-
ducerar en vara eller förpackning eller importerar den som hela försälj-
ningskedjan från grossist till detaljhandel. Bemyndigandet bör omfatta
avfäll från alla typer av varor eller förpackningar. Avsikten är att det
föreslagna bemyndigandet till att börja med skall tillämpas beträffande
förpackningar och returpapper. Dessa områden behandlas närmare i av-
snitt 7.3.6-7.3.9. Begreppet producent bör som jag nyss anfört även
omfatta den som i sin yrkesmässiga verksamhet frambringar avfäll som
fordrar särskilda åtgärder från renhållnings- eller miljövårdssynpunkt.
Därmed avses exempelvis processavfäll och bygg- och rivningsavfäll.
Min förhoppning är att bransch efter bransch på frivillig väg skall åta
sig ett producentansvar genom att utveckla effektiva och miljöriktiga
återtagnings- och hanteringssystem. Jag är dock beredd att föreslå rege-
ringen införa föreskrifter om ett producentansvar för ett stort antal
områden om det inte fungerar på frivillig väg. Mitt förslag innebär att
kommunerna även i fortsättningen, i samarbete med producenterna,
skall kunna bortforsla och slutbehandla avfäll.
Som framgått tidigare är skälet till att jag föreslår att möjlighet skall
införas att föreskriva om producentansvar att minska belastningen på
miljön och bidra till en förbättrad hushållning med naturresurser eller i
övrigt leda till effektivare avfällshantering. Detta är i linje med de prin-
ciper och regler som böljar tillämpas i andra länder och inom EG.
Prop. 1992/93:180
61
7.3.1 Återanvändning, återvinning m.m.
Prop. 1992/93:180
Mitt förslag: I renhållningslagen bemyndigas regeringen eller den
myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om
skyldighet för en producent att se till att avfallet av de varor eller
av de förpackningar som de tillverkar, importerar eller säljer eller
avfallet från sådan verksamhet som de bedriver återanvänds, åter-
vinns eller omhändertas på annat sätt som kan krävas för en miljö-
mässigt godtagbar avfallshantering, t.ex. energiutvinning eller
kompostering. Om sådana föreskrifter meddelas får en producent
även åläggas skyldighet att lämna uppgifter om insamling, återan-
vändningsgrad, återvinningsgrad eller andra förhållanden som
gäller hans verksamhet enligt lagen.
Promemorians förslag: Den innehöll inte något lagförslag om detta.
Förpackningsutredningen föreslog dock ett liknande bemyndigande be-
träffande förpackningsavfall i en särskild lag om återtagning av för-
packningar.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrade sig över
förpackningsutredningens förslag var positiva till ett producentansvar
för förpackningar men flera var kritiska mot utformningen av lagför-
slaget.
Skälen för mitt förslag: Avsikten med förslagen om producentansvar
är att minska mängden avfall och att effektivare utnyttja naturresurser-
na. För att uppnå detta är det inte tillräckligt att regeringen eller den
myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att föreskriva om
skyldighet för en producent att se till att avfallet bortforslas eller slutligt
omhändertas. Bemyndigandet bör också omfatta föreskrifter att en pro-
ducent skall se till att avfallet återanvänds, återvinns eller omhändertas
på annat sätt som kan krävas för en miljömässigt godtagbar avfallshan-
tering.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan ge-
nom detta bemyndigande föreskriva hur stor del av det insamlade och
bortforslade avfallet som skall återanvändas, återvinnas eller omhän-
dertas på annat lämpligt sätt, t.ex. genom kompostering eller energi-
utvinning, som kan krävas för en miljömässigt godtagbar avfallshante-
ring.
För att få en kretsloppsanpassad avfallshantering är återanvändning
och återvinning av material oftast att föredra. I vissa fall kommer dock
förutsättningar att saknas for rationell återanvändning och återvinning.
Energiutvinning ur sorterade avfallsfraktioner kan då vara ett bättre
alternativ för att utnyttja materialet, även ur resursutnyttjandesynpunkt.
För att kontrollera föreskrifternas efterlevnad bör producenten även
kunna åläggas skyldighet att lämna uppgifter om insamling, återanvänd-
ningsgrad, återvinningsgrad eller andra förhållanden som gäller hans
verksamhet i dessa avseenden.
62
7.3.2 Separationsskyldighet
Min bedömning: Regeringen skall föreskriva att avfall som om-
fattas av föreskrift som har meddelats med stöd av 6 b § renhåll-
ningslagen skall förvaras skilt från hushållsavfall eller annat avfall
i avvaktan på bortforsling. Detta kan göras med stöd av 8 § ren-
hållningslagen.
Mitt förslag: Bestämmelsen i 7 § renhållningslagen att en fastig-
hetsinnehavare inte får gräva ner, kompostera eller på annat sätt
slutligt omhänderta avfall som skall forslas bort genom kommu-
nens försorg utökas till att omfatta även sådant avfall som skall
forslas bort genom producentens försorg.
Promemorians förslag: Den innehåller inget förslag om detta men för-
slaget överensstämmer i huvudsak med 5 § förpackningsutredningens
förslag.
Remissinstanserna: De har inte haft någonting att erinra mot för-
packningsutredningens förslag.
Skälen för mitt förslag och min bedömning: För att möjliggöra en
effektiv insamling av det avfall som omfattas av föreskrift enligt 6 b §
bör föreskrivas att sådant avfell inte får blandas samman med hushålls-
avfall eller annat avfell. Denna föreskrift skall gälla för samtliga, såväl
privatpersoner som näringsidkare.
Det är dock viktigt att möjligheterna för enskilda hushåll att kom-
postera avfell underlättas och jag avser att snarast återkomma med
förslag till regeringen om en översyn i detta syfte.
7.3.3 Märkning
Mitt förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen be-
stämmer får föreskriva om skyldighet för en producent att märka
en vara eller en förpackning som omfattas av föreskrift om produ-
centansvar.
Promemorians förslag: Innehåller inget förslag om märkning men för-
slaget överensstämmer med 10 § i förpackningsutredningens lagförslag.
Remissinstanserna: De har inte haft något att erinra mot förslaget.
Skälen för mitt förslag: För att ett system med återtagning av varor
eller förpackningar skall fungera torde det i många fell krävas en sär-
skild märkning av varan eller förpackningen. Sådana märkningssystem
används även i andra länder, exempelvis i Tyskland, och det finns
förslag till märkning av förpackningar i förslag till EG-direktiv om
förpackningsavfall. Sverige bör enligt min mening delta i arbetet med
en europeisk harmonisering på området. Regeringen eller den myndig-
het som regeringen bestämmer bör därför få rätt att föreskriva om
Prop. 1992/93:180
63
märkning i samband med en föreskrift om producentansvar när behov Prop. 1992/93:180
föreligger.
7.3.4 Producentavgift
Mitt förslag: Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande,
kommuner eller en myndighet får meddela föreskrifter om att
avgift för bortforsling och slutligt omhändertagande genom kom-
munens försorg av avfall som avses i 6 b § får tas ut av producen-
ten.
Promemorians förslag: Överensstämmer i stort sett med mitt förslag
men i promemorian föreslogs bestämmelsen i en ny 14 a § där även
kommunala avgifter reglerades.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inte haft
någonting att erinra mot förslaget. Göta hovrätt konstaterar att det finns
möjligheter att lagtekniskt ge förslaget en bättre utformning.
Skälen för mitt förslag: Som angetts tidigare kan det för vissa typer
av varor och avfall av olika skäl vara mindre lämpligt att ålägga produ-
centen återtagnings- och hanteringsansvar. Det kan finnas risk för att
oseriösa entreprenörer kommer att utnyttjas och genomför en från mil-
jösynpunkt felaktig hantering och det kan vara svårigheter att utöva till-
räcklig kontroll. Bl.a. av dessa skäl kan det vara lämpligt att kommunen
alltjämt har det fysiska ansvaret för hantering och ibland även för det
slutliga omhändertagandet medan producenten har det ekonomiska an-
svaret. Enligt det tidigare nämnda EG-direktivet om avfall som omfattas
av EES-avtalet förutsätts producenten få ett direkt ekonomiskt ansvar
för avfallet. När ett principiellt producentansvar införs kan det framstå
som mindre rättvist om avgifter för den kommunala avfallshanteringen
debiteras enbart konsumenterna i kommunerna och inte företagen. För
att säkerställa detta ekonomiska ansvar kan det ibland vara nödvändigt
att ta ut en särskild avgift. Avgiften bör därför kunna tas ut av produ-
centen för bortforsling och slutligt omhändertagande genom kommunens
försorg av avfall. Avgift skall kunna tas ut antingen för att täcka både
bortforsling och slutligt omhändertagande men kan även tas ut enbart
för att täcka det ena, exempelvis bortforslingen, om både det fysiska
och ekonomiska ansvaret för det slutliga omhändertagandet ligger kvar
hos producenten.
De avgifter det här kan bli fråga om bör i många fall baseras på gene-
rellt beräknade kostnader för omhändertagandet av respektive avfalls-
slag. Då blir avgiftens storlek normalt inte differentierad efter lokala
förhållanden och i de fallen bör det därför bli en uppgift för regeringen
att meddela föreskrifter om avgifter. Avgifterna bör då tas ut centralt av
företagen och fördelas till kommunerna. Systemet med producentav-
gifter är oprövat och jag har erfarit att Kommunförbundet önskar att det
är mer flexibelt än enligt lagrådsremissens förslag. Även kommunerna
bör därför, efter regeringens bemyndigande, få möjlighet att kunna ta ut
64
en producentavgift differentierad efter lokala förhållanden i de fall det Prop. 1992/93:180
är lämpligt.
Eftersom detta blir ett nytt system måste man noga följa tillämpningen
och konsekvenserna av de producentavgifter som införs och vid behov
även se över den nu föreslagna regleringen.
7.3.5 Bestämmelser om straffansvar
Mitt förslag: Straffstadgandet i 24 § renhållningslagen utökas till
att omfatta även överträdelse av föreskrifter om producentansvar,
märkning och uppgiftsskyldighet.
Promemorians förslag: Överensstämmer till viss del med mitt förslag.
Remissinstanserna: Har inte haft något att erinra.
Skälen för mitt förslag: För att lagstiftningen skall bli effektiv bör
den vara straffsanktionerad. Straffskalan enligt renhållningslagen om-
fettar för närvarande böter och fängelse i högst sex månader. Det finns
inte skäl att föreslå någon skärpning av straffskalan.
7.3.6 Producentansvar för förpackningar
Skyldighet att återta förpackningar
Min bedömning: I tidigare avsnitt föreslår jag att regeringen skall
få meddela föreskrifter om producentansvar. Ett sådant ansvar bör
gälla för förpackningar. Det bör gälla både kostnadsansvaret (det
ekonomiska ansvaret) för insamling, bortforsling och slutligt om-
händertagande av de utsorterade förpackningarna och hanteringen
(det fysiska ansvaret) av avfallet. En förordning om producentan
svar för förpackningar bör träda i kraft den 1 januari 1994.
Förpackningsutredningens förslag: Utredningen föreslår att en sär-
skild lag om återtagning av förpackningar införs som bemyndigar rege-
ringen att föreskriva om skyldighet för en producent att samla in, forsla
bort och slutligt omhänderta använda förpackningar. Producentansvaret
skall vara möjligt att avgränsa geografiskt. Den praktiska utformningen
av återtagningssystemet regleras genom avtal mellan det offentliga och
de företag som tillverkar eller importerar förpackningar av ett visst
materialslag.
Remissinstanserna: Remissinstanserna har till övervägande del varit
positiva till principen om producentansvar för förpackningar. Intressen-
ter från industrin och handeln har förordat att producenterna ges endast
ett fysiskt ansvar medan i stort sett samtliga övriga remissinstanser har
delat utredningens slutsats att producenterna bör ges både ett ekono-
miskt och ett fysiskt ansvar. 65
5 Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 180
Bakgrunden till min bedömning: Under de senaste decennierna har Prop. 1992/93:180
mängden förpackningar, särskilt engångsförpackningar, ökat markant.
Utvecklingen av förpackningarna har inneburit en mer rationell och
effektiv varuhantering. En ändamålsenlig förpackning kan spara resurser
genom minskat spill och reducerad energiåtgång i distributionen. Samti-
digt åtgår det energi och råvaror vid tillverkning av förpackningar. Det
är angeläget att den totala resursåtgången minimeras. Genom livscykel-
analyser kan man kartlägga för- och nackdelar med olika typer av för-
packningar. En förpackning som är energikrävande att tillverka kan
spara energi genom att förpackningsmaterialets vikt är relativt sett låg i
förhållande till andra förpackningsmaterial, vilket innebär lägre energi-
åtgång i distributionsledet.
Förpackningarna har kommit att upplevas som ett växande problem
inom avfallshanteringen. Förpackningarnas andel av hushållsavfallet
uppgår numera till uppskattningsvis 25 % räknat i vikt och ca 50 %
räknat i volym.
Alla förpackningar medför en miljöbelastning, om än på olika sätt och
i olika stor utsträckning. Fyra faktorer har stor betydelse för vilken
miljöbelastning en förpackning har. För det första har avfallshantering-
en betydelse, d.v.s. om de använda förpackningarna återanvänds, om
materialet återvinns för att användas som nytt material eller förbränns i
kombination med, eller utan, energiutvinning eller slutligen om för-
packningarna kasseras och deponeras på tippen. För det andra har den
totala mängden förpackningar betydelse för miljöbelastningen. En tredje
faktor är mängden förpackningsmaterial och vilken typ av förpacknings-
material som går åt för att producera vaije enskild förpackning. Slut-
ligen har förekomsten av miljöskadliga beståndsdelar i förpackningarna
betydelse för förpackningarnas påverkan på miljön.
Det är främst dessa fyra faktorer som måste beaktas vid utformning
av styrmedel för en mer miljöanpassad produktion och konsumtion av
förpackningar.
De förpackningar som framställs i dag har i allmänhet goda egen-
skaper för att förvara och bevara de produkter som de är avsedda att
omsluta. Många förpackningar är dock inte utformade med tanke på
vilken miljöbelastning de medför. Det beror på att de ekonomiska in-
citamenten inte är tillräckligt starka för förpackningstillverkama att ta
miljöhänsyn vid utformningen av förpackningarna. Tillverkaren har
företagsekonomiska motiv att minska råvaru- och energianvändningen
vid tillverkningen av förpackningarna men saknar företagsekonomiska
motiv för att ta hänsyn till förpackningarnas miljöbelastning i avfallsle-
det. Eftersom det företagsekonomiska motivet är svagt måste markna-
dens signaler förstärkas med ett producentansvar så att det finns starka
företagsekonomiska skäl att beakta miljöaspekten vid utformningen av
förpackningarna.
Förpackningstillverkamas ansvar för miljökonsekvenserna av en för-
packning upphör för närvarande när förpackningen/varan är såld. När
förpackningarna slutligen hamnar i avfallsledet är det konsumenten och
avfallshanteraren som får kostnader och eventuellt andra problem för att gg
bli av med förpackningarna. Jag anser att förpackningsindustrin bör
åläggas ett större ansvar för förpackningarnas miljöbelastning. Det bör Prop. 1992/93:180
ske genom att producentansvar for förpackningar infors.
Utvecklingen utomlands
I flera länder har åtgärder vidtagits eller diskussioner påbörjats i rikt-
ning mot ett införande av producentansvar för förpackningar. Produ-
centansvaret är i vissa fall fullständigt och i andra fall begränsat och
bygger på lagliga eller frivilliga regleringar. Det gemensamma syftet är
att minska den totala mängden förpackningar och att öka återanvänd-
ningen och materialåtervinningen av förpackningarna. Inom EG behand-
las för närvarande ett förslag till förpackningsdirektiv som beskrivs i det
följande. Därefter följer en beskrivning av den tyska lagstiftningen och
det s.k. DSD-systemet (das Duale System Deutschlands) i Tyskland
samt mycket kort vad andra länder åstadkommit för att minska förpack-
ningarnas miljöbelastning.
EG:s förslag till direktiv om förpackningar och förpackningsavfall
EG-kommissionen presenterade i juli 1992 ett förslag till direktiv om
förpackningar och förpackningsavfall. Bakgrunden är att flera medlems-
länder har böijat införa olika typer av miljökrav på förpackningar base-
rade på någon form av producentansvar.
Direktivets syfte är att harmonisera nationella åtgärder som vidtas för
att minska miljöpåverkan från förpackningar och förpackningsavfall för
att undvika störningar av den inre marknaden, handelshinder och kon-
kurrensbegränsning.
Direktivförslaget ställer krav på att medlemsländerna skall införa
system för återtagning, återanvändning och materialåtervinning av an-
vända förpackningar. Senast tio år från direktivets ikraftträdande skall
90 % av alla använda förpackningar (i vikt räknat) återtas i resp, med-
lemsland. Det insamlade förpackningsavfallet skall därefter gå till ma-
terialåtervinning, förbränning med energiutvinning eller kompostering.
Av det totala förpackningsavfallet skall minst 60 % av respektive för-
packningsmaterial gå till materialåtervinning. Högst 10 % av allt
förpackningsavfall får deponeras. Använda förpackningar som ingår i
ett system med återanvändning definieras inte som avfall och omfattas
därför inte av ovanstående krav.
Det finns enligt direktivförslaget en möjlighet att modifiera de angivna
målen för materialåtervinning om vetenskapliga studier, livscykelana-
lyser eller liknande visar att andra återtagningssätt är fördelaktigare från
miljösynpunkt. Målen skall vidare ses över sex år efter det att direktivet
trätt i kraft. Direktivförslaget blir nu föremål för förhandlingar i mini-
sterrådet. Det innebär att väsentliga förändringar kan ske innan ett slut-
ligt beslut tas. Direktivet kan tidigast träda i kraft år 1995.
67
Tysk lagstiftning och DSD-systemet
Tyskland har som tidigare nämnts sedan år 1986 en avfellslag som
bemyndigar förbundsregeringen att utfärda forordningar om bl.a. åter-
tagningsplikt och pantsystem. Distributörer kan också åläggas skyldighet
att återta avfellet eller ta ut en pant. Ett flertal förordningar har utfär-
dats eller är under utarbetande med stöd av denna lag.
Lagen behandlar också avfallsmängden. Enligt lagtexten får förbunds-
regeringen bestämma mål för återanvändning, återvinning och begräns-
ning av avfallsmängderna. Vidare får regeringen, i syfte att minska av-
fallsmängderna och avfallets miljöbelastning, utfärda förordningar om
att vissa produkter, framför allt förpackningar, 1) skall vara märkta på
ett särskilt sätt, 2) skall gå att återanvända eller återvinna, 3) skall
återtas av producenten för återanvändning eller återvinning, 4) skall in-
samlas på ett särskilt sätt separerat från annat avfell för att underlätta
återanvändning eller återvinning och 5) får marknadsföras endast för
särskilda ändamål.
Med stöd av lagen beslöt förbundsregeringen i juni 1991 en förord-
ning om förpackningar. Enligt förordningen är producenter och dis-
tributörer skyldiga att ta tillbaka transportförpackningar som konsu-
menten eller industrin har lämnat tillbaka. Bestämmelsen trädde i kraft
den 1 december 1991. Vidare är, sedan den 1 april 1992, den som
säljer en vara skyldig att låta köparen lämna sekundär- eller omförpack-
ningar i försäljningslokalen. När det gäller försäljnings- eller konsu-
mentförpackningar är producenter och distributörer från den 1 januari
1993 skyldiga att ta tillbaka sådana förpackningar om de lämnas till-
baka. Denna skyldighet gäller dock inte de producenter och distributö-
rer som organiserar ett system som garanterar en regelbunden hämtning
av använda förpackningar. Som en direkt följd av detta har näringslivet
upprättat det s.k. DSD-systemet som organiserar insamlingen för han-
deln och tillverkarna.
De förpackningstillverkare som är anslutna till DSD-systemet måste
garantera att de eller någon annan kontinuerligt tar emot och återvinner
material från sorteringsanläggningama. De skall märka sina förpack-
ningar med en grön punkt så att konsumenten vet att förpackningen
återvinns genom DSD-systemet. Systemet finansieras genom att en av-
gift (för närvarande 0,01 till 0,2 DM) tas ut för varje förpackning.
Avgiften täcker kostnaderna för insamling och sortering.
Enligt förordningen skall 64-72 % av förpackningsavfallet från år
1995 gå till materialåtervinning; kraven varierar mellan olika förpack-
ningsmaterial. För transportförpackningar och kringförpackningar gäller
i princip krav på en total återanvändning eller återvinning av det avfell
som industrin eller konsumenten lämnar tillbaka.
I Danmark måste dryckesförpackningar för öl, läsk och mineralvatten
ingå i ett godkänt retursystem. För övriga förpackningar planerar man
nationell lagstiftning i anslutning till EG-direktivet.
I Norge utarbetar en arbetsgrupp med representanter från näringslivet
och myndigheterna ett förslag till producentansvar för förpackningar
med krav på materialåtervinning på en viss procentuell nivå.
Prop. 1992/93:180
68
I Finland är en ny avfellslag under utformning. Riksdagen skall ta Prop. 1992/93:180
ställning till förslaget våren 1993 och enligt regeringens förslag skall
lagen träda i kraft den 1 juli 1993. Enligt lagförslaget bemyndigas rege-
ringen att föreskriva att producenterna skall ansvara för de egna
produkternas avfell och ha återtagningsplikt. När EG-direktivet om för-
packningar har antagits kommer den finska regeringen att följa upp
lagen med förordningar som specificerar vilka produkter och producen-
ter som omfattas och vilka krav på återanvändning och materialåter-
vinning som skall gälla.
Sommaren 1992 antogs i Frankrike en lag om avfallshantering som
innebär att producenterna har ansvar för förpackningsavfellets omhän-
dertagande. Målet är att 75 % av alla förpackningar skall återvinnas år
2002. I begreppet återvinning innefattas även förbränning med energiut-
vinning. Alla förpackningar i Frankrike beläggs fr.o.m. år 1992 med en
avgift som samlas in av den statliga fonden Eco-emballage. Medlen som
fonden får in går till att bekosta insamling och omhändertagande av för-
packningsavfellet.
En överenskommelse har slutits mellan Frankrike och Tyskland om
ett gemensamt återvinningssystem för förpackningar. Överenskommel-
sen innebär en samordning mellan det tyska DSD-systemet och det
franska Eco-emballage med den gröna punkten som gemensam symbol.
I Nederländerna har regeringen och företrädare för näringslivet ge-
nom avtal enats om att förpackningsproducentema ansvarar för sina
produkter även i avfallsledet och skall se till att retursystem införs.
Överenskommelsen omfattar alla förpackningar som förs ut på den in-
hemska marknaden. Avtalet preciserar de kvantitativa och kvalitativa
mål som gäller för att minska mängden avfell. Bl.a. har man kommit
överens om att till år 2000 helt upphöra med förbränning av förpack-
ningar utan energiutvinning. Industrin har också förbundit sig att byta
engångsförpackningar mot retumerbara i de fell det innebär en mindre
miljöbelastning. Någon förordning kommer inte att utfärdas så länge
avtalet hålls.
I USA finns på federal nivå ett förslag till lagstiftning med bl.a. åter-
vinningskrav på förpackningar. Industrin har haft stora invändningar
emot förslaget och det ansvar som lagen skulle lägga på industrin.
Enligt uppgift är ett första delmål för materialåtervinning av förpack-
ningar att 25 % av alla förpackningar återvinns efter år 1995, undanta-
get förpackningar som är av papp/pappersmaterial vilka skall ha en åter-
vinningsnivå på 40 % efter 1995. Är 1998 höjs återvinningsmålet till
40 % och efter år 2000 skall 50 % av alla förpackningar återvinnas. På
delstatsnivå har de flesta staterna lagar som begränsar mängden för-
packningar och stimulerar återanvändning och materialåtervinning. För
att stimulera återanvändning och materialåtervinning har flera delstater
skattelättnader för bl.a. företagsinvesteringar.
