med anledning av prop. 1992/93:244 Styrnings- och samarbetsformer i biståndet
Sammanfattning
Socialdemokraterna avvisar huvudförslagen i
regeringens särproposition om styrnings- och
samarbetsformer i biståndet. Regeringen vill avskaffa det
system som gett Sverige ett av världens mest effektiva och
uppskattade bistånd. Förslaget öppnar för kortsiktighet och
fragmentering.
I förra årets riksdagsbehandling av regeringens
biståndsbudget fick socialdemokraterna igenom sitt förslag
att riksdagens möjligheter att styra biståndet skulle ses över.
Regeringen tillsatte en utredning och har nu med anledning
av den lagt fram en proposition. Men förslagen snarare
minskar riksdagens roll.
När biståndet nu utsätts för starkt tryck, genom större
och mer krävande uppgifter och samtidigt minskande
resurser, borde regeringen ha månat om att samla stödet för
ett bistånd som verkligen når de fattiga. Regeringens
hantering av denna viktiga fråga bryter skarpt mot den
tradition av politisk enighet som funnits kring principer och
former i svenskt bistånd. Sådan enighet har under
biståndets trettioåriga existens hittills alltid sökts och
uppnåtts vid avgörande förändringar.
Regeringen har vid tillkomsten av denna proposition
icke sökt sådant samförstånd, trots att den varit väl
medveten om att stark kritik riktas mot förslagen.
Socialdemokraterna önskar i utskottsbehandlingen
återknyta till samförståndstraditionen i svensk
biståndspolitik.
Socialdemokraterna vänder sig mot regeringens förslag
på tre punkter.
1. Regeringen vill ta bort landramarna och de
övergripande samarbetsavtalen med mottagarländerna.
Socialdemokraterna vill behålla dem.
Hittills har riksdagen bestämt hur mycket bistånd ett
land ska få, den s.k. landramen, och i stora drag hur det bör
se ut. Regeringen och SIDA har sedan haft i uppdrag att
utforma biståndet. Detta har varit ett bra system.
För det första ger de mottagarländerna
planeringstrygghet och större möjligheter att ta ansvar. I
mycket hög grad är det mottagarlandets egna
ansvarstagande som avgör om en insats blir effektiv eller
inte. Att ta bort landramarna och samarbetsavtalen riskerar
att minska ansvarstagandet, minska effektiviteten och även
att öka biståndsberoendet.
För det andra är det genom landramarna som riksdagen
har möjlighet att styra biståndets storlek och innehåll.
Propositionens förslag att ta bort dem skulle minska
riksdagens roll, tvärtemot riksdagens intentioner. Förslaget
om en tydligare redovisning av det samlade biståndet för
riksdagen är emellertid riktigt. Riksdagen måste få bättre
möjligheter att styra också det icke-landramsbundna
biståndet.
2. Regeringen vill minska SIDAs och
biståndsmyndigheternas roll. Socialdemokraterna vill ha
starka myndigheter som kan garantera effektivitet,
kompetens och långsiktighet.
Regeringen har redan idag alla möjligheter att styra
myndigheterna. Brister detta är det en brist i
regeringsutövande, inte i beredningsordningen. De
förändringar som föreslås riskerar att göra
ansvarsfördelningen oklar. De går emot svensk
förvaltningstradition.
3. Regeringen föreslår ''en integrerad
fältadministration''. Socialdemokraterna är överens om att
en effektivisering av representationen i mottagarländerna
bör eftersträvas. Så långt är regeringens ambition riktig.
Propositionen är emellertid oklar vad avser myndigheternas
roll i förhållande till ambassaden/biståndskontoret. Det
måste säkerställas att den ansvarsfördelning som råder i
Sverige också kan utövas i mottagarlandet. Förslaget måste
utvecklas innan riksdagen kan ta ställning.
De grundläggande principerna för svenskt bistånd har
socialdemokraterna redovisat i motionen ''De fattigas rätt''.
