med anledning av prop. 1991/92:174 Förslag till lag om krigsmateriel
Frågan om den internationella vapenhandeln tillhör sen
länge de verkligt svåra frågorna på den politiska
dagordningen -- inte bara i Sverige utan även
internationellt. Det beror på ett dilemma som enklast kan
uttryckas som resultatet av spänningen mellan var för sig
politiskt viktiga men i praktiken inte med lätthet förenliga
principer:Önskvärdheten att lösa konflikter med fredliga
medel. Principen om icke-inblandning i andra länders
väpnade konflikter. Vikten av att genom vapenhandeln
inte förvärra rådande konflikter och/eller försvåra fredliga
lösningar. Rätten att trygga sin säkerhet -- även med
våldsmedel. Behovet av egen militär produktion.
Till detta kommer frågor om näringsfrihet och
vinstintresse, som i detta sammanhang dock måste tilldelas
en underordnad betydelse, även om de i praktiken påverkar
realismen i olika lösningar.
När en spänning uppstår mellan flera viktiga principer,
krävs prioriteringar och oftast även kompromisser. Olika
vapenproducerande länder har valt olika lösningar; somliga
har mycket restriktiva exportregler, medan andra uppvisar
en mer liberal hållning. Ingenstans är dock vapenhandeln
helt fri och oreglerad. Lagstiftning och praxis beror framför
allt på vilka motiv, som tillmätts störst vikt:allmänt
säkerhetspolitiska skäl utrikespolitiska bedömningar
försvarspolitiska argument
Beroende på ett lands situation kan dessa motivkretsar
var för sig eller tillsammans utgöra skäl för eller emot en
omfattande vapenexport. Oftast -- men inte alltid --
tenderar försvarspolitiska argument att stödja en mer
liberal exportpolitik.
Under 1980-talet var vapenexporten hårt kritiserad i
Sverige och krav på en kraftig begränsning av och hårdare
kontroll av vapenexporten fördes fram. En särskild
medborgarkommission tillsattes och förde fram en serie
krav.
Den socialdemokratiska partikongressen 1987 krävde en
skärpt lagstiftning och kontroll av vapenexporten, ett
strängare urval av de länder som skall få köpa svenska
vapen, en ökad andel civil produktion inom
försvarsindustrin, konkreta åtgärder för att påskynda
diversifiering och omställning av den och en utredning som
analyserar effekterna av en begränsning eller stopp av
svensk vapenexport.
Den socialdemokratiska partikongressen 1990 uppdrog
åt partistyrelsen att verka för att följande ovillkorliga hinder
för svensk vapenhandel (export, licensförsäljning eller
samarbetsavtal) ska lagfästas så att militär materiel med
svenskt ursprung inte ska kunna säljas till:stat som
befinner sig i eller kan befaras komma i väpnad konflikt,
inom eller utom landet, stat som undertrycker mänskliga
rättigheter, stat med militära styrkor som är engagerade
i stridshandling utanför det egna territoriet eller som hålls
kvar där efter det att striderna har upphört, såvida
stationeringen inte är en följd av beslut i Förenta
Nationerna.
För Sveriges del innebär de utrikespolitiska motiven
starka skäl för en stor återhållsamhet i vapenexporten,
medan de försvarspolitiska behoven kan -- men inte alltid
behöver -- tala för en mer omfattande export. I ett vidare
säkerhetspolitiskt perspektiv är enligt vår uppfattning en
mycket restriktiv hållning i fråga om vapenhandeln en stor
tillgång genom att den ökar Sveriges trovärdighet och
politiska handlingsutrymme i internationella organ, inte
minst vad gäller avspänning och nedrustning.
Detta och de ökande kraven på en skärpning av lagen
och en minskning av svensk vapenexport var ett viktigt skäl
för tillkallandet av en utredning med uppgift att svara för en
analys ''i syfte att ge underlag för en bedömning av
möjligheterna att ytterligare begränsa eller helt avbryta den
svenska krigsmaterielexporten''.
Det kalla krigets slut har lett till en krympande marknad
för försvarsindustrierna i världen och till en minskad
vapenexport, även om lokala krig skapat en viss
efterfrågan. Denna förändrade situation kan mötas på två
sätt av försvarsindustrin; antingen anpassa den minskade
efterfrågan med minskad produktion eller kräva liberalare
regler och den vägen öka vapenexporten.
Internationellt diskuteras och genomförs f.n.
skärpningar av vapenexportpolitiken.1991 bröts den
gamla alliansen mellan säljar- och köparländer kring
motståndet mot en FN-registrering av den internationella
vapenhandeln. Som ett första steg beslöt FN:s
generalförsamling att uppmana sina medlemsländer att
redovisa försäljningen av tyngre konventionella vapen.