Skälen för min bedömning: Jag anser att nya styrmedel måste in-
föras så att producenterna kan åläggas ett producentansvar för sina
produkter i avfallsledet. Principen att den som förorenar skall betala
kostnaderna för att undanröja eller motverka föroreningen - Polluter 59
Pays Principle - skall gälla för förpackningsavfallet. Det innebär i detta
fäll att kostnaden för att omhänderta förpackningsavfallet skall ingå i Prop. 1992/93:180
priset på förpackningen/varan.
För att undvika betungande administration och kontroll bör ett system,
som skapas för att förmå producenterna att ta miljöhänsyn i sin tillverk-
ning, vara självreglerande och utnyttja marknadsekonomiska mekanis-
mer. Det system med producentansvar och återtagandeplikt för förpack-
ningar som jag förordar uppfyller dessa krav. Systemet har hög flexibi-
litet genom att det ger förpackningarnas ekonomiska intressenter frihet
att själva utforma retumerbara förpackningar och återvinningssystem på
marknadens villkor. Någon detaljreglering från statens sida blir inte
aktuell så länge detta system fungerar på ändamålsenligt sätt.
Jag anser att ett system med producentansvar för förpackningar erbju-
der en värdefull möjlighet att uppfylla riksdagens mål om att minska av-
fallets volym och miljöbelastning.
Den erfarenhet av producentansvar på förpackningar vi har i vårt land
är positiv. Producenterna har på frivillig grund fullt ekonomiskt och
fysiskt ansvar för omhändertagandet av returflaskor av glas för vin,
sprit, öl och läsk. Det innebär att producenterna organiserar och be-
kostar insamling och återanvändning resp, materialåtervinning av för-
packningarna liksom information till allmänheten. Detsamma gäller för
aluminiumburkar men för sådana gäller även krav på tillstånd enligt
lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar av alumi-
nium. Fullständigt producentansvar finns också för materialåtervinning
av wellpapp och ett visst producentansvar för återvinning av glasför-
packningar. På senare tid har även ett retursystem för läskedrycksflas-
kor av PET-plast byggts upp av producenterna.
Det är min uppfattning att de system med retumerbara förpackningar
som vi har i Sverige för närvarande behöver kompletteras för att produ-
centernas ansvar för förpackningsavfallet, så som producentansvaret sla-
gits fest av riksdagen år 1975, skall gälla i realiteten. Dessutom är det
nödvändigt att utveckla nya retursystem för att möta de krav som följer
av EG:s förslag till förpackningsdirektiv. Mitt förslag om producent-
ansvar med återtagningsplikt för förpackningsavfall är ett första steg i
den riktningen.
Förpackningsutredningen förordade att producenternas återtagnings-
plikt för förpackningar skall omfetta både ett ekonomiskt och ett fysiskt
ansvar. Det ekonomiska ansvaret innebär att producenten är skyldig att
stå för kostnaden för insamling, bortforsling och återvinning av för-
packningsavfellet. Det fysiska ansvaret innebär att producenten är skyl-
dig att återta använda förpackningar som konsumenten (hushållet, före-
taget, m.fl.) har lämnat tillbaka. Att producenterna bör åläggas både
ekonomiskt och fysiskt ansvar har fått ett brett stöd av
remissinstanserna. Även jag delar utredarens uppfattning i denna fråga;
producenterna bör överta kommunens ekonomiska och fysiska ansvar
för det utsorterade förpackningsavfallet. Så länge det saknas möjligheter
att maskinellt sortera ut förpackningar från hushållsavfall bör däremot,
enligt min mening, använda förpackningar, som av den enskilde läggs
tillsammans med annat hushållsavfall, samlas in och transporteras bort 70
av kommunen enligt gällande ordning.
Eftersom Sverige är ett glest befolkat land kan stora kostnader uppstå Prop. 1992/93:180
för insamling och transport till returanläggningama. De miljömässiga
nackdelarna med stora transportavstånd kan i vissa fall överväga de
miljömässiga fördelarna med att återanvända eller materialåtervinna
förpackningarna. Jag avser därför att i ett annat sammanhang återkom-
ma till regeringen med förslag att ge Statens naturvårdsverk i uppdrag
att följa upp dessa aspekter av producentansvaret och, om så behövs,
föreslå åtgärder.
Konsumenternas aktiva medverkan är av vital betydelse för att ett
återtagningssystem av förpackningar skall vara framgångsrikt. Återtag-
ningssystemet måste därför vara enkelt och konsumentvänligt för både
företag och enskilda. Dessutom krävs tydlig information och märkning
av förpackningarna. Detta ställer också krav på praktiska arrangemang
i bostadsområden för att möjliggöra omfattande returer av förpackning-
ar.
För att ett system med återtagning skall fungera och ge underlag för
återanvändning och materialåtervinning i kommersiell skala krävs att de
uttjänta förpackningarna sorteras ut från övrigt avfell redan vid källan.
Det innebär ett ansvarstagande från den enskildes sida. Det stora in-
tresse för miljöfrågorna som människor har i dag, och deras genuina
vilja att aktivt bidra till en bättre miljö borgar för att de enligt min
bedömning också kommer att ta detta ansvar. Det är min uppfettning att
de svenska konsumenterna i stor utsträckning skulle uppfetta en ökad
källsortering i hushållen positivt, även om det medför en viss ökad
arbetsbörda för varje individ.
Den enskildes medverkan är således en förutsättning för att system
med återtagningsplikt skall fungera. Det är av stor vikt att hushållen,
företagen och andra berörda informeras om hur källsorteringen i prakti-
ken skall fungera. Information behövs också om de miljömässiga för-
delar som är förknippade med att använda förpackningar separeras från
övrigt avfell och återvinns. Det ankommer på de berörda företagen att
se till att erforderlig information ges. För egen del anser jag det önsk-
värt att förpackningar som återanvänds eller materialåtervinns märks
med en symbol.
7.3.7 Producentbegreppet beträffande förpackningsavfall
Min bedömning: I fråga om förpackningsavfall bör med producent
avses den som tillverkar förpackningar eller förpackningsmaterial
eller importerar förpackningar, förpackningsmaterial eller för
packade varor eller för vidare försäljning förpackar och innehar
varor.
Förpackningsutredningens förslag: Bedömningen överensstämmer
med 3 § i förpackningsutredningens lagförslag.
71
Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig med anled- Prop. 1992/93:180
ning av förpackningsutredningens förslag har i allmänhet inte haft något
att invända.
Skälen för min bedömning: En viktig del av regleringen av produ-
centansvaret, inte minst med hänsyn till lagens effekter på marknaden,
är att producenten kan identifieras. I EG-kommissionens förslag till
förpackningsdirektiv har beteckningen producent givits en vid defini-
tion. Som producent till en viss förpackning anges tillverkare, material-
leverantör, distributör, importör och handeln. I Tyskland ligger produ-
centansvaret för sälj förpackningar på handeln. Det är handeln som har
fått ansvar för att ta tillbaka förpackningarna och som i sin tur får ställa
krav på leverantörerna, dvs. de som tillverkar eller importerar förpack-
ningarna, att medverka vid återtagningen. Det tyska näringslivets svar
på lagen om återtagandeplikt är det i ett tidigare avsnitt beskrivna DSD-
systemet, där producentansvaret fördelats mellan förpackningarnas
ekonomiska intressenter.
Med hänsyn till att en vara kan förses med en förpackning i många
olika led bör definitionen av producent när det gäller förpackningar avse
förpackningarnas samtliga ekonomiska intressenter. Dessa bör ges ett
ansvar för förpackningsavfallet genom att en vid definition av begreppet
producent används i det sammanhanget. Det är också i linje med vad
företrädare för svenskt näringsliv har framfört i sina kontakter med
förpackningsutredningen. Alla ekonomiska intressenter måste ges möj-
lighet att själva uppfylla producentansvaret; inhemska producenter såväl
som importörer. I annat fall kan producentansvaret uppfattas som han-
delshinder.
Min slutsats är att genom att producentansvaret ligger hos en vid krets
ökar förutsättningarna för att återtagningsplikten inte skall leda till
försämrad konkurrens på marknaden. Jag anser mot den bakgrunden att
i begreppet producent i detta sammanhang bör innefattas den som till-
verkar förpackningar eller förpackningsmaterial, importerar förpack-
ningar, förpackningsmaterial eller förpackade varor eller för vidare för-
säljning förpackar eller innehar varor, dvs. hela distributions- och
försälj ningskedjan.
72
7.3.8 Återanvändning, materialåtervinning m.m.
Min bedömning: En förordning om krav på återanvändning och
materialåtervinning av förpackningar bör träda i kraft den 1 januari
1994 i den mån frivilliga, bindande avtal mellan berörda parter inte
har slutits. För olika materialslag anges vilka nivåer som skall vara
uppnådda efter den 1 januari 1997. En förordning bör också omfatta
skyldighet för en producent att lämna uppgifter om insamling, återan-
vändningsgrad, materialåtervinningsgrad och andra förhållanden som
gäller dennes verksamhet enligt renhållningslagen.
Mot bakgrund av att återanvändnings- och återvinningsgraden för
vissa förpackningar i dag är mycket låg och underlaget inte är till-
räckligt för att fastställa kravnivåer bör Naturvårdsverket få i uppdrag
att analysera konsekvenserna av återanvändnings- och återvinnings-
nivåer för dessa förpackningsslag. I Naturvårdsverkets uppdrag skall
ingå att definiera vilka förpackningar som skall omfattas av kraven.
Förpackningsutredningens förslag: Utredningen föreslår att regeringens
bemyndigande skall tas in i en särskild lag om återtagning av förpackning-
ar i vilken producenterna ges ansvar för att använda förpackningar insam-
las, bortforslas och återanvänds, materialåtervinns eller förbränns med
energiutvinning. Den miljömässiga prioriteringsordningen skall vara åter-
användning, materialåtervinning, energiutvinning och deponering. Priori-
tetsordningen föreslås gälla för vaije enskilt materialslag (glas, papper,
aluminium, stålplåt och plast) och inte när olika materialslag jämförs.
Regeringen skall fastställa mål för materialåtervinningen från år 2000. De
mål som föreslås av utredningen är satta efter en sammanvägning av miljö-
fördelar, teknisk möjlighet och ekonomisk rimlighet.
Remissinstanserna: Flera remissinstanser har haft invändningar mot
utredningens miljömässiga prioritetsordning för återanvändning, material-
återvinning, förbränning i kombination med energiutvinning och depone-
ring.
Skälen för min bedömning: Med den i avsnitt 7.3.6 föreslagna åter-
tagandeplikten på förpackningar ges producenterna incitament för att ut-
forma förpackningar som kan återanvändas eller vilkas material kan åter-
vinnas. Jag anser att producenterna bör ges frihet att i vaije given situa-
tion, inom ramen för angivna mål, bedöma vilket av alternativen återan-
vändning och materialåtervinning som är mest fördelaktigt. I det system
med producentansvar inom ramen för ett återvinningsmål som jag här före-
slår, ges företagen dessutom stor frihet att praktiskt utforma systemet.
I sitt remissvar till förpackningsutredningen betonar NUTEK nödvändig-
heten av att utvecklingen på förpackningsområdet sker i samklang med
utvecklingen i övriga Europa och EG. Motsvarande synpunkter har även
bl.a. Statens naturvårdsverk, Kommerskollegium och Sveriges industri-
förbund framfört. Det är enligt min mening självklart att vi med den nära
relation vi har med EG i möjligaste mån harmoniserar våra miljöansträng-
Prop. 1992/93:180
73
ningar med EG. Samtidigt anser jag att det är viktigt att vi utformar våra Prop. 1992/93:180
system utifrån vårt lands specifika förutsättningar.
Med utgångspunkt i förpackningsutredningens analys av de svenska för-
hållandena på respektive marknad och den tyska förpackningsförordningens
krav på återvinningsnivåer från den 1 januari 1995 förordar jag i det
följande skilda krav på återanvändnings- och återvinningsnivåer för olika
material- och förpackningsslag (aluminium, wellpapp/ papp/ papper, plast,
stålplåt och glas), att gälla fr.o.m. den 1 januari 1997. I förslaget har
hänsyn tagits, i enlighet med Naturvårdsverkets synpunkt, till redan exi-
sterande retursystem. För de förpackningar som inte redan har nationellt
uppställda mål anser jag att de nivåer som gäller i Tyskland från den 1
januari 1995 beträffande materialåtervinning bör gälla fr.o.m. den 1 janua-
ri 1997. Alla procenttal anger förpackningsavfallet i viktprocent.
Glasförpackningar
Det finns i dag väl utvecklade system för insamling, återanvändning och
materialåtervinning av glasförpackningar i vårt land. Branschen har återan-
vändningssystem för flaskor för öl, läsk, vin och sprit. 95-98 % av alla öl-
och läskedrycksflaskor återanvänds och motsvarande siffra för vin- och
spritflaskor är 65 %. I 1990 års avfallsproposition (prop. 1989/90: 100 bil.
16, bet. 1989/90:JoU 16, rskr. 1989/90:241) fastslogs att återtagningsmålet
för dryckesförpackningar skall vara minst 90 %.
År 1991 materialåtervanns ca 44 % av alla glasförpackningar av Svensk
Glasåtervinning AB (SGÅ) som har det fysiska och delvis det ekonomiska
ansvaret för materialåtervinningen av glas. Det är kommunerna som sam-
lar in glaset och säljer det till SGÅ för återvinning. Företaget tar ut en
avgift på de förpackningar som är anslutna, för närvarande är avgiften 2-6
öre per förpackning beroende på volymen. Avgiften används för att be-
kosta insamling, återvinning m.m. SGÅ:s återvinningsmål för år 1995 är
att 70 % av alla glasförpackningar skall återvinnas.
Wellpapp
Det finns redan flera väl fungerande system med materialåtervinning av
wellpapp i vårt land. Främst är det förpackningar från grossister, distri-
butionsföretag och detaljhandel som återvinns. För närvarande återvinns
ca 65 % av all wellpapp i vårt land. Denna nivå måste vara ett minimum
för materialåtervinningen av wellpapp efter den 1 januari 1997.
Övriga förpackningar
För övriga förpackningar (förpackningar i stålplåt, övriga aluminiumför-
packningar, övriga förpackningar av papp, papper och kartong samt övriga
plastförpackningar) är nuvarande återanvändnings- och återvinningsnivåer
mycket låga. För dessa förpackningar är dessutom underlaget inte tillräck-
ligt för att redan i dag formulera krav. Enligt min bedömning är dock de 74
återanvändnings- och återvinningsnivåer som anges i det följande rimliga
målsättningar för återanvändning och materialåtervinning. Innan krav kan Prop. 1992/93:180
ställas bör dock konsekvensanalyser genomföras för de i det följande
angivna nivåerna. Jag avser därför att inom kort återkomma till regeringen
med ett förslag om ett uppdrag till Naturvårdsverket att göra en konsek-
vensanalys av dessa nivåer innan de förs in som krav i förordningen. I
Naturvårdsverkets uppdrag skall ingå att definiera vilka förpackningsslag
som skall ingå i respektive krav.
I dag förekommer ingen återanvändning eller materialåtervinning av hus-
hållsförpackningar i stålplåt men viss återanvändning och materialåtervinn-
ing av förpackningar för industriellt bruk förekommer. Ett problem vid
materialåtervinning av hushållens förpackningar i stålplåt är att de oftast är
förtennade vilket kraftigt fördyrar återvinningen. På sikt måste stålplåtsför-
packningama för hushållen utvecklas så att det går att materialåtervinna
dem till en rimlig kostnad. Jag anser att vi bör kunna ställa motsvarande
krav som den tyska förpackningsförordningen gör på producenterna att
återanvända eller materialåtervinna minst 70 % av alla förpackningar i
stålplåt från den 1 januari 1997.
Endast ca 1 % av hushållssoporna är alumlmumskrot (exklusive retur-
burken). En stor del av aluminiumförpackningarna insamlas och material -
återvinns redan, eftersom returburken insamlas och materialåtervinns till
närmare 85 %. Aluminium är intressant att återvinna eftersom det om-
smälta materialet har samma egenskaper som nytt material. Det finns
därför goda möjligheter att öka materialåtervinningen av aluminiumför-
packningar och jag finner det rimligt att minst 70% av alla övriga alumi-
niumförpackningar återanvänds eller materialåtervinns från den 1 januari
1997.
Jag anser att materialåtervinningen av förpackningar av papp, papper
och kartong, utom förpackningar i wellpapp, bör öka så att minst 65 %
materialåtervinns fr.o.m. den 1 januari 1997. Detta innebär att insamling
och materialåtervinning av både företagens och hushållens papp, papper
och kartong måste öka kraftigt.
40 % av alla konsumentförpackningar i papper och kartong (exklusive
wellpapp) är mjölkförpackningar och andra vätskekartonger av papper och
plast. Som vätskeförpackningama ser ut i dag är det tveksamt om mate-
rialåtervinning ger någon miljövinst i förhållande till förbränning med
energiutvinning. Min bedömning är att en utveckling av dessa förpack-
ningar måste till, så att det blir möjligt att möta EG:s krav på material-
återvinning även för dessa förpackningar.
Återanvändning av plastförpackningar är ur miljöhänseende oftast att
föredra framför materialåtervinning. Det finns emellertid en del problem
med materialåtervinning och återanvändning, bl.a. är den återvunna plasten
många gånger av sämre kvalitet än ny plast.
I dag materialåtervinns ca 5 % av alla plastförpackningar. Jag finner det
rimligt att minst 65 % av alla plastförpackningar, exklusive PET-flaskan,
fr.o.m. den 1 januari 1997 återanvänds eller materialåtervinns.
Enligt en frivillig överenskommelse från juli 1990 skall alla svenska
förpackningar i PVC bytas ut mot annat material.
75
Lagen om PET-flaskor
Mitt förslag: Lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar utvid-
gas till att också omfatta PET-flaskor i retursystem med material-
återvinning. För hanteringstillstånd skall gälla att flaskorna ingår i ett
retursystem med pant. Hanteringstillstånd krävs även för import av
PET-flaskor.
Skälen för mitt förslag: I lagen (1991:336) om vissa dryckesförpack-
ningar föreskrivs att hanteringstillstånd krävs for yrkesmässig överlåtel-
se av flaskor som är tillverkade av PET (polyetylentereftalat). För ett
hanteringstillstånd krävs att flaskan ingår i ett retursystem. Av lagens
förarbeten framgår att med retursystem avses ett system med återfyllnad
av PET-flaskor. För att bryggerinäringen skall få tid att anpassa pro-
duktionen till ett system med återfyllnad har regeringen gett dispenser
till utgången av år 1992 till de foretag som uppgett att de avser att
ansluta sig till ett godkänt retursystem.
Flera problem har uppstått kring systemet med återfyllnad, både vad
gäller praktiska frågor och konkurrensfrågor. De små bryggerierna har
inte ansett sig kunna få ekonomisk bärkraft for ett system med åter-
fyllnad på grund av de höga kostnader som är förknippade med disk-
ning och transport. Det har också visat sig tekniskt svårt att använda
retur-PET-flaskor för cider och mineralvatten, produkter som utgör en
stor del av den försålda volymen i PET-flaskor. Förpackningsutred-
ningen gör bedömningen att också ett retursystem med höga krav på
materialåtervinning kan accepteras. Mot denna bakgrund finns det fog
för att ändra lagen så att retursystem med engångs-PET-flaskor som tas
tillbaka och materialåtervinns blir tillåtna parallellt med det redan fun-
gerande systemet med återfyllnad.
Den ändring i lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar som
jag här föreslår skall gälla från den 1 juli 1993. Under tiden fram till
dess att lagens nya lydelse trätt i kraft, bör undantag från tillståndsplik-
ten kunna medges.
Enligt förslaget skall motsvarande villkor som tillämpas för de foretag
som får hanteringstillstånd for PET-flaskor för återfyllnad gälla för de
företag som väljer att ingå i ett system med retur-PET som återvinns.
För sådant hanteringstillstånd skall således gälla att minst 90 % räknat
på årsbasis av de försålda engångsflaskoma från den 1 januari 1994 tas
tillbaka och materialåtervinns. Vidare skall pant betalas vid återlämning
av PET-flaskor, vilket redan tillämpas för retur-PET som återfylles.
Detta är för närvarande det enda sättet att uppnå en insamlingsnivå på
90% av försåld kvantitet. Av den nya lagtexten skall framgå att pant
gäller som villkor för hanteringstillstånd.
För att hanteringstillstånd skall kunna beviljas måste sökanden kunna
visa att återvinningskravet kan uppnås, vilket torde förutsätta att föran-
staltningar om återtagning inleds omedelbart så att tillstånd kan beviljas
Prop. 1992/93:180
76
när lagändringen träder i kraft. Proceduren kring hanteringstillståndet Prop. 1992/93:180
bör utformas så att särskilda svårigheter för importföretag inte uppstår.
Framtida EG-regler, m.m.
Det nu beskrivna systemet med producentansvar för förpackningar
ligger enligt min bedömning inom ramen för vad som är och kan för-
väntas komma att vara tillåtet inom EG.
Skatten på dryckesförpackningar tillkom för att styra konsumtionen
mot milj ovänligare förpackningar. Med nuvarande utformning fyller
inte skatten den funktion som miljöpolitiskt styrmedel som var dess
syfte och förpackningsutredningen föreslog därför i sitt slutbetänkande
(SOU 1991:76) Förpackningar och miljön, att förpackningsskatten skall
tas bort. Mot bakgrund av detta har regeringen nyligen i proposition
1992/93:166 föreslagit riksdagen att skatten avskaffas.
77
Sammanställning av återanvändnings- och materialåtervinningsnivåer på
förpackningar
En förordning om producentansvar för förpackningar träder i kraft den
1 jan 1994. I förordningen skall for följande forpackningsslag anges
återanvändnings- eller materialåtervinningskrav som skall vara uppfyllda
efter den 1 jan 1997.
|
Uppnådd |
Krav 1997 | ||
|
G lasförpackningar |
Återanvändning: |
95 % |
95 % |
|
Glastö rpackningar |
Återanvändning: |
65 % |
90 % |
|
Övriga glasför- |
Material- | ||
|
packningar:3 |
återvinning: |
45 % |
70 % |
|
Aluminiumburkar: |
Material- |
85 % |
90 % |
|
Förpackningar av |
Material- | ||
|
wellpapp: |
återvinning: |
65 % |
65 % |
|
PET-flaskan: |
Material- |
Ingen | |
|
återvinning: |
uppgift |
90 % |
För nedanstående forpackningsslag gäller att innan återanvändnings- och
materialåtervinningskrav beslutas genom förordning skall konsek-
vensanalyser ha gjorts för de angivna återanvändnings- och åter-
vinningsnivåema. Uppdrag om detta skall ges till Naturvårdsverket. I
Naturvårdsverkets uppdrag ingår också att definiera vilka förpackningar
som ingår i respektive kategori. Om Naturvårdsverket finner anledning
att justera målen bör förslag till nya kravnivåer presenteras.
1 Avser redan fungerande retursystem för glasflaskor för öl/läsk.
2 Avser redan fungerande retursystem för inhemskt tappade vin- och
spritflaskor.