Socialdemokraterna har samtidigt föreslagit en översyn av
biståndet i vår motion ''Solidaritet och säkerhet för en ny
värld''. Vi har föreslagit att en nationell kommission bildas
med uppgift att se över Sveriges internationella
ansvarstagande. De globala frågorna, biståndet,
fredsskapande insatser, flyktingströmmarna, östbiståndet --
frågorna hänger ihop och kräver nytänkande. Detta vore
det rätta sammanhanget att ta upp de principiella frågorna
kring biståndet.
1. En förändrad anslagsstruktur
Den nya modell som föreslås för samarbetet med de
större mottagarländerna av svenskt bistånd anges ha som
syfte att öka effektiviteten i det svenska biståndet. Vårt
allmänna intryck är dock att den i stället leder till en ökad
fragmentering och oklarhet. Det är också uppenbart att
förslagen kommer att leda till att riksdagens inflytande på
biståndet till enskilda länder minskar.
I den utredning som föregått propositionen diskuteras
och analyseras över huvud taget inte vilka faktorer som
bidrar till att göra biståndet mer effektivt. Långsiktighet och
eget ''ägarskap'' av projekt och program utgör två
avgörande faktorer för ett effektivt bistånd. Om dem
handlar idag den viktigaste internationella
biståndsdebatten. Dessa faktorer har bl.a. framhållits som
förklarande orsaker till den framgångsrika utvecklingen i
några asiatiska länder.
Vi finner det i detta perspektiv anmärkningsvärt att
regeringen lägger fram förslag som riskerar att göra det
svenska biståndet mer kortsiktigt och ad hoc-betonat. Det
är inte minst förvånande med tanke på den vikt som Sverige
lägger vid de ekonomiska och politiska reformprogram som
flertalet u-länder genomför, reformer som för att bli
självförstärkande kräver ett tydligt och långsiktigt stöd från
givarna.
Bristen på analys i regeringens proposition visar sig bl.a.
i de motiveringar som anges för att ändra det nuvarande
systemet med avtalsfästa landramar. I budgetpropositionen
anförde regeringen främst uppkomsten av reservationer
som argument mot systemet med landramar, vilket vi i vår
motion utförligt granskade och kommenterade. I den nu
aktuella propositionen hävdar regeringen däremot att
''ramstyrningen tenderat att bli utbetalningsinriktad'', en
närmast diametralt motsatt uppfattning.
Genom att riksdagen beslutar om landramens storlek
och inriktning kan riksdagen styra biståndets allmänna
utformning. Inga övertygande argument har lämnats för att
avskaffa det nuvarande systemet med landramar. Systemet
ger mottagarlandet planeringstrygghet och samtidigt
möjlighet att på ett flexibelt sätt anpassa biståndet efter
skiftande behov i det enskilda landet.
Ökade anslag till särskilda demokrati-, miljö- och andra
sakområden har inneburit att en minskande del av det
bilaterala biståndet avsätts för det avtalsfästa
landramsbundna biståndet. Detta var en av orsakerna till
att socialdemokraterna föreslog en översyn. Detta är dock
inte ett argument mot landramar, utan snarare för att
minska den andel som nu avsatts för speciella ändamål och
öka det landramsdestinerade biståndet, samt att öka
riksdagens möjligheter att styra det icke-landramsbundna
biståndet.
Regeringen föreslår vidare att importstödet lyfts ur
landramarna och sammanförs och handläggs integrerat med
det s.k. betalningsbalansstödet. Vi delar uppfattningen att
importstöd och betalningsbalansstöd i grunden är samma
typ av bistånd. Vi menar dock att det för närvarande är
viktigt att en del av detta direkta stöd till
strukturprogrammen i u-länderna ingår i ett långsiktigt och
landramsfäst bistånd. Därmed skapas förutsättningar för en
effektiv planering på mottagarsidan för reformer som är
nödvändiga och också till sin natur långsiktiga.
I nuvarande system förfogar regeringen genom
betalningsbalansstödet samtidigt över möjligheter till
extrastöd i samband med givaröverenskommelser och
skuldförhandlingar. Denna kombination av avtalsbundna
överenskommelser och flexibilitet är väl avvägd och bör inte
utan starka skäl ersättas med ett system där mottagarlandet
inte kan ges någon säkerhet om vilket stöd som är att
förvänta från Sverige.
