med anledning av prop. 1992/93:200 Telelag och en förändrad verksamhetsform för Televerket, m.m.
Inledning
Ett fungerande telenät och bra teletjänster i hela landet
är en nödvändig förutsättning för välfärd för medborgarna
och goda betingelser för näringslivet. Betydelsen av väl
fungerande telekommunikationer ökar i takt med
informationsteknologins utbredning inom allt fler
samhällssektorer.
I propositionen lämnas förslag till en telelag samt en
förändring av Televerket till aktiebolag. Vidare aviseras
åtgärder som anses bidra till att utveckla konkurrensen på
telemarknaden.
Vi socialdemokrater anser att en telelag måste medverka
till att följande tre mål uppfylls.
För det första måste de av riksdagen fastlagda
telepolitiska målen garanteras. Det gäller i första hand de
regionala och sociala mål som innebär att bra
telekommunikationer finns tillgängliga för alla.
För det andra måste en telelag vara konkurrensneutral.
Inget teleföretag skall ges sämre förutsättningar för att
konkurrenter ska kunna etablera sig och ta
marknadsandelar.
För det tredje måste man kunna utläsa konsekvenserna
av de förändringar som föreslås. Införandet av en telelag
och en bolagisering av Televerket måste bygga på en analys
av vilka effekter som förväntas.
Inget av dessa tre mål nås med det lagförslag som finns i
propositionen. Vi socialdemokrater säger därför nej till de
i propositionen framlagda lagförslagen.
Propositionen speglar regeringens allmänna strävan att,
med en bolagisering som första steg, privatisera statlig
verksamhet.
Vi säger nej till privatisering av Televerket. Med en
telelag som uppfyller de ovan nämnda målen kan det
däremot vara möjligt att acceptera en övergång till
bolagsformen för Televerket. I dagsläget kan vi inte
tillstyrka regeringens förslag till bolagisering av Televerket.
I propositionen föreslås att Televerkets taxor för hushåll
och småföretag ska regleras inom ramen för ett pristak på
nettoprisindex minus 1 %. Liksom övriga delar i
propositionen är detta förslag slarvigt underbyggt. Vi
menar att regeringen måste återkomma med ett bättre
beslutsunderlag och att nuvarande prisreglering ska gälla
fram till dess att så sker.
Vår syn på telemarknaden
Propositionen ingår som en konsekvent del i regeringens
övergripande nyliberala samhällsexperiment med en i det
närmaste blind tilltro till marknaden som främsta
kännetecken. Vi menar att det varken är önskvärt eller
möjligt att överlåta åt marknadskrafterna att helt fritt
hantera gemensamma tillgångar som telenätet och
telefonitjänster.
Mål för telepolitiken
I proposition Näringspolitik för tillväxt betonades att
telekommunikationerna är av avgörande betydelse för
samhällsutvecklingen. Det föredragande statsrådets
uppfattning att regeringen nu starkare framhåller
betydelsen av effektiva telekommunikationer är därför inte
riktig.
Vi socialdemokrater anser att det även fortsättningsvis
är av största vikt att riksdagen tar ansvar för
telekommunikationerna i hela landet. Den av riksdagen
tidigare fastslagna målformuleringen för telepolitiken bör
därför ligga fast. Medborgarna, näringslivet och den
offentliga förvaltningen i landets olika delar skall erbjudas
en tillfredsställande tillgång på telekommunikationer till
lägsta samhällsekonomiska kostnad. Fem delmål finns
formulerade: Telesystemet skall ge god tillgänglighet,
effektivt resursutnyttjande i samhället,
utvecklingsmöjligheterna skall tas tillvara, bidra till
regional balans och möjliggöra sociala hänsynstaganden
samt vara uthålligt och tillgängligt under kriser och krig.
Regeringen föreslår att även telefaxtjänsten och viss
datakommunikation skall ingå i det statliga ansvaret för
grundläggande telekommunikationer.
Den höga kvaliteten på det svenska telenätet innebär
enligt vår uppfattning att en sådan utvidgning i praktiken
endast innebär en konfirmation av rådande förhållanden.
Det är därför enligt vår uppfattning ett riktigt steg att det
statliga ansvaret också skall innefatta telefaxtjänsten och
viss datakommunikation.
Telemarknaden förändras
Under lång tid har televerksamheten och annan för
samhället gemensam infrastruktur bedrivits i
affärsverksform, statligt ägd och direkt styrd av riksdag och
regering. Medborgarna har via sina folkvalda
representanter och politiska beslut kunnat påverka
verksamheten. Med dessa medel har de politiska målen i
allt väsentligt uppfyllts.
Televerket har utvecklats positivt. I en internationell
jämförelse står sig verket gott. Hög effektivitet och låga
taxor och avgifter kännetecknar dagens Televerk.
Under de senaste åren har den svenska telemarknaden
förändrats kraftigt. Det gäller främst tre områden:
Tekniken utvecklas, kunder och leverantörer av
telefonitjänster söker internationella lösningar och en
politisk omprövning av de telepolitiska medlen har skett.