3 Avser bl.a. importerade vin- och spritflaskor.
Prop. 1992/93:180
78
Uppnådd
nivå 1992
Mål 1997
|
Övriga aluminium- |
Materialåter- |
5 % |
70 % |
|
Övriga förpackningar |
Återanvändning/ | ||
|
av papp, papper och |
materialåter- | ||
|
kartong:4 |
vinning: |
5 % |
65 % |
|
Övriga plastför- |
Återanvändning/ | ||
|
packningar:5 |
materialåter- | ||
|
vinning: |
5 % |
65 % | |
|
Förpackningar av |
Återanvändning/ | ||
|
stålplåt: |
materialåter- | ||
|
vinning: |
5 % |
70 % |
7.3.9 Producentansvar för returpapper
Min bedömning: Jag avser att, efter överläggningar med berörda
intressenter, återkomma till regeringen med förslag om den närma-
re utformningen av ett system med producentansvar for återvinning
av papper. Ett producentansvar bör fr.o.m. den 1 juli 1994 gälla
för producenter av tidnings- och journalpapper. För annat papper
bör sådant ansvar införas den 1 juli 1996. Insamlingsmålet sätts till
75 % för tidnings- och journalpapper år 2000.
Promemorians förslag: Pappersproducentema ges dels ett ekonomiskt
ansvar för insamling och slutligt omhändertagande, dels ett fysiskt
ansvar för slutligt omhändertagande av returpapper. Kommunerna
svarar som hittills för insamling av papper. En återvinningsavgift läggs
på produktion och import av tidnings- och journalpapper avsett för
svensk konsumtion med stöd av den lagstiftning om producentansvar
som föreslås i promemorian. Avgiften förs till en returpappersfond som
disponeras av regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm-
mer. Medel från fonden används för att vid behov täcka underskott i
kommunernas returpappershantering samt för att ge stöd till projekt som
syftar till en ökad återvinning av returpapper.
4 Häri ingår ej förpackningar i wellpapp.
5 Häri ingår ej den s.k. PET-flaskan.
Prop. 1992/93:180
79
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna är positiva till för- Prop. 1992/93:180
slaget om producentansvar för returpapper. Flera remissinstanser, bl.a.
Statens naturvårdsverk, anser att fysiskt producentansvar dessutom bör
införas för insamlingen. Ett flertal avstyrker inrättandet av en fond.
Flera instanser avstyrker införandet av en avgift eller känner tvekan till
en avgift med hänvisning till bl.a. att avgiften och fonden kan minska
kommunernas incitament att effektivisera insamlingen. Ett antal remiss-
instanser anser att nuvarande återvinningssystem fungerar väl och därför
bör bibehållas.
Skälen för min bedömning: Bestämmelser om pappersåtervinning in-
fördes i Sverige år 1975. Tidningar och tidskrifter, förpackningar av
papper eller papp samt andra pappersprodukter som hushållen regel-
mässigt har behov av att göra sig kvitt räknas till hushållsavfall enligt 4
§ första stycket renhållningslagen (1979:596) och omfattas av det obli-
gatoriska kommunala renhållningsansvaret. Enligt 8 § renhållningsför-
ordningen (1990:984) skall, inom de kommuner som åtagit sig särskild
insamlingsskyldighet, pappersavfall som utgörs av tidningar, tidskrifter
och emballage samt av utgallrade arkivhandlingar eller liknande avfåll
från kontorsverksamhet forslas bort separat genom kommunens försorg.
Separat insamling av returpapper från hushållen sker emellertid i dag i
de flesta kommuner, trots att endast ett fåtal kommuner har åtagit sig
detta formellt. Kommunerna ansvarar som regel inte för insamling av
kontorspapper. Sådan insamling sker vantigen i privat regi genom retur-
pappersföre tagen.
Returpapper har de senaste 15-20 åren blivit en alltmer betydelsefull
råvara för de svenska pappersbruken. Den årliga förbrukningen av
returpapper har sedan böijan av 1970-talet ökat från ca 300 000 ton till
drygt en miljon ton år 1990. Industrins behov av returpapper kommer
enligt branschens prognoser att stiga till 1,45 miljoner ton per år till år
1995.
Av de svenska hushållens konsumtion av tidnings- och journalpapper,
575 000 ton år 1991, insamlades och återvanns 355 000 ton, dvs. nära
62 %. Allt insamlat tidnings- och journalpapper från hushållen kan,
enligt vad jag har erfarit, kapacitetsmässigt tas emot vid de svenska
pappersbruken inom överskådlig tid.
Insamling och återvinning av övrigt returpapper från tryckerier, kon-
tor och liknande verksamheter uppgick till 140 000 ton eller ca 15 % år
1991. Det är inte möjligt att säkert bedöma kontorens andel av detta,
men enligt min mening torde det finnas en potential för betydligt ökad
återvinning.
Under de senaste åren har priset på returpapper periodvis sänkts
samtidigt som insamlingskostnadema har ökat. Enligt vad jag har erfarit
täcker inköpsföretagens ersättning i dag inte längre den genomsnittliga
hanteringskostnaden i landet för returpappret. Detta beror på att det
tidvis finns betydande överskott på returpapper på den internationella
marknaden vilket lett till prissänkningar. Detta hänger samman med att
intresset i många länder under senare år har ökat markant for insamling
och återvinning av bl.a. tidnings- och journalpapper vilket ibland lett till
80
mycket låga priser på den internationella marknaden. Kommunens för- Prop. 1992/93:180
luster på verksamheten i sådana fall täcks via renhållningstaxan.
Situationen med stora överskott internationellt på returpapper till låga
priser kan enligt vad skogsindustrin uppger komma att bestå under över-
skådlig tid. T.ex i Tyskland förbereds lagstiftning med krav på återtag-
ning av tidningar, tidskrifter och annat tryckpapper for den som till-
verkar och säljer sådana produkter. Detta kan medföra kraftigt ökad
tillgång till returpapper på marknaden med ytterligare sänkta returpap-
perspriser som följd.
För att returpapperssystemet i Sverige skall fortsätta att fungera bra
behöver kommunernas problem att få kostnadstäckning lösas. Annars
finns inte förutsättningar för systemet att kunna fungera långsiktigt.
Enligt min mening måste avsättningen for svenskt returpapper säkras
och pappersbrukens tillgång till returfiberråvara tryggas.
Återvinningsverksamhet lider ofta av att det ur ett företagsekonomiskt
perspektiv inte är lönsamt att använda återvunnen råvara jämfört med
primär. Det kan vara fråga om extra kostnader för transporter eller i
hanteringsleden, särskilda lagringskostnader eller svårigheter att upp-
rätthålla och garantera jämn kvalitet och mängd. Samhällsekonomiskt
kan det emellertid vara en fördel att återanvända varor och återvinna
material som råvara för nya produkter eller för energiutvinning i och
med de lägre anspråk som ställs på energi- och naturresurser. Avfalls-
mängderna minskas och därmed de behandlingskostnader och risker för
läckage som avfellet medför.
Flera kommunala remissinstanser framhåller att det inte är möjligt att
få sälja returpapper direkt till pappersbruken. Man tvingas gå genom
mellanhänder, t.ex. pappersbrukens inköpsbolag, vilket medför att
kommunernas ersättning för det arbete som utförs vid insamlingen
reduceras. Kommunförbundet pekar på att den kommunala pappersin-
samlingen för närvarande är olönsam på grund av att priserna på den
internationella marknaden är hårt pressade. Ekonomisk kompensation
via en fond är därför en bra lösning för att täcka kommunernas under-
skott under perioder då insamlingen är olönsam. Skogsindustrin menar
å sin sida att returpappersprisema i Sverige inte har varit utsatta för
samma hårda press som i andra länder i Europa och att returpapperspri-
sema i Sverige ligger högre än i utlandet. Den kostnad för insamlingen
som kommunerna måste ta ut via renhållningstaxan är förhållandevis
måttlig. Skogsindustrin hävdar vidare att det system som finns i Sverige
torde vara billigast för konsumenten.
I ett läge då priser inte kan uppnås som är ömsesidigt acceptabla för
partema på returpappersmarknaden kan enligt min mening andra lös-
ningar behöva övervägas. Jag anser inte att renhållningstaxan är rätt sätt
att finansiera kostnaderna för returpappersinsamlingen. Förslaget i
departementspromemorian att införa en återvinningsavgift för att täcka
kostnaderna för returpappershanteringen skall ses mot bakgrund av
detta. Emellertid har flera remissinstanser framfört invändningar mot
det avgiftssystem som föreslås i promemorian. Man har menat att syste-
met skulle minska incitamentet för kommunerna att få en kostnadseffek- 81
tiv insamling. Dessutom skulle det vara administrativt betungande.
6 Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 180
Samtidigt har de skäl emot ett ändrat insamlingssystem som låg bakom Prop. 1992/93:180
förslaget avvisats av flera remissinstanser.
Nuvarande insamling och återvinning av returpapper i Sverige funge-
rar bra med en internationellt sett hög återvinningsgrad. Jag anser att
det inte finns något som talar emot en fortsatt positiv utveckling om
producenten ges det fulla ansvaret. Ett flertal pappersbruk samverkar
för övrigt redan i dag via gemensamma bolag i en verksamhet med
återvinning av papper från hushåll, industri och handel. Ett producent-
ansvar behöver inte innebära att kommunernas och returpappersföre-
tagens engagemang i returpappersinsamlingen upphör. Returpappers-
företagen hanterar i det närmaste allt insamlat papper från de svenska
hushållen och samlar dessutom in sådant papper i stor utsträckning.
Många kommuner är, enligt vad jag erfarit, positiva till att fortsätta
med insamlandet av returpapper. Kommunerna kan då göra detta som
entreprenörer åt industrin.
Industrins ökande investeringar for att utnyttja returpapper medför att
industrin har behov av att långsiktigt tillförsäkra sig tillgång till retur-
papper. Jag anser att returpapper utgör en viktig råvaruresurs vid till-
verkning av pappersmassa och därför bör utnyttjas främst i detta sam-
manhang.
Jag har mot denna bakgrund kommit fram till att det är mest lämpligt
att pappersproducenten nu åläggs det fulla ansvaret för både insamling
och slutlig hantering. Härmed skapas förutsättningar för att verksam-
heten skall kunna ske rationellt och med incitament för branschen att
bedriva insamling och hantering effektivt i takt med pappersproduktio-
nen.
Jag har tidigare pekat på den inte särskilt väl utvecklade insamlingen
och återvinningen av kontorspapper. Jag anser i likhet med Naturvårds-
verket att ett producentansvar bör gälla också för sådant. Jag bedömer
som jag tidigare nämnt, att potentialen för ökad återvinning är stor,
särskilt som kvaliteten på vitt kontorspapper som regel är god. Jag
räknar med att branschen har goda möjligheter att utveckla insamling
och återvinning inom detta område.
Kuvert och andra pappersprodukter bör tas till vara i större ut-
sträckning. Ett av hindren i sammanhanget är användningen av kuvert
med sådana material t.ex. plastfönster samt latexbaserade självhäftande
klister, som gör att kuverten inte kan återvinnas och som riskerar att
försvåra återvinningen av annat papper om de samlas in tillsammans.
Som jag senare återkommer till finns nu ett förslag till kriterier för
miljömärkning av kuvert avseende bl.a. återvinningsbarhet. Eftersom
det finns återvinningsbara alternativ och utbudet kommer att öka när
kriterier fastställts är det viktigt att offentlig och annan förvaltning
väljer sådana vid sina inköp. För konverterade pappersprodukter, t.ex.
block, finns redan miljömärkningskriterier.
Ett särskilt problem gäller insamling och transport av returpapper
inom norrlandskommunerna. Långa transportavstånd både för insamling
och för leverans till pappersbruk ger höga transportkostnader för hela
återvinningsledet. Jag har erfarit att en utbyggnad pågår av Obbola 82
pappersbruk utanför Umeå, vilket kommer att möjliggöra användning av
ytterligare returpapper vid produktionen där. Detta kommer att avsevärt Prop. 1992/93:180
förbättra situationen i nämnda avseende för norrlandskommunerna. Man
måste emellertid räkna med att de ekonomiska förutsättningarna för
insamlingsverksamheten även i framtiden kommer att vara sämre i gles-
bebyggda trakter och att långa transportavstånd kan göra återvinning
mindre lönsam och därmed mindre lämplig från miljösynpunkt än t.ex.
förbränning.
Jag avser att, efter överläggningar med berörda intressenter, åter-
komma till regeringen med förslag om den närmare utformningen av ett
system med producentansvar för återvinning av papper och de författ-
ningsforslag som detta föranleder. För tillverkare och importörer av
tidnings- och journalpapper bör det nya systemet träda i kraft den 1 juli
1994. För annat papper bör det, med hänsyn till att det på dessa om-
råden krävs längre tid for att utveckla insamlingsverksamheten, kunna
införas den 1 juli 1996.
Som många remissinstanser framhållit har Sverige en betydande åter-
vinning av returpapper från svensk konsumtion. Det är väsentligt att
denna höga nivå upprätthålls och att återvinningen också kan öka. Jag
anser att det bör vara möjligt att till år 2000 utöka insamlingen av
tidnings- och journalpapper till 75 % jämfört med dagens ca 63 %.
När det gäller kontorspapper är det svårare att ange insamlingsmål.
Det får ankomma på Naturvårdsverket att följa att en ökad insamling
sker och att återkomma till regeringen om åtgärder bedöms nödvändiga
för att nå en ökning.
Jag vill också slå fest att det papper som samlas in i huvudsak bör
återvinnas som råvara för pappersproduktion. Det bör självfallet även
vara möjligt att utnyttja returpapper som råvara till andra industripro-
dukter, t.ex. isoleringsmaterial till bostäder. Jag är emellertid medveten
om att det av olika skäl och vid olika tidpunkter kan vara svårt att
utnyttja allt tillgängligt returpapper som råvara. I sådana fell är det
naturligtvis bättre att papperet förbränns och utnyttjas för energiproduk-
tion - förutsatt att miljöriktig förbränning sker - än att det deponeras på
en soptipp.
7.3.10 Tillsyn och uppföljning
Min bedömning: Statens naturvårdsverk får ansvaret för att följa
hur det producentansvar som regeringen föreskriver uppfylls.
Förpackningsutredningens förslag: En särskild forpackningsdelegation
bör knytas till Statens naturvårdsverk med uppgift att företräda rege-
ringen i förhandlingar med näringslivet, tillse att uppställda mål efter-
levs, initiera forskning på förpackningområdet, följa den internationella
utvecklingen samt bidra med viss information till allmänheten.
Promemorian innehåller inga förslag i fråga om uppföljning.
83
Remissinstanserna: Flera remissinstanser har haft invändningar mot
förslaget att inrätta en förpackningsdelegation. Statskontoret avstyrker
att en förpackningsdelegation med den sammansättning och de ansvars-
områden utredningen föreslår inrättas. Även Statens naturvårdsverk av-
styrker att en förpackningsdelegation inrättas eftersom den blir resurs-
krävande och kan befaras medföra onödigt administrativt krångel.
Skälen för min bedömning: Statens naturvårdsverk har i dag det
övergripande myndighetsansvaret för miljöfrågorna och ett sektorsan-
svar för avfall. Verket är central tillsynsmyndighet enligt renhållnings-
lagen. Inom ramen för detta har Naturvårdsverket organiserat ett krets-
loppssekretariat som böijat ta sig an frågor av nu aktuellt slag. Jag
finner det därför lämpligt att Naturvårdsverkets ansvar vidgas till att
gälla uppföljning av de krav på återanvändning och materialåtervinning
som regeringen föreskriver vid beslut om producentansvar. Det ankom-
mer på regeringen att meddela närmare föreskrifter om detta.
Min bedömning: Det är viktigt att insamlingsmålet för nickel-
kadmiumbatterier uppnås. Det åtagande branschen nu gjort är
ägnat att uppnå detta mål.
Promemorians förslag: Föreskrifter om återlämningspremie skulle in-
föras i lagen om avgifter för miljöfarliga batterier.
Remissinstanserna: En övervägande majoritet av dem som tagit ställ-
ning i frågan är positiv till förslaget. Några remissinstanser anser att
bl.a. identifiering av NiCd-batterier kan komma att ställa till problem.
Andra ifrågasätter om detaljhandeln är tillräckligt förberedd. Grossist-
förbundet Svensk Handel avvisar förslaget och hänvisar bl.a. till att
tillförseln av NiCd-batterier kommer att minska inom några år, för att i
stort upphöra senast under 1990-talet. Vidare anser förbundet att NiCd-
batterier inte är lättidentifierade eftersom batterier och kassetter inte
alltid är märkta samt att administrationen av premien kommer att med-
föra en inte oansenlig byråkrati och kostnader. Förbundet förespråkar
istället ökad information till konsumenterna.
Skälen för min bedömning: Hanteringen av förbrukade miljöfarliga
batterier regleras genom förordningen (1989:974) om miljöfarliga batte-
rier. Med miljöfarliga batterier avses slutna torrbatterier med mer än
sammanlagt 0,025 viktprocent kvicksilver och kadmium samt blybatte-
rier (startbatterier) med en vikt av mer än tre kilo per styck. Förbruka-
de miljöfarliga batterier klassas som miljöfarligt avfell och får inte ingå
i hushållsavfallet utan skall samlas in för särskilt omhändertagande.
I förordningen föreskrivs att de vanligaste sorterna av alkaliska batte-
rier inte får säljas om angivna viktprocent överskrids. Övriga miljöfarli-
ga batterier, utom blybatterier, skall vara märkta för att yrkesmässigt få
Prop. 1992/93:180
84
överlåtas. Märkningsföreskriftema gäller även varor med låst montera- Prop. 1992/93:180
de batterier. Den som yrkesmässigt överlåter miljöfarliga batterier är
skyldig att ta emot förbrukade sådana batterier. Vidare gäller enligt
förordningen en skyldighet för tillverkare och importörer att till Statens
naturvårdsverk deklarera försålda mängder av slutna NiCd- batterier.
Fr.o.m den 1 april 1992 gäller såväl mottagningsskyldigheten som
skyldigheten att deklarera till Naturvårdsverket även varor som inneslu-
ter fast monterade NiCd-batterier.
På basis av deklarerade uppgifter debiteras tillverkare och importörer
en miljöavgift. Avgiften kan enligt lagen (1990:1332) om avgifter för
miljöfarliga batterier tas ut för att täcka samhällets kostnader för att
samla in och oskadliggöra batterier som är förbrukade eller som inte
längre används. Avgiften uppgår för närvarande till 2,5 öre per gram
för NiCdbatterier, inkl, fast monterade batterier. Intäkterna från av-
giften är placerade hos riksgäldskontoret i den s.k. batterifonden. Batte-
rifonden disponeras av regeringen eller den myndighet som regeringen
bestämmer.
Batterier med kadmium utgör ett allvarligt hot mot miljön. Om inga
ytterligare åtgärder vidtas i syfte att öka insamlingen av förbrukade
NiCdbatterier kommer med tiden stora mängder kadmium att tillföras
miljön genom avfellet.
Förbrukningsmönstret för kadmium har ändrats kraftigt under senare
år. Användningen av kadmium för ytbehandling, legeringar, pigment
och stabilisatorer har minskat. Användningen av kadmium i batterier
har däremot ökat kraftigt och svarar numera för över hälften av kad-
miumanvändningen i världen. Det finns en stor mängd s.k. uppladd-
ningsbara produkter med fest monterade NiCd-batterier i omlopp. Ock-
så denna marknad ökar kraftigt. Många av dessa produkter är inte
avsedda att överleva mer än en omgång batterier och normalkonsumen-
ten kan inte utan vidare förväntas ha kunskaper för att montera ur batte-
rierna och lämna dem till omhändertagande när produkten kasseras.
Batterierna beräknas ha en livslängd på 5-10 år. Huvuddelen av de
batterier, både fest monterade och lösa, som har sålts under 1980-talet
torde därför finnas kvar hos konsumenterna.
De som saluför NiCd-batterier och uppladdningsbara apparater är
redan i dag skyldiga att återta förbrukade NiCd-batterier och apparater.
Den som yrkesmässigt återtar en uppladdningsbar apparat är också
skyldig att montera ur NiCd-batteriet om kommunen så kräver. Vidare
genomförs vid återkommande tillfallen sedan år 1986 riksomfattande
informations- och insamlingskampanjer av miljöfarliga batterier. Enligt
min mening är emellertid resultatet av insamlingsprogrammet vad gäller
NiCd-batterier inte tillfredsställande. Insamlingsresultatet för år 1991
uppskattas till ungefär 20 % av antalet försålda lösa och fest monterade
NiCd-batterier. Det av statsmakterna angivna insamlingsmålet är 90 %
(prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:73).
I lagrådsremissen fenns ett förslag till lagstiftning om återlämnings-
premier m.m. avseende nickel-kadmiumbatterier. Under beredningen av
propositionen har berörda branschorganisationer gjort följande åtagande:
85
"ÅTAGANDE AVSEENDE INSAMLING AV LADDNINGSBARA Prop. 1992/93:180
BATTERIER
Sveriges Köpmannaförbund, Grossistförbundet Svensk Handel, Sveri-
ges Livsmedelshandlareförbund, ICA Handlarna AB, Dagab AB,
Kooperativa Detaljhandelsgruppen AB företräder 23 000 parti- och
detaljhandelsföretag pä den svenska marknaden.
Dessa företag svarar för den helt dominerande delen av marknaden
i Sverige med nickel-kadmiumbatterier (NiCd-batterier).
I regeringens lagrådsremiss om riktlinjer för en kretsloppsanpassad
samhällsutveckling etableras producentansvar som en generell princip
i arbetet för en bättre miljö och en uthållig utveckling.
Producentansvarsprincipen innebär många fördelar jämfört med tradi-
tionella system för avfallshantering som varit beroende av alltmer
detaljerad och svåröverblickbar lagstiftning och växande krav pä om-
fattande administration och myndighetskontroll i takt med produktut-
budens förändring och marknadernas internationalisering. Producent-
ansvarsprincipen innebär att den som producerar, importerar eller
saluför en produkt som ger upphov till avfall, också tar sin del av
ansvaret för produktens hela kretslopp.
Producenternas marknadskännedom, tekniska kunnande och flexi-
bilitet ger möjligheter att välja de optimala metoderna att minska av-
fallets mängd och miljöpåverkan i varje läge. Metoderna kan vara av
skiftande karaktär; alltifrån att lägga upp riktade informationskam-
panjer och rabatter som stimulerar äterlämning och återvinning till
fysisk insamling. Nyckelord för producentansvarsprincipen är kost-
nadseffektivitet, kommersiella lösningar, optimal kunskap om markna-
den och produkterna samt minimal administration.
Den som yrkesmässigt överlåter miljöfarliga batterier, t.ex. NiCd-
batterier, är enligt gällande rätt skyldig att ta emot förbrukade batte-
rier. Vidare tas en miljöavgift ut på batterierna för att täcka kost-
naderna för insamling och oskadliggörande av batterierna. Intäkterna
från avgifterna är placerade i Batterifonden.
När det gäller förbrukade nickel-kadmiumbatterier av alla slag och
utföranden är samhällets mål att 90 % av dessa skall återtas beräknat
pä årsbasis. Insamlingsresultatet är för närvarande ca 20 % baserat
på genomsnittliga försäljningsvolymer för 1986-87 och insamling för
1991 på ca 45 ton.
Diskussioner har förts mellan representanter för svensk handel,
såväl partihandel som detaljhandel, vad gäller åtagande att uppnå
lagrådsremissens angivna insamlingsmål för laddningsbara batterier
utan att behöva utnyttja ett av samhället administrerat och kostsamt
premiesystem. Undertecknade åtar sig följande som alternativ till
lagstiftning:
1) att samla in minst 90 % av samtliga i landet förbrukade nickel-
kadmiumbatterier beräknat på årsbasis, utifrån årsmedelsförbrukning-
en och med hänsyn tagen till dessa batteriers tekniska livslängd.
2) att upprätta en gemensam organisation med syfte att uppfylla
insamlingsmålet under ett andra verksamhetsår (juli 94 - juni 95) samt 86
att samla in minst 60 % under första verksamhetsåret. Organisationen
skall aktivt samverka med Naturvårdsverket, Svenska
Kommunförbundet m.ft. intressenter på avfallsområdet.