Ytterligare ett skäl som talar för att importstödet bör
bibehållas inom landramarna är att det s.k. motvärdet, dvs
de lokala medel som mottagarlandets regering erhåller vid
försäljning av valutan, används för att finansiera
budgetunderskottet. Det är således också av detta skäl
viktigt för mottagarlandet att veta på några års sikt hur
mycket pengar man kommer att kunna disponera. Genom
tillkomsten av samordningsorgan för de största
multilaterala och bilaterala givarna, t.ex. det särskilda
biståndsprogrammet för Afrika, har Sverige, enligt vår
mening, goda möjligheter att påverka de gemensamma
villkoren för den här typen av valutastöd.
Regeringens förslag innebär, som
biståndsorganisationen Diakonia skriver i sitt remissvar, en
försvagning av helhetsbedömningen om inte dessa
betydelsefulla biståndsformer också får vägas in i
utformningen av ett sammanhållet program.
Enligt vår mening redovisas i propositionen ej
tillräckliga skäl för att motivera att det väl fungerande
systemet med samarbetsavtal och landramar överges.
Landramarna ger möjlighet till långsiktig planering av
bistånd och skapar också en bas för den politiska dialogen
mellan givare och mottagare om biståndets inriktning och
utformning.
Propositionens förslag om att avskaffa de avtalsfästa
landramarna innebär att mottagarlandets möjlighet att foga
in det svenska biståndet i sin egen ekonomiska planering
och budgetering minskar. Det innebär också att riksdagen
inte längre kommer att fatta beslut om bistånd till enskilda
länder utan enbart om bistånd till regioner: Afrika,
Latinamerika, Asien. Regeringen fattar sedan beslut om
biståndet till enskilda länder. Vi menar att det vore olyckligt
om riksdagens roll begränsas på detta sätt och föreslår att
förslaget avvisas. Det finns över huvud taget inget i
propositionen som pekar på att biståndet skulle bli bättre
eller effektivare med den föreslagna anslagsförändringen.
Möjligheterna att förbättra redovisningen till riksdagen,
som anvisas i propositionen, bör givetvis tas till vara, men
det kräver på inget sätt en förändring av det nuvarande
systemet. I propositionen föreslås en tydligare redovisning
av det samlade svenska biståndssamarbetet med de enskilda
mottagarländerna. En sådan redovisning inkluderande
ändamålsbestämt bistånd, bistånd genom enskilda
organisationer och folkrörelser samt katastrofinsatser görs
redan årligen i samband med SIDAs anslagsframställan. En
utförligare redovisning som inkluderar även övriga
biståndsmyndigheters verksamhet är önskvärd och bör
också öka riksdagens möjligheter till överblick och styrning.
2. En ny modell för samarbetet med mottagarländerna
Propositionens förslag om en ny modell för
biståndsberedningen tillhör de mest svårbedömbara
förslagen. Det är svårt att undgå intrycket att syftet är att
öka regeringskansliets roll i biståndsberedningen på
bekostnad av myndigheterna, särskilt SIDA.
Regeringen ska givetvis styra biståndets utformning och
har redan idag full möjlighet att göra så. För ett effektivt
bistånd krävs dock fullt engagerade myndigheter.
Regeringens förslag ser ut att undergräva denna roll.
Därmed går man också emot svensk förvaltningstradition.
I propositionen föreslås att två nya instrument införs för
en övergripande inriktning av biståndet till enskilda länder:
landprofiler och landstrategier. Syftet anges vara att skapa
en helhetssyn på det svenska biståndet till ett enskilt land.
Vi menar dock att det är oklart vad man egentligen uppnår
med dessa instrument i förhållande till de styrinstrument
som f.n. finns.
Det är också en resursfråga på svensk sida. Med en
minskande biståndsadministration finner vi det mer
angeläget att se över hur biståndet skulle kunna
koncentreras och hur den redan omfattande samordningen
med andra givare kan utvidgas. Det gäller inte minst i
förhållande till de stora multilaterala institutionerna och till
EG.