Propositionen bygger på en ideologisk grund som
innebär att marknaden ska lösa alla problem. Detta kan vi
inte acceptera. Avsikten med en telelag kan rimligen inte
vara att undergräva svenska näringspolitiska målsättningar
på teleområdet. I vilken grad staten genom aktiva åtgärder
bör försöka skapa konkurrens inom områden där det i dag
råder de facto monopol måste ses i ljuset av den
internationella utvecklingen. Tempot i avregleringen i
andra länder måste vägas in i synen på hur den svenska
telemarknaden skall utvecklas.
Televerket skall förbli vår gemensamma tillgång
Väl fungerande teletjänster kommer hela samhället till
godo. De strikt företagsekonomiska kalkylerna ger ingen
information om dessa politiska värderingar. Kortsiktiga
krav på avkastning kommer att tränga undan
samhällsmålen.
Det är därför ett grundläggande samhällsintresse att det
även framöver kommer att vara möjligt att med politiska
beslut garantera den service medborgarna kräver.
Televerket är en gemensam tillgång, uppbyggd som en del
av folkhushållet. Det är genom en fortsatt gemensam
förvaltning av dessa tillgångar vi socialdemokrater vill
fortsätta att utveckla telepolitiken. Vi känner ett ansvar att
föra detta demokratiska uppdrag vidare som en motvikt till
de kortsiktiga kapitalintressena på marknaden. Därför
säger vi socialdemokrater bestämt nej till utförsäljning av
Televerket.
Krävs nya medel för att nå målen?
En föränderlig omvärld förutsätter en omprövning av de
medel som står till buds för att de telepolitiska målen skall
uppfyllas. Vi socialdemokrater är beredda att diskutera och
utveckla nya medel. Till skillnad från regeringen sätter vi i
våra analyser verksamheten i främsta rummet. Det är
möjligheten att nå de telepolitiska målen som står i centrum
för oss.
Teknisk utveckling, nya produkter och flera aktörer på
marknaden medför att Televerket inte längre ensamt kan
ges ansvar för de politiska mål riksdagen fastställer. Det är
därför motiverat att lagstifta om att alla företag som avser
att verka på den svenska telemarknaden också skall vara
med och ta ansvar för att de telepolitiska målen uppfylls.
Detta är vår utgångspunkt, att finna en lösning som innebär
ett solidariskt ansvar för de telepolitiska målen.
Propositionens förslag innebär att man vill lagstifta fram
en konkurrens genom att undanta såväl vissa teleföretag
som de stora telekunderna från den solidariska
finansieringen. Grundidén bakom den omställning som
föreslås i propositionen är att konkurrerande företag ska
producera teletjänster till priser som motsvarar
kostnaderna för produktionen i varje enskild del, s.k.
kostnadsprissättning. Merparten av medborgarnas
efterfrågan skall på så sätt tillgodoses på en fri marknad.
Därmed skulle det inte heller längre finnas några skäl att
bedriva verksamheten i egen regi med staten som ägare.
Den föreslagna bolagiseringen av Televerket skall, mot
denna bakgrund, ses som ett första steg i en planerad
utförsäljning av Televerket/Telia AB.
I praktiken måste det dock finnas kvar ett starkt politiskt
ansvar för att televerksamheten ska fungera rättvist över
hela landet. Dessutom finns internationella förpliktelser,
t.ex. att tillse att teletrafiken över gränserna fungerar.
Eftersom marknaden inte kan uppfylla de politiska
målen om rättvisa och tillgänglighet, måste staten via
statsbudgeten eller på annat sätt se till att de politiskt
önskvärda tjänster som marknaden inte tillhandahåller
ändå produceras.
Det finns enligt vår uppfattning ytterligare skäl som talar
mot den modell som regeringen nu vill införa.
Vi socialdemokrater menar att det är effektiviteten i
verksamheten och det gemensamma ansvaret som skall stå
i centrum för analysen.
Som framgår av propositionen anser
kommunikationsministern av ideologiska skäl, att det är
viktigare att flera företag etablerar sig i telebranschen än att
den sammanlagda effektiviteten blir så hög som möjligt. I
propositionen är det konkurrensen som är det viktigaste.
Men konkurrensen skulle inte bli effektiv och rättvis
eftersom grundförutsättningarna saknas. Trots den snabba
tekniska utvecklingen finns det inom teleområdet
stordriftsfördelar och flerproduktionsfördelar.
Lagstiftningen i telebranschen enligt den nya modellen skall
vara konkurrensneutral. Det betyder att stordriftsfördelar
av effektivitetsskäl skall tas tillvara.
Aktiv telepolitik är aktiv industripolitik
I en internationaliserad miljö är de stora statliga
infrastrukturföretagen av strategisk betydelse. Televerket
är, även med internationella mått mätt, en viktig aktör till
nytta för svensk välfärd och konkurrenskraft.
Televerket har, i samarbete med svensk industri,
utvecklat såväl telenät som teletjänster till ett effektivt
sammanhållet system. FOU-samarbete och
teknikutveckling har drivits fram bl.a. tack vare Televerkets
goda kunskap om hela marknaden och produktionskedjan.
Via Televerket har staten och näringslivet i samverkan
utvecklat världsledande teknologi för
telekommunikationer. Sysselsättning och kompetens har
ökat. Sambandet mellan industriell utveckling och
telepolitik måste garanteras även på en öppen telemarknad.