3) att välja de mest effektiva vägarna att påverka samtliga berörda
mål- och produktgrupper i den omfattning som erfordras för att
uppfylla insamlingsmålet. Miljöavgifter på kadmium i batterier
administreras idag av Naturvårdsverket via Batterifonden, vilket även
fortsättningsvis kan ske. En förutsättning för att insamlingsmålet ska
näs är dock att den nybildade organisationen kan utnyttja medlen
avseende NiCd-batterier från Batterifonden.
4) att tillställa Naturvårdsverket - som oberoende granskare - de
resurser som behövs för att säkerställa en tillförlitlig förbruknings-
och insamlingsstatistik för NiCd-batterier i Sverige med syfte att bättre
kvantifiera insamlingsmålet 90 % (dock högst 1,5 Mkr/är).
Naturvårdsverket får därmed också möjlighet att inför regeringen löpan-
de verifiera insamlingsresultatet.
5) att kostnaderna för återtagningssystemet enligt ovanstående,
täcks fullt ut enligt producentansvarsmodellen, dvs. genom att
kostnaden för insamling, destruktion m.m. intemaliseras i
batteriets/produktens pris.
6) att om insamlingsmålet inte uppnås, skall intressenterna vara
behjälpliga med vunna erfarenheter, kompetens etc. vid etablerandet
av annat system för insamling av batterier.
Undertecknade är införstådda med att lagstiftning blir aktuell om
insamlingsmålet mot förmodan inte uppnås.
Under överskådlig tid kommer att finnas behov av fortsatt insamling
av miljöfarliga batterier. Insamling och materialåtervinning av
samtliga miljöskadliga ämnen i batterier är regeringens och handelns
gemensamma mål. Undertecknade avser att i positiv anda verka för
detta liksom för en övergång till mer miljöanpassade batterier. Den
nya organisationen skall därför samverka med Naturvårdsverket,
kommuner och andra organ som ansvarar för insamling och
återvinning av andra batterityper, så att arbetet sker på ett samordnat
och effektivt sätt.
Teknik för återvinning av samtliga batterityper - inklusive NiCd - är
under snabb utveckling. Den nya organisationen kommer noga att
bevaka denna utveckling och verka för att insamlings- och
återvinningslösningar uppkommer i samverkan med andra länder.
Detta innebär att den felande länken i kretsloppet skapas och uttjänta
batterier blir intressanta som råvarukälla."
Prop. 1992/93:180
87
Stockholm 1993-02-22
Prop. 1992/93:180
Dagab AB
Roland Matz Lars Otterbeck
Ordförande VD
Grossistförbundet Svensk Handel
Olof Ohlsson
Ordförande
ICA Handlarnas AB
Rolf-Erik Hjertberg
Ordförande
Sture Lindmark
VD
Roland Fahlin
VD
Kooperativa Detaljhandelsgruppen AB (KDAB)
Roland Svensson Lars Hjorth
Ordförande VD
Mobil Tele Leverantörerna (MTL)
Bengt-Ake Gyllenberg
Ordförande
Sveriges Köpmannaförbund
Rolf H. Gard
Ordförande
Arvid Brandberg
VD
E.O. Holm
VD
Sveriges Livsmedelshandlareförbund (SSLF)
Jan Olsson Mikael Ankers
Ordförande VD
Som angetts tidigare är lagstiftning med förbud och regleringar ett
medel och inte ett mål för att åstadkomma producentansvaret. I den mån
de miljöpolitiska målet kan uppnås utan tvångsmedel bör frivilliga åt-
gärder eftersträvas. Jag anser att detta frivilliga åtagande från branschen
är i enlighet med denna princip och att åtagandet är ägnat att uppfylla
insamlingsmålet för nickel-kadmiumbatterier. Tills vidare bör därför
enligt min mening något lagförslag om återlämningspremier för nickel-
kadmiumbatterier inte läggas fram för riksdagen. Regeringen avser dock
att följa utvecklingen och kontrollera att insamlingsmålet uppnås.
88
Kommunerna har fått ett allt större tillsynsansvar lokalt i frågor om
människors hälsa och miljön. Den kommunala nämnd som har ansvar
för miljöskydd m.m. har lokalt tillsynsansvar i frågor om bl.a. hälso-
skydd, livsmedelshantering, kemikaliekontroll och miljöskydd.
Även frågor om avfallshantering har länge varit en kommunal ange-
lägenhet, särskilt vad avser avfall från enskilda hushåll. Genom sitt
breda avfållskunnande och den infrastruktur som byggts upp har kom-
munerna här en viktigt uppgift. Kommunerna har också stora möjlig-
heter att påverka avfallshanteringen för såväl hushållen som industrin,
framför allt genom ett bemyndigande att föreskriva om källsortering. I
arbetet med att minska avfallsmängderna, förbättra avfallshanteringen
och främja återvinningen intar kommunerna därför en nyckelposition.
Renhållningslagen (1979:596) reglerar främst hanteringen av
hushållsavfall. Med hantering avses uppsamling, förvaring, bortforsling
och slutligt omhändertagande. Med slutligt omhändertagande avses bl.a.
förbränning, deponering och återvinning. Lagen stadgar att avfallshante-
ringen skall ske på ett sådant sätt att åtgärder som underlättar återan-
vändning och återvinning främjas. Det är kommunerna som i de flesta
fall svarar för hanteringen. Utgångspunkten enligt lagen är att avfallet
skall hanteras på ett sådant sätt att det inte uppkommer olägenhet från
hälsoskydds- eller miljövårdssynpunkt.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får före-
skriva att visst slag av avfall i avvaktan på bortforsling skall sorteras
och förvaras skilt från annat avfall. Regeringen får även delegera till
kommunerna att meddela sådana föreskrifter. Sådan delegering har
också skett men har hittills inte i någon större utsträckning utnyttjats av
kommunerna. Det finns dock undantag. Ett exempel är Skara kommun
som infört källsortering i "Vått och torrt" för kommunens samtliga
hushåll. I andra kommuner, såsom Uppsala och Borås, pågår källsorte-
ringsprojekt för delar av hushållen och industrin. Kommunerna i syd-
västra Skåne samarbetar i ett regionalt bolag för avfallshanteringen,
Sydvästra Skånes Av fallsaktiebolag (SYSAV). Redan i slutet av 1970-
talet förstärkte detta bolag kontakten med framför allt avfallsproducenter
och entreprenörer och har genom bl.a. information och rådgivning
påverkat företagens beteende mot en ökad sortering av avfallet. Motsva-
rande aktiviteter äger rum på flera andra orter i Sverige, framför allt i
storstadsområdena.
Det är kommunen som ansvarar för bortforslingen av hushållsavfallet
och som också har ansvar för att avfallet förs till en behandlingsanlägg-
ning. Regeringen får föreskriva att annat avfall inom kommunen än
hushållsavfall skall forslas bort och slutligt omhändertas genom kommu-
nens försorg. Regeringen får överlåta åt en myndighet eller åt kommu-
nerna att meddela föreskrifter om detta. I renhållningsförordningen
(1990:984) har kommunerna getts sådan föreskriftsrätt.
Prop. 1992/93:180
89
Kommunerna har enligt reglerna i renhållningsförordningen - med
vissa undantag - också ansvaret för att forsla bort miljöfarligt avfell.
För annat avfell än hushållsavfall har kommunen dock inte något ytterli-
gare ansvar, t.ex. att se till att det finns en adekvat behandlingsanlägg-
ning. Kommunens möjligheter att åstadkomma ökad återvinning för
annat avfell än hushållsavfall begränsas därmed.
Kommunerna skall genom en renhållningsordning utfärda lokala
föreskrifter om avfallshanteringen. För bortforsling och slutligt
omhändertagande av avfell som sker genom kommunens försorg får
kommunen ta ut en avgift enligt en taxa, som antas av
kommunfullmäktige. Avgiften skall bestämmas till högst självkostnaden
dvs. det belopp som behövs för att täcka nödvändiga kapital- och drift-
kostnader för renhållningen. Kommunerna får differentiera avfallstaxor-
na för att stimulera till källsortering av avfell. Självkostnadsprincipen
gäller dock för den samlade avfallshanteringen.
Det av riksdagen beslutade avfallsprogrammet från våren 1990 (prop.
1989/90:100 bil. 16, bet. 1989/90:JoU16, rskr. 1989/90:241) innebär
bl.a. att kommunerna har fått ökade befogenheter beträffande möjlig-
heten att föreskriva om källsortering och utvidga ansvaret för avfalls-
hanteringen. Vidare anges att kommunen skall ansvara for en heltäckan-
de avfellsplanering. Genom ändring i renhållningslagen har kommunen
fått möjlighet att ta in de uppgifter från bl.a. industrin som behövs för
sådan planering. Beslutet innebär vidare att riksdagen har satt som mål
att sortering av såväl hushållsavfall som industriavfall skall ske fr.o.m.
år 1994. Syftet med sorteringen är att möjliggöra ett från miljö- och
resurshushållningssynpunkt lämpligt omhändertagande av avfellet. Detta
i sin tur innebär bl.a. att återanvändning och återvinning måste öka i
omfattning samt att förbränning och deponering av osorterat avfell i allt
väsentligt skall ha upphört vid slutet av år 1993.
Min bedömning: Källsortering av avfall är av central betydelse i
arbetet med att kretsloppsanpassa avfallshanteringen. I syfte att
påskynda utvecklingen dithän bör en avfallsbeskattning övervägas.
Jag avser att inom kort begära regeringens bemyndigande att till-
sätta en särskild utredare för att belysa lämpligheten av olika
beskattningsaltemativ och att lämna förslag till den lagstiftning som
erfordras.
Skälen för min bedömning: En övergripande målsättning är att av-
fallets volym och farlighet skall begränsas och att behandlingen av det
avfell som ändå uppkommer skall förbättras. Ett viktigt medel för att
åstadkomma detta är källsortering av avfellet. Källsortering kan leda till
att avfallsmängderna reduceras genom att återanvändning och återvin-
Prop. 1992/93:180
90
ning underlättas. Källsortering kan även möjliggöra en mer miljöanpas- Prop. 1992/93:180
sad behandling av det avfall som ändå uppkommer, t.ex. genom att
sorterat avfall utnyttjas som biobränsle för energiutvinning.
Skadligt avfall skall undvikas genom att innehållet av miljöskadliga
ämnen i produkter och varor minskas. Detta förutsätter ett ökat ansvar
hos producenter och konsumenter både när det gäller produktion och
användning av riskfyllda ämnen. Producenten bör i framtiden själv ta
hand om en ökad del av sitt avfall genom återtagning av såväl avfall
från processerna som avfell i form av uttjänta varor och produkter.
Som jag nyss nämnde har riksdagen angett som mål för arbetet på
avfallsområdet bl.a. att källsortering bör utvecklas med sikte på att allt
avfell som går till slutbehandling sorteras i kategorier som möjliggör ett
från resurshushållningssynpunkt lämpligt omhändertagande fr.o.m. år
1994. En ökad satsning på källsortering bör enligt riksdagsbeslutet leda
till att förbränning och deponering av osorterat hushålls- och industriav-
fall i allt väsentligt skall ha upphört vid slutet av år 1993. Även om
osorterat hushållsavfall har visat sig kunna förbrännas på ett acceptabelt
sätt i stora anläggningar med avancerad reningsutrustning, ger källsorte-
ring möjlighet till ökad återanvändning och återvinning samt en mera
differentierad och kretsloppsanpassad avfellsbehandling som både miljö-
mässigt och ekonomiskt bör vara att föredra.
Det kan emellertid konstateras att den rådande situationen inom
avfallsområdet inte står i överenstämmelse med vad som borde gälla
utifrån riksdagens beslut om övergipande målsättning och ambitions-
nivå. Fortfarande förbränns drygt hälften av hushållsavfallet medan i
stort sett resten deponeras. Av industriavfallet deponeras nästan allt.
Såväl hushålls- som industriavfall förbränns och deponeras i osorterat
skick. Någon väsentligt ökad återanvändning eller återvinning av mate-
rial kan inte iakttas.
Detta är enligt min mening inte tillfredsställande. Det är angeläget att
snarast vidta åtgärder för att förbättra situationen. Mycket tyder på att
det finns en relativt stor potential för källsortering som skulle kunna
leda till ökad återvinning och förbättrade behandlingsmetoder. Genom
sortering av industriavfallet kan t.ex. brännbart material av typ byggav-
fall o.d. separeras, förbrännas i lämpliga anläggningar och bli ett till-
skott till landets energiförsörjning. Vid en sådan sortering kan en
fraktion erhållas med högt energivärde som närmast kan karakteriseras
som biobränsle. Även vid källsortering i hushållen kan en fraktion av
material tas fram som kan förbrännas utan problem i lämpliga anlägg-
ningar. En fraktion som i huvudsak består av köksavfall kan användas
för kompostering - företrädesvis lokalt - eller för utvinning av biogas
genom rötning.
I princip står två möjligheter öppna; att infora eller skärpa regler för
kommunerna, eller att hitta ett generellt styrmedel som stimulerar till
ökad källsortering. Riksdagsbeslutet om avfellsprogrammet från våren
1990 innebär som jag nämnt bl.a. att regeringen får föreskriva att visst
avfell i avvaktan på bortforsling skall sorteras och förvaras skilt från
annat avfell. För närvarande är denna föreskriftsmöjlighet delegerad till 91
kommunerna. Det ankommer på Statens naturvårdsverk att utfärda råd
och vägledning om källsortering. Enligt vad jag erfarit kommer Prop. 1992/93:180
Naturvårdsverket inom kort att ge ut sådana. I detta sammanhang har
jag övervägt möjligheten att låta omarbeta råden och vägledningen till
bindande föreskrifter. I praktiken skulle detta innebära att kommunerna
inte längre själva skulle ha möjlighet att föreskriva om källsortering. I
stället skulle det överlåtas till Naturvårdsverket att centralt föreskriva
om obligatorisk källsortering av avfall för landets samtliga kommuner.
Genom ett sådant tillvägagångssätt skulle, teoretiskt sett, den av riks-
dagen angivna målsättningen och ambitionsnivån troligen kunna uppnås
inom relativt kort tidsrymd.
Enligt min mening är emellertid inte centralt fattade beslut om obli-
gatorisk källsortering av avfell det mest ändamålsenliga tillvägagångs-
sättet. Starka skäl talar för närvarande mot sådana centrala föreskrifter
om källsortering. Huvudskälet är att Sveriges kommuner är alldeles for
olika, bl.a. med avseende på mängder och typer av avfell inom
kommunen och på hur bebyggelsen är ordnad. Vidare varierar möjlig-
heterna till behandling och återvinning av avfellet mellan olika områden
i landet. Exempelvis skiljer sig möjligheten till hemkompostering av
avfell mellan landsbygd och storstad. I renhållningslagen anges att när
kommunen planlägger och beslutar hur den kommunala
bortforslingsskyldigheten för hushållsavfall skall fullgöras, måste hänsyn
tas till den enskildes möjligheter att själv ta hand om avfellet på ett från
hälso- och miljöskyddssynpunkt godtagbart sätt. Enligt min mening kan
hemkompostering av t.ex. köks- och trädgårdsavfall i många fell vara
en bra metod för att minimera avfallsmängderna och samtidigt återföra
avfellet till naturens kretslopp. För att hanteringen skall bli effektiv och
miljöriktig måste regler om källsortering anpassas efter de lokala
förutsättningarna. I dagsläget finns inte möjlighet att genom centrala
föreskrifter bibehålla tillräcklig flexibilitet. Min slutsats är att det även
i fortsättningen bör ankomma på kommunen själv att utfärda föreskrifter
om källsortering. Naturvårdsverkets vägledning om källsortering bör
emellertid kunna vara ett stöd för kommunernas arbete och leda till att
det påskyndas.
En rationell metod för att uppnå målen inom avfallsområdet skulle
enligt min mening kunna vara att använda ekonomiska styrmedel. I
samband med 1992 års kompletteringsproposition (prop. 1991/92:150
bil. 1:12, bet. 1991/92:JoU24, rskr. 1991/92:355) behandlades bl.a.
frågan om ekonomiska styrmedel inom avfallsområdet. I propositionen
angavs att en särskild arbetsgrupp har fått i uppgift att klarlägga effek-
terna av en avfellsskatt och pröva dess lämplighet som kostnadseffektivt
styrmedel. Arbetsgruppen har efter en sammanvägning av miljömässiga
och fiskala hänsyn kommit till följande slutsatser. Vid valet av
ekonomiska styrmedel inom avfallsområdet bör olika typer av avfellsbe-
skattning övervägas. Förutom en skatt på osorterat avfell, enligt de
principer som beskrivs i Milöjavgiftsutredningens betänkande (SOU
1990:59) Sätt värde på miljön, har en avfellsskatt av dansk modell samt
en renodlad deponeringsskatt utgjort underlag för arbetsgruppens dis-
kussioner. 92
För att kunna bedöma styreffekt, kostnadseffektivitet och lämplighet Prop. 1992/93:180
av en beskattning som syftar till ökad källsortering krävs en kartlägg-
ning av förutsättningarna for detta och hur man på ett ändamålsenligt
sätt kan nyttiggöra sig de källsorterade avfallsfraktionerna, t.ex. genom
återanvändning, återvinning eller energiutvinning. En avfallsbeskattning
måste även bedömas utifrån andra ekonomiska styrmedel inom
avfallsområdet. En utvärdering behöver också ske av hur kommunernas
hittillsvarande tillämpning av differentierade avfallstaxor har påverkat
källsorteringen. Vidare krävs en analys av effekterna för svenskt
vidkommande av EG:s arbete inom detta område.
Jag kommer inom kort att begära regeringens bemyndigande att till-
sätta en särskild utredare för att analysera effekterna av olika beskatt-
ningsaltemativ mot bakgrund av vad avfallsskattegruppen redovisat. I
uppdraget skall också ingå att lämna förslag till den lagstiftning som
erfordras.
I prop. 1989/90:100 bil. 16 förordas att kommunernas ansvar för
avfall bör utvidgas till att omfatta annat avfall än enbart hushållsavfall.
En sådan utvidgning skall, enligt propositionen, syfta till att åstadkom-
ma en bättre överblick och kontroll över bl.a. industriavfallet. Detta i
sin tur bör förbättra förutsättningarna för att styra avfallströmmama och
öka källsorteringen så att ett bättre utnyttjande av avfallet kommer till
stånd. Riksdagen instämde i detta men angav att det finns skäl att av-
vakta tills den kommunala avfallsplaneringen är slutförd innan en tid-
punkt för en sådan utvidgning fastställs (bet. 1989/90:JoU16, rskr.
1989/90:241). Med den inriktning på arbetet som jag nu har presenterat
anser jag inte att en utvidgning av det kommunala hanteringsansvaret
behöver genomföras i detta skede. Om det skulle visa sig att nu angivna
åtgärder inte leder till önskat resultat beträffande de av riksdagen an-
tagna riktlinjerna för avfallshanteringen samt en kretsloppsanpassning av
densamma bör emellertid en utvidgning av det kommunala hanterings-
ansvaret övervägas på nytt.
Jag vill slutligen anknyta till vad jag har framfört i ett tidigare avsnitt,
nämligen vikten av att frågor om återanvändning och återvinning och
om avfallshantering kommer in i de lokala handlingsprogram för hållbar
utveckling som kommunerna skall utveckla de närmaste åren.
93
Prop. 1992/93:180
Mitt förslag: 12 § lagen (1970:244) om allmänna vatten- och
avloppsanläggningar (va-lagen) ändras så att krav införs på att
allmän va-anläggning skall utföras så att både miljö- och hälso-
skyddets intressen tillgodoses. Vidare införs en föreskrift i 21 §
va-lagen om att allmän va-anläggning skall brukas så att det inte
uppstår svårigheter för huvudmannen att uppfylla de miljö- och
hälsoskyddsintressen som skall tillgodoses eller att i övrigt uppfylla
sina åligganden enligt lag eller annan författning eller enligt avtal.
Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt
förslag. Naturvårdsverket föreslog dessutom att ytterligare ändringar
skulle göras i va-lagen bl.a. så att den skulle omfatta även
vattenförsöijning och avlopp för annan verksamhet än för bostadshus
eller annan bebyggelse och att ändamålet med lagen utökas genom att
begränsningen till hälsoskyddet tas bort. Vidare skulle den som utan att
vara ägare till en fastighet driver miljöfarlig verksamhet på fastigheten
jämställas med ägaren vid tillämpningen av lagen.
Remissinstanserna: Man ser positivt på syftet med förslagen att
stärka huvudmännens möjlighet att ställa krav på avloppsvattnet så att
avloppsslammet från de allmänna avloppsverken skall gå att använda
även i ett långsiktigt perspektiv. Flera remissinstanser är dock kritiska
till de föreslagna lagändringarna. Svea hovrätt, Vattenöverdomstolen
ifrågasätter om inte va-lagen i gällande lydelse medger att va-
anläggningens huvudman ställer villkor för eller - ytterst - vägrar vissa
industrier anslutning till anläggningen. Statens va-nämnd har ingen
erinran mot strävan att avloppsslammet skall hålla en från hälso- och
miljöskyddssynpunkt godtagbar beskaffenhet. De föreslagna ändringarna
i va-lagen avstyrks emellertid. Om det alls behövs några ändringar i
denna lag för det angivna ändamålet, förordar Va-nämnden att 12 §
ändras i enlighet med Naturvårdsverkets förslag och att 21 §
kompletteras med bestämmelsen att den allmänna anläggningen inte får
brukas på sätt som försvårar tillgodoseendet av hälso- och miljöskydds-
intressena i va-verksamheten. Mer kan inte behövas. Men det är enligt
nämnden viktigt att lagändringsmotiven i görligaste mån preciserar det
nyinförda miljöskyddskravet. Standarden måste kunna bestämmas efter
objektiva kriterier.
Skälen för mitt förslag: De näringsämnen som finns i slam från de
kommunala avloppsverken bör nyttiggöras i så hög grad som möjligt.
Användning av slam t.ex. i jordbruket är därför ett viktigt steg mot en
miljöanpassad avloppsvattenrening. En förutsättning för sådan
användning är emellertid att slammet inte innehåller skadliga halter av
oönskade ämnen.
Återanvändning, återcirkulation av restprodukter och hög ambition
när det gäller skyddet av miljön kan medföra vissa konflikter. Förutom
de nyttiga beståndsdelarna, främst fosfor och organiskt material,
94
innehåller slammet också tungmetaller från olika källor i samhället. I Prop. 1992/93:180
slammet förekommer också organiska miljöfarliga ämnen härrörande
från industriell verksamhet, förbränningsanläggningar, trafiken,
hushållens avlopp m.m. För att skydda marken i ett långsiktigt
perspektiv mot upplagring av metaller kan slamgivan inte bestämmas
enbart utifrån näringsämnesinnehållet. Hänsyn måste också tas till den
mängd metaller som tillförs marken och upplagras där.
Användning av slam och andra restprodukter skall självfallet inte ske
om det medför en negativ miljöpåverkan. Om marginalen till en kritisk
nivå är stor, 100-tals år, och det finns förutsättningar för att inom
väsentligt kortare tid vidta åtgärder som minskar innehållet av
föroreningar till nivåer som är långsiktigt acceptabla, bör dock en
återanvändning kunna ske.
För närvarande pågår ett arbete hos de närmast berörda
myndigheterna, Statens naturvårdsverk och Kemikalieinspektionen, med
att utforma handlingsprogram som skall leda till en begränsad
användning av bl.a. bly, kvicksilver och kadmium. Av betydelse för
möjligheten att få ett renare slam är också införandet av
märkningssystem som ger upplysning om miljöfarliga egenskaper.
Dessa bör göra det lättare för användarna att tillämpa utbytesregeln i
lagen om kemiska produkter och välja mindre miljöstörande ämnen eller
varor. Avloppsverken bör också själva se över den egna användningen
av kemikalier och ämnen vid avloppsreningsprocessen.