Sverige framförde vid nedrustningskonferensen i Genève
samma år förslag om en internationell regim för att
begränsa och kontrollera internationell vapenhandel.
Denna regim skall omfatta alla vapen, omfatta både
köpare och säljare och för att vara heltäckande också
militär produktion, service och know how.
Stockholmsinitiativet för gemensam säkerhet och globalt
ledarskap ''Global Governance'' föreslog 1991 att
övervakningen av den internationella vapenhandeln,
speciellt genom FN:s försorg, förstärks med syftet att avtal
så småningom skall kunna ingås om globala normer för
reglering och begränsning av vapenhandeln.Såväl
Europarådet som EG-parlamentet har uttalat sig för
minskad vapenhandel och har särskilt understrukit
sambanden mellan vapenhandel, ökande flyktingströmmar
och brott mot mänskliga rättigheter i köparländerna.
Beslut om vapenembargo har blivit en alltmer frekvent
metod i FN:s arsenal i försvaret av fred och människovärde
(Irak, Jugoslavien, Somalia, Libyen).
I Sverige har sedan mitten av 1980-talet inga nya
köparländer godkänts. Det blev inte längre möjligt att
kompensera minskade svenska beställningar med en
liberaliserad export. I stället tvingades företagen att
omstrukturera och kraftigt skära ned antalet anställda.
Trots att 1971 års riktlinjer gav rätt att fullfölja leverans
av reservdelar även om köparen kommer i krig, stoppade
den förra regeringen två leveranser till Jugoslavien
sommaren 1991.
I just detta läge har regeringen valt att till riksdagen
överlämna en proposition, som innebär en långtgående
liberalisering av svensk vapenexportpolitik och som t.o.m.
innefattar ökade möjligheter till vapenexport till
krigförande land. Försvarsindustriella krav på ökad export
har uppenbart varit styrande. Det rimmar inte med
regeringens deklarerade uppfattning att ''ett viktigt inslag i
säkerhetspolitiken är att utåt verka för avspänning,
nedrustning, samarbete och demokratisk utveckling'' (s.
14).
Vidare sägs i propositionen, att ''det finns mycket starka
skäl såväl inrikes- som utrikespolitiska, för att de allmänna,
principiella övervägandena för att ge dispenser från
förbuden skall vara klarlagda så långt det går. Dessa skäl
skall inte bara tjäna som ledning för regeringens beslut utan
även rikta sig till bedömare inom och utom landet'' (s. 45).
Samordningen i en lag om krigsmateriel sägs ha till syfte ''att
förtydliga de bestämmelser som skall gälla för den samlade
kontrollen över tillverkning och tillhandahållande av
krigsmateriel inom riket och med avseende på samverkan
med utlandet på området'' (s. 15).
Propositionen lever inte upp till denna föresats.
Kombinationen av begrepp som ''totalbedömning'' och ''i
princip'' luckrar i vissa fall upp bestämmelserna, så att
tillämpningen av dem görs högst flytande. I andra fall införs
nya definitioner och svävande tillämpningar, vars enda syfte
tycks vara att möjliggöra ökad vapenexport och
utlandssamverkan. I ytterligare andra fall görs undantag
från villkoren från det generella exportförbudet (speciellt i
samband med utlandssamverkan) som innebär att den
svenska kontrollen över vapnens slutliga destination helt
går förlorad.
Och i fall av brott mot givet löfte ''att förhindra
vidareexport av svensk krigsmateriel skall (sådan stat) i
princip inte komma i fråga som mottagare av sådan
materiel från Sverige så länge omständigheterna
kvarstår'' (s. 41). Eftersom det inte är särskilt sannolikt
att tredje land reexporterar köpta vapen till det
ursprungliga mottagarlandet, tycks den enda möjliga
tolkningen av förslaget i detta avseende vara, att när
vidareexporten väl är slutförd, kan den svenska
vapenexporten återupptas! Som påtryckningsmedel för att
stärka slutanvändningsintygets trovärdighet har principen
ett begränsat värde.
Under 1970- och 1980-talet har en rad
lagstiftningsåtgärder och alltmer preciserade riktlinjer
angående vapenexporten medfört, att företagen successivt
fråntagits kontrollen över exporten av krigsmateriel. Likaså
har antalet köparländer sjunkit från toppnoteringen 34 st.
1984 till 24 st. sju år senare. Exporten av krigsmateriel har i
konsekvens med detta också minskat i volym, en utveckling
som med stor sannolikhet kommer att vändas, om
regeringens förslag vinner gehör. Det betyder en ökad risk
för att svenska vapen kommer till användning i väpnade
konflikter.
Propositionen uppvisar en rad inkonsekvenser, om
beroende på bristande överblick, materialets komplexa
natur eller politiska motsättningar inom regeringen må vara
osagt.
