Regeringen förelägger riksdagen vad som har tagits upp i bifogade utdrag
ur regeringsprotokollet den 19 november 1992 för de åtgärder och det
ändamål som framgår av föredragandens hemställan.
På regeringens vägnar
Bengt Westerberg
Bo Lundgren
I propositionen föreslås att staten skall garantera att banker och vissa
andra kreditinstitut kan fullgöra sina förpliktelser i rätt tid. Staten fullgör
sitt åtagande genom att lämna stöd till fortsatt verksamhet i livskraftiga
institut, varvid stödet förenas med krav på åtgärder från institutets sida,
eller genom att lämna stöd till rekonstruktion eller avveckling i ordnade
former av institut som inte kan förväntas uppnå lönsamhet på lång sikt.
Stödåtgärderna föreslås bli utformade på ett affärsmässigt sätt och så
att statens långsiktiga kostnader för stödet minimeras. Kostnaderna för
stödet skall återvinnas till staten. Staten skall inte eftersträva att bli ägare
till banker eller andra kreditinstitut.
Stödet kan ges i form av lån, garantier, kapitaltillskott eiler på annat
sätt.
Stödsystemet skall kvarstå så länge det behövs. Det skall inte avvecklas
förrän det kan ske utan att fordringsägarnas intressen riskeras. En av-
veckling kan genomföras bara efter ett nytt beslut av riksdagen.
Stödet riktas i första hand till banker och till kreditinstitut med statlig
anknytning och utformas så att ett instituts samiiga förpliktelser kan
infrias. Riskkapital i form av aktiekapital och eviga förlagslån omfattas
däremot inte. Detsamma gäller förpliktelser som uppenbarligen inte är
förenliga med en sund bankverksamhet.
En särskild myndighet under regeiingen, Bankstxd snämnden, föreslås
bli inrättad för att hantera stödet.
I propositionen behandlas också vissa frågor om stöd till Nordbanks-
koncemen och AB Industrikredit.
1 Riksdagen 1992/93. 1 samt. Nr 135
Rättelse: S. 1 rad 8 står: föredragandenas Rättat till: föredragandens S. 4 rad 7 Står:
Härigenom föreskrivs följande.
Vid tillämpning av lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt utgör stat-
ligt stöd till kreditinstitut skattepliktig intäkt av näringsverksamhet för
kreditinstitutet om återbetalning kan komma i fråga endast enligt bestäm-
melserna om vinstutdelning i 12 kap. aktiebolagslagen (1975:1385) eller
9 kap. bankaktiebolagslagen (1987:618). Återbetalning av sådant stöd
utgör avdragsgill kostnad för kreditinstitutet.
Prop. 1992/93:135
Denna lag träder i kraft den 1 februari 1993 och tillämpas i fråga om
stöd som lämnas efter den 18 december 1992.
2 Förslag till ProP- 1992/93:135
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1988:1385) om Sveriges
riksbank
dels att 22 § skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 42 a §, av följande
lydelse.
22 §
Lydelse enligt prop. 1992/93:89
Efter anmodan av Riksbanken skall
ett kreditinstitut eller annat företag
som står under tillsyn av Finans-
inspektionen till Riksbanken lämna
de uppgifter som Riksbanken anser
nödvändiga för att följa utveck-
lingen på valuta- och kreditmark-
nadema.
Föreslagen lydelse
Efter anmodan av Riksbanken skall
ett kreditinstitut eller annat företag
som står under tillsyn av Finans-
inspektionen till Riksbanken lämna
de uppgifter som Riksbanken anser
nödvändiga för att
1. följa utvecklingen på valuta-
och kreditmarknadema,
2. övervaka betalningssystemets
stabilitet.
42 a §
1 viktigare frågor som berör Bank-
stödsnämndens verksamhetsområde
eller som i övrigt har samband
med betalningssystemets stabilitet,
skall Riksbanken samråda med
Finansinspektionen, Riksgäldskon-
toret och Bankstödsnämnden. Vid
ett sådant samråd skall Riksbanken
lämna berörda myndigheter de
uppgifter som behövs.
Denna lag träder i kraft den 1 februari 1993.
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 november 1992
Närvarande: statsrådet B. Westerberg, ordförande, och statsråden
Friggebo, Johansson, Laurén, Olsson, Svensson, af Ugglas, Dinkelspiel,
Hellsvik, Björck, Könberg, Odell, Lundgren, Unckel, P. Westerberg,
Ask
Föredragande: statsrådet Lundgren
Torsdagen den 24 september 1992 tillkännagavs att regeringen avsåg att
1 en proposition till höstriksdagen begära ett vidsträckt bemyndigande att
tillgripa åtgärder för att stärka betalningssystemet och säkerställa kredit-
försörjningen.
Åtgärderna avsågs kunna tillämpas för banker och vissa kreditinstitut
utanför banksektorn med statlig anknytning.
En promemoria med utkast till proposition om åtgärder för att stärka
det finansiella systemet utarbetades därefter inom Finansdepartementet.
Promemorian har remissbehandlats. Remissinstanserna har också beretts
tillfälle att framföra synpunkter muntligen vid en sammankomst den
II november 1992. Till protokollet i detta ärende bör fogas en förteck-
ning över remissinstanserna och en sammanställning av remissyttrandena
som bilaga.
Under de senaste åren har det svenska finansiella systemet kännetecknats
av ökade ekonomiska problem och en dämpad kreditexpansion. Kreditför-
lusterna har successivt ökat, och för bankkoncemema sammanlagt
bedöms de uppgå till totalt ca 100 miljarder kronor under 1990-1992.
Allt fler institut redovisar förluster.
Problemen är inte unika för Sverige. Liknande problem har tidigare
uppstått i bl.a. USA, Norge, Danmark och Storbritannien, och under
senare tid även i Japan och Finland. Bakgrunden och orsakerna till
problemen är i stor utsträckning desamma. Den starka och långvariga
internationella högkonjunkturen under mitten och slutet av 1980-talet i Prop. 1992/93:135
kombination med avregleringar av de inhemska kreditmarknadema
skapade ett drivhusklimat som ledde till att kredit- och fastighetsmarkna-
derna kom ur balans. Skuldsättningsgraden ökade och priserna på fastig-
hetsmarknaden steg till orimliga nivåer. I många länder fördes en expan-
siv stabiliseringspolitik som bidrog till denna utveckling, men det uppstod
även problem i länder med överskott i de offentliga finanserna.
När den ekonomiska utvecklingen vände, påbörjades den smärtsamma
anpassningen på kredit- och fastighetsmarknaderna med konkurser och
omfattande kreditförluster som följd. I USA och Norge uppstod proble-
men redan i ett tidigare stadium till följd av oljeprisfallet i mitten av
1980-talet. Problemen tycks ha avtagit under de senaste åren i USA,
men inte i Norge. I Norge liksom i de andra länderna tenderar problemen
snarast att öka och kommer sannolikt att bestå ett antal år framöver.
Problemen är inte av samma omfattning i Danmark och Storbritannien
som i t.ex. Finland, Norge och Sverige.
I Sverige avreglerades den inhemska kreditmarknaden successivt under
mitten av 1980-talet. Tidigare hade bankerna varit föremål för omfattande
regleringar i form av bl.a. likviditetskvoter och utlåningstak, samtidigt
som räntorna kontrollerades på administrativ väg. Det primära syftet med
dessa regleringar var att tillförsäkra vissa prioriterade samhällssektorer
tillgång till billiga krediter.
I början av 1980-talet blev det efter hand uppenbart att regleringarna
inte förmådde uppfylla detta syfte och att de blivit allt mindre verknings-
fulla som penningpolitiska styrmedel. Det stod också klart att regleringar-
na allvarligt hämmade effektiviteten på kreditmarknaden samtidigt som
de internationella kapitalmarknaderna blivit alltmer integrerade och effek-
tiva. Det var därför både nödvändigt och önskvärt att avreglera kredit-
marknaden.
Efter avregleringen följde några år med stark kreditexpansion. Under
åren 1987-1990 ökade kreditvolymen från ca 90 % av BNP till närmare
140 % av BNP, vilket motsvarar en ökning med ca 950 miljarder kronor.
Avregleringen sammanföll med en högkonjunktur. Med otillräckliga
finanspolitiska åtgärder och en expansiv penningpolitik kom den svenska
ekonomin att kännetecknas av överhettning och hög inflation. Överhett-
ningen bidrog till att skapa förväntningar om fortsatt tillväxt och stigande
priser. Priserna på olika tillgångsmarknader, såsom aktiebörsen och
marknaden för kommersiella fastigheter, steg kraftigt. Det tidigare
skattesystemet med höga marginalskatter och därmed högt skattemässigt
avdragsvärde för räntekostnader medförde att hushållens räntekänslighet
var låg, vilket förstärkte kreditexpansionen.
Prop. 1992/93:135
Diagram 2:1 Utlåning till allmänheten i % av BNP
Anm: 1992 avser prognos
Kreditinstitutens utlåningsverksamhet kännetecknades av expansion och
stort risktagande. Instituten hade som mål att behålla och helst öka sina
marknadsandelar på en snabbt växande marknad. Räntemarginalerna var
förhållandevis låga, även för krediter till mera riskfyllda projekt.
Instituten såg mer till säkerheternas bedömda marknadsvärde än till lån-
tagarnas långsiktiga betalningsförmåga.
En betydande del av den ökade utlåningen hänförde sig till fastighets-
sektorn, inte minst i storstadsregionerna Stockholm och Göteborg.
Kreditinstituten inträdde i 1990-talet med stor exponering gentemot
fastighetssektorn.
Betingelserna för fastighetsmarknaden förändrades emellertid radikalt.
Redan valutaregleringens avskaffande vid halvårsskiftet 1989 bidrog till
att dämpa prisuppgången på kommersiella fastigheter, eftersom fastighets-
bolag och institutioner i ökad utsträckning köpte fastigheter i utlandet.
Fastighetspriserna hade då nått nivåer som inte var långsiktigt hållbara.
Under år 1990 började priserna definitivt vända nedåt. Prisfallet
förstärktes av ökade drift- och kapitalkostnader till följd av skatterefor-
men i kombination med stigande realräntor i takt med att inflationen
dämpades. Då konjunkturen vände nedåt minskade också efterfrågan på
kommersiella lokaler med sjunkande hyror som följd vilket naturligtvis
bidrog till att förstärka prisfallet. I storstadsregionerna har priserna fallit
med 40-60 % sedan slutet av 1990.
Krisen på fastighetsmarknaden drabbade först finansbolagen. Det stod
emellertid snabbt klart att prisnedgången var av sådan omfattning att även
bankerna skulle få vidkännas betydande kreditförluster, dels indirekt via
sina engagemang i finansbolagen och dels i ökad utsträckning i den egna
utlåningsverksamheten.
I Nordbanken, Gota Bank och Första Sparbanken, har kreditförlusterna Prop. 1992/93:135
varit anmärkningsvärt höga. Detta skall ses mot bakgrunden av att dessa
institut i slutet av 1980-talet hade som mål att expandera verksamheten,
särskilt i storstadsregionerna, och därmed var villiga att ta stora risker.
Situationen för bankerna, liksom för andra kreditinstitut, har förvärrats
till följd av den fördjupade lågkonjunkturen. Hushållens inkomster
minskar bl.a. som en följd av ökad arbetslöshet, samtidigt som den svaga
efterfrågan skapar lönsamhetsproblem i allt fler företag. Låntagarnas
betalningsförmåga försämras därmed. Den historiskt sett höga realräntan
dämpar aktiviteten i ekonomin vilket påverkar fastighetsmarknaden och
andra tillgångsmarknader negativt. Prisfall på bostäder och en kraftig
kursnedgång på aktiemarknaden urholkar säkerheternas värde och medför
att kreditinstitutens risktagande ökar trots en oförändrad utlåning. Det
kan därför inte uteslutas att instituten kan komma att drabbas av ökade
kreditförluster, även på utlåning som inte är direkt relaterad till bygg-
och fastighetsmarknaden, om konjunkturutsiktema inte snart förbättras.
Redan i samband med kreditinstitutens delårsrapporter i år, vilka sträcker
sig t.o.m. den 31 augusti, framgick att de nödlidande krediterna, dvs.
krediter som helt eller delvis inte genererar den ränta eller de amortering-
ar som ursprungligen avtalats, alltjämt ökar i omfattning.
Sommarens och höstens oro på de internationella valutamarknaderna
har ökat påfrestningarna på de finansiella företagen. Det höga ränteläget
har inneburit stigande finansieringskostnader, vilka lett till direkta
förluster för de kreditinstitut som inte kunnat övervältra de ökade kost-
naderna på låntagarna. Dessutom har de höjda räntorna ytterligare ökat
risken för betalningsinställelser och kreditförluster.
Den ökade oron drabbade särskilt bostadsinstituten. Skillnaden i avkast-
ningskrav mellan bostads- och statsobligationer steg kraftigt samtidigt
som handeln med bostadscertifikat och andra certifikat nästan upphörde.
Under en kortare tid rådde praktiskt taget utlåningsstopp. Situationen
skulle ha kunnat leda till en akut likviditetskris. Det var först när
regeringen i slutet av september aviserade åtgärder för att trygga verk-
samheten i bankerna och vissa andra kreditinstitut som handeln i dessa
instituts värdepapper successivt normaliserades.
Mycket talar för att kreditförlusterna under den närmaste framtiden
kommer att ligga kvar på en hög nivå. Fram t.o.m. år 1991 lyckades
kreditinstituten, åtminstone delvis, kompensera de ökade kreditförlusterna
med ökade räntemarginaler och allmänna kostnadsbesparingar. Den
snabbt ökande omfattningen av nödlidande krediter innebär emellertid
att räntenettot nu minskar för flertalet institut, vilket medför att resultatet
försämras. Det är dock viktigt att understryka att bilden är splittrad.
Medan vissa institut numera inte har någon intjäningsförmåga alls, kan
andra institut uppvisa fortsatta förbättringar av resultaten före kredit-
förluster.
Prop. 1992/93:135
Diagram 2:2 Bankernas kreditförluster och resultat
Anm: 1992 avser åttamånaders resultat uppräknat till årsnivå
Problemen medför att kreditinstitutens resultat snabbt försämras.
Instituten tvingas i ökad utsträckning redovisa negativa resultat. En sådan
utveckling riskerar att leda till att allt fler institut inte klarar kapitaltäck-
ningskraven. Dessa svårigheter har inneburit att bl.a. rutinerna för ut-
låningen skärpts. Instituten har lagt större tonvikt på låntagarnas lång-
siktiga betalningsförmåga. Det är en i allt väsentligt sund utveckling,
men det kan inte uteslutas att det finns en risk för att kreditinstituten intar
en alltför restriktiv hållning med den osäkerhet som råder om den all-
männa ekonomiska utvecklingen.
Under det senaste året har kreditexpansionen stannat av. Kreditinsti-
tutens utlåning till allmänheten uppgår nu till ca 134 % av BNP, vilket
innebär ett fall med ca sex procentenheter från den högsta nivån. För-
utom en skärpt utlåningspolicy förklaras minskningen av att kreditför-
lusterna i sig leder till minskade lånevolymer och, inte minst, att det
höga ränteläget och de försämrade konjunkturutsiktema minskar kredit-
efterfrågan.
I sin egenskap av huvudägare i Nordbanken blev staten redan hösten
1991 tvungen att säkerställa ett kapitaltillskott. Staten garanterade hela
den nyemission om ca 5,2 miljarder kronor som då genomfördes (prop.
1991/92:21, bet. 1991/92:NU4, rskr. 1991/92:8).
I september 1991 framkom att Första Sparbanken åsamkats omfattande
kreditförluster. Situationen föranledde en statlig garanti på 3,8 miljarder
kronor för ett lån avsett att trygga en rekonstruktion av banken (prop.
1991/92:63, bet. 1991/92:NU12, rskr. 1991/92:52). Redan några
månader senare visade sig denna insats vara otillräcklig. I mars 1992
bedömdes kapitalbehovet uppgå till 7,3 miljarder kronor. För att säker- Prop. 1992/93:135
ställa en mer långsiktigt hållbar lösning beslutade riksdagen att be-
myndiga regeringen att dels lämna ett lån på 3,8 miljarder kronor till
den sparbanksstiftelse som äger banken, dels gå i borgen för lån upp till
ett sammanlagt belopp av 3,5 miljarder kronor till denna och övriga
sparbanksstiftelser (prop. 1991/92:168, bet. 1991/92:NU34, rskr.
1991/92:288). Sparbanksstiftelsema har ställt huvuddelen av sin
förmögenhet i form av aktier som säkerhet för lånen.
Under våren 1992 stod det klart att Nordbankens problem var av
betydligt allvarligare art än vad som tidigare framkommit. Kredit-
förlusterna hade stigit samtidigt som den ökade omfattningen av
nödlidande krediter minskat ränteintäkterna och därmed intjänings-
förmågan. Den allvarliga situationen nödvändiggjorde åtgärder för en
genomgripande omstrukturering. Riksdagen bemyndigade regeringen att
vidta åtgärder inom en ram på 20 miljarder kronor för att genomföra en
omstrukturering av banken (prop. 1991/92:153, bet. 1991/92:NU36,
rskr. 1991/92:352). Eftersom det bedömdes att ett statligt helägande
skulle underlätta omstruktureringen, lämnade staten ett erbjudande att
förvärva alla utestående aktier för drygt 2 miljarder kronor.
Under september i år framkom att Gota AB, med dess dotterbolag Gota
Bank, skulle drabbas av förluster av en sådan omfattning att koncernen
inte skulle kunna uppfylla kapitaltäckningskravet på 8 % vid årsskiftet
och riskera att hamna på obestånd i början av nästa år. Den försäkrings-
lösning för banken som presenterats tidigare i år visade sig vara otill-
räcklig. Under sommaren hade förlusterna accelererat, fram till den sista
augusti uppgick kreditförlusterna till 5,4 miljarder kronor, exkl. ersätt-
ning från försäkringen. De nödlidande krediterna uppgick till 12,5 miljar-
der kronor, vilket motsvarar ca 13 % av bankens balansomslutning vid
årsskiftet 1991/1992. För att trygga betalningssystemet gjorde regeringen
en utfästelse att Gota Banks förpliktelser skulle infrias. Moderbolaget,
Gota AB, som inte omfattades av regeringens utfästelse, försattes i kon-
kurs.
Som framgått av den tidigare beskrivningen har många andra länder
drabbats av liknande problem bland banker och andra kreditinstitut.
Omfattningen av problemen skiljer sig emellertid åt, vilket har medfört
att problemen hanterats på olika sätt. Skillnaden i sättet att hantera
problemen är också i hög grad ett uttryck för skillnader i de institutionel-
la förhållandena. Nedan ges en kortfattad beskrivning av de statliga åt-
gärderna i Norge, Finland, Danmark och USA.
Norge
Utformningen av de statliga stödåtgärderna i Norge återspeglar de institu-
tionella förhållanden som rådde vid tidpunkten för bankkrisens början.
Det fanns, och finns fortfarande, två s.k. sikringsfonder, en för affärs-
bankerna och en för sparbankerna, som byggts upp med avgifter från
bankerna. Deras primära uppgift är att skydda insättamas medel, Prop. 1992/93:135
antingen genom att använda resurserna så att fallissemang undviks eller,
i sista hand, genom att gottgöra insättare för förluster i samband med en
banks avveckling.