Det omfattande miljöskyddsarbete som har bedrivits i Sverige har
resulterat i förhållandevis låga metallhalter i slam. För vissa
avloppsverk är t.ex. kadmiumhalten i slammet så låg att det teoretiskt
motsvarar bidraget från livsmedel och dricksvatten. Jag vill ändå betona
att jag delar Naturvårdsverkets uppfattning att åtgärder måste prioriteras
för att ytterligare minska kadmium-, kvicksilver- och i viss utsträckning
också kopparinnehållet i slam. Förekomsten av silver och arsenik i slam
bör också närmare undersökas. Om kadmiumhalten i jordbruksmark inte
skall fortsätta att öka erfordras emellertid samtidigt att tillförseln via
atmosfäriskt nedfall och handelsgödsel minskas. Om halterna kvicksilver
och bly inte skall fortsätta att öka i jordbruksmarken gäller också att det
Atmosfariska nedfallet av dessa metaller måste minska.
Jag vill nämna några av de åtgärder som Naturvårdsverket enligt vad
jag erfarit avser att föra ut till kommuner m.fl. En sådan åtgärd är att
införa ett nytt system för att bedöma och reglera slamtillförseln till
jordbruksmark varvid givan bestäms dels utifrån en maximalt tillåten
metalltillförsel dels utifrån vad som är erforderligt ur näringssynpunkt
för marken. Jag vill här, i likhet med Jordbruksverket, betona att
överdosering av fosfor skall undvikas. En annan åtgärd är den policy
som Naturvårdsverket utarbetat för anslutning av industrier m.m. till de
kommunala avloppsreningsverken. Det är självfallet så att utsläpp från
industrier m.m. till en avloppsanläggning så långt möjligt måste befrias
från tungmetaller och organiska miljöfartiga ämnen innan vattnet leds
till anläggningen.
Riksdagen har nyligen beslutat om lagändringar i anledning av EES- 95
avtalet (prop. 1992/93:60, bet. 1992/93:JoU10, rskr. 1992/93:139). Då
behandlades frågan om reglering av tungmetallhalt i avloppsslam i Prop. 1992/93:180
anledning av EG:s direktiv 86/278/EEG om skyddet för miljön, särskilt
marken, när avloppsslam används i jordbruket. För att uppfylla Sveriges
åtaganden enligt EES-avtalet anges att föreskrifter om högsta tillåtna
tungmetallhalt i avloppsslam som används för jordbruksändamål bör
meddelas med stöd av 5 § lagen (1985:426) om kemiska produkter. Det
bör föreskrivas att slam inte får saluföras eller överlåtas för jordbruks-
ändamål om innehållet av tungmetaller överskrider ett visst angivet
gränsvärde. Sådana regler kommer att beslutas när EES-avtalet har trätt
i kraft. Vidare anges att övriga bestämmelser i det aktuella EG-
direktivet som avser själva markanvändningen kan genomföras med stöd
av ett bemyndigande i miljöskyddslagen som också beslutades om.
Av Naturvårdsverkets rapport framgår att det är viktigt att
huvudmannen för va-anläggningen kan ställa krav på det avloppsvatten
som passerar anläggningen för att underlätta reningen av slammet vid
avloppsreningsverken. Rapporten och remissutfallet visar att det hittills
rått oklarhet om vilka möjligheter huvudmannen har att göra detta.
Enligt propositionen till va-lagen (prop. 1970:118 s. 95 f.) torde
förhållandet mellan huvudmannen och brukaren i normalfallet helt
komma att regleras genom de allmänna regler som finns i lagen och i
huvudmannens taxa och allmänna bestämmelser. Departementschefen
framhöll emellertid att privaträttsliga avtal ibland kan behövas för att
komplettera de regler som annars gäller. Detta kan t.ex. bli aktuellt i
fråga om industrier, sjukhus och andra liknande brukare. Något hinder
mot att i sådana avtal ställa sådana högre krav på avloppsvatten torde
inte finnas.
Oavsett vilka villkor eller föreskrifter som har meddelats vid
prövningen enligt miljöskyddslagen (1969:387), har huvudmannen för
den allmänna va-anläggningen rätt att ställa upp sina på va-lagen
grundade krav på det avledda vattnets föroreningsinnehåll. Sådana krav
kan man också ställa upp i fråga om avloppsvatten från de många
verksamheter som inte har prövats enligt miljöskyddslagen. Om
föroreningsinnehållet inte mer än undantagsvis avviker från vad som
förekommer i ett normalt hushållsspillvatten, blir de allmänna
bestämmelser som har meddelats med stöd av 22 § va-lagen tillämpliga.
I övriga fall måste huvudmannen med stöd av 21 § va-lagen - som
föreskriver att en allmän va-anläggning skall brukas så att olägenhet for
huvudmannen och annan såvitt möjligt undviks - kunna enligt 28 §
samma lag i särskilda avtal med den som avleder det industriella
avloppsvattnet reglera frågan om tillåtet föroreningsinnehåll.
Jag kan för min del inte se att gällande va-lag hindrar att det i sådana
avtal också regleras frågan om föroreningar som påverkar
slamkvaliteten eller stör reningsprocessen. Som rapporten visar kan ju
slamkvaliteten medföra olägenheter för huvudmannen. Jag delar därför
den uppfattning som framförs av Svea hovrätt, Koncessionsnämnden
och Va-nämnden att huvudmannen redan nu kan i avtal med brukaren
ställa krav på avloppsvattnet. Dessutom bör, i fråga om avloppsvatten
som i väsentlig mån avviker från värdigt hushållsspillvatten, 96
huvudmannen i allmänna bestämmelser för va-anläggningens brukande
kunna föreskriva erforderliga villkor och begränsningar i rätten till Prop. 1992/93:180
utsläpp i det allmänna avloppsnätet.
Det kan dock ifrågasättas om det är förenligt med gällande lagstiftning
att sådana bestämmelser utfärdas i syfte att säkerställa en från miljö-
och hälsoskyddssynpunkt godtagbar slamkvalitet. Varken lagförarbetena
eller rättspraxis lämnar klart besked på denna punkt. Jag anser därför
att oklarheten bör undanröjas genom vissa av de lagändringar
Naturvårdsverket föreslår.
I 12 § va-lagen föreskrivs för närvarande att en allmän va-anläggning
skall utföras så att hälsoskyddets intresse tillgodoses och att den skall
vara försedd med de anordningar som krävs för att den skall fylla sitt
ändamål och tillgodose skäliga anspråk på säkerhet. En anläggning skall
dock givetvis vara konstruerad och drivas så att den skyddar miljön från
både miljö- och hälsostörande ämnen. Bestämmelsen bör därför som
Naturvårdsverket föreslagit kompletteras så att det framgår att en
allmän va-anläggning skall utföras och drivas så att också
miljöskyddsintresset tillgodoses.
En ytterligare lagändring som bör göras är att införa ett uttryckligt
förbud mot att den allmänna anläggningen brukas på sätt som försvårar
tillgodoseendet av miljö- och hälsoskyddsintressena i va-verksamheten.
Ett sådant förbud, som lämpligen bör komplettera bestämmelsen i 21 §
va-lagen, kommer på brukarsidan att naturligt svara mot huvudmannens
ansvar enligt 12 § va-lagen i den av Naturvårdsverket föreslagna
lydelsen. Ett sådant brukningsförbud bör konkretiseras i de av
huvudmannen utfärdade allmänna bestämmelserna. Förbudet
sanktioneras genom reglerna om skadeståndsskyldighet i 29 § va-lagen.
Det behövs ingen ytterligare ändring i va-lagen utöver de nu berörda
kompletteringarna av 12 och 21 §§ för att stärka huvudmannens
möjligheter att uppfylla miljökraven.
Genom de ändringar som nu föreslås i va-lagen blir det klarlagt att
huvudmannen kan, i de allmänna bestämmelser som han får meddela
med stöd av 22 § va-lagen, föreskriva erforderliga villkor och
begränsningar i rätten till utsläpp i det allmänna avloppsnätet för att
säkerställa en från miljöskyddssynpunkt godtagbar slamkvalitet.
Dessutom kvarstår också möjligheten att sluta privaträttsliga avtal enligt
28 § va-lagen med den som avleder avloppsvatten som är förorenat. De
ändringar som föreslås här ändrar inte tillstånd enligt miljöskyddslagen
att få släppa ut avloppsvatten utan sådana tillstånd omprövas enligt den
lagen.
Tilläggas kan att riksdagen i enlighet med förslag i den tidigare
nämnda propositionen (1992/93:60) i anledning av EES-avtalet beslutat
om en ny 12 a § i va-lagen som innebär att när en allmän va-anläggning
planeras som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall en
miljökonsekvensbeskrivning upprättas. Den ändringen krävdes för att
Sverige skall uppfylla kraven i EG:s direktiv 85/337/EEG om
bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata
projekt.
I denna fråga har jag samrått med statsrådet Thurdin. 97
7 Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 180
Mitt förslag och min bedömning: Som riktlinjer för en
kretsloppsanpassad samhällsutveckling skall gälla att nya
produktgrupper och varuområden successivt anges för
producentansvar. Många aktörer måste involveras aktivt i denna
process. Inom flera områden pågår redan arbete i denna riktning,
t.ex. när det gäller skrotdäck och bilar. Andra områden som bör
bli aktuella inom kort är plaster, byggnadsmaterial, elektroniska
och elektriska produkter.
Skälen för mitt förslag och min bedömning: Omställningen till ett
kretsloppssamhälle kommer att ställa stora krav på förändringar av olika
delar av samhället. Den tillverkande industrin måste ställa om sin pro-
duktion till miljöanpassade produkter som klarar att ingå i kretslopp.
Avfallsströmmama skall vändas så att materialet i sorterat och använd-
bart skick kan flöda tillbaka till produktionen som insatsvaror för ny
produktion eller återgå till naturens kretslopp. Här finns möjligheter för
nya affärsidéer, teknikutveckling och ny verksamhet och därmed också
nya arbetstillfällen. En sådan omställning sker redan nu hos stora och
förutseende företag, särskilt exportföretag med en väsentlig del av
marknaden i Tyskland eller i övriga Europa.
Kraven på omställning sprids också till andra delar av näringslivet.
Det hävdas ibland att vår situation inte är lika akut som den är i mer
tätbefolkade länder. Jag menar att ett sådant resonemang är vanskligt,
dels därför att de långsiktiga effekterna av storskalig spridning av pro-
dukter som innehåller skadliga ämnen kommer att drabba även oss och
måste hejdas, dels därför att det är angeläget att tidigt ställa krav på den
svenska industrin.
Många aktörer måste involveras aktivt i den process som skall leda
till en uthållig samhällsutveckling. Jag har redan berört hur olika sekto-
rer och hur kemikaliekontrollen kommer in i detta arbete. Jag avser
som en del av det fortsatta arbetet för en kretsloppsanpassad samhälls-
utveckling att återkomma till regeringen med förslag om hur förutsätt-
ningarna för ökad användning av bioråvaror kan förbättras.
Som framgått av vad jag tidigare har redovisat har arbetet med att
vända avfallsströmmama kommit längst i Tyskland. Även i övriga
Europa pågår en utveckling i samma riktning. Detta innebär att nya
marknader och nya infrastrukturella lösningar växer fram. Det är nöd-
vändigt för Sverige som en industrination med stort utlandsberoende och
liten egen marknad att noga följa den internationella utvecklingen.
Samtidigt måste vi analysera det samhälle vi själva lever i och fråga oss
om det finns anledning att prioritera annorlunda eller att formulera
Prop. 1992/93:180
98
kraven på andra sätt med hänsyn till våra specifika behov miljömässigt Prop. 1992/93:180
och våra förutsättningar för övrigt.
En analys av behovet av kretslopp bör ske med utgångspunkt i olika
materialslag. Livscykelanalyser bör utgöra en grund för att identifiera
olika varors miljöpåverkan från råvaruuttag till avfallsledet.
Varor har vitt skilda egenskaper i fråga om omloppstid i samhället,
fysisk storlek, materialsammansättning, ekonomiskt värde m.m. De
praktiska lösningarna, och styrmedlen för att åstadkomma dessa lös-
ningar, behöver därför utformas olika för olika varugrupper. För vissa
varugrupper finns redan erfarenheter och kunskap som kan ligga till
grund för att bedöma vilka lösningar som är miljöriktiga och praktiskt
lämpliga och vilka styrmedel som krävs. För andra varugrupper saknas
detta underlag.
Ett viktigt analyssteg som vaije företag måste genomgå i processen
mot mer miljöanpassade produkter är att bedöma produkternas egenska-
per ur avfalls- och miljösynpunkt. Avfalls- eller miljövarudeklarationer
bör införas stegvis med böijan för vissa utvalda produktgrupper.
Deklarationerna bör innehålla en bedömning av vilka miljökonsekvenser
varan kan få under användningen och i avfallsledet, anvisningar för hur
den bör hanteras samt deklaration av återvinningsmöjlighetema. Grova,
men heltäckande analyser av materialflöden bör utarbetas. Jag kommer
vid ett senare tillfälle att föreslå regeringen att ge Naturvårdsverket i
uppdrag att i samråd med berörda myndigheter och industrin utarbeta
förslag med denna inriktning.
Arbetet för att åstadkomma varor som inte skadar hälsa och miljö och
som i möjligaste mån kan ingå i ett kretslopp måste, som jag redan har
betonat i samband med mitt förslag om lagstadgat producentansvar,
bedrivas av de företag som producerar varorna. Det är företagen som
måste utveckla system för återanvändning och återvinning och se till att
skadliga ämnen i varorna byts ut. Även inköpare - såväl stora privata
och offentliga som småföretag och privatkonsumenter - kan driva på
denna utveckling.
Erfarenheterna i både Sverige och utlandet visar dock att det behövs
krav också från aktörer utanför marknaden för att den skall förmås att
ta hänsyn till de kostnader som inte från böijan finns inbyggda i kalky-
lerna; nämligen kostnader i form av hälso- och miljöförluster. I detta
syfte kommer lagar och andra styrmedel att behöva utnyttjas.
På den statliga sidan är de närmast ansvariga myndigheterna Statens
naturvårdsverk och Kemikalieinspektionen, men också många andra
myndigheter t.ex. NUTEK, Boverket m.fl. Även andra offentliga or-
gan, inte minst på de kommunala och landstingskommunala områdena,
kan spela viktiga roller. Det är vidare angeläget att den internationella
utvecklingen följs så att vår strategi kan anpassas och vi kan dra lärdom
av praktiska lösningar, framgångar och misstag. Ett aktivt deltagande
krävs i det internationella arbetet, dels i olika internationella organisa-
tioner som FN och OECD, dels i de expertgrupper som nu bildas inom
EG. Produkter och materialslag bör bedömas utfrån mängd och farlighet
som underlag för en prioritering av arbetet i Sverige. Mycket sådant
99
underlag finns och kommer att finnas att hämta i det arbete som gjorts Prop. 1992/93:180
i andra länder.
Lämpliga styrmedel för att åstadkomma miljöanpassade och
återvinningsbara produkter behöver anges. Insamlings- och återvinnings-
mål för olika produkter och materialslag behöver preciseras. Behovet att
avveckla skadliga komponenter i produkter och materialslag bör särskilt
beaktas. En uppföljning bör ske av att fastställda mål nås. Den
inhemska utvecklingen inom industrin och inom avfallshanteringen
måste därför följas och övervakas.
Även forskarsamhället måste bidra med underlag som kan underlätta
valet av lösningar i omställningen mot kretsloppssamhället. Det är
således angeläget att forskningsinsatser inom dessa områden, som ofta
är av tvärvetenskaplig karaktär, ges prioritet på universitet och hög-
skolor. Särskilt ansvar har Avfallsforskningsrådet och Forskningsråds-
nämnden.
Mot bakgrund av gjorda erfarenheter och utländsk verksamhet kan
redan nu ett antal varuområden anges för vilka det ligger nära i tiden att
tillämpa producentansvar. Närmast ligger enligt min mening plaster,
skrotdäck och bilar. Vidare vill jag nämna elektroniska och elektriska
utrustningar, byggnadsmaterial, lysrör samt möbler och textilier som
andra produktgrupper for vilka återtagningsplikt eller andra styrmedel
som kan förverkliga producentansvaret relativt snart bör övervägas.
10.2.1 Allmänt
Mitt förslag: Inom ramen för en kretsloppsanpassad
samhällsutveckling skall följande riktlinjer gälla för all
plasthantering:
För plaster bör bättre hushållning ske med sådant plastmaterial
som framställs ur ändliga naturresurser genom ökad återanvänd-
ning och materialåtervinning.
Särskilt miljöbelastande plastmaterial bör undvikas helt.
Utveckling av alternativa plastmaterial, som kan tillverkas av
fömybara råvaror, bör stödjas.
Skälen för mitt förslag: Av den totala mängden olja som förbrukas i
världen går för närvarande 4 % till tillverkning av plaster.
Över 85 % av den plast som tillverkas i Europa är polyeten,
polyvinylklorid (PVC) och polypropen. De är termoplaster, vilket in-
nebär att de är möjliga att stöpa om och därmed materialåtervinna.
Utveckling sker i dag av alternativa plastmaterial som inte tillverkas
ur olja, utan av fömybara resurser, såsom stärkelse. Sådana material är
att föredra ur miljö- och hushållningssynpunkt. De har den fördelen att
de inte tillför miljön något extra tillskott av koldioxid, som annars
100
ytterligare skulle späda på växthuseffekten. För att möjliggöra en vida- Prop. 1992/93:180
reutveckling och användning av alternativa plastmaterial baserade på
fömybara råvaror krävs fortsatt forskning och utveckling.
Konsumtionen av plaster har ökat under de senaste 20 åren och fort-
sätter att öka, delvis på bekostnad av andra material som papper och
trä. Jämfört med vissa västeuropeiska länder ligger den svenska kon-
sumtionen relativt högt. Konsumtionen uppgår totalt till 850 000 ton
årligen. Av detta används grovt räknat en tredjedel till förpackningar
och något mindre än en tredjedel till byggnads- och anläggningsindu-
strin. Resten används till hushålls- och kontorsmaskiner, bilar, husge-
råd, leksaker, inom sjukhussektom och dylikt.
Plastavfallet återfinns framför allt i det icke-branschspecifika
industriavfallet och i hushållens avfall. I hushållsavfallet ingår plast till
8-10 viktsprocent, vilket motsvarar ca 250 000 ton årligen. Den stör-
sta andelen plast i hushållsavfallet härrör från förpackningar. Jag har
redan i avsnittet om förpackningar (7.3.8) redogjort för de mål som jag
anser bör gälla för återanvändning och återvinning av uttjänta
plastförpackningar från hushållen.
Det icke-branschspecifika avfallets sammansättning är inte lika
väldokumenterat som hushållsavfallet. Detta plastavfall är dock i all-
mänhet renare och uppkommer i större och mer koncentrerade mängder
än hushållens plastavfall. Mängden plast i detta avfall varierar i olika
regioner. I kommunal regi omhändertas årligen uppskattningsvis 150
000-170 000 ton icke-branschspecifikt plastavfall. Det mesta av detta
avfall deponeras. Kunskapen är ofullständig beträffande vad som händer
med deponerad plast på längre sikt. En risk finns att innehållet av
miljöfarliga additiver sprids i miljön när plasten bryts ned.
För närvarande sker ingen nämnvärd återanvändning eller återvinning
av plaster i Sverige. Enligt plastbranschen återvinns ca 8% av all plast
i Sverige.
Det finns flera orsaker till att andelen återanvändning och återvinning
av plastmaterial är så låg.
Producenten ansvarar inte för uttjänta plastprodukter. De ekonomiska
incitamenten saknas, bl.a. eftersom priset på den jungfruliga råvaran
ligger alltför nära eller under kostnaden for det återvunna plastmateria-
let. Till faktorer som försvårar plaståtervinning hör en varierad mark-
nad för återvunnen plast och separerings- och reningskostnader. Efter-
frågan påverkas också av att kvaliteten på den återvunna plasten i vissa
fall varierar. Större mängder rent plastavfall av en enhetlig och känd
plasttyp underlättar återvinning.
Återanvändning och återvinning av plaster är emellertid ett område
som är under snabb vidareutveckling. Forsknings- och utvecklingspro-
jekt pågår såväl i de västeuropeiska länderna och inom Norden som i
Sverige. En stor andel rör återvinning av plast ur hushållens avfall.
Materialåtervinningen i Västeuropa förväntas nu öka i takt med att
producenterna åläggs allt större ansvar för sina produkter i avfallsledet,
samtidigt som deponikostnadema stiger. Även i andra delar av världen
finns ett ökande intresse för plaståtervinning. I USA satsar näringslivet ioi
i allt högre utsträckning på återvinning och återanvändning av plaster. I
många delstater har lagar antagits som stimulerar återvinning och sepa- Prop. 1992/93:180
rering av plastavfallet.
Jag bedömer mot denna bakgrund att det finns en stor potential för
ökad återanvändning och materialåtervinning av plaster i Sverige.
10.2.2 PVC och andra klorerade plaster
Min bedömning: Ett uppdrag bör ges till den kretsloppsdelegation
som jag kommer att föreslå i ett senare avsnitt att i samverkan med
berörda myndigheter, branscher m.fl. upprätta en plan för att
undvika miljöpåverkan från polyvinylklorid och andra klorerade
plaster genom substitution eller återvinning. En avveckling sker av
användning av klorerade plaster i kortlivade produkter genom att
substitutionsprincipen i lagen (1985:426) om kemiska produkter
tillämpas. Ett avvecklingsbeslut bör föregås av en miljökon-
sekvensbeskrivning .
Skälen för min bedömning: Produktion och konsumtion av PVC-plast
i Sverige har sedan mitten av 1960-talet ökat kraftigt på bekostnad av
andra material, från omkring 40 000 ton PVC per år till nuvarande nivå
om 100 000 - 120 000 ton per år. PVC-plast har ökat i användning
beroende på egenskaper som lång livslängd, låg vikt, låga krav på
underhåll och en god skyddande förmåga. Dessutom är PVC-plast ett
förhållandevis billigt material. Den största mängden PVC går till bygg-
och anläggningssektorn, där PVC-plasten används i rör och rördelar,
lister, profiler, golv, elkablar, m.m. PVC-plast har ersatt andra material
såsom trä, metaller och linoleum. Den större delen, uppskattningsvis 65
% av den totala PVC-volymen återfinns i långlivade produkter inom
konstruktionsområdet med en brukstid från 15 år och uppåt. En fjärde-
del ingår i produkter som bilar och möbler som används i 2-15 år före
kassering. Resten utgörs av mer kortlivade produkter.
Förpackningar var tidigare ett relativt vanligt användningsområde för
PVC-plast. Genom ett frivilligt åtagande från förpackningsindustrin har
alla svensktillverkade förpackningar, enligt uppgifter från branschen,
från juli 1990 bytts ut mot andra material. Därmed uppskattas närmare
70 % av PVC-plastförpackningarna vara utbytta mot förpackningar i
andra material. Resterande del utgörs av importerade PVC-
plastförpackningar. För att även här övergå till andra material krävs
internationella överenskommelser. Det nordiska samarbetet kan spela en
viktig roll.
Polyvinylklorid (PVC) och andra klorerade plaster diskuteras ur
miljösynpunkt främst på grund av sitt höga klorinnehåll och de miljöfar-
liga tillsatserna, som medför problem vid avfallshanteringen. PVC-
plastens andel av det totala klorinnehållet uppskattas till mellan en
femtedel och hälften i hushållsavfallet och en tredjedel i industriavfallet.
Förbränning medför förutom bildning av saltsyra ökad bildning av olika
102
metallklorider och en ökad risk för bildning av dioxiner och andra Prop. 1992/93:180
klorerade organiska föreningar.
