med anledning av prop. 1992/93:187 Individuellt pensionssparande
I regeringens proposition 1992/93:187 föreslås att ett nytt
långsiktigt bundet sparande kallat individuellt
pensionssparande införs efter förebild av sparande i
pensionsförsäkring. Det nya sparandet, som inte innehåller
några försäkringsinslag, skall i princip endast kunna ske hos
banker och fondkommissionärer.
Individuellt pensionssparande föreslås kunna ske i tre
former -- inlåningskonto i bank, fondsparande eller
enskilda värdepapper.
Syftet med den nya lagstiftningen är dels att öka det
totala sparandet i samhället, dels att öka konkurrensen om
pensionssparandet för att uppnå en kostnadseffektivare
förvaltning av pensionsmedlen.
En av de viktigare utgångspunkterna för den föreslagna
lagstiftningen är att det nya systemet skall vara
konkurrensneutralt i förhållande till försäkringssparande.
Försäkringsmässig bakgrund
Pensionssparandet i samhället bedrivs f n genom en rad
olika institut som i sin tur verkar under skilda regelverk och
med delvis olika tillsyn. Instituten utgörs av
livförsäkringsbolag, fondförsäkringsbolag,
försäkringsföreningar, pensionsstiftelser, företagens
kontolösningar samt de offentliga pensionerna. Den
särskilda lagstiftning som gäller för vart och ett av dessa
institut har växt fram successivt under hela 1900-talet.
Regelverken präglas därför av resp tids värderingar och
synsätt när det gäller placeringsregler, tillsyn m m.
Risken med ytterligare en speciallagstiftning för
pensionssparande är att man i stället för att förbättra
effektiviteten genom ökad konkurrens åstadkommer en
motsatt situation. Genom ytterligare en i sig komplicerad
sparform försvåras överblicken för konsumenterna när det
gäller val av olika sparalternativ. Denna situation försvårar
konkurrens i stället för tvärtom vilket i sin tur leder till
försämrad effektivitet.
Idag tvingas livbolagen, genom försäkringsrörelselagen,
att placera merparten av influtna premier i ''guldkantade''
räntebärande papper, d v s utgivna av staten, bostadsinstitut
m fl.
Det är oklart vilka effekter detta nya förslag, och andra
redan genomförda ändringar liksom förväntade ändringar,
kommer att ha på kapitalmarknaden.
1990 var nyteckningspremierna för K- och P-försäkring
ca 7,5 miljarder kr. 1991 hade de sjunkit till ca 5 miljarder.
Detta år tecknades försäkring för ca 1,8 miljarder kr
vardera i utlandet och i s k fondanknuten försäkring (''unit
linked''). Premierna som tecknats i utländsk försäkring
kommer inte direkt den svenska kapitalmarknaden till
godo -- unit linked torde i huvudsak bestå av aktiefonder.
Tendensen 1991 har ytterligare förstärkts under 1992.
Nyteckningspremien i traditionell försäkring uppgår till ca
3,2 miljarder kr samt i utländsk försäkring och unit linked
till, uppskattningsvis, 4 miljarder.
Redan nu har således en stor del av tillflödet till
kapitalmarknaden som kom från de traditionella
försäkringsbolagen bortfallit.
Om man antar att ett nytt individuellt pensionssparande
kommer att ta 50% av de traditionella bolagens marknad,
så kommer ytterligare ca 1,6 miljarder initialt att försvinna
från kapitalmarknaden. Medel på sparkonto kommer att
placeras i form av kreditgivning till företag, aktiefonder
placeras på börsen och enskilda värdepapper torde i
huvudsak bestå av aktier.
Det ovanstående stycket avser nyförsäljningen.
Premieinkomsten 1991 för traditionell, individuell
livförsäkring var ca 22 miljarder kr. Det är detta belopp som
på sikt löper risk att undandras kapitalmarknaden.
De traditionella försäkringsbolagen finasierar idag del
av statsskulden och hypoteksinstitutens upplåning.
Det pågår en utredning som ska EG-anpassa
försäkringsbolagens placeringsregler. Ett förväntat resultat
är att premier får placeras i annat än dagens ''guldkantade''
papper i en helt annan utsträckning. Vidare införs troligen
spärregler för enhandsengagemang, som i huvudsak
drabbar hypoteksinstituten.
Innebörden av allt detta sammantaget för räntorna och
därmed för skattebetalare och bostadskonsumenter är
oklar.