1 början av krisen löstes problemen genom att den krisdrabbade banken
fusionerades med en annan bank med stöd av fondema. Endast en bank,
Norion Bank, kom att sättas under konkursförvaltning. Förlusterna i
bankerna blev efter hand så stora att sikringsfondemas kapital i det
närmaste uttömdes. I början av år 1991 upprättades Statens Banksikrings-
fond med ett kapital av 5 miljarder kronor. Dessa medel skulle användas
som lån till de privata sikringsfondema för finansiering av kapitaltillskott
i form av preferenskapital till enskilda banker. Stödet kunde förenas med
villkor om t.ex. utförsäljningar och kostnadsminskningar, men i övrigt
skulle det inte innebära några inskränkningar av aktieägarnas möjligheter
att styra banken.
Hösten 1991 blev det uppenbart att det krävdes ytterligare åtgärder.
Det inrättades då en annan statlig fond, Statens Bankinvesteringsfond,
som på affärsmässiga grunder skulle delta i aktieemissioner tillsammans
med privata investerare. Statens Banksikringsfond erhöll ytterligare
resurser och fick också möjlighet att förvärva aktier och annat riskkapital
i utsatta banker utan att gå via de privata sikringsfondema. Sparbanker-
nas sikringsfond tillförsäkrades också ytterligare resurser och bankerna
fick möjlighet till viss upplåning på förmånliga villkor hos Norges Bank.
Under tiden augusti 1991-augusti 1992 har de norska bankerna tillförts
ca 15,5 miljarder kronor i riskkapital från staten. Därtill kommer vissa
kostnadsreduceringar för bankerna genom lägre avgifter till sikrings-
fondema och genom lån med låg ränta. Summan av kapitaltillskott från
de privata sikringsfondema samt från staten uppgick från år 1988 t.o.m.
juni 1992 till drygt 24 miljarder kronor.
Efter det att Statens Banksikringsfond etablerades har det statliga stödet
till bankerna i Norge huvudsakligen tagit formen av kapitaltillskott,
antingen som preferens- eller stamaktier eller motsvarande instrument för
sparbankerna. Fonden har också i ett fall lämnat en emissionsgaranti. I
stödaktioner för några mindre sparbanker har sparbankernas sikringsfond
lämnat garantier för specificerade portfölj tillgångar för att underlätta
fusioner.
Statens Banksikringsfond har vid flera tillfällen ställt som villkor för
sitt stöd att aktiekapitalet i den mottagande banken skulle skrivas ned. I
två fall har aktiekapitalet nollställts och nya aktier tecknats av Statens
Banksikringsfond, som därigenom blivit ensam ägare.
Det har från den norska statens sida inte uttalats några bestämda krav
på att staten skall kunna återvinna sina insatser. Det förhållandet att
finansieringen av Statens Bankinvesteringsfond bokförts i statsbudgeten
i form av ett lån, medan Statens Banksikringsfond finansieras genom ett
direkt budgetanslag, skulle kunna tolkas som att staten åtminstone avser
att återvinna investeringsfondens insatser. Det förefaller dock som om
staten skulle vara beredd att ta på sig ett mer långsiktigt ägarengage -
mang. I Revidert Nasjonalbudsjett for år 1992 sägs: ”... statens eierskap
10
med basis i Statens Banksikringsfonds investorrolle skal ha et mer Prop. 1992/93:135
långsiktig siktemål. Fondet vil, samman med övrige ståtlige og private
norske investorer, bidra til å sikre et vesentlig nasjonalt eierskap i norske
banker."
Såväl Banksikringsfonden som Bankinvesteringsfonden är juridiskt fri-
stående enheter. De måste dock samråda med chefen för Finans- og Toll-
departmentet inför viktigare beslut. I styrelserna ingår experter på de
frågor som behandlas samt rådgivare utan rösträtt från tillsynsmyndig-
heten och Norges Bank. Fondema har inte byggt upp någon omfattande
organisation utan har endast mindre sekretariat. Banksikringsfondens
sekretariat ligger i Norges Bank, medan Bankinvesteringsfonden har sitt
sekretariat i Norges Industribank.
Finland
Den första offentliga stödåtgärden i den pågående finska bankkrisen var
Finlands Banks insatser för att stötta Sparbankernas Central-Aktiebolag
(SCAB) i september 1991, då banken råkade i akuta finansiella svårig-
heter. Centralbanken förvärvade då majoriteten av aktiekapitalet och
övertog den direkta ledningen av banken i syfte att säkra en snabb
rekonstruktion. Finlands Bank har sedan successivt skjutit till ytterligare
kapital för att upprätthålla SCAB:s kapitalbas. SCAB övertogs i juni 1992
av statens säkerhetsfond, som är en ny statlig myndighet under riks-
dagen.
I mars 1992, när det blivit uppenbart att kreditförlusterna och de
finansiella svårigheterna i den finländska banksektorn var ett mer allmänt
problem, presenterade regeringen ett stödpaket. Detta innehöll tre
huvudsakliga åtgärder: en generell förstärkning av bankernas kapitalbas
genom statliga kapitaltillskott på högst 8 miljarder mark, inrättandet av
statens säkerhetsfond med fullmakt att ta upp krediter till 20 miljarder
mark för bankstöd, samt en höjning med en procentenhet av den tillåtna
utlåningsräntan på bankernas lågräntekrediter.
Kapitalinjektionen på 8 miljarder mark, som har till syfte att bibehålla
bankernas utlåningskapacitet, fördelas mellan bankerna enligt deras
riskvägda fordringar och övriga förbindelser, oberoende av bankens
soliditet. Bankerna får ansöka om tilldelning vid två tillfällen, i augusti
och december 1992.
Kapitaltillskotten har närmast formen av villkorslån, som räknas som
primärt kapital och som kan användas för att täcka bankens förluster om
dess fria egna kapital och reservfond inte räcker till. Statens avkastning
på kapitaltillskottet är icke-kumulativ, dvs. om utdelningen uteblir ett år,
får utdelningen kommande år inte ökas i motsvarande grad. Avkastningen
ligger på en nivå som inledningsvis motsvarar statens upplåningskost-
nader men som därefter stiger gradvis. Därmed ges ett incitament för
inlösen. Kapitalinsatsen kan konverteras till aktier med rösträtt om staten
inte får avkastning under tre år eller om bankens soliditet faller under
den miniminivå som lagen kräver.
11
Statens säkerhetsfond har till syfte att stöda enskilda banker i de fall Prop. 1992/93:135
där det är nödvändigt för att trygga banksystemets stabilitet eller insättar-
nas fordringar. Till skillnad från de generella kapitaltillskotten kan stöd
från säkerhetsfonden ges endast till banker med finansiella problem.
Säkerhetsfondens medel, 20 miljarder mark, fördelas dels via bankorgani-
sationernas egna säkerhetsfonder, dels direkt till bankerna. Stödet kan
utgå som lån, riskkapitaltillskott i olika former eller som borgen för lån
som upptas av banken eller av någon av de privata säkerhetsfonderna.
Bankens ägares ekonomiska ansvar skall utkrävas så långt som möjligt
och säkerhetsfondens möjlighet till insyn i de banker som erhåller stöd
skall säkras. I samband med stödet kan fonden ställa krav på omstruk-
tureringar och rationaliseringar av mottagarbankens verksamhet.
Statens säkerhetsfonds högsta organ är förvaltningsrådet, vars samman-
sättning är densamma som riksdagens bankfullmäktige, samt en direktion
och en ombudsman. Direktionen har en ordförande och fem övriga med-
lemmar. Finansministeriet, Finlands Bank och Bankinspektionen samt
bankerna skall vara representerade. Beslut om stöd och tillhörande
övervakning handhas av ett direktionsutskott som består av de tre
myndigheternas representanter. Ombudsmannen svarar för fondens löpan-
de förvaltning. Finlands Banks och Bankinspektionens tjänstemän biträder
fonden praktiskt vid skötseln av dess uppgifter, och dessa myndigheter
avger också utlåtanden inför stödbesluten.
Kostnaderna för de offentliga åtgärderna, inräknat Finlands Banks kost-
nader, för bankkrisen under åren 1991 och 1992 kan uppskattas till
30 miljarder mark. Av dessa utgör ca 9 miljarder mark likviditetstillskott
medan 21 miljarder avser förlusttäckning och kapitaltillskott.
Danmark
Sedan år 1980 har två danska banker gått i konkurs och ytterligare två
har inställt betalningarna under en viss tid. I samtliga fall rörde det sig
om små banker, varför problemen inte utgjorde något hot mot tilltron
till det finansiella systemet.
Landets sjunde största bank, Kronebanken, hade allvarliga problem
åren 1984-1985. Dessa löstes genom en fusion med en annan bank. Dess-
utom har ett antal mindre banker kommit i finansiella svårigheter, vilka
i de flesta fall har lösts genom att den krisdrabbade banken fusionerats
med en annan bank.
År 1987 upprättades en fond för inlåningsgarantier som finansieras
genom avgifter från bankerna. Den kan dock inte användas för att stöda
enskilda banker som drabbats av akuta problem. Danmarks Nationalbank
har i enstaka fall, senast år 1987, gått in med kapitalstöd eller sub-
ventionerade lån i syfte att underlätta rekonstruktioner och fusioner som
rört problembanker. De totala kostnaderna för Nationalbanken är dock
förhållandevis små; de understiger 1 miljard kronor. Regeringen har inte
ingripit i något fall med finansiella åtgärder.
De danska bankerna har visserligen drabbats av omfattande kreditför-
luster och intäktsbortfall, men problemen har inte fått samma omfattning
12
som i Norge, Finland och Sverige. En förklaring till detta är att de Prop. 1992/93:135
danska bankerna enligt lag är tvingade att hålla en hög kapitaliserings-
grad - högre än vad som är nödvändigt enligt de s.k. Baselkraven. De
har därigenom haft lättare än andra nordiska banker att få kapitaltillskott
som gjort det möjligt att upprätthålla en god kapitaltäckning.
USA
I USA hanteras problem i banksystemet av en särskild offentlig myndig-
het, Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC), som också utövar
tillsyn över bankerna. FDIC administerar två fonder, en för affärs-
bankerna och en för sparbankerna, vilka finansieras genom avgifter från
bankerna. Fondernas medel kan användas för att säkra en banks fort-
levnad eller för direkta utbetalningar till kontohavare vid en avveckling
av en bank.
FDIC använder en rad olika tekniker för att hantera banker med prob-
lem, bl.a. garantier som täcker framtida värdeminskningar på bankers
tillgångar, upprättande av särskilda banker, s.k. bad banks, där bankers
"dåliga" tillgångar samlas, liksom olika former av lån och riskkapitaltill-
skott. I många fall använder FDIC stödåtgärderna för att åstadkomma
omstruktureringar genom att krisdrabbade banker fusioneras med andra
banker. Det är mer sällan som myndigheten låter avveckla banker.
Myndigheten har vidsträckta befogenheter att ingripa i enskilda banker;
den kan exempelvis kräva att ledningspersonal avskedas och förbjuda
utdelning på aktier. Grundprincipen för FDIC:s verksamhet och för valet
mellan olika åtgärder i ett specifikt fall är att den totala kostnaden för
staten, dvs. skattebetalarna, skall minimeras.
På grund av de stora förlusterna i banksystemet under 1980-talet uttöm-
des de två garantifondema och staten tvingades rekapitalisera dem.
Avsikten är dock att dessa tillskott på sikt skall återvinnas. Den avgift
som bankerna skall betala till fondema har höjts. Bankernas försvagade
finansiella ställning och de många bankfallissemangen har lett till krav
från den amerikanska kongressen på skärpt tillsyn och ökade befogen-
heter för FDIC och andra tillsynsmyndigheter. Enligt ny lagstiftning skall
myndigheterna exempelvis få vidta åtgärder mot banker i förebyggande
syfte för att förhindra att de hamnar i akuta finansiella svårigheter.
Det förhållandet att FDIC har en mer självständig ställning än mot-
svarande myndigheter i t.ex. Norge och Finland skall ses mot bakgrund
av att det amerikanska banksystemet omfattar ca 10 000 banker. Det gör
det både möjligt och nödvändigt att ha ett mer fristående system med
långtgående befogenheter att ingripa i enskilda institut. Det stora antalet
banker gör det också möjligt att i större utsträckning tillämpa lösningar
som bygger på att den krisdrabbade banken fusioneras med en annan
bank. Likaså ger det andra förutsättningar vad gäller finansieringen av
åtgärderna.
13
Det egna kapitalet i en bank utgör - liksom i andra företag - en buffert
som skyddar fordringsägare mot att drabbas av de förluster som kan
uppstå i företagets verksamhet. Följden av förluster är att bankens
kapitalbas, som till stor del utgörs av det egna kapitalet, urholkas. Detta
försämrar bankens kreditvärdighet och därmed dess möjligheter att fort-
sätta att finansiera sin verksamhet. Banker befinner sig i detta avseende
i en mer utsatt situation än flertalet andra företag. Detta hänger samman
med att blotta misstanken att en banks situation har försvagats är ett hot
mot dess fortlevnad.
Grunden till detta problem ligger i att utomstående aktörer, t.ex. lån-
givare eller aktieägare utan direkt insyn i verksamheten, har svårt att
värdera en banks tillgångar. Det är i stor utsträckning fråga om lån till
enskilda hushåll och företag vars kreditvärdighet är svårbedömda, både
i det enskilda fallet och sett över kreditportföljen i stort. Detta för banker
och andra kreditinstitut grundläggande informationsproblem gör att enbart
farhågor om stora förluster kan leda till att insättare och andra långivare
överger banken. I en bank som i huvudsak finansierar sig med inlåning
som är omedelbart uppsägningsbar kan detta ske med mycket kort varsel,
och det kan uppstå en s.k. run eller uttagsanstormning. För institut som
förlitar sig på upplåning på värdepappersmarknader blir processen något
mer utdragen, men i takt med att utestående värdepapper förfaller och
inte kan förnyas växer likviditetsproblemen.
Av samma skäl som utomstående finansiärer har svårt att värdera
kreditportföljen kan det vara svårt att med kort varsel sälja tillgångar till
priser som motsvarar deras verkliga värde. Banken får därmed, om den
alls lyckas sälja tillgångar ur sin låneportfölj, vidkännas kapitalförluster.
På så sätt kan likviditetsproblemet på kort tid förvandlas till ett verkligt
solvensproblem, även om banken var solvent när misstron uppstod.
Förväntningar om förluster och framtida solvensproblem kan således
bli självuppfyllande även i fall då den inledande misstron var helt
ogrundad. Detta förhållande gör att problem i enskilda institut kan få
spridningseffekter. En banks verkliga eller förmodade problem kan bidra
till att skapa misstro mot andra banker så att de dras med i fallet.
Därigenom kan i sista hand förtroendet för hela det finansiella systemet
undergrävas.
Ett sådant förlopp får utomordentligt allvarliga följder såväl för en-
skilda medborgare och företag som för ekonomins funktionsduglighet i
stort. Den yttersta konsekvensen är en kollaps av betalningssystemet.
Det får till följd att möjligheterna att genomföra betalningar genom
överföringar mellan bankkonton försvinner. Ett fungerande betalnings-
system är en förutsättning för att det normala utbytet av varor och
tjänster skall kunna fortgå. Det är därmed av vitalt samhällsekonomiskt
Prop. 1992/93:135
14
intresse att störningar som rubbar förtroendet för betalningssystemet Prop. 1992/93:135
förhindras.
De betalningstjänster som banker tillhandahåller ger dessa institut en
särställning. Samtidigt spelar bankerna, tillsammans med andra kreditin-
stitut, en viktig roll i ekonomin genom att de tillhandahåller krediter. För
stora grupper, i synnerhet hushåll och mindre och medelstora företag, är
lån i bank eller i specialiserade kreditinstitut den avgjort viktigaste, och
i många fall den enda, källan för krediter. Därigenom får tillståndet i
kreditgivande företag samhällsekonomisk betydelse.
En effekt av förluster är att bankernas utlåningskapacitet krymper. En
banks verksamhet påverkas av kapitaltäckningsregler, som anger
relationstal mellan bankens kapital och dess tillgångar. Minimikrav på
kapitaltäckningen finns angivna i lagstiftningen, men även om sådana
regler inte funnits skulle bankens finansiärer ställa krav på en viss
kapitalbuffert som skydd mot förluster i rörelsen. Ju mindre denna
buffert är, desto högre räntor kommer långivarna att kräva för att ställa
medel till bankens förfogande. Bedöms bufferten som otillräcklig kan
banken inte längre finansiera sig på värdepappers- och interbank-
marknader. Banken måste då minska sin låneverksamhet.
Bankerna kan utöka sitt riskkapital genom emissioner av t.ex. aktier.
Möjligheterna att erhålla nytt kapital är dock begränsade i perioder då
bankerna har problem. Omfattande förluster i banker och andra kredit-
institut leder därför till att tillgången på kredit i ekonomin i stort minskar
och att lånevillkoren försämras. Om möjligheterna att lånefinansiera
konsumtion och investeringar försämras, minskar efterfrågan från både
hushåll och företag. Därigenom försvagas konjunkturutsiktema ytterliga-
re. Lönsamheten i näringslivet faller och arbetslösheten ökar, med än
större kreditförluster som följd. Ekonomin riskerar att hamna i en nedåt-
gående spiral, där finansiella problem försvagar ekonomins reala sida,
med en ytterligare fördjupad finansiell kris som följd.
Slutsatsen är därmed att störningar i bank- och kreditsystemet måste
motverkas och att det är nödvändigt att staten tar ett ansvar för att se till
att systemets grundläggande stabilitet och funktionsförmåga bevaras.
Insikten att finansiella störningar kan få allvarliga samhällsekonomiska
följder är inte ny. Det är överväganden av det slag som redovisats som
ligger bakom att banker och andra kreditinstitut är underkastade särskilda
verksamhetsregler och är föremål för offentlig tillsyn. Syftet med dessa
åtgärder är att förhindra uppkomsten av stora störningar som kan skada
det finansiella systemets funktionsduglighet. Staten har således tagit på
sig en roll som övervakare av det finansiella systemet. Därtill har
statsmakterna - formellt genom Riksbankens roll som "lender of last
resort" - tagit ett ansvar för att upprätthålla likviditeten i det finansiella
systemet.
15
Det gällande regelsystemet är således präglat av grundsynen att stabili- Prop. 1992/93:135
teten i det finansiella systemet, i synnerhet i den del som rör betalnings-
tjänster, är ett så vitalt samhällsekonomiskt intresse att staten måste ta ett
långtgående ansvar härför. Av det skälet kan staten också tvingas ge stöd
till enskilda krisdrabbade institut ifall det finns en risk för att förtroendet
för andra banker och kreditinstitut rubbas om det krisdrabbade institutet
hamnar på obestånd.
Ett fallissemang i ett enstaka institut kan, som tidigare framhållits, få
återverkningar för hela det finansiella systemet. Detta gäller särskilt i ett
land där det finansiella systemet är så starkt koncentrerat som i Sverige.
Risken för att utländska och inhemska långivare och insättare skall
förlora förtroendet för andra banker om en enskild bank drabbas av
problem är naturligtvis beroende av tillståndet bland bankerna. I ett läge
där stora delar av banksystemet är försvagat till följd av omfattande
kreditförluster är risken påtaglig för att det skall uppstå allvarliga
störningar om staten inte vidtar erforderliga åtgärder. Flera banker skulle
kunna drabbas av en akut likviditetskris om en enskild banks långivare
på t.ex. den internationella interbankmarknaden fick vidkännas förluster.
Det är mot bakgrund av de faktorer jag nu redovisat som regeringen
funnit det nödvändigt att ingripa vid flera tillfällen när enskilda banker
hamnat i en akut kris. Det var då fråga om ingripanden i de enskilda
fallen. Man kunde dock förutse en utveckling som skulle göra mer om-
fattande, generella åtaganden nödvändiga. Sådana åtgärder borde emeller-
tid inte tillkännages förrän de var oundgängligen erforderliga för att inte
i förtid leda till en allmän oro på de finansiella marknaderna.