Om bränslefraktionen innehåller klorhaltiga plaster som PVC
försvåras och fördyras energiutvinning. Användningen av klorerade
plaster i kortlivade produkter, som lätt hamnar i hushållsavfallet, bör
därför upphöra.
PVC-plast är för sina olika funktioner beroende av tillsatser i form av
stabilisatorer och mjukgörare. Samtliga plasttillsatser som på grund av
sin miljöfarlighet ingår i Kemikalieinspektionens och Naturvårdsverkets
arbete med att begränsa användningen av miljöfarliga ämnen och äm-
nesgrupper, ingår också som tillsatser i PVC-plast. Större delen av de
ftalater och klorparaffiner som används i Sverige ingår i PVC-plast.
Tennorganiska föreningar används vid PVC-tillverkning parallellt med
andra tungmetallföreningar. Oorganiska blystabilisatorer tillsätts PVC-
plast i rör, byggprofiler och kablar. De miljöfarliga tillsatserna bidrar
till bildning av miljöfarliga restprodukter vid förbränning och kan lakas
ut när PVC-plasten deponerats. För närvarande är kunskapen ofullstän-
dig om hur lång tid det tar för olika typer av PVC att brytas ned och
vilka nedbrytningsprodukter som bildas.
Även om avfall innehållande PVC i framtiden inte skall deponeras, är
det angeläget att det arbete som pågår med utbyte av miljöfarliga till-
satser fortsätter. Ett avlägsnande av sådana tillsatser bör underlätta
återvinning.
Utvecklingen i Europa visar på en ökad ambitionsnivå för att byta ut
PVC mot andra material, framför allt på det lokala planet. Jag har
erfarit att sådant arbete pågår i Nederländerna, Tyskland och Österrike.
I Nederländerna krävs t.ex. en hög återvinningsgrad av PVC. I Öster-
rike föreligger ett lagförslag avseende användning av PVC-plast som
förbjuder saluförandet av bl.a. engångsartiklar och förpackningar samt
leksaker av PVC. Återvinning av PVC-plast och försök med att åter-
vinna PVC-plast sker också i de västeuropeiska länderna. Även i
Sverige pågår vissa försök att återvinna PVC-plast ur kasserade produk-
ter.
I Danmark och Norge pågår ett arbete för att undvika att PVC-plast
påverkar miljön. I Danmark ingicks år 1991 ett skriftligt avtal rörande
användning av PVC-plast mellan det danska miljöministeriet och repre-
sentanter för branschen, detaljhandeln och kommunerna. Avtalet slår
fast en handlingsplan för att användningen av PVC skall ske på ett
miljömässigt riktigt sätt. PVC-plast bör enligt detta avtal inte förbrännas
eller deponeras. Dessutom skall miljöfarliga tillsatser avvecklas. Bl.a.
omfattas byggprodukter av PVC i detta avtal av specifika mål för in-
samling, sortering och återvinning.
I Norge skall näringslivet efter initiativ från det norska
miljödepartementet våren 1992 utforma en strategi för hur avveckling
av engångsförpackningar av PVC och tillsatsmedel till PVC skall ske.
De norska miljömyndigheterna skall utreda miljömässiga för- och nack-
delar för PVC-produkter med lång livslängd och för alternativa mate-
rial.
103
Jag avser att i annat sammanhang föreslå regeringen att uppdra åt Prop. 1992/93:180
kretsloppsdelegationen, till vilken jag strax återkommer, att i samverkan
med berörda myndigheter, branscher m.fl. utarbeta en plan för att
undvika miljöpåverkan från PVC och andra klorerade plaster främst
genom substitution eller återvinning. I uppdraget bör ingå att specifiera
återvinningsmål för olika produktgrupper. Därvid skall producentens
ansvar hävdas i enlighet med det stegvisa förfarande jag tidigare redovi-
sat i avsnitt 7.1. Ett avvecklingsbeslut bör föregås av en miljökon-
sekvensbeskrivning.
Min bedömning: Inom ramen för en kretsloppsanpassad
samhällsutveckling bör återvinning och återtagning av uttjänta
gummidäck öka. I första hand bör detta ske genom att ett
återtagnings- och återvinningssystem för uttjänta gummidäck byggs
upp på frivillig väg av berörda branscher och handhas av dem.
Skälen för min bedömning: Betydande mängder däck ligger lagrade på
avfollsplatser runt om i landet. Gummidäck är skrymmande och
omöjliga att komprimera och upptar därför stort utrymme i en deponi.
Däck har en benägenhet att röra sig i deponin och ger därigenom upp-
hov till hålrum. Sådana hålrum gör deponin instabil och kan begränsa
användningen av marken sedan deponin avslutats. Detta är inte ett
problem enbart på kort sikt eftersom gummidäck bryts ner mycket
långsamt i en deponi. Risken för att brand skall uppstå bland depone-
rade däck är också mycket stor. En sådan brand kan orsaka stora miljö-
problem med intensiv rökutveckling och omfattande stoftemission och är
oftast mycket svårsläckt. Okade avfallsmängder och miljörisker med
lagrade, uttjänta bildäck gör det angeläget att få till stånd återtagning av
däck. Årligen kasseras ca 68 000 ton eller 6 miljoner däck i Sverige
varav ca 35 000 ton personbilsdäck och ca 33 000 ton däck för tyngre
fordon. En del däck återtas för regummering eller blir föremål för
materialåtervinning. Mer än 90 % av alla uttjänta däck läggs emellertid
förr eller senare upp på avfallsdeponi.
Den största svårigheten vad gäller uttjänta däck har hittills varit att
förutom regummering av däck finna en avsättningsmarknad som är
tillräckligt stor och uthållig för att däckavfallet skall kunna tas om hand.
I Sverige regummeras 1 miljon däck fördelat på ca 200 000 lastbils-
och 800 000 personbilsdäck. Regummering av däck är ur flertalet syn-
vinklar betydelsefullt. Genom regummering minskas behovet av nya
däck, vilket innebär resurshushållning. Mängden däck till avfallsledet
minskas, även om ett regummerat däck så småningom också tjänat ut.
Regummering innebär att däckstommen kan återanvändas i vart fall
minst en gång för samma ändamål. Enligt min mening finns det en
104
potential för en ökad andel regummerade däck på marknaden, särskilt Prop. 1992/93:180
inom personbilssektom. En större marknad skulle kunna skapas genom
statlig och kommunal upphandling av sådana däck.
En mindre del, ca 4 500 ton om året, uttjänta däck används för
tillverkning av diverse gummiprodukter. I Sverige finns ett fåtal företag
som arbetar med återvinning av gummi från uttjänta däck. Regeringen
har gett stöd till materialåtervinningsprojekt. Jag kan också nämna att
bidrag från bilskrotningsfonden getts till ett projekt för undersökning av
förutsättningarna för energiutvinning genom att bränna upp insamlade
skrotdäck.
Internationellt pågår arbeten för att lösa avfållsproblem på grund av
skrotdäck. I Danmark och i Norge har beslutats om regler som innebär
bl.a. återtagnings- resp, återvinningsplikt för uttjänta däck. Inom EG
prioriteras arbetet på att få till stånd system för hantering av uttjänta
däck.
Jag har erfarit att det sedan flera år inom däckbranschen pågår
förberedelser för att branschen på frivillig grund skall ta sitt
miljömässiga producentansvar för återtagning av uttjänta gummidäck.
Branschen har, delvis tillsammans med NUTEK bedrivit arbete i detta
syfte. Även Statens naturvårdsverk har, inom sitt nyinrättade kretslopps-
sekretariat, påbörjat ett arbete på att utreda hur ett återvinningssystem
för skrotdäck kan se ut. Jag ser det som mycket positivt att dessa ini-
tiativ har tagits och utgår från att Naturvårdsverket, NUTEK, däck-
producenter och däckimportörer nu kommer att samverka i arbetet på
att utveckla ett återvinningssystem som innebär att återanvändning och
materialåtervinning främjas. Jag utgår från att branschen särskilt ser
över möjligheten att ytterligare öka användningen av regummerade
däck.
Jag är medveten om svårigheten att etablera en kommersiell
efterfrågan på återvunnet material ur skrotdäck. Flera lösningar kan
vara nödvändiga för att få avsättning för skrotdäcken, t.ex. användning
i vägbeläggningar. Energiutvinning genom förbränning - med stränga
miljökrav - får ses som en lösning tillsvidare på avsättningsproblemet.
Jag vill betona att det är angeläget att branschen nu tar sitt ansvar för
att få till stånd ett återtagningssystem som är rikstäckande. Enligt min
mening bör det vara möjligt att uppnå detta till år 1995. Till år 1996
bör 60 % återtagning av alla årligen uppkomna skrotdäck ha nåtts. Jag
anser likaledes att det bör vara möjligt att till år 1998 nå minst 80 %
återtagning. Jag utgår från att Naturvårdsverket kommer att följa hur
branschens arbete med att utveckla återtagningssystem för skrotdäck
fortgår och hålla regeringen underrättad med lämpliga mellanrum.
Om branschen inte fått till stånd ett rikstäckande återtagningssystem
till år 1995 avser jag att återkomma till regeringen med förslag att
bemyndigandet i renhållningslagen utnyttjas att föreskriva om obligato-
riskt producentansvar för återtagning och omhändertagande av uttjänta
däck.
105
Mitt förslag: Inom ramen för en kretsloppsanpassad
samhällsutveckling bör som riktlinje gälla att nuvarande
bilskrotningssystem skall utformas till ett återvinningssystem där
tillverkare och importörer har fysiskt och ekonomiskt ansvar att ta
tillbaka uttjänta bilar och återvinna material från dem.
Skälen för mitt förslag: Inom bilindustrin både i Sverige och interna-
tionellt pågår arbete med att utveckla system och metoder för att åter-
vinna material och olika komponenter i bilarna när dessa tjänat ut. Det
finns redan exempel på områden där produktutvecklingen leder till
ökade möjligheter för materialåtervinning. Ett sådant exempel är plast.
En modem bil består till ca 10 viktprocent av plast. Plaster märks i
ökad utsträckning av bilproducentema med avseende på plasttyp för att
underlätta senare återvinning.
Återtagning och återvinning när bilen tjänat ut har blivit viktiga argu-
ment i marknadsföringen från bilproducentemas sida. Två av de största
biltillverkarna i Tyskland har deklarerat att de förbereder återvinning av
uttjänta bilar i Tyskland. BMW avser att senast till år 1995 ha infört ett
heltäckande nät för återvinning av gamla BMW-bilar. Volkswagen kan
redan nu återta vissa biltyper av årsmodell 92 och 93. Bakom detta
åtagande ligger ett betydande arbete med att utveckla lösningar för
demontering och återvinning som också påverkat utformningen av de
nya bilama. Den tyska bilindustriföreningen har tillsammans med bilim-
portörföreningen och andra organisationer lagt fram ett förslag till
återtagningssystem som i princip innebär att ett täckande system av
bilåtervinningsföretag byggs upp. Bilproducenter och bilimportörer åtar
sig enligt förslaget att ge ut riktlinjer för demonteringen. I Frankrike
pågår också arbete inom bilindustrin att utveckla återtagnings- och
materialåtervinningssystem för gamla bilar. Inom EG är, som jag tidiga-
re nämnt, bilåtervinning en av de prioriterade avfallsströmmama.
Inom svensk bilindustri bedrivs projekt som syftar till förbättrad
skrotning och ökad materialåtervinning. Volvo Personvagnar bedriver
ett sådant projekt, som har som ett första mål att halvera den mängd
avfäll som i dag deponeras.
Sedan år 1975 finns ett särskilt system i Sverige för bilskrotning i
syfte att förhindra olägenheter främst från naturvårdssynpunkt. Bilskrot-
ningssystemet ger emellertid inte någon drivkraft för producenten till
miljöanpassad produktutveckling som syftar till återanvändning och
återvinning av material eftersom producenten inte har det fysiska an-
svaret för skrotning och materialåtervinning.
Detta system fungerar enligt min mening väl utifrån de syften och mål
som har angetts. Jag anser emellertid att det på sikt måste omformas till
ett återvinningssystem för uttjänta bilar som, förutom naturvårds- och
miljöhänsyn, tar hänsyn till hushållning med material och energi. I ett
Prop. 1992/93:180
106
nytt system bör biltillverkare och bilimportörer i Sverige ha det direkta Prop. 1992/93:180
ansvaret för återvinningen, dvs. fysiskt och ekonomiskt ansvar for att ta
tillbaka uttjänta bilar och återvinna material från dem. Särskilt angeläget
är det att återanvändning resp, återvinning av plaster och elektronik
utvecklas samt att mängden material som inte kan återanvändas eller
återvinnas blir så liten som möjligt. Jag har erfarit att det från bilin-
dustrihåll anges att målet är att 100 % av materialet i fordonet skall
hanteras på ett miljöriktigt sätt genom återvinning när fordonet tjänat ut.
Jag anser i likhet med bilindustrin att i det närmaste fullständig mate-
rialåtervinning bör uppnås på sikt.
Jag utgår från att Naturvårdsverket, andra berörda myndigheter,
bilindustrin och bilskrotningsbranschen kommer att samverka i arbetet
på att utveckla ett sådant återvinningssystem.
Min bedömning: Inom ramen för en kretsloppsanpassad
samhällsutveckling gäller att nu gå vidare med att ange strategi,
konkreta mål och tidtabell för tillämpningen av producentansvar på
nya varuområden. Arbetet bör inledningsvis drivas på och samord-
nas av en särskild kretsloppsdelegation som knyts till regeringen.
Skälen för min bedömning: Jag har i det föregående angett de allmän-
na riktlinjerna för arbetet mot en kretsloppsanpassad samhällsutveck-
ling. Jag har också föreslagit vissa lagändringar för att underlätta och
påskynda arbetet och jag har redovisat några varuområden som kan
tänkas utveckla frivilliga återtagningssystem eller som kan bli föremål
för ett lagstadgat producentansvar. Närmast gäller nu att gå vidare med
att ange strategi och konkreta mål för den fortsatta kretsloppsanpass-
ningen samt att göra en tidtabell för när målen skall nås. Dessa upp-
gifter ligger på statsmakterna, medan uppgiften för näringslivet är att
utifrån egna prioriteringar självt utarbeta och välja metod för att leva
upp till de fastlagda målen.
För att få till stånd en kretsloppsanpassning i form av ökat hänsyns-
tagande till miljön vid produktens utformning, ökad återvinning etc.
krävs en långsiktig strategi och ett brett beslutsunderlag. Strategiskt
viktiga arbetsuppgifter de närmaste åren är bedömningar och priorite-
ringar för det fortsatta arbetet, val av styrmedel, utpekande av områden
som bör omfattas av producentansvar, fastställande av återvinningsmål,
främjande av källsortering m.m., deltagande i det internationella arbetet
samt samordning av forsknings- och utvecklingsinsatser. En strategi for
samhällets långsiktiga anpassning till ett kretsloppstänkande kommer att
beröra i stort sett alla verksamheter i näringsliv och offentlig sektor
samt allmänheten.
Det kommer inte att vara ett okontroversiellt arbete att utforma strate-
gin. Olika samhällsintressen kommer att behöva vägas mot varandra.
107
Jag bedömer mot den bakgrunden att det fortsatta arbetet mot ett krets- Prop. 1992/93:180
loppsanpassat samhälle baserat på producentansvar under några inledan-
de år bör bedrivas nära regeringen. Jag förordar därför att en särskild
delegation tillkallas för detta ändamål. Detta förslag knyter an till
förpackningsutredningens förslag om en särskild förpackningsdelega-
tion. Delegationen bör till sig kunna knyta expertgrupper och referens-
grupper efter behov. Ett särskilt kansli knutet till Miljö- och naturre-
sursdepartementet bör inrättas. Delegationen bör samarbeta med de när-
mast ansvariga myndigheterna och forskarvärlden. Jag avser att åter-
komma till regeringen med förslag om att inrätta en kretsloppsdelega-
tion och om resurser för dess arbete liksom med förslag om den närma-
re utformningen av beredningsarbetet i dessa frågor.
Flera myndigheter har viktiga uppgifter i arbetet för att åstadkomma
ett kretsloppsanpassat samhälle. Naturvårdsverket har inrättat ett krets-
loppssekretariat som enligt vad jag har erfarit skall ta fram underlag för
verkets fortsatta arbete beträffande återvinning och producentansvar för
avfell. Sekretariatet skall genom konkreta projekt verka för ökad åter-
vinning, kretsloppstänkande och hushållning med naturresurser och
miljöanpassning. Det skall även utveckla metodik för bedömning av
sådana projekt samt styrmedel för att realisera praktisk verksamhet.
På de områden där mål sätts upp för återanvändning och återvinning
behövs också en kontinuerlig uppföljning av hur utvecklingen fortskri-
der. Detta är som jag redan tidigare framhållit en naturlig uppgift för
Naturvårdsverket.
Jag är angelägen att i detta sammanhang betona den viktiga roll som
Naturvårdsverket har att spela i omställningen till ett kretsloppsanpassat
samhälle. Det är därför med stor tillfredsställelse jag noterar den priori-
tet som verket nu ger dessa frågor. Jag avser att återkomma till detta i
samband med direktiv till Naturvårdsverkets fördjupade anslagsfram-
ställning för budgetperioden 1994/95 - 1996/97.
Kemikalieinspektionen har som jag redan nämnt en viktig uppgift i att
göra kretsloppen mindre skadliga. Kemikalieinspektionen arbetar bl.a.
med bedömning, riskbegränsning och avveckling av skadliga ämnen. Ett
nära samarbete mellan Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen på-
går och är nödvändigt för att identifiera ämnen vars användning bör
avvecklas för att produkter och materialslag skall kunna recirkulera på
ett säkert sätt. Parallellt med arbetet med att åstadkomma kretslopp
arbetar som jag tidigare redovisat Kemikalieinpektionen med att utveck-
la en strategi för riskbegränsning. Ett internationellt samarbete sker
också för att utveckla en sådan strategi. Kemikalieinspektionens arbete
med att ta fram s.k. stupstockskriterier för bekämpningsmedel är ett
gott exempel på ett mer systematiskt angreppssätt för riskbegränsning.
Kemikalieinspektionens arbete att tillsammans med SCB ta fram flödes-
studier över utvalda kemikalier kan bli ett värdefullt underlag till de
prioriteringar som måste göras. En systematisk riskhantering av kemika-
lier behöver utvecklas ytterligare. De mest skadliga ämnena bör av-
vecklas. Jag avser att återkomma till dessa frågor i samband med direk-
tiven till Kemikalieinspektionens fördjupade anslagsframställning för 108
budgetperioden 1994/95 - 1996/97.
Avfallsforskningsrådet (AFR) inrättades hösten 1990 för att under Prop. 1992/93:180
åren 1990/91 - 1992/93 bygga upp ett forskningsprogram för ett av-
fallssnålt samhälle. Inför framtiden har AFR tagit fram förslag till en
strategi för denna forskning. Strategin har tre huvudmål: miljöanpassade
produkter, miljöanpassad restproduktanvändning och miljöanpassad
deponering. Jag räknar med att regeringen i den kommande propositio-
nen om forskning under perioden 1993/94 - 1995/96 kommer att pre-
sentera förslag om inriktning av och resurser för AFR:s fortsatta arbete.
Det är naturligt med en samverkan mellan myndigheterna och AFR lik-
som forskarvärlden i övrigt.
Med tanke på alla de olika aktörer som behöver engageras för att om-
ställningen mot ett kretsloppssamhälle skall genomföras behöver en
samordning ske. Kretsloppsdelegationen bör ha en pådrivande och sam-
ordnande roll under inledningsskedet.
I enlighet med vad jag nu har anfört har inom Miljö- och
naturresursdepartementet upprättats förslag till
1. lag om ändring i renhållningslagen (1979:596),
2. lag om ändring i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och av-
loppsanläggningar,
3. lag om ändring i lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar,
4. lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10).
Lagrådets yttrande har inhämtats över förslagen 1-3. Förslag 4 är av
sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande saknar betydelse.
4 och 5 §§
I paragraferna har angetts att undantag kan föreskrivas med stöd av 6 b
§ från kommunens ansvar för bortforsling respektive slutligt omhänder-
tagande av hushållsavfall.
6a§
I denna nya paragraf anges vad som i lagen avses med producent.
Paragrafen har utformats i enlighet med det av Lagrådet lämnade
förslaget med en redaktionell ändring.
109
I paragrafen anges att med en producent avses den som yrkesmässigt Prop. 1992/93:180
tillverkar, importerar eller försäljer en vara eller en förpackning samt
den som i sin yrkesmässiga verksamhet frambringar avfäll som fordrar
särskilda åtgärder från renhållnings- eller miljövårdssynpunkt.
För varor eller produkter som importeras till Sverige omfattar pro-
ducentansvaret importören. I enlighet med vad som gäller enligt lagen
(1991:336) om vissa dryckesförpackningar och lagen (1982:349) om
återvinning av dryckesförpackningar av aluminium kan därmed regle-
ringen verka konkurrensneutralt i förhållande till importerade varor. En
motsvarande bestämmelse finns i den tyska författningens 2 §.
Begreppet producent omfattar såväl den som tillverkar eller produ-
cerar varan eller förpackningen eller importerar den som hela försälj-
ningskedjan från grossist till detaljhandel. Den närmare fördelningen av
ansvaret mellan olika producentled bestäms i föreskrifter som meddelas
med stöd av 6 b §.
Med producent avses även den som i sin yrkesmässiga verksamhet
frambringar avfall som fordrar särskilda åtgärder från renhållnings-
eller miljövårdssynpunkt.
Beträffande förpackningar och förpackningsavfall avses med producent
för i Sverige tillverkade förpackningar den som tillverkar förpacknings-
material, förpackningstillverkaren eller den som för försäljning för-
packar eller innehar en vara.
6b §
I denna nya paragraf bemyndigas enligt första stycket regeringen eller
den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om
skyldighet för producenterna att se till att avfellet de varor eller av de
förpackningar som de tillverkar, importerar eller säljer eller avfellet
från sådan verksamhet som de bedriver bortforslas, återanvänds, åter-
vinns eller omhändertas på sätt som kan krävas för en miljömässigt god-
tagbar avfallshantering.
Paragrafen har utformats i enlighet med det av Lagrådet lämnade för-
slaget med tillägget att bemyndigandet även avser avfellet av de varor
eller av de förpackningar som de tillverkar, importerar eller säljer.
Genom tillägget har alltså, som angetts i den allmänna motiveringen,
avsnitt 7.3, klargjorts att bemyndigandet omfattar även avfellet av de
varor eller av de förpackningar som producenten tillverkar, importerar
eller försäljer. Det innebär att regeringen eller den myndighet som rege-
ringen bestämmer får meddela föreskrifter om producentansvar för det
avfell som blir av en vara eller en förpackning sedan den förbrukats
eller tjänat ut. Denna skyldighet kan alltså föreskrivas för den som
yrkesmässigt tillverkar, importerar eller försäljer en vara eller en för-
packning och som med en samlande benämning kallas producent.
Producentansvaret kan endast föreskrivas för den typ av varor och för-
packningar som producentens verksamhet omfattar. Bemyndigandet om-
fettar även avfell som producenten frambringat i yrkesmässig verk- 110
samhet och som fordrar särskilda åtgärder från renhållnings- eller miljö-
vårdssynpunkt. Bemyndigandet kan alltså tillämpas på exempelvis pro- Prop. 1992/93:180
cessavfell och avfell som uppkommer vid byggarbetsplatser.
Det ansvar som kan föreskrivas är både det fysiska och det därmed
sammanhängande ekonomiska ansvaret för insamling, bortforsling och
slutligt omhändertagande. Ansvaret kan även inskränkas till att omfatta
endast vissa av hanteringens olika led; insamling, bortforsling eller
slutligt omhändertagande. Möjligheten att i stället genom avgifter ut-
kräva det ekonomiska ansvaret för slutligt omhändertagande regleras i
den nya 17 a §.