Garantera teleforskningen
Den förflyttning av sektorsansvaret för
telekommunikationsforskningen som regeringen föreslår i
prop. 1992/93:170 är i och för sig en logisk följd av
avvecklingen av Televerkets myndighetsansvar. Den kan
dock få allvarliga konsekvenser om inte nya styrmedel
ersätter de nuvarande.
Televerket svarar i dag för en betydande forsknings- och
utvecklingsverksamhet. Sammantaget uppgår verkets
FOU-verksamhet till cirka 1 miljard kronor/år. Televerket
är därmed en av de allra största kunskapsutvecklarna i
Sverige. Tillsammans med svensk industri har unik
kompetens byggts upp, både när det gäller grundforskning,
tillämpad forskning och produktutveckling. Inom ramen för
ett sammanhållet Televerk har hela produkt- och
produktionskedjan kunnat utvecklas.
Att som regeringen optimistiskt utgå ifrån att
Televerkets nuvarande engagemang kommer att fortgå och
att detta skulle kunna täcka den samhällsmotiverade
forskningen är att underskatta forskningens centrala roll för
branschutvecklingen. Det finns enligt vår uppfattning en
uppenbar risk att den generella teleforskningen kommer att
minska i omfattning när sektors- ansvaret nu flyttas över
från en aktör i branschen till en myndighet. Även om
Televerkets forskning kommer att fortgå kommer den att
ändra karaktär. I framtiden kommer Televerket/Telia AB
att själv förfoga över forskningsresultaten och ensidigt
besluta huruvida de skall offentliggöras. Regeringen har ett
ansvar för att teleforskningen även framöver är öppen och
upprätthålls på en hög nivå, såväl kvalitativt som
kvantitativt.
Solidarisk finansiering av telepolitiska mål
Tillgång till telefonitjänsten på rimliga villkor i hela
landet är en övergripande målsättning för telepolitiken. Till
detta kommer sociala mål som t.ex. tillgång till telefoni för
personer med olika former av handikapp.
Lagstiftningen måste vara sådan att staten kan utkräva
ett socialt och regionalt ansvar från alla aktörer som
uppträder på den svenska telemarknaden, inte bara
Televerket.
Förslaget till telelag
Regeringen har i propositionen inte klarat av att föreslå
en telelag som tillgodoser ens lågt ställda krav på
möjligheten att uppnå de telepolitiska målen. I stället
presenteras ett förslag som har fokus riktat på konkurrens
som det medel som skall lösa alla problem.
Lagförslaget präglas av en ovilja att ta ansvar för
telepolitiken. Marknaden skall lösa alla problem. Om så
inte sker får Telestyrelsen möjlighet att genom praxis
uttolka riksdagens sparsamma målformuleringar.
Detta strider mot riksdagens tidigare uttalanden om ett
fortsatt politiskt inflytande över telepolitiken. Telestyrelsen
kommer att godtyckligt få ansvaret för utformningen av
telepolitiken.
Lagrådets kritik
Regeringen har remitterat sitt lagförslag till Lagrådet för
utlåtande.
Lagrådets yttrande är anmärkningsvärt kritiskt. Man
skriver:
På grund av en viss tidspress har förslagen inte fått den
bearbetning i systematiskt hänseende som varit önskvärd.
(...) En annan sammanfattande observation är att den
allmänna motiveringen till förslagen är omfångsrik och i viss
mån svåröverskådlig. Härtill kommer att framställningen
tyngs av en mängd detaljfrågor som lämpligen borde ha
förts in i specialmotiveringarna. Dessa är nu mycket
kortfattade och ibland hänvisas endast till omfattande och
oprecisa uttalanden i den allmänna motiveringen. Det kan
mot bakgrund härav befaras att motiven inte alltid kommer
att ge avsedd vägledning för rättstillämpningen.
Lagrådet har enligt specialmotiveringen haft synpunkter
och invändningar när det gäller inte mindre än 12 av de 38
paragraferna i det ursprungliga lagförslaget.
Vi instämmer i Lagrådets kritik. Det finns inga
möjligheter att utifrån propositionens skrivningar göra en
skälig bedömning av vilka konsekvenser de föreslagna
åtgärderna kommer att få. Lagen i sin nuvarande skepnad
kan inte läggas till grund för en genomgripande förändring
av telepolitikens medel.
Vad blir bättre?
Propositionen saknar en seriös konsekvensanalys.
Rimligtvis skulle de förslag som presenteras underbyggts
med analyser av vilka samhällsekonomiska
effektivitetsvinster man förutser.
Vidare borde en bedömning av konsekvenserna för
Televerket till följd av dels ett pristak i enlighet med
regeringens förslag, dels den planerade investeringsnivån
om 8 miljarder kronor,
dels bortskrivandet av möjligheten att
kompensera vissa åtaganden via samtrafikavgifter och dels
den prispress som förutses på utlands- och rikstrafik funnits
med.
Avsaknaden av dessa redovisningar innebär en stor
osäkerhet om telepolitiken. Regeringen sätter riksdagen i
en omöjlig beslutssituation. Kommunikationsministern vill
att riksdagen skall ta ställning till propositionen utan något
som helst underlag som beskriver de förväntade effekterna
av förslagen.
Privatisering är slutmålet
I propositionen förs resonemang om statens möjligheter
att styra telemarknaden i en situation då betydande delar av
Telia AB:s aktiestock övergått i privat ägo.