Problemen i banksystemet har, som tidigare beskrivits, successivt för-
värrats till följd av ökande kreditförluster och en försämrad intjänings-
förmåga. Detta beror i viss utsträckning på att konjunkturläget försäm-
rats, och det är också en orsak till att även andra kreditinstitut drabbats
av problem under det senaste året. I den nuvarande situationen finns det
en risk för att det skall uppstå allvarliga störningar på hela kredit-
marknaden.
Det finns stabiliseringspolitiskt präglade motiv för att staten också skall
ta ett ansvar för att kreditmarknaden fungerar tillfredsställande. Generellt
minskad tillgång till kredit eller påtagligt höjda räntekostnader för lån-
tagarna till följd av osäkerhet om kreditinstitutens solvens håller tillbaka
efterfrågan i ekonomin och riskerar att fördjupa lågkonjunkturen. Detta
gäller såväl vid en akut kris, då kreditinstitut hotas av konkurs, som då
kreditutrymmet gradvis krymps av att förluster urholkar institutens
kapitalbas. I en redan svag ekonomi blir det med nödvändighet en viktig
stabiliseringspolitisk uppgift att se till att normala kreditströmmar kan
upprätthållas.
Detta leder fram till slutsatsen att det i nuvarande situation är nöd-
vändigt att vidta omfattande åtgärder som både garanterar stabiliteten i
betalningssystemet och säkrar samhällets kreditförsörjning. Den nu-
varande situationen är exceptionell och ställer därmed krav på åtgärder
av exceptionell karaktär. Normala principer för statens roll i ekonomisk
verksamhet måste under dessa förhållanden stå tillbaka. Direkt statligt
16
stöd till finansiella företag kommer att krävas, och fall där statligt Prop. 1992/93:135
övertagande av kreditinstitut blir nödvändigt kan inte uteslutas.
Mitt förslag: Staten garanterar att banker och vissa andra kredit-
institut kan fullgöra sina förpliktelser i rätt tid. Regeringen be-
myndigas att besluta om stödåtgärder som säkerställer detta
åtagande.
Staten fullgör sitt åtagande genom att
- lämna stöd till fortsatt verksamhet i livskraftiga institut, varvid
stödet förenas med krav på åtgärder från institutets sida,
- lämna stöd till rekonstruktion eller avveckling i ordnade
former av institut som inte kan förväntas uppnå lönsamhet på lång
sikt.
Stödåtgärderna skall utformas på ett affärsmässigt sätt och så att
statens långsiktiga kostnader för stödet minimeras. Staten skall
inte eftersträva att bli ägare till banker eller andra kreditinstitut.
Om det i något fall bedöms lämpligt med hänsyn till ett instituts
kapitalbehov och statens affärsmässiga intresse bör dock aktiekapi-
taltillskott kunna väljas som stödform. En strävan skall i så fall
vara att avyttra aktierna när det är affärsmässigt lämpligt.
Stödet skall ges en konkurrensneutral utformning. En mångfald
på marknaden skall främjas.
Stödsystemet skall kvarstå så länge det behövs. Systemet skall
inte avvecklas förrän det kan ske utan att fordringsägarnas intres-
sen riskeras. En avveckling skall kunna genomföras först efter ett
nytt beslut av riksdagen.
Promemorians förlag: Överensstämmer i allt väsentligt med mitt för-
slag.
Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker förslaget i stort
eller lämnar det utan erinran. Bokföringsnämnden, Statens bostadsfinans-
ieringsaktiebolag,SBAB, och Finansbolagens Förening anser dock att
stödåtgärderna bör ges stöd i en lag. Flera remissinstanser, däribland LO,
SBAB och 1-3 fondstyrelserna, vill att förslaget skall ges en mer precis
utformning vad gäller kostnaderna för att erhålla stöd, upprätthållandet
av konkurrensneutralitet och formerna för avveckling av stödsystemet.
Skälen för mitt förslag: Som framgått av den tidigare beskrivningen
har problemen i banksystemet förvärrats under det senaste året samtidigt
som flera andra kreditinstitut drabbats av problem. Det har också efter
hand blivit uppenbart att problemen i banker och andra kreditinstitut
17
2 Riksdagen 1992/93. 1 samt. Nr 135
kommer att bestå under flera år. Det bör därför nu genom beslut av riks- Prop. 1992/93:135
dagen slås fast att staten tar ansvar för betalningssystemet och kredit-
försörjningen. Riksdagen bör ge regeringen ett generellt bemyndigande
att - i överensstämmelse med vad som aviserades i ett pressmeddelande
från Finansdepartementet den 24 september 1992 - vidta stödåtgärder
som garanterar att banker och vissa andra institut kan fullgöra sina
förpliktelser. På grund av statens åtagande får Riksbanken möjlighet att
i sin egenskap av "lender of last resort" förse instituten med likvida
medel i svensk eller utländsk valuta, vilket i sin tur innebär att instituten
kan infria sina förpliktelser i rätt tid. Vidare får instituten möjlighet att
åta sig nya förpliktelser på sedvanliga villkor.
Ett sådant statligt åtagande kommer samtliga institut som omfattas av
åtagandet till godo, i så måtto att instituten - oavsett om stödåtgärder
satts in eller inte - kan förlita sig på att få det stöd som behövs. Jag
föreslår följande riktlinjer.
Institut som bedöms vara livskraftiga får möjlighet att under en över-
gångsperiod erhålla stöd från staten. Stödet skall vara frivilligt och
anpassas till förutsättningarna i det enskilda institutet. Stöd skall ges i den
utsträckning som krävs för att institutet skall kunna fortsätta verksam-
heten. Institut som har fått stöd och sedan drabbas av större förluster än
som förutsetts kan erhålla utökat stöd. Stödet kan då komma att få en
annan utformning och förenas med mer långtgående krav på åtgärder från
institutets sida.
Institut som inte kan förväntas uppnå långsiktig lönsamhet skall
antingen rekonstrueras så att de blir livskraftiga eller avvecklas i sådana
former att institutets förpliktelser kan infrias i rätt tid.
Det är nödvändigt att staten försäkrar sig om att instituten använder
stödet på ett effektivt sätt. Staten måste därför kunna ställa krav på
åtgärder från institutens sida och få insyn och kontroll över hur de stat-
liga stödmedlen används.
Stödåtgärderna skall utformas så att statens långsiktiga kostnader för
stödet minimeras. Statens kostnader skall i princip bäras av det institut
som erhåller stödet. För livskraftiga institut som endast är i behov av
temporärt stöd innebär det att stödet skall återvinnas när det är möjligt
med hänsyn till institutets ekonomiska situation. Även i övriga fall skall
stödet utformas så att statens långsiktiga kostnader minimeras. Eventuella
statliga kapitaltillskott skall återvinnas. Det är också rimligt att staten
kräver ersättning för den risk som kan vara förknippad med olika
stödåtgärder om de institut som med hjälp av stödåtgärder återfår sin
intjäningsförmåga och lönsamhet. Sådana institut kan komma att åter
representera ett betydande värde. Det är i dessa fall också rimligt att
staten får del i den värdestegring som då uppkommer och som inte hade
varit möjlig utan statens medverkan.
Stödåtgärderna skall ges en så konkurrensneutral utformning som möj-
ligt. Detta befrämjar den långsiktiga effektiviteten på marknaden. Kon-
kurrensneutralitet uppnås genom att stöd inte ges i större utsträckning
än nödvändigt och genom att återvinning av stöd säkerställs.
18
En konkurrensneutral utformning av stödet behöver inte innebära att Prop. 1992/93:135
den nuvarande strukturen på kreditmarknaden bibehålls. Rekonstruktion
såväl som avveckling av enskilda institut kan bli aktuella. Det är sam-
tidigt viktigt att en mångfald på marknaden främjas, så att en effektiv
konkurrens kan upprätthållas.
I detta sammanhang bör det också framhållas att tillämpningen av
gällande kapitaltäckningsregler i ett enskilt institut självfallet inte skall
påverkas av det statliga åtagandet. Inte heller skall tillämpningen av
placeringsreglementen som lagts fast av statsmakterna påverkas. Det är
naturligt med hänsyn till att det statliga åtagandet skall vara temporärt.
Det är också nödvändigt med hänsyn till konkurrensneutraliteten att de
stödberättigade instituten inte gynnas otillbörligen.
Det svenska bank- och kreditväsendet bör vara privatägt. Staten bör
alltså inte eftersträva att bli ägare till sådana institut. Det statliga stödet
måste emellertid så långt det är möjligt också präglas av affärsmässighet.
I de fall ett aktiekapitaltillskott bedöms ha fördelar framför andra
stödåtgärder, bör en sådan lösning kunna väljas. Staten har då möjlighet
att återvinna sina kostnader vid en framtida försäljning. En strävan skall
därvid vara att avyttra aktierna när det är affärsmässigt lämpligt.
Det jag nu har sagt gäller inte bara ägande i instituten som sådana utan
också ägande av institutens tillgångar i form av exempelvis s.k. dåliga
lån eller fastigheter som har tagits över för att skydda fordran.
En särskild fråga är hur länge den nu föreslagna möjligheten för rege-
ringen att besluta om stödåtgärder skall finnas. Jag gör följande bedöm-
ning.
Det är i varje utvecklad ekonomi en viktig uppgift för staten att se till
att det finns ett fungerande betalningssystem. I den bemärkelsen kan det
alltså inte bli fråga om att statens ansvar skulle vara tidsbegränsat.
Däremot är det viktigt att betona att det nu aktuella statliga åtagandet,
som är av extraordinär natur, är temporärt. Förekomsten av ett sådant
åtagande befrämjar inte en effektivt fungerande marknad, även om
åtagandet är nödvändigt nu. Även konstitutionella skäl talar för en
avveckling inom överskådlig tid.
Åtagandet och stödsystemet skall dock kvarstå så länge som det behövs
och avvecklas först när förhållandena är sådana att det inte längre före-
ligger något hot mot stabiliteten i det finansiella systemet. Det kan redan
nu förutses att det kan ta flera år. Avvecklingen skall ske utan att ford-
ringsägarnas intressen riskeras. En avveckling kan genomföras bara efter
ett nytt beslut av riksdagen.
Det jag nu har sagt har avsett stödsystemet som sådant. En annan sak
är att stödåtgärder som beslutats inom ramen för systemet - och som i
flertalet fall kommer att ha dokumenterats i avtal mellan staten och det
berörda institutet - naturligtvis kommer att fullföljas även efter det att
regeringens generella bemyndigande att besluta om stödåtgärder har upp-
hört att gälla.
Statens åtagande är ett kraftigt ingrepp i marknadens normala funk-
tionssätt. Försök till missbruk kan inte uteslutas. Missbruk och eventuella
19
andra oönskade effekter av åtagandet måste uppmärksammas via tillsynen
så tidigt som möjligt.
Några remissinstanser har ifrågasatt om inte det statliga åtagandet
borde ges stöd i en lag. De har därvid hänvisat till bl.a. åtagandets
generella karaktär och varaktighet samt stödets omfattning. Jag håller
med om att stödåtgärderna borde regleras i lag, om avsikten var att
åtagandet skulle gälla för all framtid. Så är emellertid inte fallet. Något
formellt krav på lagform finns inte heller för den typ av åtagande från
statens sida som det här är fråga om eftersom åtagandet faller inom
ramen för finansmakten enligt 9 kap. regeringsformen och inte inom
normgivningsmakten enligt 8 kap. Däremot kan lämplighetsskäl tala för
att huvuddragen av åtgärderna skrivs in i instruktionen för den myndighet
som jag föreslår skall inrättas för att administrera stödet. Jag återkommer
till den frågan i det följande (avsnitt 4.6).
Flera remissinstanser anser att de principer som i promemorian läggs
till grund för det statliga stödet inte är tillräckligt preciserade. Detta
gäller särskilt principen om att staten skall återvinna de kostnader som
stödåtgärderna ger upphov till och principen om att stödet skall vara
konkurrensneutralt. LO vill att det på förhand skall slås fast vilka betal-
ningsvillkor som skall gälla för instituten.
Det är uppenbart att det av många skäl skulle vara en fördel om det på
förhand gick att exakt ange vilka betalningsvillkor och andra villkor som
skall gälla. Stödet måste emellertid anpassas till förhållandena i de
enskilda instituten och till den allmänna ekonomiska utvecklingen för att
det skall vara möjligt att uppnå de övergripande målen - säkerställandet
av stabiliteten i betalningssystemet och tryggandet av kreditförsörjningen
- till så låga kostnader som möjligt. Det är därför inte möjligt att i
förväg mer precist ange hur villkoren för stödet skall utformas. Av
samma skäl är det inte heller möjligt att tillmötesgå vissa remissinstansers
önskemål om en precisering av formerna för avvecklingen av stödsyste-
met.
Prop. 1992/93:135
Mitt förslag: Stöd lämnas till banker och till kreditinstitut med
statlig anknytning.
Promemorians förslag: Överensstämmer med mitt förslag.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, däribland Finans-
inspektionen och Riksbanken, lämnar förslaget utan erinran. Konkurrens-
verket, Försäkringsförbundet, Sveriges Industriförbund och Finans-
bolagens förening anser att stödet bör utsträckas till att omfatta alla
institut som agerar på samma marknad som bankerna och de kreditinstitut
som namngivits i promemorian, eller till alla institut som omfattas av
kapitaltäckningsregler. Näringslivskredit och HSB (sparkasseverksam-
heten), anser att de bör omfattas av de statliga stödåtgärderna. Sveriges
20
Allmänna Hypoteksbank vill att det klargörs att landshypoteksföreningar- Prop. 1992/93:135
na skall ingå i den krets som kan erhålla stöd. Svenska Kommunförbundet
vill att Gota AB skall omfattas.
Skälen för mitt förslag: Syftet med stödet är att garantera stabiliteten
i betalningssystemet och att trygga kreditförsörjningen. Samtidigt är det
nödvändigt att statens åtagande avgränsas. Det är naturligt att stödet i
första hand riktas mot banker. Samtliga banker med svensk oktroj skall
omfattas, alltså även de utlandsägda bankerna. Däremot ligger det i
sakens natur att ett svenskt stödsystem inte kan omfatta sådana utländska
banker som är etablerade här i landet genom filial.
Vissa kreditinstitut med statlig anknytning skall också omfattas av
stödet, nämligen Konungariket Sveriges stadshypotekskassa, Sveriges
Allmänna Hypoteksbank, Svenska skeppshypotekskassan, Statens
Bostadsfinansieringsaktiebolag, SBAB, AB Svensk Exportkredit, AB
Industrikredit och Lantbrukskredit AB. När det gäller Stadshypoteks-
kassan har riksdagen beslutat att kassan skall ombildas till ett kreditaktie-
bolag (prop. 1991/92:119, bet. 1991/92:NU32, rskr. 1991/92:323). Även
det nybildade kreditaktiebolaget skall omfattas av det statliga åtagandet.
För Hypoteksbankens del har något förslag om ombildning ännu inte
presenterats. Någon anledning att ha en annan uppfattning beträffande det
institut som kan komma i Hypoteksbankens ställe finns emellertid inte.
Frågan får behandlas i samband med kommande beslut om ombildning
av landshypoteksinstitutionen.
De institut som jag nu har angett har en särskild roll att fylla när det
gäller att tillgodose samhällets behov av långsiktiga krediter. Detsamma
gäller de bankägda bostadsfinansieringsinstituten. Dessa skall därför
också omfattas av det statliga åtagandet.
Redan statens generella åtagande gentemot bankerna kommer att under-
lätta för en bank att se till att bankens dotterföretag kan fullgöra sina
förpliktelser. När det blir fråga om att utforma stödet till en bank bör
också hänsyn tas till behovet av stöd för i första hand sådana dotterföre-
tag i Sverige och utlandet som omfattas av kapitaltäckningsregler, såsom
bostadsinstitut och finansbolag. I undantagsfall kan det också visa sig
lämpligt att stödet riktas direkt till ett dotterföretag.
I en rekonstruktionsfas kan det vidare bli fråga om att rikta stödet till
ett företag som inrättats av ett stödberättigat institut för att ta hand om
t.ex. nödlidande krediter. Det gäller även i de fall företaget får andra
ägare än det stödberättigade institutet.
Också övriga kreditinstitut, som exempelvis fristående finansbolag och
Näringslivskredit AB samt försäkringsbolagen, spelar en viktig roll i det
finansiella systemet. Deras verksamhet är dock inte av det slaget att
exempelvis en betalningsinställelse omedelbart leder till allvarliga stör-
ningar i betalningssystemet eller får vittgående konsekvenser för den
långsiktiga kreditförsörjningen. I stort sett samma resonemang kan föras
beträffande HSB:s sparkasseverksamhet. Dessa institut bör därför inte
omfattas av det nu aktuella åtagandet.
Med den utformning som stödet föreslås få, kommer inte sådana
utländska företag som är moderföretag till en svensk bank att omfattas.
21
Stödsystemet kommer inte heller omfatta företag som enligt dispensregeln
i 1 kap. 4 § andra stycket bankaktiebolagslagen (1987:618) har rätt att
vara moderföretag till en bank. Försäkringsbolag som äger bank skall
heller inte omfattas.
Som nämnts bör ett stödsystem göras så konkurrensneutralt som möjligt
mellan de institut som omfattas av det statliga åtagandet. En sådan
avvägning bör också göras mellan institut som omfattas av stödet och
sådana som inte omfattas. De institut som inte kommer att omfattas av
åtagandet, men som är verksamma inom samma sektor som de institut
som omfattas, kan av naturliga skäl få en sämre ställning på marknaden.
I den avvägning som således måste göras anser jag dock att frågan om
att begränsa det statliga åtagandet måste ha en större tyngd än frågan om
att skapa en så konkurrensneutral situation som möjligt. De institut som
inte omfattas av åtagandet kommer dessutom att allmänt sett få bättre
förutsättningar för sin verksamhet än om åtagandet inte hade gjorts.
Prop. 1992/93:135
Mitt förslag: Stödet utformas så att ett instituts samtliga för-
pliktelser kan infrias.
Riskkapital i form av aktiekapital och eviga förlagslån omfattas
inte. Detsamma gäller förpliktelser som uppenbarligen inte är för-
enliga med en sund bankverksamhet.
Promemorians förlag: Överensstämmer med mitt förslag.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser lämnar förslaget utan
erinran. Bankföreningen, Försäkringsförbundet, Statens bostadsfinansie-
ringsaktiebolag, SBAB, Sveriges Allmänna Hypoteksbank och Lantbruks-
kredit anser att de s.k. eviga förlagslånen också bör omfattas av det
statliga åtagandet.
Skälen för mitt förslag: De statliga åtgärderna skall utformas så att
livskraftiga institut kan fortsätta med en normal verksamhet. För andra
institut kan omfattande rekonstruktioner komma i fråga. Ett instituts
verksamhet kan också komma att avvecklas. I en avvecklingssituation
ställs frågan om vilka förpliktelser som omfattas av det statliga åtagandet
på sin spets.
Aktiekapitalet är ett rent riskkapital. En aktieägare riskerar alltid att
förlora sitt satsade kapital. Aktieägarna kan inte ställa krav på att återfå
sina satsade medel annat än i samband med en likvidation av bolaget. Det
statliga åtagandet skall därför inte omfatta aktiekapitalet.