Det sägs t.ex. att ''tillstånd till utförsel eller annan
utlandssamverkan inte får stå i strid med principerna och
målen för Sveriges utrikespolitik. Främst gäller, liksom
tidigare, att utlandssamverkan inte bör äventyra att Sverige
hålls utanför andra länders konflikter'' (s. 47).
Samtidigt hävdas att ''de utrikespolitiska skälen mot
export inte kan göras gällande med samma tyngd'' i fråga
om ''övrig krigsmateriel'' som när det gäller ''krigsmateriel
för strid'' (s. 48--49). Det föreslås också flera förändringar,
som ökar förutsättningarna för direkt eller indirekt
vapenleverans till krigförande part:''Övrig
krigsmateriel'' kan uppenbarligen utföras till stat som är
invecklad i internationell konflikt, som kan befaras leda till
väpnad konflikt (s. 42). Export av reservdelar och
ammunition till tidigare försålda vapen kan ske till
krigförande part, om inte ovillkorliga hinder föreligger (s.
42). Tidigare givna exporttillstånd behöver inte
nödvändigtvis återkallas, om den mottagande staten
kommer i väpnad konflikt med annan stat eller för inre
väpnade oroligheter (s. 42). Föreligger ett starkt svenskt
försvarspolitiskt intresse av vapensamarbete ''kan efter
omständigheterna export till tredje land även ... medges
inom ramen för samarbetslandets exportregler'' (s. 42), dvs.
enligt mindre restriktiva principer än de svenska.
Det heter vidare, att ''den svenska tillverkningen,
försäljningen och exporten av krigsmateriel kontrolleras av
statsmakterna'' (s. 11).
I diskussionen i propositionen om de krav 1907 års
Haagkonvention ställer på en neutral nation heter det, att
ett brott mot neutralitetsreglerna kan begås av ''svenska
staten i eget namn'' eller ''genom en svensk statlig
myndighet eller affärsverk'' (s. 52). Däremot kan företag --
oberoende av ägare -- enligt propositionen ge
leveransgarantier även för en krigssituation, uppenbarligen
enligt regeringens uppfattning utan att begå brott mot
neutralitetsreglerna. ''Avgörande... är ... huruvida
företaget i fråga utgör ett självständigt rättssubjekt och dess
affärsmässiga verksamhet således inte står under
regeringens kontroll'' (s. 53).
Nu vill regeringen att Haagkonventionens förbud inte
heller skall omfatta statliga företag, utan bara ev. leveranser
från den svenska försvarsmakten. Förslaget innebär att
möjligheterna till svensk krigsmaterielexport utvidgas så
snart tillverkarens affärsmässiga verksamhet inte står under
regeringens kontroll. Denna regeringens tolkning av 1907
års liberala konvention har varken stöd i
folkrättslitteraturen eller utvecklingen, som gått i helt
motsatt riktning med hårdare reglering. Snarare anses all
export från neutrala stater till krigförande stater vara
förbjuden. ''Privat'' krigsmaterielexport förekommer
endast illegalt.
Sverige skulle enligt folkrättsexperter genom
propositionens förslag kunna komma att bryta mot
folkrättens förbud mot export av krigsmateriel till
krigförande länder.
Folkrättsdelegationen har bl.a. ansett att analysen av de
folkrättsliga aspekterna var bristfällig i
krigsmaterielexportutredningens betänkande, något som
återfinns i regeringens proposition. Detta gäller inte minst
definitionen av neutralitetsrätten. Krigets lagar och
neutralitetsrätten gäller när ett krig har utbrutit.
Regeringens omtolkning av Haagkonventionen bör inte
accepteras.
Ett tredje exempel på inkonsekvenser är, att regeringen
fastslår, ''att den svenska utrikespolitiken skall vara en klar
röst för mänskliga rättigheter, frihet och demokrati i
världens alla delar''. Beslut om undantag från det
principiella förbudet mot export av krigsmateriel, eller
annan samverkan med utlandet på området, får inte stå i
strid med principerna eller målen för Sveriges
utrikespolitik'' (s. 15--16).
Samtidigt tycks det vara fullt möjligt för stat som
undertrycker mänskliga rättigheter att få köpa vapen från
Sverige. Enligt förslaget till riktlinjer för export och
utlandssamverkan på vapenområdet krävs det nämligen
''grova och omfattande kränkningar av mänskliga
rättigheter'' i köparlandet för att tillstånd inte bör beviljas
(s. 42).
I fortsättningen skall det också enligt propositionen och
i strid med utredningen bli fritt fram för samverkan med och
export till inte bara -- som tidigare -- de nordiska och
traditionellt neutrala länderna i Europa utan även alla EG-
länderna, varav elva är medlemmar i NATO. Det förefaller
minst sagt märkligt att Sverige i en lag som föreslås träda i
kraft den 1 januari 1993 inför en sådan ändring.