Detta visar enligt vår uppfattning att
kommunikationsministern i sitt lagstiftningsarbete haft en
sådan utveckling som mål. Detta stämmer också väl med
tidigare principiella ställningstaganden från regeringens och
riksdagsmajoritetens sida.
Vi socialdemokrater känner oss inte särskilt lugnade när
det föredragande statsrådet anför att ''det nya bolaget bör
så långt jag nu kan överblicka vara helt statligt ägt.'' Med
den nuvarande regeringen kan det överblickbara
perspektivet, i denna fråga såväl som i andra, röra sig om
dags- eller veckopolitik.
Enligt vår uppfattning måste telelagen bygga på att
staten även fortsättningsvis kommer att äga Televerket.
Målformuleringen måste bli klar
Avgörande för utformningen av telepolitiken är
naturligtvis formuleringen av de telepolitiska målen i
telelagen. Propositionen är i denna del mycket sparsam. Vi
kan inte tolka detta på annat sätt än att man vill ge frihet åt
tillsynsmyndigheten att själv bedöma om målen uppfyllts.
Detta blir än mer anmärkningsvärt eftersom det enbart är
i lagens ändamålsparagraf som riksdagen får möjlighet att
fastställa de telepolitiska målen. Enligt propositionen skall
Telestyrelsen t.ex. fastställa de olika servicemålen.
Vi anser att telelagen borde inledas med en tydlig
målformulering enligt följande:
1 § Denna lag innehåller bestämmelser om
televerksamhet. Bestämmelserna i lagen syftar till att
medborgare, näringsliv och den offentliga förvaltningen på
lika villkor i landets olika delar skall få tillgång till effektiva
telekommunikationer till lägsta möjliga
samhällsekonomiska kostnad. Häri ligger regionala och
sociala hänsyn som möjliggör att var och en från sin
stadigvarande bostad eller sitt fasta verksamhetsställe skall
kunna utnyttja telefonitjänst inom allmänt tillgängligt
telenät.
Regeringen eller den myndighet som regeringen
bestämmer får besluta att tillgång till teletjänster eller fasta
teleförbindelser skall tillgodoses genom statlig
upphandling.
I de sociala hänsynen ligger bl.a. att personer med
funktionshinder skall ges tillgång till telekommunikationer.
Enligt vår uppfattning är skrivningarna i 2 och 3 §§ i
regeringens förslag inte förenliga. En effektiv konkurrens
är inte det enda medel som garanterar att de telepolitiska
mål riksdagen fastställt kommer att uppnås.
Regeringens uppfattning är den motsatta. Den anser att
det bör ges en uttrycklig föreskrift i telelagen som innebär
att vid tillämpningen av reglerna skall en strävan vara att
skapa utrymme för och upprätthålla en effektiv konkurrens
inom alla delar av telekommunikationsområdet.
Därigenom skulle de grundläggande målen uppnås.
Det finns ingen anledning att i lagen framhålla ett medel
framför andra när det gäller att åstadkomma en effektiv
telemarknad som leder till att de telepolitiska målen
uppfylls. Enligt vår uppfattning är det viktigt att
tillsynsmyndigheten inte låses fast vid ett medel utan får
möjlighet att använda de medel som krävs i varje situation.
Tillståndsvillkoren måste preciseras
Propositionen innebär att Telestyrelsen fritt skall avgöra
vilka tillståndsvillkor som skall diskuteras och fastställas
med respektive operatör. Den uppräkning av olika
förhållanden som föreslås är inte avsedd att vara
uttömmande.
Enligt vår uppfattning bör Telestyrelsen i lagen tydligt få
vägledning i vilka villkor som skall prövas för varje
tillståndshavare. Den § 13 som propositionen föreslår bör
därför ha följande utformning.
13 § Tillstånd enligt 5 § att driva televerksamhet skall
förenas med villkor.
Tillståndsvillkor skall reglera skyldighet för
tillståndshavare 1.
att på vissa villkor tillhandahålla telfonitjänst åt var
och en som efterfrågar denna tjänst,
2. att med beaktande av tillgänglig kapacitet på vissa
villkor tillhandahålla fasta teleförbindelser åt den som
efterfrågar sådana,
3. att bedriva verksamheten under de förutsättningar
som följer av de internationella överenskommelser som
Sverige biträtt,
4. att medverka till att telemeddelanden kan förmedlas
till samhällets alarmerings- och räddningstjänst,
5. att beakta totalförsvarets behov av
telekommunikationer under höjd beredskap.
Tillstånd enligt 5 § att driva televerksamhet kan även
reglera bl.a. skyldighet för tillståndshavare 1.
att i verksamheten ta hänsyn till handikappades behov
av särskilda teletjänster,
2. att årligen redovisa sin verksamhet i de delar som
berörs av tillståndet efter för verksamheten särskilt
avpassade principer samt att ställa redovisningen till
förfogande för tillståndsmyndigheten eller den som anvisas
av myndigheten,
3. att på skäliga villkor till annan tillståndshavare lämna
ut sådana publicerade uppgifter som telefonabonnemang
som inte omfattas av tystnadsplikt enligt x § denna lag samt 4.
att på skäliga villkor i egen telefonkatalog publicera
och i sin verksamhet till allmänheten lämna ut uppgifter om
teleabonnemang hos annan tillståndshavare i den
utsträckning de inte omfattas av tystnadsplikt enligt lag.