Utöver aktiekapitalet finns olika slags lån som har karaktären av risk-
kapital. En form är sådana kapitaltillskott som enligt Finansinspektio-
nens föreskrifter till 2 kap. 9 a § bankrörelselagen (1987:617) får ingå
i en banks kapitalbas som supplementärt kapital upp till 100 % av det
primära kapitalet, i första hand s.k. eviga förlagslån. För att klassas som
sådant kapitaltillskott krävs enligt Finansinspektionens föreskrifter att
22
beloppet är kontant betalt, att det tagits upp utan säkerhet, att löptiden är Prop. 1992/93:135
obegränsad, att lånet är ouppsägbart från långivarens sida och inte får
återbetalas utan medgivande av Finansinspektionen, att räntebetalningar
kan skjutas upp om bolagets resultat inte medger räntebetalning, att lånet
har efterställd betalningsrätt samt att lånet kan tas i anspråk för förlust-
täckning under löpande verksamhet, dvs. utan att bolaget måste träda i
likvidation.
Det förhållandet att lånen har en obegränsad löptid och kan användas
för förlusttäckning gör att de har karaktär av riskkapital. Visserligen
kvarstår låntagarens fordran med det ursprungliga beloppet vid en even-
tuell likvidation, men det faktum att lånen kan skrivas ned för att täcka
förluster gör det möjligt att undvika eller skjuta upp en likvidation.
Lånen fyller därigenom i en förlustsituation i princip samma funktion
som fritt eget kapital och bör därför inte omfattas av det statliga
åtagandet.
Vanliga förlagslån skall däremot omfattas, liksom övriga i balans-
räkningen upptagna förpliktelser. Häri inbegrips inte bara lån och
liknande förpliktelser utan också förpliktelser gentemot borgenärer i
största allmänhet, såsom leverantörer och producenter av varor och
tjänster.
Ett institut kan vidare ha mer eller mindre vittgående latenta åtaganden
som inte avspeglas i balansräkningen. Här kan bl.a. förekomma olika
slags garanti- och borgensåtaganden och åtaganden i form av t.ex.
termins- och optionskontrakt och s.k. swapavtal. Sådana åtaganden är en
naturlig del av verksamheten och bör därför innefattas i det statliga
åtagandet.
Det statliga åtagandet är synnerligen långtgående och innebär att
berörda institut erbjuds ett omfattande stöd. För att förhindra ett
otillbörligt utnyttjande bör åtagandet inte omfatta förpliktelser som
uppenbarligen strider mot vad som är förenligt med sund bankverksam-
het.
Förpliktelser som har tillkommit på ett lagstridigt sätt skall givetvis inte
omfattas av åtagandet. Det skall inte heller gälla förpliktelser där vill-
koren på ett otillbörligt sätt innebär ett gynnande av institutets motpart
eller någon annan. Ett exempel på ett sådant otillbörligt förfarande är att
ett statligt garanterat institut övertar en förpliktelse på icke affärsmässiga
grunder och att det framstår som uppenbart att skälet för övertagandet är
att förpliktelsen skall komma i åtnjutande av det statliga åtagandet.
Sådana icke affärsmässiga åtaganden och förpliktelser som innebär ett
otillbörligt gynnande av en part samt skada för institutet strider, enligt
min mening, uppenbarligen mot vad som är förenligt med en sund bank-
verksamhet och bör därför inte omfattas av ett statligt åtagande. Det finns
dock skäl att tro att sådana förpliktelser inte kommer att förekomma
annat än i rena undantagsfall.
23
Prop. 1992/93:135
Mitt förslag: Stödet skall kunna ges i form av t.ex.
- Garantier som täcker framtida kreditförluster och utebliven
avkastning på vissa tillgångar
- Olika typer av lån
- Garantier som skyddar värdet på nyemitterat kapital
- Aktiekapitaltillskott
Promemorians förlag: Överensstämmer med mitt förslag.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget
eller lämnar det utan erinran. Riksbanken avstyrker användningen av
garantier för värdet och avkastningen på nyemitterade aktier.
Skälen för mitt förslag: Enligt de förutsättningar som angetts skall det
statliga åtagandet fullgöras genom att regeringen beslutar om olika stöd-
åtgärder. Stödet kan i princip ges på två sätt, även om det inom dessa
ramar kan finnas åtskilliga variationer.
För det första kan staten köpa eller garantera värdet av tillgångar som
är behäftade med osäkerhet och ger dålig avkastning. I praktiken rör det
sig om tillgångar i form av fordringar för vilka låntagarna inte kan betala
ränta eller amorteringar, s.k. nödlidande lån, och tillgångar som institutet
tagit över till skyddande av fordran.
För det andra kan staten ge stöd genom att garantera eller ge kapitaltill-
skott som ökar institutens kapitalbas och därmed deras förmåga att bära
förluster.
Om ett institut skulle drabbas av likviditetsproblem innan det fått stöd,
har Riksbanken möjlighet att ingripa i egenskap av "lender of last
resort".
Redovisningsfrågor m.m.
Vissa av de stödformer som kan komma i fråga, t.ex. garantier av till-
gångar och vissa typer av lån, bygger på att mottaget stöd kan intäkts-
föras trots att det skall betalas tillbaka. Om stödet måste skuldföras,
fyller det inte den avsedda funktionen. Det finns därför anledning att
närmare redovisa vilka förutsättningar som måste vara uppfyllda för att
stödet skall kunna intäktsföras. I anslutning härtill tar jag även upp den
skattemässiga behandlingen.
1 promemorian lämnades en redogörelse för dessa frågor. I redogörel-
sen anförs bl.a. att Bokföringsnämnden (BFN) har lämnat rekommenda-
tioner om redovisning av statligt stöd (R 5). Rekommendationen är gene-
rell till sin omfattning och kan tillämpas för stöd som ges på olika sätt,
t.ex. som bidrag, lån och garantier. Av rekommendationen framgår
vidare bl.a. följande. Avgörande för om ett stöd skall intäktsföras eller
skuldföras är villkoren för stödet. Hur stödet rubriceras är däremot utan
betydelse. Stöd utan återbetalningsskyldighet skall intäktsföras. Stöd som
är förenat med återbetalningsskyldighet får intäktsföras endast om det
24
med hög grad av sannolikhet kan bedömas att stödet inte kommer att Prop. 1992/93:135
återkrävas. Stöd som är förenat med återbetalningsskyldighet skall
intäktsföras om återbetalningsskyldighet uppkommer endast i de fall
näringsidkaren inte iakttar de villkor och föreskrifter som gäller för
stödet eller det annars inträffar något oväntat som uppenbarligen rubbar
förutsättningarna för stödet (jfr punkt 9 av anvisningarna till 22 §
kommunalskattelagen (1928:370), KL. Stöd som inte skall intäktsföras
skall skuldföras.
En slutsats av det anförda var att stöd från staten som är förenat med
villkor att det mottagande företaget skall betala tillbaka vad som erhållits
när framtida vinster medger det skall skuldföras. Det innebär att stöd
som skall vidmakthålla eller stärka kapitalbasen inte kan ha något
återbetalningskrav som riktas mot företaget. I stället bör - i likhet med
vad som gäller för villkorade aktieägartillskott - villkor om återbetal-
ning uppställas i förhållande till aktieägarna. Villkoret om återbetalning
uppställs då mot aktieägarna så att återbetalning endast får ske ur
bolagets disponibla vinstmedel, dvs. i enlighet med bestämmelserna om
vinstutdelning i 12 kap. aktiebolagslagen (1975:1385) eller 9 kap. bank-
aktiebolagslagen (1987:618). Villkoret blir därmed inte omedelbart
bindande för bolaget (jfr rättsfallet NJA 1988 s. 620 och SvJT 1992 s.
609 ff.). Först när bolagsstämman fattat beslut om återbetalning i enlighet
med bestämmelserna om vinstutdelning föreligger en återbetalningsför-
pliktelse för bolaget.
Om återbetalning av stödet villkoras i enlighet med det anförda borde
enligt promemorian stödet således redovisningsmässigt inte skuldföras.
I likhet med vad som gäller för villkorade aktieägartillskott ansågs stödet
kunna intäktsföras (jfr uttalande nr 10 av FAR:s redovisningskommitté).
Nuvarande bestämmelser om den skattemässiga behandlingen av statligt
stöd infördes genom lagstiftning år 1983 (prop. 1982/83:94, bet.
1982/83:SkU44, rskr. 1982/93:281, SFS 1983:311) och återfinns efter
skattereformen år 1990 i punkt 9 av anvisningarna till 22 § KL. Genom
lagstiftningen anpassades skattereglerna till gällande redovisnings-
principer.
Det innebär att statligt stöd till näringsidkare ofta inte föranleder några
beskattningsåtgärder. Det gäller t.ex. i fråga om återbetalningspliktiga
lån, vid garantiåtaganden eller vid insats av ägarkapital. Stöd utan åter-
betalningsskyldighet till en näringsidkare för näringsverksamheten
(näringsbidrag) är däremot i princip - direkt eller indirekt - skatteplik-
tigt. Näringsbidrag som avser utgifter som inte är avdragsgilla vare sig
direkt eller genom värdeminskningsavdrag är skattefritt. Återbetalas ett
näringsbidrag som intäktsförts medges avdrag för det återbetalade
beloppet. Återbetalning av bidrag som är indirekt skattepliktiga dras av
genom en indirekt metod.
Efterges återbetalningsskyldighet för stöd (stöd med återbetalnings-
skyldighet är inte näringsbidrag enligt KL:s terminologi) gäller be-
stämmelserna om näringsbidrag på motsvarande sätt för den eftergivna
delen.
25
Om villkoren om återbetalning inte uppställs mot bolaget som sådant Prop. 1992/93:135
utan mot aktieägarna och görs beroende av framtida beslut om vinstut-
delning skulle stödet enligt promemorian komma att behandlas som
näringsbidrag. Med hänsyn härtill och då det nu aktuella stödet till
kreditinstituten avser direkt avdragsgilla utgifter i form av främst
nedskrivning på fordringar drogs den slutsatsen att stödet skulle
intäktsföras såväl redovisningsmässigt som skattemässigt.
Av remissinstanserna är det endast BFN som närmare gått in på frågan
om hur redovisningen av stödet bör göras. BFN:s bedömning är att det
kan framstå som naturligt att vid den redovisningsmässiga bedömningen
utgå från principerna om villkorliga aktieägartillskott i stället för att
tillämpa BFN R 5 om en återbetalning förutsätter tillgång på disponibla
vinstmedel och beslut på bolagsstämman. Ett stöd som behandlas enligt
dessa principer skulle då, om det avser att täcka en förlust, i sin helhet
omedelbart redovisas som intäkt hos mottagaren. De särskilda periodise-
ringsreglema i BFN R 5 blir då inte tillämpliga. Det synsättet leder enligt
nämnden till att reglerna i punkt 9 av anvisningarna till 22 § KL inte kan
tillämpas. Enligt BFN torde ett tillskott inte vara skattepliktigt och en
återbetalning å andra sidan inte avdragsgill såvida inte särskilda
omständigheter föreligger.
Riksskatteverket (RSV) har i sitt yttrande förordat att frågan om
beskattningen av stödet lagregleras för att ingen oklarhet skall föreligga.
För egen del vill jag anföra följande. För att syftet med stödet skall
uppnås måste det tas upp som en intäkt i redovisningen. I promemorian
har uttalats att ett sådant synsätt är förenligt med gällande rätt om
återbetalningen förutsätter tillgång på disponibla vinstmedel och beslut på
bolagsstämma. Den slutsatsen synes ligga i linje med vad BFN anfört.
Någon avvikande mening i det avseendet har inte framförts under remiss-
behandlingen. Mot bakgrund av det anförda är det min bedömning att
stöd som ges under sådana förutsättningar omedelbart kan redovisas som
intäkt hos det mottagande kreditinstitutet.
I fråga om beskattningen gjordes i promemorian den bedömningen att
gällande rätt innebär att stödet skulle intäktsföras och att en återbetalning
skulle vara avdragsgill. De synpunkter som framförts vid remissbehand-
lingen visar att olika uppfattningar kan göras gällande. Mot den bak-
grunden delar jag RSV:s uppfattning att frågan uttryckligen bör regleras.
Med hänsyn till att det aktuella stödet kommer att avse direkt avdrags-
gilla utgifter i form av främst nedskrivningar på fordringar bör stödet
vara på en gång skattepliktigt. Å andra sidan bör en återbetalning vara
avdragsgill. Regleringen bör göras i en särskild lag.
Stöd av aktuellt slag kan behöva lämnas omgående. Riksdagen bör
därför med tillämpning av undantagsbestämmelsen i 2 kap. 10 § andra
stycket regeringsformen besluta att de nya reglerna skall gälla i fråga om
stöd som lämnas fr.o.m. dagen efter riksdagens beslut.
Det kan tilläggas att ytterligare redovisningsfrågor kan uppkomma,
t.ex. frågan om hur garanterade fordringar bör redovisas. Ett ställnings-
tagande till bl.a. den frågan måste anstå till dess de närmare villkoren för
stödformerna preciserats (jfr avsnitt 4.1 och 4.6).
26
Prop. 1992/93:135
Garantier av tillgångar
Tanken bakom att staten garanterar värdet på vissa riskabla tillgångar är
att skydda institutens kapitalbas. Förluster som uppkommer på dessa till-
gångar bärs då till en del av staten i stället för att belasta institutens
resultat och kapitalbas.
En garanti kan utformas så att den täcker en viss andel av kreditför-
luster som uppstår på en avskild del av ett instituts tillgångsmassa. De
tillgångar som omfattas av garantin bör i första hand vara nödlidande lån
och tillgångar som tagits över för att skydda fordran.
Garantin kan omfatta både befarade kreditförluster, som institutet är
skyldigt att ta upp som en kostnad när låntagarna inte fullgjort sina
förpliktelser inom en viss tid, och konstaterade förluster som inte tidigare
kostnadsförts. Garantin skall dock inte föranleda någon utbetalning förrän
kreditförlusterna konstaterats. Det är då möjligt att undvika att de
befarade kreditförlusterna belastar institutens resultat, till den del de täcks
av garantin, utan att det ställer krav på några omedelbara utbetalningar
från staten. Statsbudgeten belastas först när kreditförlusterna konstaterats.
Garantin kan utformas så att den även täcker förluster till följd av
uteblivna räntebetalningar och ränteeftergifter på nödlidande lån. Dessa
förluster bör kunna ersättas fortlöpande av staten. Det är också möjligt
att utforma liknande garantier för motsvarande förluster som hänför sig
till sådana tillgångar som instituten tagit över för att skydda fordran.
Instituten får på detta sätt en buffert som gör det möjligt för dem att
under en övergångsperiod bära de risker och förluster som är förknippade
med vissa tillgångar.
Garantier av detta slag kan även ges i samband med att ett institut får
nya ägare, eller vid en försäljning av vissa tillgångar i ett institut.
Garantier med ett försäkringsinslag, s.k. finansiella försäkringar, kan
också komma till användning.
Oberoende av vilken form en garanti får bör den vara utformad så att
institutet får bära en del av de förluster som uppkommer på de tillgångar
som omfattas av garantin. På så sätt får institutet ett omedelbart intresse
av att begränsa förlusterna på tillgångarna.
Kapitaltillskott i form av lån
Garantier för tillgångar skyddar institutens riskbärande kapitalbas men de
kan inte bidra till att öka den. Institut som har en bristfällig kapitaltäck-
ning måste få möjlighet att erhålla direkta kapitaltillskott i form av för-
lagslån eller aktiekapitaltillskott. Vanliga lån utgör inte någon lösning
eftersom de inte kan räknas in i institutens kapitalbas. Däremot ingår
olika former av förlagslån, med eller utan slutlig förfallodag, i kapital-
basen som supplementärt kapital, dock bara upp till vissa gränser.
Förlagslån kan vara konvertibla till aktier, som utgör primärt kapital.
Sådana förlagslån utan slutlig förfallodag som kan användas för för-
lusttäckning, ibland benämnda villkorslån, kvalificerar inte, vare sig
enligt EG:s eller Baselkommitténs rekommendationer, som primärt kapi-
27
tal. Genom att de kan användas för förlusttäckning har de emellertid
ansetts kunna utnyttjas för att skydda det existerande primära kapitalet.
Det bör framhållas att det råder oklarhet kring detta förhållande och
Finansinspektionen har därför funnit anledning att utreda frågan närmare.
Staten bör kunna garantera eller ge förlagslån under förutsättning att
lånen kan utnyttjas till att stärka eller vidmakthålla institutets kapitalbas.
Statliga garantier för vanliga obligationslån och andra former av lån som
inte fyller någon av dessa funktioner bör däremot normalt inte komma i
fråga som delar av ett stödprogram. Däremot omfattar det statliga
åtagandet naturligtvis institutens möjlighet att fullgöra också sådana
skyldigheter i rätt tid.
Aktiekapitaltillskott
På grund av de krav som gäller för relationen mellan primärt och supple-
mentärt kapital är det i vissa fall inte möjligt att stärka ett instituts
kapitalbas genom förlagslån. Det är då nödvändigt att institutet får ett
tillskott av aktiekapital. Om det inte är möjligt för institutet att utan
statlig medverkan erhålla erforderligt aktiekapital kan en tänkbar lösning
vara att staten lämnar garantier i samband med en nyemission.
En garanti kan utformas så att den skyddar värdet av nyemitterat kapi-
tal genom att placerarna får rätt att sälja de nyemitterade aktierna till
staten till ett visst pris vid en viss tidpunkt eller om institutet kommer på
obestånd. Sådana garantier är emellertid behäftade med problem.
Som Riksbanken framhåller i sitt remissyttrande innebär en statlig
garanti för vissa aktiers framtida värde att andra emittenters tillgång till
riskkapitalmarknaden försvåras. Marknaden för riskkapital är för
närvarande synnerligen svag, vilket innebär att endast begränsade belopp
kan erhållas ens med generösa garantier. Av detta skäl avstyrker
Riksbanken att garantier av detta slag skall få lämnas.
Jag instämmer i Riksbankens bedömning av dessa problem såvitt avser
den svenska marknaden, men anser inte att möjligheten att lämna sådana
garantier helt skall uteslutas. Garantier av nyemissioner av begränsad
storlek bör undantagsvis kunna komma ifråga om särskilda skäl talar för
det, men villkoren måste i dessa fall utformas med omsorg.
Kravet på affärsmässighet måste ställas högt, så att staten får mark-
nadsmässig ersättning för att ta på sig kursfallsrisken. De institut som
kan komma att erhålla garantier av detta slag bör betala en garantiav-
gift. Därigenom får garantierna en marknadsmässig form vilket reducerar
risken för att det uppstår störningar på kapitalmarknaden. Även en
traditionell emissionsgaranti kan komma i fråga, varvid staten tecknar
och i vart fall temporärt innehar de aktier som inte kan placeras på
marknaden.
Om en lösning med ett kapitaltillskott direkt från staten bedöms ha
fördelar kan som nämnts den lösningen väljas. I de fall en statlig insats
i första hand syftar till att förse institutet med eget kapital kan en
möjlighet vara att staten tecknar stamaktier. En annan möjlighet är att de
aktier som staten tecknar förses med en begränsad rösträtt.
Prop. 1992/93:135
28
Om staten förvärvar röstsvaga aktier bör staten tillförsäkra sig en rätt Prop. 1992/93:135
till utdelning före existerande aktieägare, vilket innebär att aktierna bör
ha formen av preferensaktier. Det kan också bli aktuellt att begränsa
möjligheterna till utdelning till andra aktieägare liksom att tillämpa olika
former av vinstdelningsarrangemang.
Staten kan tillförsäkra sig rätt genom en föreskrift i bolagsordningen
att konvertera röstsvaga preferensaktier till stamaktier. Rätten att kon-
vertera aktierna bör i första hand utnyttjas om institutet inte fullgör de
förpliktelser som är förbundna med preferensaktierna eller i samband
med att staten avyttrar sitt innehav. Syftet med konverteringen skulle i
det senare fallet vara att underlätta en försäljning av aktierna på mark-
naden, vilket också kan vara till fördel för instituten.
