Inledning
I regeringens proposition 1992/93:187, Individuellt pensionssparande, föreslås att ett nytt långsiktigt bundet sparande införs efter förebild av sparande i pensionsförsäkring. Det nya sparandet, som inte innehåller några försäkringsinslag, skall i princip endast kunna ske hos banker och fondkommissionärer.
Individuellt pensionssparande skall kunna ske i tre olika former nämligen på inlåningskonto i bank, genom andelar i värdepappersfonder eller i enskilda värdepapper.
Syftet med den nya lagstiftningen är dels att öka det totala sparandet i samhället, dels öka konkurrensen om pensionssparandet för att uppnå en kostnadseffektivare förvaltning av pensionsmedlen.
En av de viktigare utgångspunkterna för den föreslagna lagstiftningen är att det nya systemet skall vara konkurrensneutralt i förhållande till försäkringssparande.
Remissinstansernas synpunkter
Flera av de mer betydelsefulla remissinstanserna är starkt kritiska till förslaget, däribland Riksbanken och Riksgäldskontoret.
Endast de instanser som har anknytning till banksektorn tillstyrker förslaget i sin helhet utan några egentliga invändningar.
Riksbanken uttalar i sitt remissyttrande att selektiva sparstimulanser generellt sett bör undvikas och att ett skattemässigt gynnat pensionssparande inte bör utgöra undantag från denna regel. Vidare avstyrker Riksbanken pensionssparande med inlåningskonto i bank. Bankinlåningens centrala roll i betalningssystemet medför, enligt Riksbanken, att staten får ett särskilt ansvar för sparande på inlåningskonto i bank samtidigt som staten har svårt att på lämpligt sätt begränsa sitt åtagande gentemot banksystemet. Riksbanken påpekar att realiteten i dessa problem på senare tid har demonstrerats av de statliga insatser som krävs för att rädda vissa banker. Under dessa omständigheter kan det enligt Riksbankens mening inte uppfattas som ändamålsenligt att via skattesystemet subventionera banksparandet.
Riksgäldskontoret avstyrker i sitt remissyttrande förslaget i sin helhet. Riksgälden anför att användningen av selektiva sparstimulanser enligt all erfarenhet är ett dyrt och ineffektivt sätt att öka sparandet samt att förslaget medför ytterligare försvagning av statsbudgeten. De totala statsfinansiella kostnaderna för förslaget har Riksgäldskontoret beräknat uppgå till ca 2 miljarder kr per år.
Riksförsäkringsverket anför för sin del att införandet av förslaget borde avvakta den pågående utredningen om de offentliga pensionerna.
I flera remissinstansers yttrande, där ibland Finansinspektionens, påpekas att förslaget inte uppfyller önskvärd konkurrensneutralitet. Man förutsätter därför att motsvarande regler införs även på försäkringsområdet innan den nya lagstiftningen träder i kraft.
Lagrådets yttrande
Även Lagrådet uttalar stark kritik mot förslaget i sin helhet och anför bland annat följande:
En mer sammanfattande observation är att ifrågavarande förslag utarbetas på grundval av en departementspromemoria som -- i förhållande till de behandlade frågekomplexens betydelse, omfång och svårighetsgrad -- framstår som jämförelsevis kortfattad och i en del stycken otillräckligt övervägd. Detta gäller inte minst de i promemorian redovisade specialmotiveringarna, som därigenom inte alltid kan antas bli särskilt vägledande inför uppkommande tillämpningsproblem. Nu anförda brister har enligt lagrådets mening inte helt kunnat avhjälpas under den fortsatta beredningen inom regeringskansliet. Till detta kan ha bidragit att även remissinstanserna synes ha avgett sina yttranden under viss tidspress.
Lagrådet säger vidare i sitt yttrande att en förutsättning för att förslaget kan läggas till grund för lagstiftningen är att ytterligare bearbetning sker.
Med hänsyn till den tidspress under vilken arbetet med att ta fram en proposition bedrivits har departementet inte haft möjlighet att i tillräcklig omfattning beakta de synpunkter som framförts från Lagrådet.
Synpunkter
Ett av huvudsyftena med den nya lagstiftningen är att öka konkurrensen om pensionssparandet och på så sätt uppnå en kostnadseffektiv förvaltning av pensionsmedlen.
För att detta skall bli möjligt krävs att spararna har möjlighet att överblicka och värdera olika sparalternativ utifrån bland annat kostnads- och flexibilitetsaspekter.