Regeringen eller den myndighet som regeringen
bestämmer får meddela undantag från samt föreskrifter om
tillståndsvillkor.
I 13 § innebär den föreslagna förändringen att
tillståndsmyndigheten i normalfallet skall förena tillstånd
med villkor enligt punkterna 1--5. Punkterna 6--9 är
exempel på tillståndsvillkor som Telestyrelsen kan pröva.
Vi menar att den viktiga uppgiften att för varje
tillståndshavare bedöma och motivera om de här föreslagna
obligatoriska villkoren skall gälla bör avlastas
tillståndsmyndigheten. Däremot kan det naturligtvis bli
fråga för tillståndsmyndigheten att bedöma om undantag
skall göras från de obligatoriska villkoren. En sådan
bedömning kan grundas t.ex. på omfattningen av
tillståndshavarens verksamhet.
Konkurrensutveckling -- för vems skull?
Enligt regeringens förslag finns det, till följd av
Televerkets dominerande ställning, skäl att överväga att i
lagstiftningen öppna för vissa åtgärder som närmast bör
betraktas som konkurrensutvecklande inom de delar av
telemarknaden där det bedöms att någon konkurrens inte
skulle komma att uppstå inom överskådlig tid.
Förslaget visar enligt vår uppfattning på att regeringen
inte förmår presentera en lagstiftning som är
konkurrensneutral. Televerket kommer att åläggas
uppgifter som innebär att konkurrensen kommer att
snedvridas till Televerkets nackdel.
Åtgärder med denna inriktning måste avvisas. Detta av
två skäl. För det första ligger det en fara i att försvaga
Televerkets internationella konkurrensförutsättningar. De
företag som i första hand kommer att söka sig till den
svenska telemarknaden är stora multinationella bolag med
starka hemmamarknader. Ett exempel är regeringens
upphandling av telefoni för UD:s räkning som innebär att
British Telecom övertar utlandstrafiken inom UD. Det
finns stora risker att den svenska telemarknaden kommer
att utvecklas till en oligopolmarknad med några få
multinationella företag som på marginalkostnadsvillkor
konkurrerar med Televerket.
I detta sammanhang bör noteras att den svenska
telemarknaden inte växer i någon större omfattning. De
konkurrenter som nu etablerar sig gör detta på Televerkets
bekostnad.
En försvagad inhemsk bas för Televerket kan i ett
övergripande näringspolitiskt perspektiv innebära att
Televerket, och även viss utrustningsindustri, hamnar i en
internationellt försvagad konkurrensposition.
Utvecklingen av telemarknaden måste bedömas i ett
internationellt perspektiv. Regeringen väljer att i sina
motiveringar runt lagens utformning helt bortse från en del
i EG:s direktiv om konkurrens på marknaden för
teletjänster. Dessa anger generellt vägar för en
liberalisering, men undantar telefoni, där medlemsländerna
har rätten att utdela ''speciella eller exklusiva rättigheter'' åt
offentliga eller privaträttsliga organ. Den nu pågående
diskussionen inom EG gäller just en sådan modell som vi
socialdemokrater förordar, nämligen en solidarisk
finansiering av televerksamhet som är politiskt önskvärd,
men företagsekonomiskt olönsam.
I många länder präglas telemarknaden av lagfäst
monopol, såväl när det gäller möjligheterna att erbjuda
teletjänster som att bygga telenät. Det bör betonas att
telefonitjänster, som utgör mer än 70 % av telemarknaden
i flertalet länder, fortfarande omfattas av monopol och att
någon avgörande förändring av detta förhållande inte kan
förutses de närmaste åren. Länder som förespråkar
konkurrens på lika villkor måste ställa krav på ömsesidighet
när utländska teleföretag vill etablera sig. Länderna inom
EG har fortfarande så kraftiga begränsningar i rätten att
bedriva televerksamhet att det är svårt att förutse på vilka
villkor konkurrens kommer attt tillåtas. All erfarenhet talar
dock för att även länderna inom EG kommer att ställa krav
på ömsesidighet för att tillåta utländska teleföretag att
bedriva verksamhet.
Vi menar att det i telelagen, eller i annan ordning, är
rimligt att fastslå att den öppna svenska telemarknaden
endast skall vara öppen för företag som har sin
huvudsakliga verksamhet förlagd till länder med
motsvarande marknadssituation på teleområdet.
För det andra torde det vara problematiskt att inom
telebranschen över huvud taget upprätthålla verksamhet
inom vissa områden som i dag inte är konkurrensutsatta, än
mindre att utveckla en fungerande konkurrens. När
konkurrenstrycket ökar inom vissa delmarknader kommer
möjligheterna att korssubventionera mellan olika
kundgrupper att minska. Detta kan i sin tur leda till att det
ansvar för företagsekonomiskt olönsam trafik som enligt
förslaget ska tas av Telia AB blir allt mer betungande.
Det är vår bedömning att kommunikationsministern
inom en inte alltför avlägsen framtid kommer att få
finansiera det regionalpolitiska ansvaret vad gäller telefoni
via statsbudgeten.