Behov av regeländringar
De former för stöd som redovisats ovan kan lämnas inom ramen för
gällande lagstiftning. Det kan dock finnas anledning att överväga om
stödet skulle kunna göras mer effektivt om vissa aktiebolagsrättsliga
bestämmelser modifierades. Det är främst följande frågor jag anser bör
övervägas närmare: preferensaktier utan rösträtt, aktier emitterade i
utländsk valuta samt aktier förenade med återköpsrätt för det emitterande
bolaget. Alla tre frågorna hanteras för närvarande av aktiebolagskommit-
tén (Ju 1990:08).
Mitt förslag: De institut som söker stöd skall underkastas en nog-
grann granskning som skall ligga till grund för bedömningen av
om något stöd behövs och hur det i så fall skall utformas.
Om staten garanterar vissa av ett instituts tillgångar bör dessa
föras över till en särskild enhet inom institutet, eller till ett sär-
skilt bolag, där den myndighet som administrerar stödet skall ha
insyn.
I vissa fall måste institutet förbinda sig att utarbeta planer för
och genomföra rationaliseringar av verksamheten som skall rap-
porteras till staten.
Villkoren för stödet skall utformas så att statens kostnader kan
återvinnas så långt det är möjligt.
Institut som erhåller stöd skall i hel- och delårsbokslut lämna in-
formation om intäktsbortfall, kreditförluster och rörelseresultat
exklusive vidtagna stödåtgärder.
Promemorians förslag: Överensstämmer i stort sett med mitt förslag.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser lämnar förslaget utan
erinran. LO anser att villkoren för stödet måste preciseras och betonar,
i likhet med Sveriges Industriförbund, att staten måste få en marknads-
mässig ersättning för de stödåtgärder som vidtas.
29
Skälen för mitt förslag: När ett institut begär stöd, måste den statliga Prop. 1992/93:135
myndighet som skall administrera stödet få tillfälle att granska institutets
ekonomiska situation och andra förhållanden som är av betydelse för
institutets framtida lönsamhet. En sådan granskning är nödvändig för att
myndigheten skall kunna bedöma om något stöd behövs och hur det i så
fall skall utformas.
Villkoren för statligt stöd skall utformas så att de institut som söker
stöd inte har anledning att begära mer stöd än vad som är nödvändigt.
Detta kan säkerställas genom utformningen av villkoren för återvinning
av stödet. Det skall således inte vara lönsamt för ett institut att ta emot
ett större stöd än vad som är nödvändigt.
Staten kan använda olika slags villkor i samband med att stödet be-
slutas för att stödet inte skall bli mer omfattande än nödvändigt.
Exempelvis skall det normalt tas ut en garantiavgift för olika slag av
statliga garantier.
Staten kan vidare i samband med beslut om stöd i vissa fall komma att
ställa krav på nedsättning av det befintliga aktiekapitalet eller utdelnings-
begränsningar. Sådana krav kan bli aktuella särskilt för institut som
måste rekonstrueras eller avvecklas.
Ett institut som erhåller garantier, eller lån, där storleken på det
statliga stödet beror på hur värdet av vissa av institutets tillgångar
utvecklas, bör åläggas att föra över dessa tillgångar till en eller flera
särskilda resultatenheter inom institutet eller till ett eller flera särskilda
bolag. Överföringen bör ske vid ett bestämt tillfälle men institutet bör
efter tillstånd kunna föra över ytterligare tillgångar av samma slag,
liksom föra tillbaka tillgångar till den ordinarie rörelsen. Huruvida det
skall vara ett separat bolag eller en särskild enhet inom institutet bör
bestämmas från fall till fall, beroende på förutsättningarna i det enskilda
institutet.
Institutet skall utarbeta en plan för bolagets/enhetens verksamhet och
löpande lämna rapporter till den statliga myndighet som skall admini-
strera stödet.
I vissa fall kan staten också komma att kräva att ett institut skall
utarbeta planer för hur institutets hela verksamhet skall rationaliseras
eller rekonstrueras. Dessa planer skall underställas den statliga myndighet
som administrerar stödet för godkännande. Institutet är då också skyldigt
att genomföra planerna och löpande rapportera hur arbetet framskrider.
För att få en så god genomlysning som möjligt av vidtagna stödåtgär-
der bör institut som erhåller stöd åläggas att i hel- och delårsbokslut
informera om institutets resultat och ställning exklusive stödåtgärderna.
Finansinspektionen bör med stöd av sitt bemyndigande att meddela före-
skrifter i redovisningsfrågor kunna förelägga instituten en sådan upp-
giftsskyldighet.
Återvinning av statens stöd
Som nämnts skall statens långsiktiga kostnader för stöd minimeras. För
livskraftiga institut som endast behöver temporärt stöd innebär det att
stödet skall utformas så att staten ersätts för sina kostnader när och i den Prop. 1992/93:135
takt som det är möjligt med hänsyn till institutets ekonomiska situation.
När det är fråga om att staten skall kunna återvinna ersättning som ett
institut erhållit med stöd av en garanti, bör ett återbetalningsvillkor - i
enlighet med vad som anförts om den redovisningsmässiga behandlingen
av statligt stöd - inte riktas mot bolaget som sådant utan mot aktieägarna
och göras beroende av framtida beslut om vinstutdelning av bolagsstäm-
man. Som villkor för stöd bör därför ställas krav på att det i bolagsord-
ningen tas in ett förbehåll om återbetalning samt att bolagsordningen i
den delen inte får ändras utan regeringens medgivande.
När staten har skjutit till aktiekapital, kan staten få tillbaka sina insatser
genom att sälja aktierna. En annan möjlighet är att institutet löser in
statens aktier i samband med nedsättning av aktiekapitalet. Föreskrifter
om nedsättning av aktiekapitalet kan ges i bolagsordningen.
En ytterligare möjlighet för staten att få kompensation för kostnader
och risk är att tillförsäkra sig rättigheter att i framtiden teckna aktier i
institutet (teckningsoptioner), som kan avyttras när de har fått ett värde
på marknaden. Med en sådan konstruktion får staten del i värdetillväxten
i institutet utan att bli ägare.
I vissa fall kan ett institut behöva rekonstrueras för att bli livskraftigt.
En rekonstruktion kan innebära tillskott av nytt aktiekapital från privata
intressenter. Om det skall vara möjligt att attrahera nytt aktiekapital
kommer staten inte alltid att kunna kräva att dess kostnader för stödet
skall betalas tillbaka av det rekonstruerade institutet. Däremot bör staten
även i en sådan situation regelmässigt rikta krav mot institutets befintliga
egna kapital.
När det gäller frågor om återvinning av statens stöd blir situationen
särpräglad i fråga om sådana institut som är helägda av staten och där
staten alltså i någon bemärkelse uppträder på båda sidor i ett avtal om
stöd. Det skulle därför kunna ifrågasättas om de statsägda instituten, i
första hand Nordbanken och SBAB, borde lämnas utanför det nu före-
slagna stödsystemet. Främst med hänsyn till behovet av god genomlys-
ning och konkurrensneutralitet anser jag dock att dessa institut bör
omfattas av samma system som övriga institut.
31
Mitt förslag: Stödet till banker och andra kreditinstitut skall han-
teras av en särskild myndighet under regeringen.
Beslut om stöd som är av principiell betydelse eller som i övrigt
är av större vikt skall underställas regeringen för godkännande.
Den nya myndigheten skall samråda med och lämna uppgifter
till Riksbanken, Finansinspektionen och Riksgäldskontoret i frågor
som rör myndighetens verksamhetsområde eller i övrigt berör sta-
biliteten i betalningssystemet. Motsvarande skyldighet skall gälla
Riksbanken, Finansinspektionen och Riksgäldskontoret.
Myndighetens förvaltningskostnader skall finansieras över an-
slag. Avgifter skall tas ut av de institut som söker stöd.
Promemorians förslag: Överensstämmer med mitt förslag.
Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker att en ny myn-
dighet inrättas. Riksbanken, Finansinspektionen, Riksgäldskontoret och
Konkurrensverket har berört frågor om samverkan och samråd mellan
myndigheterna. Riksgäldskontoret, Bankmannaförbundet och Sveriges
Bankkunders Riksförbund anser var för sig att de bör vara representerade
i styrelsen för den nya myndigheten.
Skälen för mitt förslag: Hittills har regeringen hanterat frågor om
statligt stöd till krisdrabbade banker. Under det senaste året har rege-
ringen således vid flera tillfällen lämnat riksdagen förslag om åtgärder
riktade mot enskilda banker för att stärka stabiliteten i det finansiella
systemet.
Finansinspektionen, som är en myndighet under regeringen, ansvarar
för tillsynen av bankerna och andra finansiella institutioner. Inspektionen
kan också delta i förhandlingar för att lösa problem i krisdrabbade
institutioner. Inspektionen har däremot inte rätt att ge stöd till enskilda
institut och bör inte heller få en sådan möjlighet, eftersom det skulle
kunna utgöra ett hinder för en objektiv tillsyn.
Riksbanken har också en roll i samband med hanteringen av problem
i banker. Riksbanken svarar för att upprätthålla likviditeten i det finan-
siella systemet och har därför fått möjlighet att lämna krediter till banker
och andra kreditinstitut som drabbats av likviditetsproblem. Det är dock
inte Riksbankens uppgift att hantera problem i finansiella institut som
beror på att instituten har ett otillräckligt eget kapital.
Riksgäldskontoret har bl.a. i uppgift att samordna andra myndigheters
verksamhet med statliga garantier och statliga lån till näringslivet.
Riksgäldskontoret utfärdar statlig kreditgaranti för lån på utländska mark-
nader och, om inte annat bestäms särskilt, för lån på den svenska mark-
naden som avser betydande belopp. I samband med beslut om lån resp,
garanti till Sparbanken Första bestämdes att staten skulle lämna lånet
resp, utfärda garantin genom Riksgäldskontoret. Däremot ingår det inte Prop. 1992/93:135
i kontorets uppgifter att besluta om att garantier skall lämnas.
Med hänsyn till att de statliga åtgärderna kommer att bli omfattande
bör regeringen ha kontroll över hanteringen av dessa. Det är samtidigt
uppenbart att det finns nackdelar med att regeringen är direkt involverad
i denna hantering. Verksamheten kommer sannolikt att löpande kräva
betydande insatser av personer som är starkt specialiserade på att bedöma
bankers och kreditinstituts finansiella ställning. Verksamheten innebär
också att komplicerade finansiella lösningar skall utarbetas under kort tid.
Stödåtgärder som beslutas måste vidare följas upp regelbundet under en
längre tidsperiod. Sådan verksamhet är bättre lämpad att bedrivas av en
förvaltningsmyndighet.
Jag förordar att en särskild myndighet under regeringen, Bankstöds-
nämnden, bildas för att hantera det statliga stödet.
Beslut inom myndighetens verksamhetsområde som är av principiell bety-
delse eller som i övrigt är av större vikt bör underställas regeringen för
godkännande.
Myndighetens uppgifter
Myndigheten skall bereda frågor om beslut om statliga stödåtgärder.
Myndigheten skall ansvara för analys av den finansiella situationen m.m.
i enskilda institut som söker stöd. Myndigheten skall vidare utforma
förslag till villkor för stödet och i vissa fall självständigt fatta beslut om
stödets utformning. Även när stödbesluten fattas av regeringen skall
myndigheten ingå och förvara de avtal av olika slag som behövs. Jag vill
tillägga att dessa avtal enligt min bedömning som regel inte kommer att
innehålla några uppgifter av sådan natur att sekretess skall gälla för
avtalen.
Myndigheten skall också löpande kontrollera utvecklingen i de institut
som erhållit stöd och försäkra sig om att dessa uppfyller de krav som är
förbundna med stödet. Myndigheten skall också ansvara för att utbetal-
33
3 Riksdagen 1992/93. 1 samt. Nr 135
ningar som följer av beslut om stöd är beräknade på korrekta underlag Prop. 1992/93:135
och att återbetalningar av stöd sker enligt de villkor som bestämts då
stödet beviljats.
I de fall det statliga stödet får formen av aktiekapitaltillskott eller om
staten på annat sätt förvärvar aktier som ett led i en rekonstruktion eller
avveckling skall myndigheten förvalta de förvärvade aktierna. I denna
uppgift bör det också ingå att representera aktierna vid bolagsstämma.
Om staten tar över fordringar eller andra tillgångar från ett institut skall
dessa tillgångar också förvaltas av myndigheten. Som jag tidigare nämnt
skall staten inte eftersträva att bli ägare av banker eller andra kreditinsti-
tut. Myndigheten bör därför också få i uppgift att avveckla det statliga
ägande som har samband med statens åtaganden enligt denna proposition.
En sådan avveckling bör ske när det är affärsmässigt lämpligt. Myndig-
heten bör vidare få i uppgift att påkalla konverteringar av aktier inför en
försäljning.
Beslut av myndigheten i dess verksamhet som är av principiell betyelse
eller som i övrigt är av större vikt skall underställas regeringen för
godkännande.
Regeringen bör fortlöpande informera riksdagen om större förändringar
i det statliga ägandet som härrör från myndighetens verksamhet. Jag åter-
kommer till frågan om information till riksdagen i det följande (avsnitt
4.9).
Som jag nämnt skall det statliga stödet så långt det är möjligt präglas
av affärsmässighet. Det ankommer på myndigheten att beakta detta i sin
verksamhet. Myndigheten bör emellertid också få ett ansvar för att de
åtgärder som vidtas står i samklang med en önskvärd framtida struktur
inom den finansiella sektorn. Myndigheten måste därför även väga in
övergripande faktorer såsom effektivitet, konkurrens och mångfald när
de statliga stödåtgärderna utformas.
För myndigheten skall utfärdas en instruktion. Som jag nämnt (avsnitt
4.1) talar lämplighetsskäl för att de statliga åtagandena och principerna
för myndigheternas verksamhet beskrivs i instruktionen.
Myndighetens ledning
Myndigheten bör ledas av en styrelse som beslutar i frågor om stödets
utformning och omfattning inom de ramar som angetts av statsmakterna.
Styrelsen bör utses av regeringen och bestå av högst sju ledamöter, av
vilka två bör representera ett bredare allmänintresse. Övriga ledamöter
bör ha särskild sakkunskap och erfarenhet av sådana frågor som kan bli
aktuella att hantera för myndigheten. Som exempel på sådan sakkunskap
kan nämnas experter från den finansiella sektorn och jurister med specia-
litet i affärsrätt. Finansdepartementet bör vara representerat. Myndig-
hetens chef bör vara en generaldirektör, som skall ingå i styrelsen.
Flera remissinstanser har anfört att de bör vara representerade i
styrelsen. Antalet styrelseledamöter måste enligt min mening begränsas
för att styrelsens arbete skall kunna bli så effektivt som möjligt. Jag är
därför inte beredd att förorda att styrelsen utvidgas utöver vad jag nyss
34
föreslagit. Jag är emellertid inte beredd att i detta ärende närmare ange Prop. 1992/93:135
hur styrelsen bör sättas samman.
Samråd med Finansinspektionen, Riksbanken och Riksgäldskontoret
Myndigheten bör vara skyldig att, innan den lämnar förslag till regering-
en, bereda Finansinspektionen, Riksbanken och Riksgäldskontoret tillfälle
att lämna synpunkter på stödåtgärderna. Detsamma bör gälla när myndig-
heten fattar egna beslut om stödåtgärder, såvida inte beslutet är av ringa
betydelse.
I den nya myndighetens verksamhet skall sekretess enligt 8 kap. 6 §
sekretesslagen (1980:100) gälla för uppgifter som rör stödmottagamas
verksamhet. För detta ändamål krävs ett tillägg i bilagan till sekretess-
förordningen (1980:657). Som jag nämnt räknar jag med att de avtal som
kommer att träffas med stödberättigade institut som regel inte skall
innehålla några uppgifter av sådan natur att sekretess skall gälla för
avtalen. Det är viktigt för trovärdigheten beträffande det statliga
åtagandet att vidtagna stödåtgärder kan genomlysas. Däremot måste t.ex.
åtgärdsrapporter och rekonstruktionsplaner som innehåller affärshemlig-
heter kunna omfattas av sekretess.
Finansinspektionens ansvar för tillsynen över institut som erhåller stöd
skall vara oförändrat. I tillsynsuppgiften ligger att verka för en ändamåls-
enlig struktur inom tillsynsområdet och att bevaka institutens finansiella
ställning, organisation m.m. På Finansinspektionen ligger - förutom att
bevaka kapitaltäckningen i instituten och att övervaka att placeringsregler
följs - att godkänna vilka typer av instrument som får ingå som primärt
respektive supplementärt kapital i institutens kapitalbaser. Inspektionen
skall vidare tolka och tillämpa lagstiftningen inom området samt, i de fall
ett bemyndigande finns, utfärda de föreskrifter som behövs.
Myndigheten kommer vidare i sin verksamhet att behöva bevaka att
berörda institut utvecklas på det sätt som varit avsett. Det blir därvid av
vikt för myndigheten att tillse att den inte går in på Finansinspektionens
ansvarsområde. Det kan därför inte uteslutas att Finansinspektionen och
den nya myndigheten kan behöva klargöra sina roller i ett enskilt fall så
att tillsynen kan bedrivas så effektivt som möjligt och så att onödig
byråkrati undviks. Jag förutsätter att ett sådant klargörande skall kunna
ske i samråd mellan myndigheterna.
Riksgäldskontoret har övergripande uppgifter vad gäller statlig garanti-
givning och statliga lån till näringslivet. Kontoret har en betydande
erfarenhet av utformningen av garantivillkor och förvaltning av garantiå-
taganden. Kontoret har sedan länge stora engagemang på kreditinstitut-
området, för närvarande i form av grundfonder i Konungariket Sveriges
stadshypotekskassa, Sveriges allmänna hypoteksbank, Svenska skeppshy-
potekskassan, Statens Bostadsfinansieringsaktiebolag, SBAB, AB Svensk
Exportkredit (för engagemang ingångna före den 30 maj 1990), AB
Industrikredit och Lantbrukskredit AB. Den nya myndigheten skall därför
innan beslut fattas samråda med Riksgäldskontoret i frågor om utform-
ningen av lånevillkor och garantivillkor samt om stödåtgärder riktade
35
till nämnda institut. Därmed säkerställs att utformningen blir konsistent Prop. 1992/93:135
med vad som tillämpas i andra sammanhang av Riksgäldskontoret för
statliga engagemang på kapitalmarknaden.
För stöd i form av lån eller kapitaltillskott som garanteras av staten
men som lämnas av någon annan bör gälla att de statliga garantierna
utfärdas av Riksgäldskontoret.
För att det statliga åtagandet skall kunna utvecklas på ett effektivt sätt
och för att kostnaderna för stödåtgärder skall kunna minimeras krävs
alltså att de berörda myndigheterna samråder med varandra. Mellan
Riksbanken, Finansinspektionen och Riksgäldskontoret finns redan ett
utvecklat samråd, som till stor del sker utan författningsreglering. Med
tanke på vikten av att den nya myndigheten redan från början fungerar
på ett effektivt sätt bör emellertid samråd i frågor som rör den nya
myndighetens verksamhetsområde eller har betydelse för betalnings-
systemets stabilitet regleras särskilt i författning. Riksbanken har lämnat
förslag till en sådan reglering. I avvaktan på den ändrade roll som
Riksbanken kan komma att få med anledning av de förslag som förväntas
från Riksbanksutredningen (Fi 1991:02) anser jag att det reglerade
samrådet bör avgränsas så som jag förordat. För Riksbankens del krävs
ett tillägg i riksbankslagen (1988:1385) medan övriga myndigheters
samrådsskyldighet kan skrivas in i respektive myndighets instruktion.