Remissinstansernas synpunkter
Till grund för propositionen ligger en
departementspromemoria (Fi Ds 1992:45) som blev föremål
för en omfattande remissomgång. Några yttranden skall här
återges.
Riksbanken uttalar i sitt remissyttrande att selektiva
sparstimulanser generellt sett bör undvikas och att ett
skattemässigt gynnat pensionssparande inte bör utgöra
undantag från denna regel. Vidare avstyrker Riksbanken
pensionssparande med inlåningskonto i bank.
Bankinlåningens centrala roll i betalningssystemet medför,
enligt Riksbanken, att staten får ett särskilt ansvar för
sparande på inlåningskonto i bank samtidigt som staten har
svårt att på lämpligt sätt begränsa sitt åtagande gentemot
banksystemet. Riksbanken påpekar att realiteten i dessa
problem på senare tid har demonsterats av de statliga
insatser som krävs för att rädda vissa banker. Under dessa
omständigheter kan det enligt Riksbankens mening inte
uppfattas som ändamålsenligt att subventionera
banksparandet. Ett individuellt pensionssparande inom
banksystemet riskerar med nuvarande utveckling på den
finansiella marknaden att subventioneras såväl vid
insättning genom skatteavdrag som vid uttag genom statens
garantier för att infria bankernas åtaganden gentemot
spararna. Dessa statliga åtgärder får en
konkurrenssnedvridande effekt i förhållande till
försäkringsbolagen som tvingas att möta nedgången på den
finansiella marknaden på egen hand bl a med sänkta
återbäringsräntor som följd.
Såsom framgår av flera remissinstansers yttrande,
däribland Finansinspektionens, uppfyller inte förslaget
önskvärd konkurrensneutralitet. Den nya sparformen
kommer att i flera väsentliga avseenden innehålla mer
flexibla och enklare regler än vad som gäller för
pensionssparande i försäkring. Det gäller exempelvis val av
sparform och möjligheten att på olika sätt förfoga över
sparmedlen. För att uppnå avsedd konkurrensneutralitet
måste motsvarande förenklingar ske även för
försäkringsområdet.
Riksgäldskontoret avstyrker i sitt remissyttrande
förslaget i sin helhet. Riksgälden anför att användningen av
selektiva sparstimulanser enligt all erfarenhet är ett dyrt och
ineffektivt sätt att öka sparandet samt att förslaget medför
ytterligare försvagning av statsbudgeten. De totala
statsfinansiella kostnaderna för förslaget har
Riksgäldskontoret beräknat uppgå till ca 2 mdr per år.
Riksförsäkringsverket anförde för sin del att införandet
av förslaget borde avvakta den pågående utredningen om
de offentliga pensionerna.
Försäkringsförbundet påpekar i sitt yttrande att ett
flertal fundamentala civilrättsliga frågor saknar
tillfredsställande reglering i regeringens förslag.
Lagrådets kritik
Departementspromemorian utmynnade i en
lagrådsremiss som i stort överensstämmer med det
ursprungliga förslaget trots en mycket stark kritik från
flertalet remissinstanser; bland annat avstyrkte faktiskt
både Riksbanken och Riksgäldskontoret förslaget i sin
helhet om än med olika motiveringar.
Ovanstående kritik förstärks ytterligare av Lagrådet som
bland annat anför följande:
En mer sammanfattande observation är att
ifrågavarande förslag utarbetas på grundval av en
departementspromemoria som -- i förhållande till de
behandlade frågekomplexens betydelse, omfång och
svårighetsgrad -- framstår som jämförelsevis kortfattad och
i en del stycken otillräckligt övervägd. Detta gäller inte
minst de i promemorian redovisade specialmotiveringarna,
som därigenom inte alltid kan antas bli särskilt vägledande
inför uppkommande tillämpningsproblem. Nu anförda
brister har enligt lagrådets mening inte helt kunnat
avhjälpas under den fortsatta beredningen inom
regeringskansliet. Till detta kan ha bidragit att även
remissinstanserna synes ha avgett sina yttranden under viss
tidspress.
Lagrådet säger vidare i sitt yttrande att en förutsättning
för att förslaget skall läggas till grund för lagstiftning är att
bearbetning sker.