Genom detta bemyndigande kan regeringen eller den myndighet som
regeringen bestämmer successivt införa ett producentansvar på områden
där detta är lämpligt och praktiskt möjligt.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan också
föreskriva hur ett visst avfell som bortforslas skall omhändertas, exem-
pelvis genom att en viss procentuell mängd skall återanvändas eller åter-
vinnas eller på annat sätt omhändertas på ett miljömässigt godtagbart
sätt.
Enligt paragrafens andra stycke får en producent genom föreskrifter
åläggas skyldighet att 1) märka en vara eller en förpackning som avses
i paragrafens första stycke samt 2) lämna uppgifter om insamling, åter-
användningsgrad, återvinningsgrad eller andra förhållanden som om-
fattas av föreskrifter enligt paragrafens första stycke.
Syftet med uppgiftsskyldigheten är att kontrollera hur lagstiftningen
efterlevs.
Enligt 6 § renhållningslagen får regeringen i fråga om annat avfell
inom en kommun än hushållsavfall föreskriva att avfellet skall forslas
bort genom kommunens försorg och att kommunen skall se till att av-
fellet slutligt omhändertas. Sådana föreskrifter får enligt 5 § renhåll-
ningsförordningen (1990:984) beslutas av kommunfullmäktige. Det nya
bemyndigandet är inte avsett att tillämpas istället for sådana föreskrifter
med undantag för de bestämmelser om returpapper som behandlats i
den allmänna motiveringen i avsnitt 7.3.9.
7 §
Paragrafen har kompletterats så att den omfattar även avfell som skall
forslas bort genom producentens försorg.
17 a §
I denna nya paragraf föreskrivs att regeringen eller, efter regeringens
bemyndigande, kommuner eller en myndighet får meddela föreskrifter
om att avgift för bortforsling och slutligt omhändertagande genom
kommunens försorg av avfell som avses i 6 b § får tas ut av producent
som avses i 6 a §. Med den ändringen att även kommuner kan ges
möjlighet att ta ut en producenfevgift överensstämmer paragrafen med m
den utformning som Lagrådet har föreslagit.
Regeringen eller kommuner eller en myndighet som regeringen be- Prop. 1992/93:180
stämmer får alltså besluta att ta ut en avgift av producenten i det fall
kommunen har kvar ansvaret for bortforsling eller slutligt omhänder-
tagande. Kommunens avgift skall dock i ett sådant fall reduceras i mot-
svarande mån eftersom avgiftsuttaget inte får överstiga självkostnaden.
Detta följer av 16 §.
Avgift kan tas ut antingen för att täcka både bortforsling och slutligt
omhändertagande men kan även tas ut enbart för att täcka det ena, exem-
pelvis bortforslingen, om ansvaret för det slutliga omhändertagandet
ligger hos producenten. Avgiften skall betalas till den statliga myndighet
som regeringen bestämmer eller till kommunerna om regeringen så
bestämmer. I vanliga fall torde en avgift vara baserad på den typiska
hanteringskostnaden för ett visst slags avfall. Avgiften bör i sådana fall
bestämmas centralt, varvid det ankommer på regeringen att meddela
verkställighetsföreskrifter om fördelningen mellan kommunerna av inbe-
talda avgifter.
24 §
Straffstadgandet i denna paragraf utökas till att även omfatta den som
bryter mot föreskrift som medddelats med stöd av 6 b §.
12 §
I paragrafen har det tillägget gjorts att en allmän va-anläggning skall
utföras och drivas så att också miljöskyddets intressen tillgodoses.
Tidigare har endast hälsoskyddets intresse angetts. Genom tillägget har
huvudmannen fått ett ansvar att se ull att va-anläggningen utförs och
drivs så att den även uppfyller krav från miljöskyddssynpunkt. Huvud-
mannen skall ha en helhetssyn när det gäller de miljöfrågor som rör
va-anläggningen. Detta gäller även miljöskyddsfrågor som har samband
med avloppsvatten som passerar anläggningen. Paragrafen har även
ändrats redaktionellt.
21 §
Paragrafen har kompletterats med ett uttryckligt förbud mot att en all-
män va-anläggning brukas på sätt som försvårar för huvudmannen att
uppfylla de miljö- och hälsoskyddsintressen som skall tillgodoses eller
att i övrigt uppfylla sina åligganden enligt lag eller annan författning
eller enligt avtal. Brukningsförbudet bör konkretiseras i de av huvud-
mannen utfärdade allmänna bestämmelserna enligt 22 §. I dessa allmän-
na bestämmelser kan huvudmannen föreskriva erforderliga villkor och 112
begränsningar i rätten till utsläpp i det allmänna avloppsnätet för att
säkerställa att avloppsslammet har en godtagbar kvalitet. Paragrafen har Prop. 1992/93:180
även ändrats redaktionellt.
2 §
Paragrafen har kompletterats i fråga om vem som får söka hanterings-
tillstånd för importerade konsumtionsfärdiga drycker på PET-flaska.
Genom tillägget i första stycket slås alltså fast att importören för egen
räkning får ansöka om tillstånd.
3 §
Paragrafen har ändrats. Lagen omfattar efter ändringen retursystem
både för återanvändning och återvinning. Begreppen återanvändning och
återvinning anknyter till renhållningslagen (1979:596). I samband med
att begreppen infördes i den lagen (prop. 1989/90:100, bil. 16) för-
klarades innebörden av dem närmare (a. prop. s. 80). Med återanvänd-
ning avses således att en produkt, t.ex. en förpackning, utan någon
särskild tillverkningsprocess eller annan liknande åtgärd, på nytt an-
vänds på samma sätt som tidigare. Begreppet återvinning tar däremot
sikte på materialet i produkten. Med återvinning menas sålunda att det
är materialet i produkten som efter bearbetning helt eller delvis används
på nytt.
5 §
Ett nytt andra stycke har tillkommit. Genom tillägget slås fast att som
villkor för hanteringstillstånd skall generellt gälla att PET-flaskan ingår
i ett pantsystem motsvarande vad som i dag gäller för bl.a. aluminium-
burkar och 33 cl. glasflaskor. Syftet med regleringen är att säkerställa
att återlämningen stimuleras. Begreppet "pantbelopp" förekommer sedan
tidigare i 7 § lagen (1984:355) om skatt på vissa dryckesförpackningar.
Lagrådet har anfört: "Varken lagtexten eller remissen i övrigt ger
besked om hur pantbeloppet enligt andra stycket skall fastställas.
Åtminstone tre alternativ framstår som tänkbara. En första möjlighet är
att den myndighet som prövar frågor om hanteringstillstånd i tillstånds-
beslutet anger vilken ersättning som skall betalas till konsument som
återlämnar en PET-flaska. Pantbeloppet skulle för det andra kunna fast-
ställas i föreskrifter som meddelas av regeringen eller, efter regeringens
bemyndigande, annan myndighet. Det tredje alternativet är att den myn-
dighet som beviljar hanteringstillstånd överlåter åt sökanden - eller en
organisation som denne tillhör - att bestämma beloppets storlek. Som
113
8 Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 180
villkor för tillståndet anges i så fall bara att konsumenten skall få pant- Prop. 1992/93:180
ersättning men intet om ersättningsnivån.
Enligt lagrådets uppfattning kan invändningar riktas mot ettvart av de
redovisade alternativen. Det förefaller till en böijan som mindre lämp-
ligt att tillståndsmyndigheten, vaije gång hanteringstillstånd beviljas,
fritt prövar hur stort pantbeloppet skall vara. Det föreslagna pantsyste-
met är av permanent natur och berör en stor och obestämd krets av per-
soner. Det synes mot bl.a. den bakgrunden knappast förenligt med rege-
ringsformens grundläggande principer att införa en ordning som innebär
att pantbeloppets storlek fastställs genom enskilda förvaltningsbeslut.
Övervägande skäl får i stället anses tala för att uppgift om hur stor
ersättning som skall betalas till konsumenten för en återlämnad PET-
flaska tas in i en författning.
Vad nu sagts kan tyckas tala för den andra av lagrådet skisserade
lösningen, nämligen att pantbeloppet bestäms i föreskrifter som utfärdas
av regeringen eller annan myndighet. Ersättningens storlek är emellertid
något som gäller enskildas inbördes ekonomiska förhållanden. Före-
skrifter i sådana ämnen måste enligt 8 kap. 2 § regeringsformen
meddelas genom lag. Något utrymme för att delegera normgivning
rörande pantbeloppets storlek till regeringen eller annan myndighet
torde alltså inte föreligga.
Det tredje redovisade alternativet - pantbeloppets storlek fastställs av
berörd näringsidkare eller näringslivsorganisation - kan eventuellt leda
till att pantersättningen bestäms till så lågt belopp att retursystemet blir
ineffektivt. Risken för omotiverade variationer av pantbeloppen synes
också påtaglig om beloppens storlek fastställs på detta sätt.
Det anförda visar enligt lagrådets mening att ordningen för fastställan-
de av pantbeloppets storlek bör övervägas ytterligare i det fortsatta
lagstiftningsarbetet. Den lösning som från konstitutionell synpunkt synes
mest tilltalande är att komplettera lagen med uttryckliga regler om hur
stor pantersättning som skall erläggas för olika slag av PET-flaskor.
Lagrådet förordar att arbetet bedrivs med denna inriktning."
I propositionen till lagen (prop. 1990/91:71) angavs (s. 8): "I syste-
met måste ingå att konsumenten återfår ett belopp när han återlämnar en
PET-flaska, på motsvarande sätt som för returglas och aluminium-
burkar. Beloppet måste vara av den storleken att konsumenten uppmunt-
ras att återlämna flaskan till detaljhandeln." Detta belopp har hittills
bestämts genom överenskommelse inom branschen, alltså vad som Lag-
rådet angett som alternativ tre. Avsikten är att pantbeloppet skall
fastställas så även i fortsättningen. I förhållande till det remitterade lag-
förslaget har därför den ändringen gjorts att ordet "visst" har strukits.
När det gäller Lagrådets farhågor att beloppet då kan komma att
bestämmas till ett alltför lågt belopp får jag hänvisa till det tidigare
nämnda uttalandet att beloppet måste vara av den storleken att
konsumenten uppmuntras att återlämna flaskan till detaljhandeln. Någon
risk för att pantbeloppen skulle böija variera omotiverat torde inte
föreligga. Att bestämma detta pantbelopp i lagen, i motsats till vad som
gäller beträffande övriga panter för aluminiumburkar och returglas, 114
skulle inte vara lämpligt.
Prop. 1992/93:180
1 kap. 1 §
I paragrafen har ett tillägg gjorts så att det framgår att lagen även har
syftet att främja en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människor-
na i dagens samhälle och för kommande generationer. De närmare
skälen för lagändringen framgår av avsnitt 4.3 i den allmänna motive-
ringen.
Med hänvisning till vad jag har anfört hemställer jag att regeringen
föreslår riksdagen att
dels anta förslagen till
1. lag om ändring i renhållningslagen (1979:596),
2. lag om ändring i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och av-
loppsanläggningar,
3. lag om ändring i lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar,
4. lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10),
5. dels godkänna de allmänna riktlinjer för miljöpolitiken som jag
förordat (avsnitt 2.1),
dels godkänna vad jag har föreslagit som riktlinjer för
6. industrins anpassning till kretsloppssamhället (avsnitt 2.2),
7. utveckling mot ett kretsloppssamhälle (avsnitt 2.3),
8. samhällsplaneringen (avsnitt 4.1),
9. kommunernas roll (avsnitt 4.2),
10. ekonomiska styrmedel inom miljöpolitiken (avsnitt 5.2),
11. miljökrav vid offentlig upphandling (avsnitt 5.4),
12. miljökonsekvensanalyser vid standardisering (avsnitt 5.5),
13. kemikaliekontrollen (avsnitt 6.1 och 6.2),
14. en kretsloppsanpassad samhällsutveckling (avsnitt 10.1),
15. plasthanteringen (avsnitt 10.2.1),
16. återvinningssystem för bilar (avsnitt 10.4).
Vidare hemställer jag att regeringen bereder riksdagen tillfälle att ta del
av vad jag anfört om
17. internationell utveckling (avsnitt 3),
18. information till konsumenter (avsnitt 5.3),
19. samarbetet beträffande miljökrav vid offentlig upphandling (avsnitt
5.4),
115
20. att miljö- och hälsoaspekter bör integreras i företagens arbete med Prop. 1992/93:180
kvalitetssäkring (avsnitt 5.5.),
21. åtgärder beträffande klor (avsnitt 6.3),
22. åtgärder beträffande tvätt-, disk- och rengöringsmedel (avsnitt 6.4),
23. skyldighet att separera avfell (avsnitt 7.3.2),
24. producentansvar för förpackningar (avsnitt 7.3.6),
25. producentbegreppet beträffande förpackningsavfell (avsnitt 7.3.7),
26. krav på återanvändning och återvinning av förpackningar (avsnitt
7.3.8),
27. producentansvar för returpapper (avsnitt 7.3.9),
28. tillsyn och uppföljning (avsnitt 7.3.10),
29. återtagningssystem för uttjänta nickel-kadmiumbatterier (avsnitt
7.4)
30. avfellsskatt och källsortering (avsnitt 8.2),
31. områden som bör bli aktuella för producentansvar (avsnitt 10.1),
32. PVC-plast och andra klorerade plaster (avsnitt 10.2.2),
33. gummidäck (avsnitt 10.3),
34. att en särskild kretsloppsdelegation inrättas (avsnitt 10.5).
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar
att genom proposition förelägga riksdagen vad föredraganden har anfört
för de åtgärder och det ändamål som föredraganden har hemställt om.
116
Prop. 1992/93:180
Bilaga 1
Efter remiss har yttranden avgetts av Kommerskollegium, Riksskatte-
verket, Statens livsmedelsverk, Statens jordbruksverk, Närings- och
teknikutvecklingsverket (NUTEK), Statskontoret, Riksrevisionsverket,
Näringsfrihetsombudsmannen, Statens pris- och konkurrensverk (SPK),
Konsumentverket, Statens naturvårdsverk, Svea hovrätt, Kammarrätten
i Göteborg, Standardiseringskommissionen i Sverige (SIS), Stockholms
stad, Norrköpings kommun, Burlövs kommun, Skinnskattebergs kom-
mun, Bollnäs kommun, Söderhamns kommun, Vindelns kommun, Sven-
ska Kommunförbundet, Naturskyddsföreningen, Grossistförbundet
Svensk Handel, Sveriges Industriförbund, Centralorganisationen
SACO/SR, Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens Cent-
ralorganisation (TCO), Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF), AB
Svenska Returpack, Byggentreprenörerna, DAGAB, Dagligvaruhandelns
Utvecklings- och Logistikgrupp (DULOG), Fastighetsägareförbundet,
Grafiska Industriförbundet, Gränges Aluminium, HSB Riksförbund,
ICA Förbundet, Kartongfåbriken/Wellpapp (Svenska Kartongförpack-
ningsföreningen och Svenska Wellpappföreningen), Konsumentforum,
Konsumentvägledamas förening, Kooperativa förbundet, Kemisk-
Tekniska Leverantörsförbundet (KTF), PLM AB, Packforsk, Pappers-
återvinnings AB (PÅAB), Plast- och kemikalieleverantörers förening
(PKL), Plaståtervinning i Arvika AB, Ragn-Sells, Riksbyggen, Skogs-
industrierna, Stena Metall, Svensk Glasåtervinning AB, Svenska Bryg-
gareföreningen, Svenska Renhållningsverksföreningen, Svenska Åkeri-
förbundet, Sveriges Allmännyttiga Bostadsförening (SABO), Sveriges
Livsmedelshandlares Förbund (SSLF), Sveriges Livsmedelsindustriför-
bund, Sveriges Plastförbund, Sveriges Villaägareförbund, Tetra Pak AB
och Åkerlund & Rausing AB.
Vidare har Coca-Cola AB, Dagligvaruleverantörers Förbund (DLF),
Hyresgästernas Riksförbund, Läkemedelsindustrins branschorganisatio-
ner, läkemedelsverket, Nordvästra Skånes Renhållnings AB, San Sac
AB, Skånes Naturvårdsförbund, Slakteriförbundet, Svensk Industriföre-
ning, Svenska Kvarnföreningen och Sveriges Köpmannaförbund yttrat
sig över betänkandet. Industriförbundets referensgrupp för förpacknings-
frågor har inkommit med en skrivelse.
117
Prop. 1992/93:180
Bilaga 2
Remissyttrande har avgetts av Kommerskollegium, Överstyrelsen för
civil beredskap (ÖCB), Statskontoret,Generaltullstyrelsen (GTS), Riks-
revisionsverket (RRV), Riksskatteverket (RSV), Boverket, Statens
jordbruksverk (SJV), Skogsstyrelsen, Arbetarskyddsstyrelsen (ASS),
Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK), Statens institut för
byggnadsforskning (SIB), Avfållsforskningsrådet (AFR), Konsument-
verket (KOV), Statens pris- och konkurrensverk (SPK), Statens natur-
vårdsverk (SNV), Koncessionsnämnden för miljöskydd, Kemikaliein-
spektionen (Kemi), Kammarrätten i Stockholm, Göta Hovrätt, Tekniska
Högskolan i Stockholm (KTH), Universitetet i Uppsala, Universitetet i
Lund, Chalmers Tekniska Högskola (CTH), Högskolan i Luleå, Sveri-
ges lantbruksuniversitet (SLU), Länsstyrelsen i Östergötlands län, Läns-
styrelsen i Göteborgs och Bohuslän, Länsstyrelsen i Örebro län, Läns-
styrelsen i Norrbottens län, Ingenjörsvetenskapsakademin (TVA), Stock-
holms kommun, Älmhults kommun, Helsingborgs kommun, Borlänge
kommun, Ömsköldsviks kommun, Mjölby kommun, Svenska kommun-
förbundet, Landstingsförbundet, Svenska Naturskyddsföreningen, Gros-
sistförbundet Svensk Handel, Sveriges Köpmannaförbund, Sveriges
Industriförbund, Lantbrukarnas Riksförbund (LRF), Värmeverksföre-
ningen (VVF), Föreningen Skogsindustrierna, Sveriges Akademikers
Centralorganisation (SACO), Landsorganisationen i Sverige (LO),
Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF), Föreningen Metallskrotgrossis-
tema, Företagens Uppgiftslämnardelegation (FUD), Greenpeace, HSB
Riksförbund, Hyresgästernas Riksförbund, IL Returpapper, Pappers-
återvinnings AB, Stiftelsen Håll Sverige Rent, Svensk Avfallskonverte-
ring AB (SAKAB), Svensk Returpappersförening, Svenska Renhåll-
ningsverksfö reningen, Svenska Tidningsutgivareföreningen, Svenska
Åkeriförbundet, Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag (SABO), Sveri-
ges Bostadsrättsföreningars Centralorganisation, Sveriges Fastighetsäga-
reförbund, Sveriges Villaägareförbund, SAFT NIFT AB och Katalog-
återvinningsgruppen.
Utöver detta har ett antal framställningar och förslag från enskilda,
organisationer och företag rörande producentansvar och återvinning
m.m. kommit in till Miljö- och naturresursdepartementet.
118
Prop. 1992/93:180
Bilaga 3
Miljöskyddskommittén ME 1989:04, Överstyrelsen för civil beredskap
(ÖCB), Socialstyrelsen, Statens jordbruksverk, Statens livsmedelsverk,
Skogsstyrelsen, Fiskeriverket, Arbetarskyddsstyrelsen (ASS), Närings-
och teknikutvecklingsverket (NUTEK), Koncessionsnämnden för miljö-
skydd, Kemikalieinspektionen (Kemi), Statens VA-nämnd, Institutet for
vatten- och luftvårdsforskning (TVL), Svea hovrätt med Vattenöver-
domstolen, Institutet för miljömedicin (IMM), Sveriges lantbruksuniver-
sitet, Skogs och jordbrukets forskningsråd, Länsstyrelsen i Söderman-
lands län, Länsstyrelsen i Malmöhus län, Länsstyrelsen i Göteborgs-
och Bohus län, Länsstyrelsen i Västemorrlands län, Eskilstuna kom-
mun, Landskrona kommun, Sundsvalls kommun, Svenska kommun-
förbundet, Landstingsförbundet, Svenska Naturskyddsföreningen, Gros-
sistförbundet Svensk Handel, Sveriges Industriförbund, Lantbrukarnas
riksförbund, Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO), Lands-
organisationen i Sverige (LO), Göteborgsregionens Ryaverks AB
(GRYAAB), Käppalaförbundet, Stockholms Vatten AB, Svenska Vat-
ten- och Avloppsverksföreningen, Sydvästra Skånes Avfalls AB
(SYSAV), Sydvästra Stockholmregionens VA-verksaktiebolag
(SYVAB), VA-verket i Malmö, VA-verket i Göteborg, Sveriges verk-
stadsindustrier, Apoteksbolaget och Gunnar Lindgren.
119
Prop. 1992/93:180
Bilaga 4
Härigenom föreskrivs i fråga om renhållningslagen (1979:596)
dels att 4, 5, 7 och 24 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall inforas tre nya paragrafer, 6 a, 6 b och
17 a §§, samt närmast före 6 a och 7 §§ två nya rubriker av följande
lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §
Vaije kommun skall svara för
att hushållsavfall inom kommunen
forslas till behandlingsanläggning i
den utsträckning som behövs för
att tillgodose såväl hälsoskydds-
och miljövårdskrav som enskilda
intressen.
Vaije kommun skall, om inte
annat föreskrivs med stöd av
6 b §, svara för att hushållsavfall
inom kommunen forslas till be-
handlingsanläggning i den ut-
sträckning som behövs för att
tillgodose såväl hälsoskydds- och
miljövårdskrav som enskilda in-
tressen.
När kommunen planlägger och beslutar hur skyldigheten enligt första
stycket skall fullgöras, skall hänsyn tas till fastighetsinnehavamas
möjligheter att själva ta hand om avfellet på ett från hälsoskydds- och
miljövårdssynpunkt godtagbart sätt. Kommunen skall vidare beakta att
bortforslingen anpassas till behovet för olika slag av bebyggelse.
5 §2
Kommunen är skyldig att se till Kommunen är, om inte annat
att hushållsavfall från kommunen föreskrivs med stöd av 6 b §, skyl-
slutligt omhändertas. dig att se till att hushållsavfall från
kommunen slutligt omhändertas.
1 Senaste lydelse 1983:301.
2 Senaste lydelse 1990:235.
120
Nuvarande lydelse
7
När avfall skall forslas bort ge-
nom kommunens försorg, får av-
fallet inte grävas ned, komposteras
eller på annat sätt slutligt omhän-
dertas av fästighetsinnehavaren.
Skall avfall forslas bort genom
kommunens försorg får inte någon
annan än den som kommunen
Föreslagen lydelse
Producentansvar
i §
Med producent avses i denna
lag den som yrkesmässigt tillver-
kar, importerar eller innehar en
vara eller en förpackning eller
någon annan egendom.
’ §
Regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer får
föreskriva om skyldighet för en
producent att se till att avfallet av
en vara eller en förpackning eller
någon annan egendom bortforslas,
återanvänds, återvinns eller om-
händertas på sådant sätt som kan
krävas för en miljömässigt godtag-
bar avfallshantering.
Föreskrifterna får även avse
skyldighet att
1. lämna uppgifter om insam-
ling, äteranvändningsgrad, åter-
vinningsgrad eller andra för-
hållanden,
2. märka en vara eller en för-
packning.
Avfallshantering
§
När avfall skall forslas bort ge-
nom kommunens eller en produ-
cents försorg, får avfallet inte
grävas ned, komposteras eller på
annat sätt slutligt omhändertas av
fästighetsinnehavaren.