Pensionssparandet i samhället bedrivs f n genom en rad olika institut som i sin tur verkar under skilda regelverk och med delvis olika tillsyn. Instituten utgörs av livförsäkringsbolag, fondförsäkringsbolag, försäkringsföreningar, pensionsstiftelser, företagens kontolösningar samt de offentliga pensionerna. Den särskilda lagstiftning som gäller för vart och ett av dessa institut har växt fram successivt under hela 1900-talet. Regelverken präglas därför av respektive tids värderingar och synsätt när det gäller placeringsregler, tillsyn m m.
Risken med ytterligare en speciallagstiftning för pensionssparande är att istället för att förbättra effektiviteten genom ökad konkurrens åstadkomma en motsatt situation. Genom ytterligare en i sig komplicerad sparform försvåras överblicken för konsumenterna när det gäller val av olika sparalternativ. Denna situation försvårar konkurrens istället för tvärtom vilket i sin tur leder till försämrad effektivitet.
Istället bör en samlad översyn ske av regelverken för de skilda pensionssystemen med målsättning att åstadkomma generella förenklingar och förbättringar.
En sådan översyn skulle också kunna samordnas med pensionsarbetsgruppens slutförslag om ett reformerat allmänt pensionssystem. Förslaget förväntas bli presenterat under maj månad 1993.
Ett nytt sammanhållet regelverk för pensionssparande kan sedan gälla för samtliga institut som verkar på sparandemarknaden. Härigenom skapas reella möjligheter för förbättrad konkurrens och ökad effektivitet.
En annan viktig fråga som rör konkurrensneutraliteten och som Riksbanken behandlar i sitt remissyttrande är de under senare tid utfärdade statliga garantierna för bankernas och i bankkoncerner ingående finansieringsinstituts åtaganden. Ett individuellt pensionssparande inom banksystemet riskerar med nuvarande utveckling på den finansiella marknaden att subventioneras såväl vid insättning genom skatteavdrag som vid uttag genom statens garantier för att infria bankernas åtaganden gentemot spararna. Dessa statliga åtgärder får en konkurrenssnedvridande effekt i förhållande till försäkringsbolagen som tvingas att möta nedgången på den finansiella marknaden på egen hand bland annat med sänkta återbäringsräntor som följd.
Förslaget innehåller också en utvidning av pensionssparandemarknaden till utländska sparinstitut. Detta innebär att skatteavdrag medges för insättning på konto i utländsk bank genom filial i Sverige och att sparandet kan ske i annan valuta än svenska kronor.
En sådan utvidgning är emellertid inte påkallad pga EGs regelsystem om konkurrensneutralitet.
Enligt EG-domstolen, som i de s k Bachmanmålen bland annat prövat frågan om skatteförhållanden kring pensionsförsäkring, kan ett land föreskriva restriktioner beträffande avdragsrätt för utländsk pensionsförsäkring utan att detta strider mot Romfördraget.
Slutligen kan tidpunkten för ett ikraftträdande av förslaget starkt ifrågasättas från en helt annan utgångspunkt. Sedan förslaget presenterades under försommaren 1992 har den ekonomiska situationen i landet genomgått en stark försämring. Osäkerheten kring den ekonomiska politiken, ändrade skatteregler m m har gjort att sparkvoten i Sverige ökat kraftigt under senare tid. Detta upplevs samfällt av ekonomiska experter som ett stort problem, åtminstone i det korta perspektivet. För att få fart på Sveriges ekonomi krävs att den inhemska efterfrågan ökar. Bland annat uttalar regeringens egen utredare i betänkandet ''Sparar vi för lite'', SOU 1992:97, att det finns anledning att i dagsläget vara mycket försiktig med ytterligare åtgärder i syfte att stimulera hushållssparandet. Utredaren påpekar vidare att rimligen föreligger bättre möjligheter om något eller några år att avgöra om stimulanser till hushållssparandet är nödvändiga.
Att i detta läge föreslå en speciallagstiftning för att ytterligare stimulera hushållssparande verkar inte särskilt genomtänkt.
Om nya sparstimulanser i ett längre perspektiv är nödvändiga kan således bättre avgöras om något eller några år och en naturlig slutsats av den förda argumentationen är därför att reformen bör skjutas upp åtminstone till dess att det statsfinansiella läget klarnat.
Med hänvisning till det anförda hemställs
att riksdagen beslutar att lag om individuellt pensionssparande skall träda i kraft tidigast den 1 januari 1995.
Stockholm den 13 april 1993 Christina Linderholm (c)