Om detta undantag genomförs skulle cirka 80 % (1991)
av Sveriges export av krigsmateriel gå till stater som är
undantagna riktlinjernas exportvillkor.
Fallet Jugoslavien talar för en mycket restriktiv
exportpraxis, baserad på väl definierade kriterier.
I stället för en generell utvidgning av antalet godkända
köparländer talar erfarenheten för en mer återhållsam linje
genom att begäran om undantag från förbudet för
krigsmaterielexport vid varje tillfälle prövas mot gällande
kriterier. Dessa bör ta sin utgångspunkt i att inga krav ställs
på samarbets- och/eller köparland som inte också är
tillämpbart på Sverige. Endast på det sättet har Sverige
förutsättningar att föra en konsekvent och trovärdig
vapenexportpolitik.
Propositionen präglas nu av att -- utan en inträngande
analys -- ha skrivits med EG-anpassning som ett ledmotiv
långt innan Sveriges förhandling om EG-anslutning ens
påbörjats. Att på sätt som sker i propositionen t.o.m.
åberopa ''den kommande Europeiska unionen'' och
därigenom inteckna en eventuell framtida politisk
utveckling ter sig synnerligen förhastat. EG-länderna har
dessutom ännu inte inom sig utvecklat ett bindande
samarbete på vapenhandelns område. Något sådant finns
inte i EG:s regelverk.
Sammanfattningsvis karaktäriseras propositionen av
sådana oklarheter och inkonsekvenser samt av en rad
skrivningar och förslag, att dess verkningar ökar risken för
såväl godtycke i hanteringen av ansökningar om
exporttillstånd som en kraftigt ökad svensk vapenexport
och användning av svenska vapen i väpnade konflikter.
Samtliga dessa konsekvenser är oacceptabla.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
att Sverige -- i första hand genom FN och ESK -- aktivt bör
verka för en minskad internationell vapenhandel och
internationell kontroll av all vapenhandel och
vapenproduktion,
2. att riksdagen avslår proposition 1991/92:174,
3. att riksdagen, vid avslag på yrkande 2, beslutar att
utöver i propositionen nämnda ovillkorliga hinder i form av
bindande internationella överenskommelser, folkrättsliga
regler och beslut av FN:s säkerhetsråd följande ovillkorliga
hinder för svensk vapenhandel (export, licensförsäljning
eller samarbetsavtal) skall lagfästas, så att militär materiel
med svenskt ursprung inte skall kunna säljas till: stat som
befinner sig i eller kan befaras komma i väpnad konflikt
inom eller utom landet, stat som undertrycker mänskliga
rättigheter, stat med militära styrkor, som är engagerade
i stridshandlingar utanför det egna territoriet eller som hålls
kvar där efter det att striderna har upphört, såvida
stationeringen inte är en följd av beslut i Förenta
nationerna,
4. att riksdagen, vid avslag på yrkande 2, som sin mening
ger regeringen till känna att ett tidigare givet tillstånd
omgående skall återkallas om sådana förändringar skett att
ett mottagarland faller under någon under yrkande 3
angiven kategori,
5. att riksdagen, vid avslag på yraknde 2, som sin mening
ger regeringen till känna, att under yrkande 4 avgiven
återkallelse av tillstånd även skall gälla export av
ammunition, reservdelar och andra följdleveranser,
6. att riksdagen, vid avslag på yrkande 2, som sin mening
ger regeringen till känna att stat som trots givet åtagande
inte förhindrat vidareexport av krigsmateriel inte skall få
köpa sådan materiel från Sverige i fortsättningen,
7. att riksdagen, vid avslag på yrkande 2, som sin mening
ger regeringen till känna att undantag från svenska
vapenexportregler inte skall medges vid samarbetsavtal
med annat land,
8. att riksdagen, vid avslag på yrkande 2, med
godkännande av den föreslagna utvidgningen av
krigsmaterielbegreppet som sin mening ger regeringen till
känna att uppdelningen av detta begrepp i två kategorier
inte är godtagbar,
9. att riksdagen, vid avslag på yrkande 2, som sin mening
ger regeringen till känna att riktlinjernas exportvillkor skall
avse alla köpare med de nordiska länderna som enda
undantag,
10. att riksdagen, vid avslag på yrkande 2, som sin
mening ger regeringen till känna att den i propositionen
föreslagna omtolkningen av Haagkonventionen utgår,
11. att riksdagen, vid avslag på yrkandena 2 och 3, som
sin mening ger regeringen till känna att Sverige inte skall
sälja krigsmateriel till stat som undertrycker mänskliga
rättigheter.
Stockholm den 7 oktober 1992
Maj Britt Theorin (s)
Margareta Winberg (s)
Berndt Ekholm (s)
Torgny Larsson (s)
Kent Carlsson (s)
Martin Nilsson (s)