Den nya myndigheten bör också åläggas att samråda med Konkurrens-
verket i frågor som rör det verkets ansvarsområde.
Finansiering av myndighetens förvaltningskostnader
Myndighetens förvaltningskostnader bör finansieras över ett ramanslag
på statsbudgeten. Avgifter bör tas ut av de institut som söker stöd i
proportion till den andel av myndighetens förvaltningskostnader som
uppkommer genom myndighetens beredning av ansökan om stöd och
hantering av beviljat stöd. Avgiftsinkomsterna bör föras till och redovisas
mot inkomsttitel på statsbudgetens inkomstsida. Avgifternas storlek bör
beslutas av regeringen. I vissa fall kommer större konsultinsatser att vara
motiverade. Sådana insatser bör kunna belasta det särskilda anslaget för
utgifter för statens stöd. Jag har för avsikt att återkomma till regeringen
i frågor om myndighetens finansiering för budgetåret 1993/94 i samband
med 1993 års budgetproposition eller senare i kompletteringsproposi-
tionen.
Myndigheten kan komma att inrättas före den 1 juli 1993. För det
ändamålet bör ett reservationsanslag föras upp på tilläggsbudget till
innevarande års statsbudget med 2 miljoner kronor.
Hantering av stödåtgärder innan den nya myndigheten bildats
Innan den nya myndigheten påbörjat sin verksamhet skall stödet hanteras
av regeringen. Det är nödvändigt att tillföra Finansdepartementet ytter-
ligare resurser för hanteringen av stödet. Jag beräknar det tillkommande
medelsbehovet för löner m.m. till 3 miljoner kronor under innevarande
36
budgetår. Jag avser att återkomma till regeringen i denna fråga i början Prop. 1992/93:135
av nästa år i samband med andra anslagsfrågor för innevarande budgetår.
I avvaktan på att den nya myndigheten inrättas kan regeringen, eller
den regeringen utser, uppdra åt någon annan myndighet att svara för de
ekonomiadministrativa uppgifter som blir följden av stödåtgärderna.
Under innevarande budgetår har kostnader uppkommit för konsultinsat-
ser för granskningar av vissa instituts ekonomiska situation. Ytterliggare
konsultinsatser av samma slag kan bli nödvändiga om något institut söker
stöd innan den nya myndigheten inrättats. Kostnaderna härför bör kunna
belasta det särskilda anslaget för utgifter för statens stöd.
Mitt förslag: Riksbanken får rätt att från kreditinstitut och andra
företag som står under tillsyn av Finansinspektionen inhämta de
uppgifter som Riksbanken behöver för att övervaka betalnings-
systemets stabilitet.
Promemorians förslag: Promemorian berör inte denna fråga.
Remissinstanserna: Riksbanken har framfört att den för att kunna
fullgöra sin uppgift som "lender of last resort" bör få rätt att begära in
uppgifter som behövs för att kunna övervaka betalningssystemets
stabilitet och funktionssätt.
Skälen för mitt förslag: En förutsättning för att det föreslagna statliga
åtagandet skall bli förtroendeingivande och effektivt är att det utformas
på ett sådant sätt att Riksbanken har möjlighet att fullgöra sin uppgift
som "lender of last resort". Jag har i det föregående berört denna fråga
(avsnitt 4.1 och 4.4). För att Riksbanken skall kunna fullgöra sin uppgift
på ett effektivt sätt bör Riksbanken få möjlighet att inhämta uppgifter
från de institut som kan komma att behöva få likviditetsstöd genom Riks-
banken. Jag föreslår därför ett tillägg om detta i 22 § riksbankslagen
(1988:1385).
Mitt förslag: Bemyndigandet för regeringen att besluta om stöd-
åtgärder bör inte begränsas till något visst belopp.
De löpande utgifter och inkomster som följer av beslutade stöd-
åtgärder skall redovisas över anslag på statsbudgeten.
Stöd som ges i form av lån eller kapitaltillskott skall lånefinan-
sieras vid sida av statsbudgeten. Regeringen får besluta om lån i
Riksgäldskontoret för att finansiera sådant stöd.
Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med mitt förslag.
37
4 Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 135
Remissinstanserna: Sveriges Bankkunders Riksförbund har vissa syn- Prop. 1992/93:135
punkter på redovisningen av stödåtgärderna. Övriga remissinstanser läm-
nar förslaget utan erinran.
Skälen för mitt förslag: Jag har tidigare redovisat skälen för att
riksdagen bör bemyndiga regeringen att i erforderlig omfattning besluta
om stöd till banker och vissa andra kreditinstitut. Det är nödvändigt att
upprätthålla flexibilitet vad gäller formen för det stöd som kan lämnas.
Tänkbara stödåtgärder har olika karaktär. Regeringen bör därför
bemyndigas att vidta de åtgärder som bedöms vara mest lämpliga inom
ramen för de riktlinjer jag har redogjort för. Bemyndigandet innebär
naturligtvis att regeringen får besluta om villkoren för stöd, såsom
exempelvis garantiavgifters storlek och enligt vilka regler utbetalt stöd
skall återvinnas.
Det går inte att nu beräkna kostnaden för det statliga åtagandet.
Omfattningen av åtagandet beror bl.a. på konjunkturutvecklingen och
prisutvecklingen på fastighetsmarknaden.
Mot bakgrund av den bedömning av den ekonomiska utvecklingen som
redovisas i prop. 1992/93:50 och med de erfarenheter som nu har vunnits
av problemen i vissa finansiella institut kan omfattningen av de statliga
åtagandena som har gjorts och kommer att göras under de närmaste åren
komma att bli betydande och uppgå till åtskilliga miljarder kronor.
Det bemyndigande jag förordar att regeringen begär av riksdagen är
således mycket långtgående. Det är emellertid, främst med beaktande av
osäkerheten om storleken på det erforderliga stödet, olämpligt att riks-
dagen låser det statliga åtagandet till ett bestämt belopp. I stället bör en
utförlig rapportering till riksdagen äga rum. Jag kommer i det följande
(avsnitt 4.9) att lämna förslag om formerna för informationen till riks-
dagen.
Gjorda utbetalningar av stöd skall så långt det är möjligt återvinnas till
staten. Den slutliga kostnaden kommer därför att bli lägre än de nomi-
nella åtaganden som görs, även om det redan förefaller klart att allt stöd
inte kan återvinnas.
Budgetkonsekvenser
De statliga stödformer som kommer i fråga innebär olika konsekvenser
för statens betalningsflöden. För redovisningen på statsbudgeten bör en
riktlinje vara att medel för att täcka löpande utgifter anvisas över ett
anslag och att löpande inkomster avräknas under samma anslag.
Verksamhetens resultat redovisas därmed netto på statsbudgeten. Om ut-
fallet på berört anslag uppvisar ett inkomstöverskott, bör överskottet
föras över till en inkomsttitel.
Stöd som ges i form av lån och kapitaltillskott bör finansieras genom
lån i Riksgäldskontoret på marknadsmässiga villkor och tas upp i den
nyinrättade myndighetens redovisning. Lånefinansiering bör ske i en
utsträckning som korresponderar med det värde som tillgångarna tas upp
till i myndighetens redovisning.
38
Löpande utgifter som bör finansieras med anslagsmedel omfattar bl.a. Prop. 1992/93:135
betalningar under garantier för konstaterade kreditförluster eller ränte-
förluster, betalningar av ränta på lån i Riksgäldskontoret som tagits upp
för att finansiera stöd i form av lån eller kapitaltillskott samt förluster när
lån eller aktier skrivs ned eller aktier säljs till ett lägre pris än vad de
förvärvats till.
Löpande inkomster som bör avräknas under anslaget omfattar bl.a.
garantiavgifter, räntebetalningar på lån som staten har lämnat, aktieut-
delningar, återbetalningar av stöd som erhållits med anledning av garan-
tier för konstaterade kreditförluster eller ränteförluster, ersättningar till
staten för att lån har löpt med en ränta som understiger marknadsräntan,
återvinningar av förluster på lån som skrivits ned samt vinster när aktier
har sålts till ett högre pris än vad de förvärvats till.
Andra typer av utgifter och inkomster bör belasta resp, avräknas under
anslaget enligt principer som är förenliga med de jag här redogjort för.
Ett nytt anslag under sjunde huvudtiteln kallat Åtgärder för att stärka
det finansiella systemet bör anvisas för att täcka de utgifter, netto, som
uppkommer på grund av stöd som lämnas enligt vad jag nu förordat.
För närvarande disponeras under sjunde huvudtiteln anslaget Vissa
räntekostnader m.m. bland annat för räntekostnader för lån till Spar-
banksstiftelsen Första (jämför prop. 1991/92:168). Dessa kostnader har
samma karaktär som kostnader som kan komma att belasta det nya
anslaget Åtgärder för att stärka det finansiella systemet och bör därför i
stället belasta detta anslag. Anslaget Vissa räntekostnader m.m. kommer
därmed att användas enbart för insatser som staten i en traditionell
ägarroll gör i kreditinstitut. Statsrådet Wibble återkommer i den frågan
(avsnitt 5).
Anslaget Åtgärder för att stärka det finansiella systemet bör få
användas även för vissa konsultinsatser i enlighet med vad jag tidigare
anfört (avsnitt 4.6).
Anslagsbelastningen för ett enskilt budgetår är omöjlig att beräkna på
förhand på grund av att skilda stödformer innebär olika konsekvenser för
när i tiden belastningen på anslaget uppkommer. Anslaget bör därför
föras upp på statsbudgeten med ett formellt belopp, 1 000 kr.
Regeringen bör, i enlighet med vad jag anfört, kunna besluta att den
nya myndigheten för finansiering av stödåtgärder i form av lån eller
kapitaltillskott skall få ta upp lån i Riksgäldskontoret. Regeringen bör
vidare i begränsad omfattning kunna delegera till myndigheten att fatta
beslut om sådana lån.
För stödåtgärder som beslutas innan den nya myndigheten inrättas bör
samma principer för finansiering och redovisning mot det föreslagna
anslaget tillämpas. Således bör lån och kapitaltillskott finansieras med lån
i Riksgäldskontoret och inte leda till omedelbar anslagsbelastning. När
den nya myndigheten inrättats bör skulder till Riksgäldskontoret för
finansiering av gjorda stödåtgärder och tillgångar föras över till den
myndigheten.
39
Prop. 1992/93:135
Mitt förslag: Regeringen skall fortlöpande informera riksdagen
om vilka åtgärder som genomförs.
Promemorians förlag: Överensstämmer med mitt förslag.
Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser med undantag för
Sveriges Bankkunders Riksförbund lämnar förslaget utan erinran.
Skälen för mitt förslag: Regeringen kommer att göra betydande
åtaganden för statens räkning med stöd av det nu begärda bemyndigan-
det. Det är därför angeläget att riksdagen fortlöpande hålls informerad
om vilka åtgärder som genomförs. Beträffande större enskilda åtaganden
kan under pågående riksmöte informationen lämnas antingen muntligen
i kammaren av ett statsråd eller av regeringen i en skrivelse till
riksdagen.
Riksdagen bör vidare årligen få en utförlig redovisning för vilka stöd-
åtgärder som vidtagits samt de budgetmässiga konsekvenserna av dessa.
En sådan redovisning bör lämpligen ges i budgetpropositionen fr.o.m. år
1994.
Mitt förslag: Rekonstruktionen av Nordbanken fullföljs.
Bakgrund och skälen för mitt förslag: I det föregående har redo-
gjorts för problemen i den finansiella sektorn. Tidigare fattade beslut
rörande Nordbanken skall nu fullföljas. De åtgärder som vidtas beträffan-
de Nordbanken måste vara förenliga med statens generella åtaganden men
det är också viktigt att åtgärderna är sådana att statens anspråk som ägare
till Nordbanken tas till vara. Rekonstruktionskostnadema bör fördelas på
olika anslag för att det därigenom skall vara möjligt att renodla de två
roller som staten har att fylla i detta sammanhang.
Som nämnts garanterade staten en nyemission i Nordbanken under
hösten 1991 (prop. 1991/92:21, bet. 1991/92:NU4, rskr. 1991/92:8).
Emissionen omfattade 5,2 miljarder kronor. Bakgrunden var bristande
kapitaltäckningsgrad på grund av ökade kreditförluster och riskengage-
mang.
I propositionen om rekonstruktion av Nordbanken (prop. 1991/92:153)
lämnades en redogörelse för utvecklingen i Nordbanken med anledning
av läget på finansmarknaden. Regeringen ansåg det angeläget att snabbt
40
få till stånd en omstrukturering av Nordbanken så att nödlidande krediter,
lån med ränteeftergifter samt andra tillgångar som belastade Nordbankens
intjäningsförmåga kunde överföras till ett av Nordbanken bildat bolag,
kallat Securum AB. Avsikten var att Securum skulle avskiljas från
Nordbanken och inledningsvis ägas av staten direkt. Avskiljandet skulle
möjliggöra för Nordbanken att koncentrera sina personella resurser på
drift av normal bankverksamhet.
De engagemang som borde överföras för att uppnå syftena med
rekonstruktionen bedömdes preliminärt uppgå till ett nominellt belopp i
storleksordningen 60 miljarder kronor. Omfattningen av nödvändiga stat-
liga åtaganden för rekonstruktionen uppgavs vara svårbedömda innan en
genomgång och värdering av aktuella tillgångar var genomförd.
Regeringen begärde riksdagens bemyndigande att inom en ram om
20 miljarder kronor vidta åtgärder i syfte att stärka den finansiella basen
i Nordbanken och Securum. Regeringen ansåg vidare att det med hänsyn
till arten och omfattningen av de åtgärder som förutsågs vore lämpligt att
staten, som i realiteten ändå skulle få bära hela ägaransvaret, blev ensam
ägare till Nordbanken.
De föreslagna åtgärderna godkändes av riksdagen (bet. 1991/92:NU36,
rskr. 1991/92:352).
Vidtagna åtgärder
Förvaltningsaktiebolaget Venantius bildades den 12 juni 1992 för att för
statens räkning köpa upp och inneha aktierna i Nordbanken. Efter över-
föring av statens innehav i Nordbanken, förvärv från vissa större aktie-
ägare, ett offentligt uppköpserbjudande riktat till minoritetsägama samt
tvångsinlösen av utestående aktier äger Venantius i dag hela Nordbanken.
Avsikten är att aktierna i Nordbanken skall överföras i statens direkta ägo
så snart som möjligt.
Under hösten har som nämnts Nordbanken bildat Securum. Avsikten
är att Securum skall överlåtas till staten i januari 1993.
I en skrivelse till regeringen den 8 oktober 1992 framhöll Nordbanken
att det mot bakgrund av bankens besvärliga finansiella situation är av stor
vikt att regeringen skjuter till kapital med stöd av riksdagens bemyndi-
gande.
Den 29 oktober 1992 beslutade regeringen att såsom ägare tillskjuta
10 miljarder kronor till banken. Samma dag uppdrog regeringen åt Riks-
gäldskontoret att utfärda ett garantiåtagande gentemot Securum för att
möjliggöra överföringar av tillgångar från Nordbanken till Securum.
Åtagandet skall infrias genom att totalt 9,85 miljarder kronor tillförs
Securum i samband med att Securum övergår i statens direkta ägo.
Återstående del av ramen på 20 miljarder kronor utgörs i huvudsak
dels av medel som behövs för statens planerade förvärv av Securum från
Nordbanken, dels av medel som är ianspråktagna för en garanti för full-
görandet av Venantius skyldigheter gentemot minoritetsägama i tvångs-
inlösenförfarandet.
Prop. 1992/93:135
41
Fortsatt rekonstruktion av Nordbanken
Prop. 1992/93:135
Av Nordbankens rörelserapport för perioden januari - augusti 1992 fram-
går att kreditförlusterna ökat i allt snabbare takt och att intjänings-
förmågan försämrats kraftigt under andra tertialet på grund av den
kraftiga ökningen av nödlidande krediter. Förlusten efter kreditförluster
uppgick för perioden till 8,4 miljarder kronor. Detta är en väsentligt
sämre utveckling än vad som så sent som i våras förväntades för perio-
den. De riskfyllda krediter och andra tillgångar som avses föras över till
Securum ger idag en sammantaget väsentligt lägre förräntning än vad
som var fallet i våras. Nordbanken räknar med fortsatt dålig resultat-
utveckling under innevarande tertial.
Det är fortfarande min bedömning att tillgångar till ett nominellt belopp
i storleksordningen 60 miljarder kronor bör överföras till Securum. Den
lägre avkastningen på dessa tillgångar medför att finansieringskostnaden
under avvecklingstiden ökat samtidigt som erforderlig tid för avveckling
förlängts och risken för ytterligare kapitalförluster ökat. Denna försäm-
ring har lett till att ovan nämnda garantiåtagande endast möjliggör över-
föring av vissa av de tillgångar som behöver föras över för att målen
med rekonstruktionen skall kunna uppnås.
Hur stora ytterligare insatser som kommer att krävas från statens sida
för att fullfölja rekonstruktionen är svårt att förutse idag. Med det
ägartillskott Nordbankskoncemen erhållit för att delvis täcka innevarande
års förlust är det min bedömning att banken vid årsskiftet och framöver,
förutsatt att rekonstruktionen fullföljs, kommer att klara lagstadgade
kapitaltäckningskrav och att förutsättningar därmed skapas för att banken
inom en rimlig tid kan uppvisa en tillräcklig intjäningsförmåga. Min
bedömning är därför att staten såsom ägare till Nordbanken inte kommer
att behöva tillskjuta mer kapital.
Utöver de 9,85 miljarder kronor som kommer att tillföras Securum
genom regeringens tidigare nämnda beslut krävs ytterligare insatser i
rekonstruktionsarbetet. Dessa insatser kommer enligt min bedömning att
utgöras av tillskott och garantier riktade till Securum för att täcka de
ökade kostnader och risker som uppstår vid överföring av återstående
riskfyllda tillgångar. Det rör sig om ytterligare åtaganden av mycket
betydande omfattning.
Den slutliga kostnaden för rekonstruktionen av Nordbanken är i dag
omöjlig att uppskatta. Den beror till övervägande del på utvecklingen av
konjunkturen, på fastighetsmarknaden och på de finansiella marknaderna
kopplat till i vilken takt tillgångarna i Securum avvecklas och när statens
ägande av Nordbanken slutligt avvecklas.
I prop. 1991/92:153 framhölls att avvecklingen måste tillåtas ta avse-
värd tid. En följd av försämringen av tillgångarna i Securum blir att
avvecklingen av dessa tillgångar måste tillåtas ta längre tid än som
tidigare planerats. A andra sidan skapar rekonstruktionen möjligheter för
Nordbanken att tidigare uppvisa lönsamhet igen. Vidare skapas en
buffert, så att en viss ytterligare försämring av krediternas kvalitet kan
tillåtas ske utan att ytterligare akuta statliga ingripanden blir nödvändiga.
42
Som ett följd av lönsamhetsproblemen har Nordbankens styrelse Prop. 1992/93:135
beslutat om kraftiga besparings- och rationaliseringsprogram som
kommer att leda till omfattande kostnadsbesparingar och en nyorientering
av verksamheten för framtiden.
Budgetkonsekvenser m.m.
Ägartillskottet i Nordbanken på 10 miljarder kronor, liksom kostnader
för statens uppköp av utestående aktier i Nordbanken, belastar anslaget
Vissa räntekostnader m.m. under sjunde huvudtiteln. Anslaget bör även
få användas för kostnader för konsultinsatser, andra förberedelser samt
provisioner som hör samman med en framtida försäljning av aktierna i
Nordbanken och Venantius.
Det ovan nämnda garantiåtagandet gentemot Securum bör, enligt min
mening, betraktas som åtgärder för att stärka det finansiella systemet.