Samordningen av det svenska biståndet handlar ju
ytterst om hur regeringen vill använda sig av
biståndsmyndigheterna. Under en rad av år har en
arbetsfördelning vuxit fram som dels är sakspecifik, dels
landspecifik. Samordningen och arbetsfördelningen mellan
myndigheterna upplevs inte av dem själva som något
problem, enligt utredningen om styrnings- och
samarbetsformer. Problemen tycks i stället ligga i, återigen
enligt utredningen, ansvars- och arbetsfördelningen mellan
regeringskansliet och biståndsmyndigheterna.
Vi menar därför att innan man inför några mer
omfattande förändringar i den nuvarande
programmeringsprocessen, som ändå i huvudsak fungerar
bra, bör man se vilka förändringar som följer av de
förändringar i världen som vi sammanfattat i motionen
''Solidaritet och säkerhet för en ny värld''. Regeringens
förslag är inte genomtänkta. Vi föreslår att de avslås.
3. En integrerad fältorganisation
Det kan finnas effektivitetsvinster att göra genom en
ökad integrering av svensk utlandsrepresentation, förutsatt
att en klar och entydig arbetsfördelning mellan regering och
myndigheterna bibehålls. Det är då viktigt att påminna om
att Sverige har en integrerad fältorganisation sedan 1973.
Sveriges ambassadör är också chef för biståndskontoret som
ingår som en del av den svenska beskickningen. Med ett
undantag råder det också lokalgemenskap. Ett problem
som påpekats i olika utredningar är bristen på administrativ
samordning.
En administrativ samordning skulle, enligt SIDAs
remissvar, kunna genomföras utan att man i sak ändrar den
nuvarande organisationen i fält. Vi finner inte heller några
övertygande argument för den föreslagna
omorganisationen av beskickningarna. Risken är stor att
man skapar nya oklarheter i ett system som förvisso inte är
perfekt, men som de olika parterna ändå lärt sig hantera
under årens lopp. Den ansvarsfördelning som råder i
Sverige måste också kunna utövas i mottagarlandet.
Instruktionsrätten måste vara klar. En totalintegration i fält
riskerar att öka oklarheterna.
Givetvis är det riksdagens och regeringens uppgift att se
till att det samlade biståndet till ett land präglas av en
helhetssyn. I verkställandet av biståndssamarbetet arbetar
emellertid de olika myndigheterna på olika sätt. Det är
således inte så att alla kontakter bör kanaliseras via svenska
ambassaden eller biståndskontoret. Detta synsätt avspeglas
inte minst i BITS och Swedecorps remissvar. Båda dessa
myndigheter upprätthåller kontakter direkt med de olika
aktörerna, i Sverige och i mottagarlandet, och behöver
endast undantagsvis koppla in den svenska ambassaden.
Svensk utlandsrepresentation hänger vidare samman
med den framtida samlade utrikesförvaltningen och hur den
bör relatera sig till multilaterala organisationer. Det vore
också intressant att närmare granska det förslag till
regionala ambassader som SIDA lämnat i sitt remissvar.
Med anledning av oklarheterna i regeringens
proposition föreslår vi att förslagen om en integrerad
fältadministration avslås.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen avslår propositionens förslag om en
förändrad anslagsstruktur,
2. att riksdagen avslår propositionens förslag till modell
för samarbetet med mottagarländerna,
3. att riksdagen avslår propositionens förslag om en
integrerad fältadministration.
Stockholm den 19 april 1993
Pierre Schori (s)
Mats Hellström (s)
Maj Britt Theorin (s)
Karl-Erik Svartberg (s)
Nils T Svensson (s)
Viola Furubjelke (s)
Kristina Svensson (s)
Berndt Ekholm (s)
Bengt Silfverstrand (s)
Hans Göran Franck (s)
Lena Boström (s)
Sonia Karlsson (s)
Stig Alemyr (s)
Alf Eriksson (s)
Sture Ericson (s)
Lena Hjelm-Wallén (s)