Finansiering av icke företagsekonomiskt lönsam
verksamhet
De tillstånd som enligt liggande lagförslag skall ge rätt
att bedriva teletrafik bör kopplas samman med avgifter för
gemensam finansiering av regionala och sociala kostnader.
Regeringen lever i sin analys av telemarknaden delvis i
historien. Man skriver att svårigheter kan uppkomma när
någon eller några nya aktörer aktivt utnyttjar den
inneboende snedbalansen i kostnadsbilden genom att
ansluta endast inom lågkostnadsområden och därigenom
tillskansar sig en kostnadsfördel i förhållande till det
bolagiserade Televerket.
Det ovan redovisade avtalet mellan BT och
regeringskansliet är ett exempel på att så sker redan i dag.
Televerket utmanas redan på lågkostnadsområden, vilket
leder till att det är orimligt att ensidigt belasta verket med
regionala och sociala åtaganden.
I propositionen saknas en analys av hur stora
merkostnader man lägger på Televerket och de finansiella
konsekvenserna. Det är därför omöjligt att ta ställning till
om modellen är acceptabel.
Telestyrelsens roll
I propositionen ges Telestyrelsen en cental uppgift i
telepolitiken. Det gäller tillståndsgivning, utformning av
tillståndsvillkor, tvistlösning, m.m. Stora krav kommer att
ställas på Telestyrelsen när det gäller såväl teknisk som
ekonomisk kompetens.
Endast på ett ställe i propositionen nämns Telestyrelsens
roll som ombud för allmänheten. Regeringen redovisar inte
några överväganden om hur den i dag gällande
överprövningsrätten för allmänheten i förhållande till
Televerket skall regleras. Detta är en allvarlig brist och
måste lösas i enlighet med vad vi anfört tidigare.
Handikappades tillgång till teletjänster
Handikapputredningen har i sitt slutbetänkande, Ett
samhälle för alla, föreslagit åtgärder för att säkra
handikappades tillgångar till telekommunikationer. Det
föreslås där bl.a. att man skall inrätta en så kallad Telefond,
finansierad av teleföretagen med tillskott i förhållande till
dessas omsättning. Ur fonden skall det kunna utgå bidrag,
exempelvis till enskilda för dagliga merkostnader som avser
telekommunikationer. Vi anser att det är en rimlig modell
att lösa de specifika problem som personer med
funktionshinder kan få på en avreglerad telemarknad.
Bolagisering av Televerket
Led i regeringens privatiseringsstrategi
Det helstatliga affärsverket Televerket har utvecklat ett
av världens mest effektiva telenät med tillhörande
teletjänster. Dagens televerk karaktäriseras av låga taxor, i
ett internationellt perspektiv, och hög servicenivå till både
hushåll och företag.
Ett byte av associationsform behöver i sig inte vara
dramatiskt, utan kan i vissa fall vara en riktig åtgärd. Det
finns dock i dagsläget ett grundläggande problem med
bolagiseringen, nämligen dess koppling till privatisering.
Regeringen har i olika sammanhang, senast i prop.
1992/93:100, redovisat sin principiella syn på
infrastrukturverken. Den principiella synen som regeringen
har på statlig verksamhet kom även till uttryck i förra årets
finansplan och den s.k. privatiseringspropositionen från
hösten 1991. Enligt regeringen bör verksamhet
konkurrensutsättas i så stor utsträckning som möjligt.
Regeringens uppfattning är vidare att ''konkurrensutsatt
verksamhet bör, om inte särskilda skäl talar för detta, inte
bedrivas i myndighetsform och i normalfallet ej av staten.''
Den sistnämnda formuleringen ''i normalfallet ej av staten'',
är ett uttryck för uppfattningen att privata lösningar är
bättre än offentliga. Det innebär att en omvandling av en
myndighetsverksamhet till en bolagsform i förlängningen,
enligt regeringens uppfattning, också bör innebära
privatisering.
Förändringar i associationsformen till aktiebolag och
andra veksamhetsförutsättningar bygger för regeringen
alltså mer på ideologiska grunder än omsorg om
verksamheten. Detta är en helt ny förutsättning för
diskussionen om bolagisering.
I propositionen redovisar regeringen ett lagförslag i den
anda som präglar de principiellt hållna propositionerna.
Regeringen bekräftar i propositionen att den förbereder
en utförsäljning av Telia AB. Man skriver att ''i den
situation att betydande delar av aktiestocken har övergått i
privat ägo ställer sig saken annorlunda. (Då blir)
inriktningen att ge ägarna en så hög avkastning som möjligt
på det satsade kapitalet.'' Telia AB ska alltså fungera som
ett aktiebolag vilket som helst.
Det övergripande målet för affärsverken har av
riksdagen fastslagits vara att ge medborgarna, näringslivet
och den offentliga förvaltningen i landets olika delar en
tillfredsställande tillgång på infrastrukturell service till
lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Dessutom har
affärsverken ett regionalt och socialt ansvar i utformningen
av serviceutbud och prissättning. Affärsverken har alltså
andra mål än såväl statliga som privata aktiebolag.
Riksdag och regering fattar beslut om verksamhetens
inriktning, fastställer anslag, godkänner planer, gör
uppföljningar och utvärderar resultatet. Anledningen till
detta är naturligtvis att det är frågan om verksamheter som
berör hela landet och befolkningen.