Kostnaderna för detta garantiåtagande skall därför belasta anslaget
Åtgärder för att stärka det finansiella systemet. Detsamma bör gälla
kostnader för framtida åtgärder beträffande Securum liksom statens
kostnader för förvärvet av aktier i Securum.
Mitt förslag: Regeringen bemyndigas att inom en ram om
800 miljoner kronor bidra till att stärka kapitalbasen i AB In-
dustrikredit.
Bakgrund och skälen för mitt förslag: AB Industrikredit bildades år
1934. Bakgrunden till bildandet var att den tidigare gällande banklagstift-
ningen hade förändrats för att sanera bankväsendet, vilket fick till följd
att bankernas möjligheter att ge långa krediter försämrats. Det ansågs
därför angeläget att ett särskilt kreditinstitut bildades för att tillhandahålla
medellånga och långfristiga krediter åt näringslivet. Verksamheten skulle
främst inriktas på mindre och medelstora företag. Det förutsattes en
betydande medverkan från staten bl.a. för finansiering av Industrikredits
kapitalbehov. Det bedömdes även angeläget att bankerna medverkade.
Efter det att ett antal banker i slutet av 1950-talet aktualiserat frågan
om att bilda ett eget kreditinstitut träffades en överenskommelse mellan
staten och bankerna om en reformering av Industrikredits verksamhet.
Förändringarna kom bl.a. att innebära att staten och bankerna skulle äga
hälften var av aktierna i Industrikredit.
För närvarande ägs Industrikredit av svenska staten (50 %), Handels-
banken (12,2 %), Nordbanken (12,2 %), Skandinaviska Enskilda Banken
(12,2 %), Gota Bank (7 %), Sparbankernas Bank (4,7 %), Östgöta
Enskilda Bank (1 %), Sveriges Föreningsbank (0,3 %), JP Bank (0,3 %)
samt Bohusbanken (0,1 %).
Till en början intog industriföretag den dominerande platsen bland
Industrikredits låntagare. År 1960 svarade industriföretagen för 90 % av
43
utlåningen. Efter hand har utvecklingen gått mot en jämnare fördelning Prop. 1992/93:135
mellan olika branscher. Det är framför allt de fastighetsrelaterade
företagen som ökat sin andel av Industrikredits utlåning, en utveckling
som var särskilt märkbar under de sista åren på 1980-talet.
Industrikredits kreditförluster har historiskt sett varit små. Detta beror
bl.a. på att bolagets utlåning skett mot bästa säkerhet. Trots detta har
Industrikredit fått vidkännas betydligt större kreditförluster än tidigare
under 1990-talets inledning. Trots att Industrikredits engagemang skall
vara säkerställda av pantbrev med goda förmånslägen har bolaget under
1991 tvingats bokföra förluster om 239 miljoner kronor, vilket motsvarar
1,11 % av utlåningen.
I Industrikredits delårsrapport för perioden januari-augusti 1992 anges
kreditförlusterna till 317 miljoner kronor. Två tredjedelar av kredit-
förlusterna är hänförliga till fastighetsförvaltningsbranschen. Enligt vad
jag har inhämtat är bedömningen inom bolaget att de totala förlusterna
för 1992 beräknas uppgå till ca 700 miljoner kronor. För 1993 beräknar
Industrikredit för närvarande kreditförlusterna till ungefär samma nivå.
Kapitaltäckningsgraden i bolaget skulle därmed vid en beräknad utlå-
ningsvolym om drygt 18 miljarder kronor, och efter reserveringar för
befarade kreditförluster om ca 700 miljoner kronor, uppgå till 3,2 % och
därmed avsevärt underskrida de lagstadgade 8 %. Det är således uppen-
bart att bolaget är i behov av ett betydande kapitaltillskott.
Denna situation har föranlett styrelsen i bolaget att hos samtliga sina
ägare anhålla om kapitaltillskott för att kunna klara de kapitaltäcknings-
krav som gäller fr.o.m. årsskiftet 1992/93.
De sju banker, som vid sidan av staten är aktieägare, har förklarat sig
villiga att under vissa förutsättningar skjuta till det kapital som fordras
för att möta lagstadgade kapitaltäckningskrav. Det är därför rimligt att
även staten svarar för sin andel av en förstärkning av Industrikredits
kapitalbas.
Mot bakgrund av en utredning som genomförts bör totalt ca 1 600 mil-
joner kronor tillföras bolaget i form av primärkapital till och med
utgången av 1993.
Samtliga aktieägare anser att företagets framtid bör ytterligare
övervägas.
För att de mindre och medelstora företagens konkurrenskraft och ut-
vecklingsförmåga skall kunna tas till vara krävs att deras investeringar
kan höjas. Detta förutsätter tillförsel av långfristiga krediter. Industrikre-
dit är fortfarande en viktig finansieringskälla. Industrikredits betydelse
för företagens långsiktiga kreditförsörjning måste därför analyseras
närmare, inte minst mot bakgrund av den pågående krisen i det finansi-
ella systemet.
Det är inte självklart att de nuvarande ägarna i dagsläget är beredda att
skjuta till det ytterligare kapital som gör det möjligt att långsiktigt driva
Industrikredit med oförändrad omfattning och inriktning. Möjligheten att
fortsätta driften av Industrikredit med en breddad ägarkrets bör därför
undersökas.
44
Det bör vidare övervägas om de speciella kreditbehov som Industrikre- Prop. 1992/93:135
dit hittills tillgodosett inte kan tillgodoses av banker och andra kreditinsti-
tut. Om så är fallet skulle detta kunna utgöra en omständighet som
motiverar en avveckling av Industrikredit.
En grundläggande utgångspunkt för de fortsatta övervägandena om
Industrikredits framtid bör dock vara att de små och medelstora före-
tagens möjligheter att få sina behov av investeringskrediter tillgodosedda
inte försämras.
Jag räknar med att ställning till Industrikredits fortsatta verksamhet
skall kunna tas under våren 1993. Bolaget är emellertid i behov av ett
snabbt kapitaltillskott redan under 1992. Endast ca 800 miljoner kronor
av det bedömda totala behovet om ca 1 600 miljoner kronor för 1992-
1993 bör nu tillföras. Industrikredit får därigenom möjlighet att täcka
årets beräknade kreditförluster om ca 700 miljoner kronor och samtidigt
uppfylla det lagstadgade kapitaltäckningskravet vid årsskiftet 1992/93.
Därigenom skapas rådrum för aktieägarna att överväga och ta ställning
till olika alternativ för bolagets framtid - och därmed även till hur stort
kapitaltillskott som slutligt kan komma att krävas. På detta sätt kan
ägarna successivt fatta beslut om tillskottens omfattning och karaktär
både under 1992 och 1993.
Utgångspunkten för statens del bör därvid vara att staten tillsammans
med övriga aktieägare tar ansvar för de problem som Industrikredit står
inför och även för att nödvändiga åtgärder genomförs. Ingripanden från
och stöd via statens generella åtagande bör enligt min mening undvikas.
Det ankommer framför allt på ägarna att ta sitt ansvar och hantera den
uppkomna situationen.
Det innebär att hälften av det beräknade kapitaltillskottet faller på
staten som aktieägare att svara för. Regeringen bör inhämta riksdagens
bemyndigande att genom olika åtgärder bidra till att stärka kapitalbasen
i Industrikredit inom en ram om ca 800 miljoner kronor under åren 1992
och 1993. En förutsättning för statens insatser bör dock vara att övriga
aktieägare står för sin andel.
I enlighet med vad jag nu anfört (avsnitt 4.4, 4.6 och 4.7) har mom
Finansdepartementet upprättats förslag till
1. Lag om inkomstskatteregler vid statligt stöd till vissa kreditinstitut,
2. Lag om ändring i riksbankslagen (1988:1385).
Förslaget under punkt 1 är av sådan beskaffenhet att Lagrådets yttrande
bör inhämtas. Ett remissförfarande skulle emellertid fördröja lagstift-
ningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. Förslaget
under punkt 2 är av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle
sakna betydelse.
5 Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 135
Rättelse: S. 46 rad 2 Utgår: och — Wibble S 47 rad 2—4 Står: föredragandenas---
de Rättat till: föredragandens - - han
45
Prop. 1992/93:135
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen
föreslår riksdagen att
1. anta upprättade lagförslag,
2. godkänna riktlinjerna för de statliga åtagandena i enlighet med vad
jag anfört (avsnitt 4.1 - 4.3),
3. bemyndiga regeringen att besluta om garantier, lån och aktiekapi-
taltillskott eller vidta andra åtgärder i syfte att vidmakthålla eller
förstärka kapitalbasen eller bistå vid rekonstruktion eller avveckling
under ordnade former av banker eller vissa andra kreditinstitut, i enlighet
med vad jag anfört (avsnitt 4.4 och 4.5),
4. bemyndiga regeringen att besluta om avveckling av statligt ägande
som kan uppkomma genom ifrågavarande åtgärder,
5. godkänna att regeringen inrättar en myndighet under regeringen med
de uppgifter och befogenheter som jag har förordat (avsnitt 4.6),
6. godkänna vad som förordats om finansieringen av förvaltningskost-
nader för den nya myndigheten (avsnitt 4.6),
7. bemyndiga regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer
att, i enlighet med vad som förordats (avsnitt 4.8) besluta att vissa
stödåtgärder skall finansieras med lån i Riksgäldskontoret,
8. till Åtgärder för att stärka det finansiella systemet på tilläggsbudget
till statsbudgeten för budgetåret 1992/93 under sjunde huvudtiteln anvisa
ett förslagsanslag på 1 000 kr.,
9. godkänna att sjunde huvudtitelns förslagsanslag Åtgärder för att
stärka det finansiella systemet belastas med kostnader för lån till
Sparbanksstiftelsen Första och kostnader för åtgärder med anledning av
finansieringen av Securum AB m.m.,
10. till Bankstödsnämnden på tilläggsbudget till statsbudgeten för
budgetåret 1992/93 under sjunde huvudtiteln anvisa ett reservationsanslag
på 2 000 000 kr.,
11. bemyndiga regeringen att inom en ram på 800 miljoner kronor be-
sluta om kapitaltillskott till Industrikredit AB i enlighet med vad som
förordats (avsnitt 5.2),
12. godkänna att sjunde huvudtitelns förslagsanslag Vissa räntekost-
nader m.m. belastas dels med kostnader för kapitaltillskott till AB In-
dustrikredit, dels med kostnader som har samband med en framtida
försäljning av aktier i Nordbanken och Venantius AB.
Vidare hemställer jag att regeringen bereder riksdagen tillfälle att ta del
av vad som anförts beträffande Nordbanken (avsnitt 5.1).
Slutligen hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen att motions-
tiden skall förkortas till fem dagar.
46
Prop, 1992/93:135
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar
att genom proposition förelägga riksdagen vad föredraganden har anfört
för de åtgärder och det ändamål som han har hemställt om.
47
Efter remiss har yttrande avgetts av Sveriges riksbank, Finansinspek-
tionen, Riksgäldskontoret, Riksskatteverket, Bokföringsnämnden, Kon-
kurrensverket, Kommerskollegium, Svenska Bankföreningen, Sparbanker-
nas Bank, Sveriges Föreningsbank, Finansbolagens Förening, Svenska
Fondhandlareföreningen, Sveriges Försäkringsförbund, Folksam,
Konungariket Sveriges Stadshypotekskassa, Sveriges Allmänna Hypoteks-
bank, Statens Bostadsfinansieringsaktiebolag, SBAB, Lantbrukskredit AB,
Allmänna pensionsfonden, Första-Tredje fondstyrelserna, Landsorganisa-
tionen i Sverige (LO), Tjänstemännens Centralorganisation (TCO),
Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF), Svenska Bankmannaförbundet,
Sveriges Industriförbund, Sveriges Bankkunders Riksförbund, Redovis-
ningsrådet, Näringslivskredit NLK AB, HSB:s Riksförbund.
Remissinstansernas synpunkter har sammanförts under de olika
avsnitten i propositionen.
Riksbanken tillstyrker förslagen i stort.
Finansinspektionen tillstyrker förslagen i huvudsak eller lämnar dem
utan erinringar.
Bokföringsnämnden anser att stödsystemet är av sådan art att utform-
ningen av de stödåtgärder som kan komma i fråga bör läggas fast i en
författning med uppgifter på centrala områden såsom vilka företag som
kan få stöd, förekommande stödformer och villkoren för dessa och regler
för ansökningsförfarandet.
Konkurrensverket tillstyrker förslaget i stort och föreslår att betydel-
sen av konkurrensneutralitet och mångfald ytterligare skall framhävas.
Konkurrensverket säger sig förutsätta att förslaget om stödåtgärder inte
står i strid med EG:s/EES-avtalets bestämmelser om statligt stöd men
saknar en analys av problemet i promemorian.
Kommerskollegium har från sitt ansvarsområde inte något att anföra.
Svenska Bankföreningen tillstyrker i huvudsak de föreslagna åtgärder-
na och påpekar vikten av att principen om konkurrensneutralitet iakttas
så långt möjligt vid stödåtgärdernas utformning. Sveriges Föreningsbank
och Sparbankernas Bank delar de synpunkter som Svenska Bankföre-
ningen framför på förslaget.
Finansbolagens Förening utgår ifrån att författningstext och special-
motivering tas in i propositionen för att inte berättigade krav på rättssä-
kerhet skall eftersättas.
Svenska Fondhandlareföreningen tillstyrker väsentligen förslagen.
Sveriges Försäkringsförbund tillstyrker i och för sig att staten går in
med stöd till det finansiella systemet men anser att förslaget på flera
punkter är bristfälligt genom att det snedvrider konkurrensen mellan de
48
institut som omfattas av stödet och andra institut. Försäkringsförbundet
utgår vidare från att stödet skall lagregleras.
Folksam tillstyrker de föreslagna åtgärderna med påpekanden om att
stödåtgärder måste utformas så att snedvridningar av konkurrensen
mellan de institut som omfattas av statens åtagande och andra institut blir
så små som möjligt.
Stadshypotekskassan anser att de riktlinjer som anges i huvudsak är
väl avvägda. Kassan anser dock att ett väsentligt inslag i statens stöd-
åtgärder borde vara att Riksbanken tillkännager en ändrad policy i fråga
om utlåning till kreditinstitut, så att även andra än banker kan få den
lindring i upplåningskostnaden som följer av Riksbankens system med en
räntetrappa för bankernas upplåning i Riksbanken.
Hypoteksbanken finner det angeläget att de förslag som läggs fram
vinner statsmakternas stöd. Hypoteksbanken anser att det tydligt skall
anges hur länge det statliga åtagandet avses gälla.
Svenska Skeppshypotekskassan anser det riktigt att de föreslagna åt-
gärderna genomförs.
Statens Bostadsfinansieringsaktiebolag, SBAB finner den allmänna
inriktningen av stödåtgärderna välavvägd. SBAB efterlyser dock precise-
ringar av förslagen, bl.a. vad gäller kostnaderna för att erhålla stöd och
hur garanterade tillgångar blir behandlade i kapitaltäckningssammanhang.
SBAB anser att grunderna för stödsystemet måste anges i lag och att
regeringen i avvaktan på en sådan lag måste utfärda en garantiförbindelse
som är ställd till varje stödberättigat institut. Vidare bör möjligheterna att
få likviditetsstöd i Riksbanken lagregleras och åtminstone SBAB och
Stadshypotek få samma rättigheter som banker har att låna i Riksbanken.
SBAB saknar en diskussion av varför det är att föredra att inrikta statens
stödåtgärder på att upprätthålla institutens kapitalbas framför att insti-
tutens skulder garanteras.
Lantbrukskredit AB finner det angeläget att de förslag som framläggs
med smärre justeringar vinner statsmakternas stöd. Det bör tydligt anges
hur länge garantin avses gälla.
Allmänna Pensionsfonden, Första, Andra och Tredje fondstyrelser-
na menar att förslaget i allmänhet utgör en klok strategi. Uppläggningen
ställer dock betydande krav på en tydlighet i principerna för stödet för
att de eftersträvade effekterna skall kunna nås. Det är nödvändigt att
stödsystemet får en sådan uthållighet och ges en sådan utformning att den
eftersträvade trovärdigheten verkligen uppnås. I detta perspektiv är
formerna för avveckling av stödsystemet väsentliga. Propositionen
behöver innehålla mer preciserade skrivningar på denna punkt.
Landsorganisationen i Sverige (LO) menar att förslagets inriktning
på allmänna principer snarare än på förhand detaljerade anvisningar i
praktiken sannolikt är den enda praktiskt möjliga uppläggningen. Det
kräver dock att principerna är väl definierade. Därvidlag finns, enligt
LO, betydande brister i förslaget. Principerna om att statens kostnader
i möjligaste mån skall återvinnas och att stödet skall utformas konkur-
rensneutralt behöver preciseras. LO hävdar att det finns en uppenbar risk
för att det uppstår en påtaglig intressegemenskap mellan den nya myndig-
Prop. 1992/93:135
Bilaga
49
heten och de institut som kommer att utnyttja det statliga stödet, och att
det därför är nödvändigt att regering och riksdag i den fortsatta behand-
lingen utformar riktlinjer och principer för myndigheten som är avsevärt
klarare och tydligare än vad som presenteras i promemorian.
Tjänstemännens Centralorganisation, TCO stöder förslaget och in-
stämmer därutöver i Svenska Bankmannaförbundets yttrande. TCO vill
särskilt framhålla att det krävs särskilda resurser till dem som inte kan
beredas sysselsättning i banksystemet.
Civilekonomernas Riksförbund ansluter sig i stort till det presentera-
de förslaget och påpekar vikten av att statliga ekonomiska åtaganden
belastar det finansiella företaget då det återfått en funktionsduglig
stabilitet så att därigenom ägarnas risktagande kvarstår.
Svenska Arbetsgivareföreningen, SAF instämmer i att åtgärder av
den karaktär som redovisas i promemorian är nödvändiga och avstår från
att kommentera de enskilda detaljerna.
Svenska Bankmannaförbundet stöder i stort förslaget, som dock be-
höver kompletteras med ökat inflytande för fackliga organisationer i
samband med beslut om stöd. Dessutom bör de institut som erhåller stöd
ställa medel till förfogande för insatser för de som inte kan beredas
sysselsättning i banksystemet i fortsättningen. Ett belopp i storleksord-
ningen 300-400 milj. kr. kommer att krävas för de mest nödvändiga åt-
gärderna. Förbundet accepterar att strukturella förändringar och rationali-
seringar krävs för att Sverige även i fortsättningen skall ha ett av
världens mest effektiva banksystem, men kräver att den neddragning av
personal som förändringarna medför sker i socialt acceptabla former.
Förbundet menar att en ytterligare neddragning av antalet bankkontor inte
är motiverad ur samhällelig synpunkt. Vidare anges att finansiella linjer
bör inrättas vid högskolorna för att stärka kompetensen i den finansiella
sektorn.
Industriförbundet menar att det i den uppkomna situationen inte finns
några realistiska alternativ till att staten garanterar det finansiella
systemets funktion. Förbundet pekar på behovet av att utforma stödet så
att det inte bevarar branschens rådande struktur - en fortsatt strukturom-
vandling är nödvändig. Ytterligare analys av hur förslaget förhåller sig
till behovet av att upprätthålla kraven på konkurrensneutralitet och
likabehandling behövs innan propositionen läggs fram.
Sveriges Bankkunders Riksförbund understryker vikten av att
ansträngningar görs för att statens kostnader för stöd återvinns. Dessutom
bör stödet utformas så att behovet för bankerna att via ökade ränte-
marginaler och avgifter ta tillbaka sina förluster från kunderna mini-
meras. Det är att föredra att det tar lång tid för bankerna att betala
tillbaka stödet till staten, även om det innebär ett något försenat till-
frisknande för det svenska bankväsendet.