Mot denna bakgrund utsattes främst
Finansdepartementet (men även Justitiedepartementet) för
en närmast orimlig tidspress för arbetet att -- i enlighet med
tidigare tidplan -- ta fram en proposition som beaktar de
viktiga synpunkter som framförts från olika håll.
Förslagets grundtanke
Produktidén i PiB är sund och förmånerna i PiB-
produkterna är tilltalande. Den föreslagna PiB-produkten
är i flera avseenden överlägsen de produkter som
försäkringsbolagen kan erbjuda. PiB kan exempelvis
utbetalas till dödsbon och till barn oavsett deras ålder.
Men fler aktörer, förutom banker, borde tillåtas att
tillhandahålla produkter med PiB-förmåner.
Kostnadsuttagen blir naturligtvis lägre genom en ökad
konkurrens.
Förslagets konsekvenser
Ur konsumentsynpunkt
Förslaget medför att en ökad andel av pensionsspararna
kommer att sakna de viktiga trygghetsmoment som normalt
ingår i pensionsförsäkringar.
Genom efterlevandeskyddet i försäkringen kan den
enskilde säkerställa att de närmast anhöriga inte ställs på
bar backe om han själv skulle drabbas av en för tidig död. I
den traditionella pensionsförsäkringen finns också inbyggd
en garanti att pensionen kommer att utbetalas under
premiebetalarens hela återstående livstid, således även om
denne får ett ovanligt långt liv.
Bankpensionen innebär endast en rätt att återfå de
medel som ansamlats på kontot jämte ränta. Ett individuellt
pensionssparande i bank kan därför inte överta
pensionsförsäkringens roll som trygghetsfaktor för den
enskilde. Dessutom har bankernas 8-procentiga
kapitaltäckningsgrad redan visat sig vara otillräcklig för att
skydda inlåningen.
Ur branschsynpunkt
PiB är inte konkurrensneutral mellan sparformerna.
Denna konkurrensojämlikhet kommer att slå sönder
livförsäkringsbolagens privatmarknad och
försäkringssparandet kommer att minska kraftigt.
Livförsäkringsbolagen omfattas inte heller av
bankakutens ''insättarskydd'' eftersom de på grund av
försäkringsrörelselagen (FRL) är tvungna att själva trygga
sina utfästelser.
Bankernas kostnadskalkyler visar att stora investeringar
måste göras i PiB. Produkten beräknas bli lönsam först om
3 till 7 år. Via bankakuten kommer det ytterst att vara
skattebetalarna som gör dessa investeringar, eftersom
bankerna idag inte själva har råd till dessa stora
investeringar. Man kan därför förvänta sig att bankerna
kommer att tillämpa oskäligt höga räntemarginaler och
kostnadsuttag för att få lönsamhet i PiB.
För övrigt kommer Unit Linkedbolagens (UL) marknad
att vara helt utslagen genom PiB. Eftersom UL endast har
varit i kraft i 2 år kommer nedlagda investeringar på
datasidan om 100-tals miljoner kronor att vara bortkastade.
Ur finansiell synpunkt
PiB kommer att allvarligt störa kapitalmarknaden.
Troligen kommer inte några kapitalstarka institut att
nettoköpa obligationer och andra värdepapper. Nedgången
på privatmarknaden kommer istället att tvinga
livförsäkringsbolagen att realisera sina tillgångar av
värdepapper och fastigheter. Detta befaras leda till
allvarliga störningar på den svenska kapitalmarknaden.
En stor del av behållningen som idag finns på
inlåningskonton och i värdepappersfonder (t ex
allemansfonder) kommer att överföras till PiB. Den
''skattekredit'' som därigenom erhålls kommer att användas
till amorteringar av lån eller till ökad konsumtion. Ytterst
leder detta till minskat sparande i försäkringsbolag.
Utöver alla nu nämnda konsekvenser kommer PiB
initialt att leda till ett stort skattebortfall. Skatteavdragen
orsakade av omfördelningen av befintligt sparande
beräknas under de första åren medföra minskade
skatteintäkter på cirka 2 miljarder per år. Detta kommer
naturligtvis att innebära kännbara påfrestningar på de
redan hårt ansträngda statsfinanserna.
Särskilda EG-aspekter
Konkurrensneutralitet gentemot utländska banker är ett
skäl som framförts för att Sverige skall tillåta
pensionssparande i bank. Man menar att om en bank med
koncession i Frankrike eller Danmark marknadsför sig eller
etablerar sig i Sverige så kan dessa banker tillhandahålla
pensionssparande i bank. I Frankrike och Danmark är
denna sparform tillåten.