Medborgarnas/väljarnas berättigade krav på rättvisa och
tillgänglighet till fungerande telekommunikationer skall
säkerställas via politiska beslut.
Trots att affärsverken blivit mer marknadsorienterade
under senare år har de kunnat uppfylla det sociala och
regionala ansvar som ålagts dem. Effektiviteten i de svenska
affärsverken har i regel varit mycket god mätt med
internationella mått. Avkastningen har också i flera fall
varit jämförbar med den privata sektorns. Slutsatsen blir att
affärsverksformen verksamt bidragit till att affärsmässiga
krav kunnat kombineras med ett regionalt och socialt
ansvar.
Behovet av grundläggande samhällelig service när det
gäller teletrafik är i stort sett lika stort oavsett var i landet
man bor. Kostnader för att ställa denna basservice till alla
medborgares förfogande varierar dock kraftigt. En strikt
marknadsprissättning skulle antingen leda till stora
prisskillnader eller en bristande tillgänglighet för vissa
medborgargrupper. Därför är det också motiverat att
telepolitiken förblir en samhällelig uppgift.
Snabba och stora tekniska framsteg har förändrat
förutsättningarna för telekommunikationer. Detta har lett
till en internationalisering och konkurrenssituation, som
kräver lösningar, där Televerket ges samma möjlighet att
agera som sina konkurrenter.
Styrning av Telia AB
Med en ombildning av Televerket till aktiebolag
förändras möjligheterna att styra företaget radikalt. För
merparten av den service som utförs av Televerket --
hushållstelefoni -- kommer verket under en överskådlig tid
att förbli monopolist.
Aktiebolagets främsta mål enligt aktiebolagslagen är att
bereda aktieägarna vinst. Som monopolist kan (och skall)
därmed aktiebolaget Telia tillämpa monopolprissättning på
ett sätt som inte leder till samhällsekonomisk effektivitet.
För att hindra detta kommer staten att ålägga
aktiebolaget politiska restriktioner i form av servicemål och
taxeregleringar. Detta kan till nöds fungera så länge
aktiebolaget har en ägare, i detta fall staten. Men så fort
någon annan ägare kommer in i bilden kommer
aktiebolagslagens regler för skydd av minoritetsägare att stå
i strid med dessa restriktioner. Statens möjlighet att
självständigt prioritera andra mål än vinstmaximering
kommer att försvinna.
Frågan om insyn i ett bolagiserat Televerk måste
övervägas mer noggrant än vad som sker i propositionen.
Likabehandling en förutsättning
En minimiförutsättning för en bolagisering av Televerket
är enligt vår uppfattning att den lagstiftning som införs görs
konkurrensneutral.
Vi har tidigare redovisat våra principiella
ställningstaganden när det gäller en solidarisk finansiering
av verksamhet som inte är företagsekonomiskt lönsam.
Trots att regeringen i sitt förslag till telelag föreslår att
det skall finnas två möjligheter att solidariskt finansiera
dessa merkostnader, via statsbudgeten och via
samtrafikavgifter, anser man att möjligheterna att ta ut
merkostnader via lagens samtrafikvillkor skall skrivas bort i
avtal mellan staten och Telia AB. Någon beräkning av
effekterna för Telia AB eller konsekvenser för
telemarknaden i stort redovisas inte.
Regeringens linje innebär att det i praktiken inte
kommer att finnas något solidariskt ansvar för telenätet --
det blir enbart de hushålls- och småföretagskunder som
utnyttjar Televerkets nät som kommer att bidra till
korssubventioneringen. De stora företagen och de
teleföretag som levererar teletjänster till dessa ges en
gynnad ställning utanför systemet.
Det förslag som presenteras är ologiskt: samtidigt som
konkurrensen släpps fri, styr man ett företag medan andra
får agera helt fritt.
Vi kan inte se att det finns skäl att, efter det att en telelag
trätt i kraft, i ett avtal frångå det förslag till lösning som
finns i lagförslaget. Televerket bör därför fullt ut få
kompensera sina merkostnader för åtaganden som inte är
företagsekonomiskt lönsamma via samtrafikavgifter.
Pristak för telefonitjänsten
Regeringen avser att, som ett led i utvecklingen av
konkurrensen på telemarknaden, ålägga Telia AB ett
pristak för den icke konkurrensutsatta delen av marknaden
för telefonitjänsten.
Vi delar regeringens bedömning att det finns starka skäl
att övervaka prisutvecklingen på en marknad som inom
överskådlig tid kommer att vara monopoliserad.
Det saknas emellertid i regeringens proposition underlag
för bedömning om den föreslagna nivån, NPI minskad med
1 procent, är korrekt.
Ett pristak måste vara resultat av en bedömning av
produktivitetsutveckling, konkurrenssituationen och den
allmänna prisutvecklingen.
En komplicerande faktor i detta sammanhang är det
aviserade behovet av ombalansering av taxorna mellan den
konkurrensutsatta delen av telefonimarknaden och
monopoldelen. I propositionen saknas en granskning och
analys av rimligheten i de argument som framförs från
Televerket i denna fråga.
Mot denna bakgrund framstår det förslag som
regeringen presenterar som godtyckligt.