HSB:s Riksförbund ek för, HSB stöder förslaget i stort men invänder
starkt mot avgränsningen av den krets av institut som kan erhålla stöd.
Prop. 1992/93:135
Bilaga
50
Riksbanken för ej fram erinringar mot den avgränsning som föreslagits.
Riksbanken menar dock att det i annat sammanhang behandlade indivi-
duella pensionssparandet (Ds 1992:45), med möjlighet till placering av
långsiktigt pensionssparande på inlåningskonto, inte bör införas, eftersom
det skulle innebära en snedvridning av konkurrensen vad gäller pensions-
sparande, då inlåningsmedlen nu blir garanterade av staten. Skulle det
individuella pensionssparandet ändå införas, borde inlåningsmedel inom
det sparandet enligt Riksbanken ej omfattas av det statliga åtagandet.
Finansinspektionen har ingen erinran mot förslaget om vilken krets av
bolag som kan erhålla stöd. Inspektionen understryker att ett dotterbolag
till en bank normalt sett inte själv bör ta emot statligt stöd, utan det bör
ske via moderbanken.
Konkurrensverket framför att, för att undgå onödigt snedvridande och
konkurrenshämmande effekter av förslaget, bör stödåtgärderna i princip
omfatta alla kreditinstitut som agerar på samma marknader. Särskilt
allvarligt från konkurrenssynpunkt är det att de ej bankanknutna finans-
bolagen utesluts.
Finansbolagens Förening framför som sin bestämda uppfattning att
statens åtagande måste omfatta samtliga kreditinstitut - oavsett ägare -
som bedriver upplåning eller inlåning för utlåning. Föreningen framhåller
de fristående finansbolagens roll för finansieringen av små och medel-
stora företag, och att finansiell leasing är näringslivets näst största
finansieringskälla efter finansiering med eget kapital. Förslaget medför
enligt föreningen betydande konkurrensskevheter till de fristående
finansbolagens nackdel. Konsekvenserna för dessa bolag blir att upp-
låningen försvåras, fördyras eller omöjliggörs till nackdel för finans-
bolagens kunder.
Svenska Fondhandlareföreningen menar att det bör åligga den myn-
dighet som administrerar stödet att fortlöpande bevaka om stödåt-
gärderna får märkbara konkurrenssnedvridande effekter. I så fall måste
en beredskap finnas för att förändra stödet till gagn för hela det svenska
finansiella systemet, dvs. också de företag som inte omfattas av det
nuvarande förslaget, t.ex. värdepappersbolag.
Sveriges Försäkringsförbund menar att förslaget brister i konkurrens-
neutralitet. Sunda företag utan stöd kan komma att konkurreras ut av
statsstödda företag. I princip borde alla institut under Finansinspektionens
tillsyn omfattas av förslaget. Ett sätt att förbättra konkurrensneutraliteten
vore att låta de institut som omfattas betala en garantiavgift motsvarande
minskningen i upplåningskostnader. Förbundet menar också att det
behövs en precisering av vilket ansvar statsgaranterade institut skall ha
för att även andra skall få förbättrade förutsättningar genom åtgärderna,
exempelvis i fråga om likviditetsförsörjning. Förbundet anser vidare att
förslaget om individuellt pensionssparande bör dras tillbaka som en följd
av att statens åtagande för bankerna leder till bristande konkurrensneutra-
litet på spårområdet.
Prop. 1992/93:135
Bilaga
51
Folksam anför att det med hänsyn till att försäkringsbolagen står utan-
för det föreslagna stödet är av största vikt att bankerna inte ges sådana
fördelar att konkurrensen mellan bankerna och försäkringsbolagen sned-
vrids. Bankernas möjligheter att konkurrera på de områden som tradi-
tionellt hört till försäkringssfären bör därför inte utökas så länge som
stödsystemet finns kvar. Förslaget om individuellt pensionssparande bör
därför inte läggas fram med den utformning som presenterats. Folksam
anför vidare att det på grund av stödet till kreditinstituten finns en risk
för att försäkringsbolagen inte längre kan konkurrera om utlåning för
finansiering av fastigheter, vilket på sikt kan leda till mindre konkurrens
och därmed nackdelar för låntagarna.
Stadshypotekskassan erinrar om att dess rörelse den 1 januari 1993
skall överföras till ett nytt aktiebolag (Stadshypotek AB), i utgångsläget
helägt av kassan, som fr.o.m. 1995 skall påbörja upplåning i eget namn.
Kassan menar att det i propositionen direkt skall utsägas att statens
åtagande kommer att omfatta Stadshypotek AB, även i det fall bolaget
som ett led i ombildningen efter någon tid skulle upphöra att vara majori-
tetsägt av kassan.
Hypoteksbanken anser att det bör klargöras att även landshypoteks-
föreningama omfattas av statens åtagande. Efter en omorganisation som
sannolikt sker under det närmaste året bör även den nya organisationen
omfattas av åtagandet, vilket bör klarläggas.
AP-fonden, 1-3 fondstyrelserna menar att det behöver tydligare anges
vilka institut som är stödberättigade. Regeringen måste ange hur den ser
på utländska dotterbolag och företag som svarar för olika marknads-
funktioner inom det finansiella systemet.
Näringslivskredit menar att den avgränsning av stödet som föreslagits
snedvrider konkurrenssituationen för bolaget högst väsentligt och påpekar
att bolaget som enda mellanhandsinstitut särbehandlas. Bolaget svarar
för 0,25 % av den totala lånevolymen för mellanhandsinstituten varför
ett utsträckande av stödet till att omfatta Näringslivskredit skulle vara
en marginell förändring samtidigt som konkurrensneutraliteten skulle
kunna bibehållas.
Svenska Kommunförbundet anför att förbundet i anledning av Gota-
affären har i framställning till regeringen hemställt att den statliga
garantin skall utformas så att den omfattar även Gota AB:s fordrings-
ägare. Förbundet hemställer att propositionen utformas så att stöd kan
lämnas även till banks moderföretag om detta företag omfattas av kapital-
täckningsregler.
HSB anför att de föreslagna avgränsningama av statens stöd kommer
att få stora och allvarligt snedvridande effekter på konkurrensförhållande-
na inom bosparsektom. Vissa sparformer är bankanknutna, medan andra
sker i organisationernas egen regi, t.ex. HSB:s Sparkassa och SKB i
Stockholm. Det är, enligt HSB:s mening, orättfärdigt och diskrimineran-
de att vissa bosparformer gynnas av ett samarbete med partners i en
bransch som befinner sig i akut kris. Det kan inte uteslutas att det finns
en risk för "massflykt" från HSB:s Sparkassa om den diskrimineras. Den
bör därför omfattas av stödet.
Prop. 1992/93:135
Bilaga
52
Mannheimer Swartling Advokatbyrå AB menar att stöd även bör
kunna lämnas till banks moderföretag i sådant fall där banken erhållit
dispens enligt 1 kap 4 § bankaktiebolagslagen (dvs. då moderföretaget
inte är bank).
Konkurrensverket framhåller att det för att öka förutsebarheten om vad
som omfattas av statens åtagande bör preciseras vilka åtaganden som inte
skall anses vara förenliga med en sund bankverksamhet.
Svenska Bankföreningen anser det mycket angeläget att stödet även
omfattar eviga förlagslån för vilka innehavaren har en fordran kvar efter
en förlustsituation. Det är viktigt, menar föreningen, för att denna
låneform, som har stor betydelse för institutens möjligheter att stärka
kapitalbasen, skall kunna fortleva. Lånen är inte att jämställa med
ägarkapital. Om de inte skulle omfattas och en sådan fordran bli värdelös
skulle det enligt föreningens mening medföra en i stort sett lika allvarlig
förtroendekris för svenskt bankväsende som om bankernas övriga skulder
inte skulle infrias. Vidare anser föreningen att förtydliganden behövs vad
gäller vilka åtaganden som inte skall anses förenliga med en sund bank-
verksamhet. Därvid bör hänvisas till förbindelser som tillkommit på ett
lagstridigt eller otillbörligt sätt eller innehåller villkor som bidragit till
att avsevärt försämra institutets finansiella situation.
Sveriges Försäkringsförbund menar att eviga förlagslån bör omfattas
av statens åtagande eftersom institutens möjlighet att finansiera sig genom
sådana lån annars i praktiken kommer att vara stängd.
Hypoteksbanken anser att eviga förlagslån bör omfattas av statens
åtagande. Det finns inte starka skäl att göra skillnad mellan olika slag av
supplementärt kapital, i synnerhet som konsekvenserna av förslaget skulle
högst avsevärt försvåra upptagandet av eviga förlagslån. Lantbrukskre-
dit AB instämmer i nämnda synpunkter. Hypoteksbanken anser vidare
att det bör klargöras att åtagandet omfattar även exempelvis leverantörs-
fordringar. Vidare behöver det närmare anges vad som enligt statens
mening inte är förenligt med en sund bankverksamhet.
SBAB menar att det uttryckligen bör anges att förpliktelser med anled-
ning av s.k. swapar, ett instrument utom balansräkningen som används
för riskhantering, omfattas av statens åtagande. SBAB menar vidare att
eviga lån bör omfattas. Det framhålls att dessa placerats utomlands och
att det är vanligt förekommande i villkoren för dessa att andra lån kan
sägas upp till omedelbar betalning om räntor på något lån, inkl, eviga
lån, inte betalas i rätt tid.
Sveriges Bankkunders Riksförbund anser distinktionen mellan risk-
kapital och övrigt kapital vara rimlig.
Prop. 1992/93:135
Bilaga
53
Riksbanken avstyrker att garantier får lämnas för aktiers framtida värde
eller avkastning eftersom det skulle riskera att reducera andra emittenters
tillgång till riskkapitalmarknaden.
Finansinspektionen påpekar att det är viktigt att ett institut som er-
hållit garanti om förlusttäckning löpande lämnar information om intäkts-
bortfall, kreditförluster och rörelseresultat exkl. den statliga garantin.
Inspektionen framför vidare att den totalt villkorade återbetalningsskyldig-
heten som en bank har fortlöpande måste rapporteras. Återbetalnings-
skyldigheten är en ansvarsförbindelse som skall anges inom linjen.
Riksskatteverket menar att det är angeläget med uttryckliga regler (i
lag) för den skattemässiga behandling av det stöd som konstrueras på så
sätt att stödet intäktsförs i bolagen medan återbetalningskrav riktas mot
aktieägarna.
Finansbolagens Förening finner det inkonsekvent att garantier som
skyddar värdet på nyemitterat kapital och aktiekapitaltillskott ingår bland
stödformerna samtidigt som riskkapital i form av bl.a. aktiekapital inte
omfattas av statens åtagande. Föreningen menar vidare att sedvanliga
kreditgarantier bör kunna utgöra en stödform.
Svenska Fondhandlareföreningen framhåller att stödåtgärderna så
långt möjligt måste utformas så att det blir långsiktigt mera lönsamt även
för ett stödberättigat institut att fortsätta sin rörelse på normala förutsätt-
ningar än att söka stöd.
Bankmannaförbundet tillstyrker förslaget om formerna för stödet i
stort men är tveksam till att staten ges en särställning som aktieägare
genom att preferensaktier utges eller att särskilda vinstdelningsarrange-
mang föreskrivs.
Sveriges Bankkunders Riksförbund menar att sättet att återkräva stöd
från instituten med fördel kunde föras mer direkt med stöd av lagstift-
ning. Vidare anförs att staten då den kompenserar institut för konstatera-
de kreditförluster bör överta de säkerheter som finns för dessa krediter.
Prop. 1992/93:135
Bilaga
Riksbanken nämner som exempel på lämpliga metoder att åstadkomma
återvinning av statens insatser att statens aktieinnehav eller lån till
instituten förses med villkor innebärande gradvis ökande avkastningskrav
eller ränta i kombination med konverteringsrätt, eller att garantier förses
med villkor om gradvis ökande garantiavgifter. Därmed ges ägarna starka
incitament att lösa ut staten.
Riksgäldskontoret anser att det bör få i uppdrag att fastställa garanti-
avgiftens storlek för sådana garantier som kontoret skall utfärda åt
stödmottagare. Avgiften bör anpassas efter risken och inte innehålla
något subventionselement.
LO menar att villkoren för stödet behöver preciseras för att det skall
bli klart hur begrepp som affärsmässighet och konkurrensneutralitet skall
tillämpas. Staten bör kräva marknadsmässig ersättning för stödet, även
54
för den risk som staten bär. Detta ligger också i skattebetalarnas
intressen.
Bankmannaförbundet menar att planer för rationaliseringar eller re-
konstruktioner som kan utgöra villkor för stöd skall tillstyrkas av
förbundets lokala organ så att möjlighet ges att bedöma om erforderliga
medel kommer att finnas för att åtgärderna kan ske på ett för de anställda
acceptabelt sätt.
Industriförbundet menar, vad gäller återvinning av statens stöd, att
inte bara kostnaden bör återvinnas, utan den princip som måste gälla är
att de som står risken och kostnaderna - i detta fall skattebetalarna -
också skall få en rimlig avkastning på pengarna.
Riksbanken anser att det för en framgångsrik hantering av de aktuella
problemen på kreditmarknaden, vilken förutsätter ett fritt utbyte av
information mellan Riksbanken, Finansinspektionen, Riksgäldskontoret
och den nya myndigheten och ett samråd i frågor av gemensamt intresse,
är nödvändigt att i myndigheternas instruktioner och i lagen om Sveriges
riksbank ålägga dem sådant samråd.
Finansinspektionen tillstyrker att stödet hanteras av en särskild
myndighet under regeringen. Inspektionen påpekar att i den mån villkor
eller former för stödåtgärder omfattar frågor som inspektionen i sin
tillsyn svarar för krävs att sådana frågor underställs inspektionen för
godkännande. Det bör klargöras genom en uttrycklig bestämmelse i
instruktionen för den nya myndigheten.
Riksgäldskontoret anser att den nya myndigheten bör samråda med
kontoret vad gäller storlek och inriktning på stöd till kreditinstitut i vilka
kontoret har riskengagemang i form av grundfonder även i vissa andra
situationer än de som nämns i promemorian. Kontoret anser vidare att
det bör vara representerat i den nya myndighetens styrelse eftersom det
genom sin garantiverksamhet har omfattande praktisk erfarenhet av att
bevaka statens finansiella intressen. Kontoret anser också att det i bilaga
till sekretessförordningen bör skrivas in att sekretess gäller för verksam-
het som består i stöd till banker och kreditinstitut vilket handhas av den
nya myndigheten samt Finansinspektionens, Riksbankens och Riksgälds-
kontorets samråd med den nya myndigheten beträffande sådant stöd.
Konkurrensverket anser att den nya myndigheten bör samråda med
verket i fall som kan bli föremål för prövning enligt konkurrenslagens
regler.
SBAB anför att stödsystemets trovärdighet är beroende bl.a. av att
villkoren m.m. för stöd blir kända. Det kan i det enskilda fallet bli en
svår avvägning mellan offentlighet och sekretess. Åtgärdsplaner som
föreskrivits kan t.ex. innehålla affärshemligheter som inte bör bli kända
av konkurrenter. De ekonomiska villkoren m.m. för stöd bör dock vara
offentliga, även i det enskilda fallet, för att systemets konkurrensneutrali-
tet skall kunna bedömas. Offentlighet är viktig också för att institut som
fått stöd skall kunna lämna formella bevis om detta.
Prop. 1992/93:135
Bilaga
55
AP-fonden, 1-3 fondstyrelserna anser att förslaget innebär en klarare Prop. 1992/93:135
ansvarsfördelning på det finansiella området än den som hittills gällt, där Bilaga
Finansinspektionens ansvar för såväl kontroll som samordning av vissa
statliga stödåtgärder skapat risker för oklara ansvarsförhållanden. Fond-
styrelserna tillstyrker därför att den nya myndigheten inrättas.
LO tillstyrker att en särskild myndighet inrättas för att hantera stödet.
TCO och Bankmannaförbundet förutsätter att de bankanställda blir
representerade i styrelsen för den föreslagna myndigheten eftersom den
i vissa avseenden, enligt TCO och Bankmannaförbundet, tar över en del
beslut som normalt fattas av bankstyrelsema.
Sveriges Bankkunders Riksförbund anser, med motiveringen att den
är den enda konsumentorganisationen inom bankområdet, att den bör ges
rätt att utse en av de två styrelseledamöter som skall representera ett
bredare allmänintresse i den nya myndigheten.
Riksgäldskontoret förutsätter att de lån som den nya myndigheten får ta
upp i kontoret skall ha marknadsmässig ränta. Vidare konstaterar kon-
toret att utgifter för stödet budgeteras med ett formellt belopp, 1.000
kr., och förutsätter att den nya myndigheten får i uppdrag att göra
prognoser åt regeringen om faktisk anslagsbelastning.
Sveriges Bankkunders Riksförbund menar att, för att förhindra att
skattebetalare belastas tidigare än absolut nödvändigt, stöd inte alls skall
täckas löpande på anslag på statsbudgeten. Först när mottagarföretag
avvecklats och en eventuell kvarvarande fordran därigenom förlorats skall
statsbudgeten belastas.
Sveriges Bankkunders Riksförbund menar att redovisningen till riks-
dagen även bör innefatta en aktuell uppskattning om vilken effekt tidigare
stöd fått och vilka möjligheter till återvinning som föreligger.
Svenska Bankföreningen framför att skattereformens avskattningseffek-
ter kommer vid mycket olämpliga tidpunkter. Föreningen föreslår att
reglerna för återföring till beskattning av kreditinstitutens uppskovs-
belopp ändras på så sätt att instituten för de närmaste åren får fritt
återföra uppskovsbeloppen; återstoden därav dock senast i bokslutet för
år 1997. Vidare föreslås att kreditinstituten medges skattemässiga möjlig-
heter till generella riskreserver på 3 % för finansiella tillgångar och
andra riskbärande åtaganden. Dessutom borde en skattelindring, av
incitamentsskäl, ges under den period som det statliga stödsystemet är i
kraft till de institut som inte utnyttjar stödet.
56
Prop. 1992/93:135
Proposition.............................. 1
Propositionens huvudsakliga innehåll .............. 1
Propositionens lagförslag...................... 2
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den
19 november 1992 .......................... 4
1 Ärendets beredning........................ 4
2 Bakgrund.............................. 4
2.1 Utvecklingen på kreditmarknaden............. 4
2.2 Tidigare åtgärder för enskilda institut .......... 8
2.3 Statliga åtgärder i andra länder .............. 9
3 Statens ansvar för betalningssystemet .............14
3.1 Följderna av solvensproblem i banker och
andra kreditinstitut......................14
3.2 Statliga ingrepp för att säkerställa stabiliteten i
betalningssystemet och trygga kreditförsörjningen ... 15
4 Statens åtagande gentemot banker och vissa andra
kreditinstitut............................17
4.1 Stöd till banker och vissa andra kreditinstitut......17
4.2 Institut som kan erhålla stöd................20
4.3 Förpliktelser som omfattas av statens åtagande.....22
4.4 Formerna för stödet.....................24
4.5 Villkor för stödet.......................29
4.6 En särskild myndighet inrättas för att hantera det
statliga stödet.........................32
4.7 Riksbankens uppgiftsinhämtande .............37
4.8 Stödets omfattning och budgetkonsekvenser.......37
4.9 Information till riksdagen..................40
5 Särskilda frågor rörande Nordbanken och
AB Industrikredit.........................40
5.1 Nordbanken..........................40
5.2 AB Industrikredit ......................43
6 Upprättade lagförslag.......................45
7 Hemställan.............................46
8 Beslut................................47
Bilaga Sammanställning av remissyttranden...........48
57
gotab 43557, Stockholm 1993