Den kris som nu råder inom kreditmarknaden och som
får kraftiga följder också för samhällsekonomin i övrigt
grundlades under flera år, men starten för dess negativa
verkningar med bl.a. kreditförluster och likviditetsproblem
kan på goda grunder förläggas till eftermiddagen den 24
september 1990. Då slutade en bank att ställa priser i
finansbolaget Nyckelns marknadsbevis. Dagen därpå blev
kreditförlusterna i Nyckeln kända för allmänheten via
media.
I och med kraschen i Nyckeln sjönk förtroendet också
för flertalet övriga finansbolag, och marknaden för
finansbolagspapper upphörde snabbt helt att fungera. De
finansbolag som var beroende av marknadsbevisen för sin
upplåning hamnade i en akut likviditetskris. Detta berodde
på att deras upplåning var kortfristig, medan utlåningen var
lång. Bolagen var m.a.o. beroende av en kontinuerlig kort
refinansiering. Inom en vecka följdes förloppet i Nyckeln av
en liknande händelseutveckling i Gamlestaden och
Independent.
Kuwait
Till de utlösande faktorerna för den finansiella krisen,
och som säkerligen påverkade även finansbolagens
utveckling hösten 1990, kan också räknas den allmänna
ekonomiska nervositet som uppstod sedan Irak den 2
augusti invaderat Kuwait. Denna händelse blev något av ett
negativt trendbrott för den internationella konjunkturen
som dessförinnan varit stark under en lång följd av år.
Bankernas engagemang i nödlidande finansbolag förde
den akuta finanskrisen in i banksystemet samtidigt som den
allmänna ekonomiska nedgången också började påverka
bankernas kreditförluster och resultat mycket negativt.
Kreditförlusternas omfattning
Under 80-talet var reserveringarna för kreditförluster i
det svenska banksystemet internationellt sett låga -- de
pendlade mellan 0,3 % och 0,6 % per år (se tabell 1). Från
och med hösten 1990 skedde emellertid en kraftig uppgång
i kreditförlusterna. Dessa blev då 1,2 % av kreditstocken
för att 1991 accelerera till 4 %.
I kronor räknat var reserveringarna för kreditförluster
1989 2,8 miljarder kr, 1990 10,9 miljarder kr och 1991 35,8
miljarder kr. Beträffande förra året tros kreditförlusterna
ha blivit än större. Det har m.a.o. de senaste åren skett en
formlig explosion när det gäller kreditförlusterna i
banksystemet. Det skall dock påpekas att av de
reserveringar för kreditförluster som gjorts har hittills
endast en mindre del realiserats.
Kreditförlusterna kan komma att öka även innevarande
år.
Trots denna allmänna utveckling under de senaste åren
så har kreditförlusterna i olika banker tidsmässigt
framkommit ganska individuellt från bank till bank. Mycket
beror detta på sammansättningen av kreditstocken på olika
låneobjekt, framförallt andelen fastighetsrelaterade lån.
Detta kommenteras ytterligare nedan.
Resultat
När det gäller rörelseresultatet så gick bankerna
sammantagna med vinst ända fram till förra året då den
samlade förlusten blev 12 miljarder kr. Intjäningsförmågan
har försämrats kraftigt. Bankerna har minskat sin utlåning,
ökat skillnaderna mellan in- och utlåningsränta och
genomför nu nedskärningar på kostnadssidan, men detta
kan inte hejda att rörelseresultatet försämras ytterligare.
Tabell 1. Bankernas kreditförluster och rörelseresultat
(Miljarder kronor)
Det lagstadgade kravet beträffande bankernas
kapitaltäckningsgrad är vid utgången av 1992 8 %.
Bankerna tycks överlag klara detta, men marginalerna är
inte stora. Nivåerna har sjunkit kraftigt under 1992 p.g.a.
kreditförlusterna. En tillfredsställande kapitaltäckning är
viktigt för att klara att undvika allvarlig kreditåtstramning
och troligen nödvändigt för att behålla den rating bankerna
har.
Krisförlopp
Kriser inom finansiella system brukar följa ungefär
samma mönster. Först berörs krediter kopplade till aktier
och fastighetsmarknad. Därefter kommer förluster på
företagskrediter och slutligen sprider sig den finansiella
krisen till utlåningen till privatpersoner. Den nuvarande
finansiella krisen i Sverige följer väl detta mönster.