Denna uppfattning är dock tvivelaktig och i detta
sammanhang kan det vara värdefullt att ta del av EG-
domstolens domslut i de så kallade Bachman-målen.
Visserligen behandlar Bachman-målen skatteförhållanden
kring pensionsförsäkring och det kan därför hävdas att
dessa rättsfall inte är tillämpliga på pensionssparande i
bank. Av sammanfattningen av domsluten framgår dock att
försäkringsaspekten är underordnad och att EG-domsluten
primärt rör det nationella skattesystemet.
Dessa rättsfall bör därför även kunna bli tillämpliga på
pensionssparande i bank. EG-domstolen slår nämligen fast
att Romfördraget inte hindrar ett land (i detta fall den
belgiska staten) att föreskriva restriktioner för att
upprätthålla balansen i det nationella skattesystemet.
Genom den föreslagna lagstiftningen om PiB utsträcks
emmellertid avdragsrätten till att omfatta även
pensionssparande i utländskt institut. Det kommer således
att öppnas möjligheter att spara på inlåningskonto i
utländsk bank. Detta medför risk för ett ökat utflöde av
sparkapital från Sverige.
Förslagets ikraftträdande
Tidpunkten för att lansera PiB från den 1 januari 1994 är
sällsynt olämplig, eftersom samhällsekonomin nu kommer
att drabbas särskilt hårt.
Dessutom visar erfarenheterna från avregleringen av
kreditmarknaden att liberaliseringen gick för fort och att
alla konsekvenser av denna avreglering inte var
analyserade.
En liknande avreglering kommer nu att ske genom PiB,
eftersom tryggandereglerna i FRL inte gäller för banker.
Pensionssparande på inlåningskonto kommer bl a att
användas till mer eller mindre riskfylld kreditgivning.
Kunderna skulle säkerligen drabbas av höga kostnadsuttag.
Allmänheten har redan idag ett minimalt förtroende för
bankerna.
Sammanfattning
Det anförda understryker ytterligare vikten av att det nu
framlagda förslaget om individuellt pensionssparande i
bank skjuts på framtiden och att det sker en samlad översyn
av regelverken för de olika pensionssystemen.
Målsättningen bör vara att åstadkomma generella
förenklingar och förbättringar av reglerna för att därigenom
skapa reella förutsättningar för en konkurrens på lika
villkor mellan samtliga institut på marknaden. Detta skulle
komma konsumenterna, pensionstagarna, tillgodo i form av
lägre kostnader och högre avkastning på det insatta
kapitalet.
En sådan översyn skulle också kunna samordnas med de
idéer som föreligger beträffande frivillig ATP-komplettering
samt de sannolika förändringar som är att vänta inom
ramen för tjänstepensioneringen inom såväl den privata
som den statliga sektorn.
Ett nytt sammanhållet regelverk för pensionssparande
kunde då gälla för samtliga institut som verkar på
sparandemarknaden. Därigenom skapas reella möjligheter
för förbättrad konkurrens och ökad effektivitet.
Tidpunkten för ett ikraftträdande av förslaget kan också
starkt ifrågasättas från en helt annan utgångspunkt. Sedan
förslaget presenterades under försommaren 1992 har den
ekonomiska situationen i landet genomgått en stark
försämring. Osäkerheten kring den ekonomiska politiken,
ändrade skatteregler m m har gjort att sparkvoten i Sverige
ökat kraftigt under senare tid. Detta upplevs av en samfälld
kör av ekonomiska experter som ett stort problem,
åtminstone i det korta perspektivet. För att få fart på
Sveriges ekonomi krävs att den inhemska efterfrågan ökar.
Att i detta läge föreslå en speciallagstiftning för att
ytterligare stimulera hushållssparandet verkar inte särskilt
genomtänkt. Om nya sparstimulanser i ett längre perspektiv
är nödvändiga kan bättre avgöras om något eller några år.
En naturlig slutsats av den förda argumentationen är
därför att reformen bör skjutas upp förslagsvis åtminstone
till den 1 januari 1995.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
att riksdagen beslutar att en lag om individuellt
pensionssparande skall träda i kraft tidigast den 1 januari
1995.
Stockholm den 2 april 1993
Bengt Harding Olson (fp)