Utifrån tidigare förda diskussioner om teletaxorna och
riksdagens beslut i frågan finns det anledning att anta att det
satta pristaket är för generöst tilltaget. Den höga teknik-
och produktivitetsutvecklingen inom telesektorn borde
medföra att kostnadsutvecklingen skulle kunna hållas
betydligt under den allmänna prisutvecklingen.
Regeringen bör återkomma till riksdagen med en
fullständig analys av de förväntade effekterna av ett
stramare pristak. Intill dess bör nuvarande prisreglering för
Televerket ligga kvar.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen avslår regeringens förslag till lagstiftning
på teleområdet, m.m. (enligt propositionens hemställan
punkterna 1--15),
2. att riksdagen -- vid avslag på yrkande 1 -- beslutar att
2 § telelagen skall ges följande lydelse:
Denna lag innehåller bestämmelser om televerksamhet.
Bestämmelserna i lagen syftar till att medborgare,
näringsliv och den offentliga förvaltningen på lika villkor i
landets olika delar skall få tillgång till effektiva
telekommunikationer till lägsta möjliga
samhällsekonomiska kostnad. Häri ligger regionala och
sociala hänsyn som möjliggör att var och en från sin
stadigvarande bostad eller sitt fasta verksamhetsställe skall
kunna utnyttja telefonitjänst inom allmänt tillgängligt
telenät.
Regeringen eller den myndighet som regeringen
bestämmer får besluta att tillgång till teletjänster eller fasta
teleförbindelser skall tillgodoses genom statlig
upphandling.
3. att riksdagen -- vid avslag på yrkande 1 -- beslutar att
13 § telelagen skall ges följande lydelse:
Tillstånd enligt 5 § att driva televerksamhet skall förenas
med villkor.
Tillståndsvillkor skall reglera skyldighet för
tillståndshavare
1. att på vissa villkor tillhandahålla telefonitjänst åt var
och en som efterfrågar denna tjänst,
2. att med beaktande av tillgänglig kapacitet på vissa
villkor tillhandahålla fasta teleförbindelser åt den som
efterfrågar sådana,
3. att bedriva verksamheten under de förutsättningar
som följer av de internationella överenskommelser som
Sverige biträtt,
4. att medverka till att telemeddelanden kan förmedlas
till samhällets alarmerings- och räddningstjänst,
5. att beakta totalförsvarets behov av
telekommunikationer under höjd beredskap.
Tillstånd enligt 5 § att driva televerksamhet kan även
reglera bl.a. skyldighet för tillståndshavare
1. att i verksamheten ta hänsyn till handikappades behov
av särskilda teletjänster,
2. att årligen redovisa sin verksamhet i de delar som
berörs av tillståndet efter för verksamheten särskilt
avpassade principer samt att ställa redovisningen till
förfogande för tillståndsmyndigheten eller den som anvisas
av myndigheten,
3. att på skäliga villkor till annan tillståndshavare lämna
ut sådana publicerade uppgifter om telefonabonnemang
som inte omfattas av tystnadsplikt enligt 25 § denna lag samt
4. att på skäliga villkor i egen telefonkatalog publicera
och i sin verksamhet till allmänheten lämna ut uppgifter om
teleabonnemang hos annan tillståndshavare i den
utsträckning de inte omfattas av tystnadsplikt enligt lag.
Regeringen eller den myndighet som regeringen
bestämmer får meddela undantag från samt föreskrifter om
tillståndsvillkor.
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om att regeringen skyndsamt bör
återkomma till riksdagen med förslag till reglering av
telemarknaden i enlighet med den inriktning som angivits i
motionen,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om fond för handikappstöd,
6. att riksdagen avslår regeringens förslag att ombilda
Televerket till ett av staten helägt aktiebolag den 1 juli 1993,
7. att riksdagen avslår regeringens förslag att regeringen
skall bemyndigas att genomföra bolagiseringen och
överföra Televerkets verksamhet med tillgångar och
skulder till Telia AB resp. till de av Telia AB helägda
dotterbolagen Telia Mobitel AB och Fastighets AB Telaris,
8. att riksdagen avslår regeringens förslag att regeringen
genom avtal med Telia AB ålägger detta bolag att
upprätthålla telefoni i hela landet utan kompensation
genom samtrafikavgifter,
9. att riksdagen avslår regeringens förslag om
bemyndigande för regeringen att träffa avtal med Telia AB
om taxeutveckling för telefonitjänst till fast
anslutningspunkt,
10. att riksdagen avslår regeringens förslag om
bemyndigande för regeringen att träffa avtal med Telia AB
om upprätthållande av olönsamma telefonautomater i
glesbygd,
11. att riksdagen vid bifall till motionens yrkanden 1 och
6 avslår propositionens yrkande 27,
12. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om prisreglering av telefonitjänsten.
Stockholm den 14 april 1993
Sven-Gösta Signell (s)
Håkan Strömberg (s)
Sten-Ove Sundström (s)
Bo Nilsson (s)
Anita Jönsson (s)
Jarl Lander (s)
Ines Uusmann (s)
Ulrica Messing (s)
Christer Skoog (s)
Sten Östlund (s)
Lisbet Calner (s)
Georg Andersson (s)
Sigrid Bolkéus (s)
Krister Örnfjäder (s)