Skall avfall forslas bort genom
kommunens eller en producents
försorg får inte någon annan än
Prop. 1992/93:180
Bilaga 4
121
9 Riksdagen 1992193. 1 samt. Nr 180
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
anlitar för ändamålet ta befattning den som kommunen eller produ-
med bortforslingen. centen anlitar för ändamålet ta
befattning med bortforslingen.
Prop. 1992/93:180
Bilaga 4
17 a §
Regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer får
föreskriva att avgift för bortfors-
ling och slutligt omhändertagande
av avfall av en vara eller en för-
packning eller någon annan egen-
dom genom kommunens försorg
får tas ut av producenten. Avgiften
skall betalas till myndighet som
regeringen bestämmer.
24 §’
Till böter eller fängelse i högst
sex månader skall den dömas som
med uppsåt eller av oaktsamhet
1. bryter mot 7 § första stycket,
2. bryter mot 7 § andra stycket
genom att yrkesmässigt eller
annars i större omfattning samla in
och forsla bort avfäll,
3. inte fullgör vad som åligger
honom enligt föreskrift som med-
delats med stöd av 9 a §.
I ringa fäll döms inte till ansvar.
Till ansvar för gärningen döms
brottsbalken.
Till böter eller fängelse i högst
sex månader skall den dömas som
med uppsåt eller av oaktsamhet
1. bryter mot 7 § första stycket,
2. bryter mot 7 § andra stycket
genom att yrkesmässigt eller
annars i större omfattning samla in
och forsla bort avfall,
3. inte fullgör vad som åligger
honom enligt föreskrift som med-
delats med stöd av 9 a §,
4. bryter mot föreskrift som med-
delats med stöd av 6 b §.
inte om ansvar kan ådömas enligt
Den som överträtt vitesföreläggande eller vitesförbud döms inte till
ansvar enligt denna lag för gärning som omfattas av föreläggandet eller
förbudet.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1994.
122
Senaste lydelse 1990:235.
Prop. 1992/93:180
Bilaga 4
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1990:1332) om avgifter för
miljöfarliga batterier
dels att 2 § skall ha följande lydelse,
dels att i lagen skall införas fem nya paragrafer, 3-7 §§, samt närmast
före 3, 6 och 7 §§ nya rubriker av följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
2
Regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer får
meddela de föreskrifter om
avgifter som behövs för att täcka
samhällets kostnader för att samla
in och oskadliggöra batterier som
är förbrukade eller som inte
längre används.
Avgiften får tas ut endast av de
importerar batterier.
§
Regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer får
meddela de föreskrifter om
avgifter som behövs för att täcka
samhällets kostnader för att
1. samla in och oskadliggöra
batterier som är förbrukade eller
som inte längre används,
2. betala äterlämningspremie
enligt 4 §.
n som yrkesmässigt hanterar eller
Äterlämningspremie
3§
Den som yrkesmässigt överlåter
nickel-kadmiumbatterier till en
enskild konsument eller för annan
förbrukning är skyldig att ta emot
förbrukade batterier samt för varje
mottaget batteri betala en återläm-
ningspremie på 3 kronor. För en
mottagen batterikassett eller en
vara med fast monterat nickel-kad-
miumbatteri skall en återlämnings-
premie på 25 kronor betalas.
123
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse Prop. 1992/93:180
Bilaga 4
Skyldigheten att betala återläm-
ningspremie är begränsad till 200
kronor för lösa batterier och till
500 kronor för batterikassetter och
varor med fast monterade nickel-
kadmiumbatterier per inläm-
ningst illfölle och inlämnare.
4§
Den som har betalat äterläm-
ningspremie enligt 3 § har, om
han kan styrka kostnaden, rätt att
få ut motsvarande belopp av
staten.
5 §
Regeringen får föreskriva att en
kommun skall överta ansvaret
enligt 3 § från den som yrkes-
mässigt överlåter nickel-kadmium-
batterier. Kommunen får då rätt
till ersättning enligt 4 §. När
kommunen skall ta emot nickel-
kadmiumbatterier och betala
äterlämningspremier gäller inte
skyldigheten för mottagaren enligt
3§.
Regeringen får överlåta ät
kommunerna att meddela före-
skrifter enligt första stycket.
Tillsyn
<5§
Tillsynen över efterlevnaden av
denna lag samt föreskrifter som
har meddelats med stöd av lagen
skall utövas av den myndighet som
regeringen bestämmer.
En tillsynsmyndighet har rätt att
pä begäran fä de upplysningar och
handlingar som behövs för tillsy-
nen.
124
|
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse Prop. 1992/93:180 Bilaga 4 Ansvar 7§ Till böter eller fängelse i högst |
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994.
125
3 Förslag till
Lag om ändring i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsan-
läggningar
Härigenom föreskrivs att 12 och 21 §§ lagen (1970:244) om allmänna
vatten- och avloppsanläggningar skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
12 §
Allmän va-anläggning skall utfö-
ras så att hälsoskyddets intresse
tillgodoses. Den skall vara försedd
med de anordningar som kräves
för att den skall fylla sitt ändamål
och tillgodose skäliga anspråk på
säkerhet. Behövs för viss be-
byggelse anordningar endast för
vattenförsörjning eller endast för
avlopp, skall anläggningen av-
passas efter detta.
En allmän va-anläggning skall
utföras och drivas sä att den upp-
fyller de krav som frän miljö- och
hälsoskyddssynpunkt skall tillgodo-
ses. Den skall vara försedd med
de anordningar som krävs för att
den skall fylla sitt ändamål och
tillgodose skäliga anspråk på
säkerhet. Om för viss bebyggelse
anordningar endast behövs för
vattenförsörjning eller för avlopp,
skall anläggningen avpassas efter
detta.
En allmän va-anläggning får inte inrättas i strid mot detaljplan, om-
rådesbestämmelser eller andra bestämmelser för markens bebyggande
eller så att ändamålsenlig bebyggelse eller lämplig planläggning för-
svåras. Om syftet med planen eller
dock mindre avvikelse göras.
Så länge allmän va-anläggning
behövs skall huvudmannen under-
hålla anläggningen och i övrigt
sörja för att den på tillfreds-
ställande sätt fyller sitt ändamål.
bestämmelserna inte motverkas, får
Så länge en allmän va-
anläggning behövs skall huvud-
mannen underhålla anläggningen
och i övrigt se till att den på
tillfredsställande sätt fyller sitt
ändamål.
21
Allmän va-anläggning skall
brukas så att olägenhet för
huvudmannen och annan såvitt
möjligt undvikes.
§2
En allmän va-anläggning skall
brukas så att det inte uppkommer
olägenhet för huvudmannen eller
annan som brukar anläggningen
Prop. 1992/93:180
Bilaga 4
1 Senaste lydelse 1987:134.
2 Senaste lydelse 1976:842.
126
|
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse Prop. 1992/93:180 Bilaga 4 samt sä att det inte uppstår svårig- |
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.
127
Prop. 1992/93:180
Bilaga 4
Härigenom föreskrivs att 2, 3 och 5 §§ lagen (1991:336) om vissa
dryckesförpackningar skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2§
För yrkesmässig överlåtelse av
en konsumtionsfårdig dryck på
PET-flaska krävs ett särskilt han-
teringstillstånd för den som tappar
drycken på flaska.
För yrkesmässig överlåtelse av
en konsumtionsfårdig dryck på
PET-flaska krävs ett särskilt han-
teringstillstånd för den som tappar
eller importerar drycken på
flaska.
Frågor om hanteringstillstånd prövas av regeringen eller den myndig-
het som regeringen bestämmer.
3 §
För hanteringstillstånd krävs att För hanteringstillstånd krävs att
PET-flaskan ingår i ett retursys- PET-flaskan ingår i ett retursys-
tem. tem ftir återanvändning eller
återvinning.
5 §
Ett beslut om hanteringstillstånd skall förenas med de villkor som
behövs med hänsyn till miljön och resurshushållningen.
Som ett villkor skall gälla att
konsumenten när en PET-flaska
återlämnas får ersättning med ett
visst pantbelopp.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.
128
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1993-01-15
Närvarande: justitierådet Per Jermsten, regeringsrådet
Stig von Bahr, justitierådet Inger Nyström.
Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 17 december 1992 har
regeringen på hemställan av statsrådet Johansson beslutat inhämta
lagrådets yttrande över förslag till
1. lag om ändring i renhållningslagen (1979:596),
2. lag om ändring i lagen (1990:1332) om avgifter på miljöfarliga
batterier,
3. lag om ändring i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och
avloppsanläggningar,
4. lag om ändring i lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar.
Förslagen har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Roger
Wikström.
Förslagen föranleder följande yttrande av lagrådet:
Förslag till lag om ändring i renhällningslagen (1979:596)
6 a och 6 b §§
Dessa paragrafer innehåller bestämmelser om det föreslagna nya
producentansvaret. I 6 a § anges den krets som kan omfattas av de
skyldigheter vilka regeringen, eller den myndighet regeringen bestäm-
mer, enligt 6 b § bemyndigas att meddela särskilda föreskrifter om. Det
gäller därvid skyldigheter som, i vaije fall ibland, kan bli tämligen
betungande för dem som omfattas av föreskrifterna. Inte minst mot bak-
grund härav framstår det som nödvändigt att de aktuella bestämmelserna
blir så tydligt avgränsade och preciserade som möjligt.
Den i 6 a § intagna definitionen av en "producent" har efter remiss-
behandlingen av departementspromemorian fått en utformning som bli-
vit så vid att den närmast måste betraktas som innehållslös. Beskriv-
ningen omfattar således inte bara den som yrkesmässigt tillverkar eller
importerar "en vara eller en förpackning" utan också den som yrkes-
mässigt "innehar någon annan egendom". Med sistnämnda bestämning
kommer ju i praktiken var och en som är yrkesmässigt verksam att be-
traktas som "producent" i förhållande till all egendom, av vilket slag det
än är, som ingår i hans näringsverksamhet.
Av remissprotokollet framgår att ifrågavarande långtgående utvidg-
ning av beskrivningen i 6 a § skett med tanke på visst speciellt avfall,
Prop. 1992/93:180
Bilaga 5
129
nämligen "exempelvis processavfall och bygg- och rivningsavfall". Det Prop. 1992/93:180
kan vidare utläsas av protokollet att begreppet producent, förutom till- Bilaga 5
verkare och importör, avsetts omfatta även "hela försäljningskedjan från
grossist till detaljhandel".
Bedömningen i vad mån en så vid och tämligen lösligt bestämd krets
av tänkbara förpliktade, som här således angetts vara eftersträvad, kan
godtagas i en reglering av förevarande slag måste ske med utgångspunkt
i vilka andra begränsningar som regleringen innehåller. Av intresse blir
då i detta fall den i 6 b § angivna förutsättningen, att den aktuella
föreskriften i vaije särskilt fall måste tillgodose att med varan,
förpackningen eller avfallet skall förfaras på sådant sätt "som kan
krävas för en miljömässigt godtagbar avfallshantering". Även detta
uttryckssätt framstår i sig som förhållandevis vagt men får likväl anses
ge uttryck för ett så pass tydligt bestämt och därmed kontrollerbart
villkor att den tänkta, mycket omfattande avgränsningen av "producent-
kretsen" till nöds ändå bör kunna accepteras. Till vad nu sagts kommer
emellertid även de invändningar av rent språklig natur som på goda
grunder kan anföras mot att åtskilliga andra än den som verkligen till-
verkar någonting betecknas som "producent”.
Vad särskilt gäller 6 b § bör vidare påpekas att den föreslagna lag-
texten inte innehåller några krav på en anknytning mellan den producent
det å ena sidan är fråga om och det avfall som föreskrifterna, å andra
sidan, avses gälla.
Om nu redovisade reservationer inte anses böra föranleda några än-
drade ställningstaganden i det fortsatta lagstiftningsarbetet av mer långt-
gående natur skulle lagtexten i de berörda paragraferna, enligt lagrådets
mening, i allt fall få en mer tillfredsställande avfattning i följande
lydelser:
6 a §
"Med producent avses i denna lag den som yrkesmässigt tillverkar,
importerar eller försäljer en vara eller en förpackning. Vad nu sagts
gäller även den som i sin yrkesmässiga verksamhet frambringar avfall
som fordrar särskilda åtgärder från renhållnings- eller miljövårdssyn-
punkt. "
6 b § första stycket
"Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med-
dela föreskrifter om skyldighet för en producent att se till att avfellet
från sådan verksamhet som han bedriver bortforslas, återanvänds, åter-
vinns eller omhändertas på sätt som kan krävas för en miljömässigt
godtagbar avfallshantering.”
130
17a §
Den föreslagna ändringen i 6 b § bör medföra en följdändring i före-
varande paragraf. Bemyndigandet kan därvid lämpligen gälla "avfell
som avses i 6 b §”.
Förslag till lag om ändring i lagen (1990:1332) om avgifter för
miljöfarliga batterier
3 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om skyldighet för vissa företagare
att ta emot och utge en äterlämningspremie för ett förbrukat nickel-
kadmiumbatteri eller en kassett eller annan vara i vilken ett sådant
batteri är fest monterat.
Regeln sägs inte bara gälla den som yrkesmässigt överlåter sådana
batterier "till enskild konsument" utan också den som under samma
förhållanden överlåter ifrågavarande slag av batterier eller varor "för
annan förbrukning". Sistnämnda beskrivning kan enligt lagrådets me-
ning ge anledning till vissa tolkningsproblem. Gäller bestämmelsen
endast fell då vederbörande yrkesutövare, t.ex. en hantverkare - eller
annan som inte kan betecknas som konsument, exempelvis en febrikant
- själv använder batteriet fullt ut men inte när han utnyttjar batteriet
som antingen en smärre komponent eller en viktig beståndsdel i sin pro-
duktion eller verksamhet?
Lagrådet väl slutligen starkt understryka att den i andra stycket an-
givna begränsningsregeln om högsta utbetalning "per inlämningstillfälle
och inlämnare" synes inbjuda till åtskilliga praktiska och sannolikt
svårbemästrade tillämpningsproblem. Hur lång tid skaä t.ex. förflyta för
att det skall vara fråga om ett nytt " inlämningstillfälle"? Lagrådet
återkommer strax till vissa andra tänkbara svårigheter med det före-
slagna återbetalningssystemet.
4§
Enligt paragrafen har den som har betalat äterlämningspremie enligt 3
§, om han kan styrka kostnaden, rätt att få ut motsvarande belopp av
staten. I specialmotiveringen till bestämmelsen anges, att som bevis för
den ersättningsgilla kostnaden lämpligen kan inges ett intyg av utbe-
talarens revisor på grundval av de kvitton som premiemottagama skrivit
under.
Det föreslagna systemet synes kunna ge upphov till betydande kon-
troflproblem. En första invändning är att långt ifrån alla som blir skyldi-
ga att ta emot förbrukade batterier anlitar en revisor. Systemet som
sådant lämnar även ett avsevärt utrymme för oegentligheter. Det synes
inte vara förutsatt att den som kvitterat en äterlämningspremie skall
kunna identifieras. Någon möjlighet att kontrollera att kvittona motsva-
ras av inlämnade batterier och utbetalade medel torde därför inte finnas.
Prop. 1992/93:180
Bilaga 5
131
Ett något säkrare system skulle vara att den som betalat återlämnings-
premier styrkte sin kostnad med ett intyg om hur många batterier eller
annan mängd därav han levererat till destruktion. En sådan ordning
skulle emellertid kräva betydande arbetsinsatser. Ett alternativ skulle
kunna vara att komplettera det tänkta systemet med stickprovskontroller
hos näringsidkaren eller destruktören.
5 §
Bestämmelsen ger regeringen möjlighet att, med befriande verkan för
personkretsen i 3 §, föreskriva att en kommun skall vara skyldig att ta
emot förbrukade batterier och betala återlämningspremiema. Detta har
i den föreslagna lagtexten uttryckts så, att kommunen skall "överta
ansvaret enligt 3 §” från den i denna paragraf angivne mottagaren. Den
sista meningen i första stycket blir därigenom onödig och bör kunna
utgå.
Vad som är syftet med bestämmelsens andra stycke är oklart. I den
mån tanken är att en kommun, som omfattats av en föreskrift enligt
första stycket, skall ges rätt att meddela närmare bestämmelser rörande
hanteringen av batterier, såsom om inlämningsplatser, tider eller
liknande, synes stycket vara onödigt.
Förslag till lag om ändring i lagen (1991:336) om vissa
dryckesförpackningar
5 §
I första stycket föreskrivs att ett beslut om hanteringstillstånd skall
förenas med de villkor som behövs med hänsyn till miljön och resurs-
hushållningen. Enligt andra stycket skall som ett villkor gälla att konsu-
menten, när en PET-flaska återlämnas, får ersättning med ett visst pant-
belopp.
Varken lagtexten eller remissen i övrigt ger besked om hur pantbe-
loppet enligt andra stycket skall fastställas. Åtminstone tre alternativ
framstår som tänkbara. En första möjlighet är att den myndighet som
prövar frågor om hanteringstillstånd i tillståndsbeslutet anger vilken
ersättning som skall betalas till konsument som återlämnar en PET-
flaska. Pantbeloppet skulle for det andra kunna festställas i föreskrifter
som meddelas av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande,
annan myndighet. Det tredje alternativet är att den myndighet som be-
viljar hanteringstillstånd överlåter åt sökanden - eller en organisation
som denne tillhör - att bestämma beloppets storlek. Som villkor för till-
ståndet anges i så fell bara att konsumenten skall få pantersättning men
intet om ersättningsnivån.
Enligt lagrådets uppfattning kan invändningar riktas mot ettvart av de
redovisade alternativen. Det förefaller till en början som mindre lämp-
ligt att tillståndsmyndigheten, vaije gång hanteringstillstånd beviljas,
fritt prövar hur stort pantbeloppet skall vara. Det föreslagna pantsyste-
Prop. 1992/93:180
Bilaga 5
132
met är av permanent natur och berör en stor och obestämd krets av per- Prop. 1992/93:180
soner. Det synes mot bl.a. den bakgrunden knappast förenligt med rege- Bilaga 5
ringsformens grundläggande principer att införa en ordning som innebär
att pantbeloppets storlek fastställs genom enskilda förvaltningsbeslut.
Övervägande skäl får i stället anses tala for att uppgift om hur stor
ersättning som skall betalas till konsumenten för en återlämnad PET-
flaska tas in i en författning.
Vad nu sagts kan tyckas tala för den andra av lagrådet skisserade
lösningen, nämligen att pantbeloppet bestäms i föreskrifter som utfärdas
av regeringen eller annan myndighet. Ersättningens storlek är emellertid
något som gäller enskildas inbördes ekonomiska förhållanden. Före-
skrifter i sådana ämnen måste enligt 8 kap. 2 § regeringsformen med-
delas genom lag. Något utrymme för att delegera normgivning rörande
pantbeloppets storlek till regeringen eller annan myndighet torde alltså
inte föreligga.
Det tredje redovisade alternativet - pantbeloppets storlek fastställs av
berörd näringsidkare eller näringslivsorganisation - kan eventuellt leda
till att pantersättningen bestäms till så lågt belopp att retursystemet blir
ineffektivt. Risken för omotiverade variationer av pantbeloppen synes
också påtaglig om beloppens storlek fastställs på detta sätt.
Det anförda visar enligt lagrådets mening att ordningen för fastställan-
de av pantbeloppets storlek bör övervägas ytterligare i det fortsatta
lagstiftningsarbetet. Den lösning som från konstitutionell synpunkt synes
mest tilltalande är att komplettera lagen med uttryckliga regler om hur
stor pantersättning som skall erläggas för olika slag av PET-flaskor.
Lagrådet förordar att arbetet bedrivs med denna inriktning.
Förslag till lag om ändring i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och
avloppsanläggningar
Lagrådet lämnar förslaget utan erinran.
133
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
Propositionens huvudsakliga innehåll 1
Propositionens lagförslag 4
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 18 februari 1993 12
LINLEDNING 12
2. KRETSLOPP FÖR HÅLLBAR UTVECKLING 14
2.1 Att göra rätt från böijan 14
2.2 Ett nytt industrisamhälle 18
2.3 Åtgärder inom olika sektorer 20
2.3.1 Jord- och skogsbruk 20
2.3.2 Transporter 21
2.3.3 Energi 22
2.3.4 Industrin 23
2.3.5 Forskning, utveckling och utbildning 25
3. INTERNATIONELL UTVECKLING 26
3.1 FN:s konferens om miljö och utveckling 26
3.2 Andra länder 28
4. SAMHÄLLSPLANERING FÖR EN KRETSLOPPSANPASSAD 31
UTVECKLING
4.1 Utgångspunkter 31
4.2 Lokala handlingsprogram för hållbar utveckling 32
4.3 Fysisk planering 34
5. OLIKA STYRMEDEL OCH ÅTGÄRDER FÖR EN
KRETSLOPPSANPASSNING AV VARUPRODUKTIONEN 35
5.1 Utgångspunkter 35
5.2 Ekonomiska styrmedel 36
5.3 Information till konsumenter 38
5.4 Upphandling 41
5.5 Standardisering 42
6. KEMIKALIEKONTROLL 44
6.1 Utgångspunkter 44
6.2 Kemikaliekontroll för ett kretsloppssamhälle 46
6.3 Klor 49
6.4 Tvätt-, disk- och rengöringsmedel 50
7. PRODUCENTANSVAR 52
7.1 Bakgrund 52
7.2 Producentansvar 54
7.3 Producentansvar enligt renhållningslagen 58
7.3.1 Återanvändning, återvinning m.m. 62
7.3.2 Separationsskyldighet 63
Prop. 1992/93:180
134
7.3.3 Märkning
7.3.4 Producentavgift
7.3.5 Bestämmelser om straffansvar
7.3.6 Producentansvar för förpackningar
7.3.7 Producentbegreppet beträffande förpackningsavfall
7.3.8 Återanvändning, materialåtervinning m.m.
7.3.9 Producentansvar for returpapper
7.3.10 Tillsyn och uppföljning
7.4 Återtagning av uttjänta nickel-kadmiumbatterier
63 Prop. 1992/93:180
64
65
65
71
73
79
83
84
8. AVFALLSHANTERINGEN OCH KOMMUNERNA
8.1 Bakgrund
8.2 Avfellsskatt och källsortering
89
89
90
9. RENARE SLAM
94
10. DET FORTSATTA ARBETET
10.1 Allmänt
10.2 Plaster
10.2.1 Allmänt
10.2.2 PVC och andra klorerade plaster
10.3 Skrotdäck
10.4 Återvinningssystem för bilar
10.5 Arbetets organisation
98
98
100
100
102
104
106
107
11. UPPRÄTTADE LAGFÖRSLAG
109
12. SPECIALMOTIVERING
12.1 Förslaget till lag om ändring i
renhållningslagen (1979:596)
12.2 Förslaget till lag om ändring i lagen
(1970:244) om allmänna vatten- och
avloppsanläggningar
12.3 Förslaget till lag om ändring i lagen
(1991:336) om vissa dryckesförpackningar
12.4 Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen
(1987:10)
109
109
112
113
115
13. HEMSTÄLLAN
115
14. BESLUT
116
Bilaga 1
Bilaga 2
Förteckning över remissyttranden över
förpackningsutredningens betänkande
(SOU 1991:76) Miljön och förpackningarna
Förteckning över remissyttranden över
promemorian (Ds 1992:59) Producentansvar
for avfall
117
118
135
Bilaga 3 Förteckning över remissyttranden över Statens
naturvårdsverks rapport Vägen till ett renare slam
- redovisning av ett regeringsuppdrag
Bilaga 4 De remitterade lagförslagen
Bilaga 5 Lagrådet
Prop. 1992/93:180
119
120
129
gotab 43228, Stockholm 1993
136