Fastighetskrediter avgörande
I den svenska krisen har fastighetskrediterna varit
avgörande så här långt. Merparten av de kreditförluster
som bankerna hittills gjort reserveringar för hänför sig till
fastighetsrelaterade lån. Hittillsvarande akuta bankkriser
har inträffat i en ordning bank för bank som nära anknyter
till hur stor andel fastighetsrelaterade lån som bankerna
hade. Detta är knappast någon slump.
Karaktäristiskt för den finansiella krisen är också att en
relativt liten andel av engagemangen står för en relativt stor
del av kreditförlusterna.
Andra fasen inledd
Den finansiella krisen har nu definitivt gått in i sin andra
fas med kreditförluster och viss åtstramning även på
företagssidan. I takt med lågkonjunkturen och det höga
ränteläget har också privatpersoner svårare att klara av sin
lånebörda, och kreditförlusterna även inom denna
kundkategori har ökat. Kreditåtstramning har i viss mån
blivit ett problem, bankernas utlåning har minskat kraftigt
samtidigt som en hel del lån även sägs upp. Företag och
privatpersoner börjar känna av denna nya återhållsamhet
från bankernas sida, men så gör också bostadsinstitut och
kommuner som möter ökade svårigheter att lånefinansiera
sig på penningmarknaden.
Den finansiella krisen i Sverige är inte bara djup utan
också omfattande till sin bredd. Merparten av
kreditmarknaden berörs. Förutom banker och finansbolag
har bl.a. även försäkringsbolagen drabbats, och väntas i
ökad omfattning fortsätta att drabbas, av den finansiella
krisen. Detta framförallt till följd av förluster på kredit- och
garantiförsäkringar.
Delat ansvar
Om orsakerna till den finansiella krisens uppkomst råder
stor samstämmighet bland olika bedömare. Ansvaret får
sägas delas mellan den politiska sfären och näringslivets och
kreditmarknadens aktörer. Därtill kommer så opåverkbara
faktorer som den internationella ekonomiska utvecklingen.
Faktorer samverkade negativt
Den finansiella krisen grundlades egentligen under hela
80-talet. I botten låg strukturella problem med den svenska
ekonomin. Ovanpå detta lades så en rad, i och för sig
nödvändiga, politiska beslut och olyckliga omständigheter
som bidrog till krisens uppbyggnad. Dessa faktorer
samverkade av allt att döma på ett sätt som var maximalt
negativt för utvecklingen. Kasten blev tvära, och effekterna
därmed dramatiska.
Strukturproblem i ekonomin
Den borgerliga regering som suttit fram till hösten 1982
hade inlett ett arbete för att åtgärda de strukturella
problemen i svensk ekonomi. Detta arbete avbröts dock
tvärt i och med det socialdemokratiska maktövertagandet
och deras ekonomiska politik, benämnd ''den tredje
vägen''. Den rekordstora devalveringen 1982 gav svensk
ekonomi en ordentlig inflationsimpuls och kraven på intern
kostnadsanpassning blev för små. Devalveringen följdes
aldrig upp med en tillräckligt stram finanspolitik, och
systemfelen i ekonomin, exempelvis den snabba
kostnadsutvecklingen inom de offentliga
transfereringssystemen, angreps inte. Det är väsentligen
först nu, efter regeringsskiftet, som de strukturella
problemen i ekonomin återigen börjat åtgärdas.
Upp som en sol. . .
Till den konkurrenskraftsförbättring som
devalveringen -82 innebar kom så den kraftiga
internationella konjunkturuppgång som inleddes 1983. Den
kom att utvecklas till den längsta period av högkonjunktur
som rått sedan andra världskriget. Detta var naturligtvis
positivt för svensk ekonomi som ju är starkt
exportberoende. Emellertid ledde en för svag finanspolitik
till en inflationistisk utveckling och situationen utvecklades
successivt till ekonomisk överhettning. Inflation och
kostnadsutveckling översteg våra konkurrentländer
markant och konkurrenskraften försvagades åter, allt större
bytesbalansunderskott uppkom, tillväxten kom att drivas
alltmer av privat och offentlig konsumtion snarare än export
och investeringar. Arbetskraftsbrist och andra
flaskhalsproblem uppstod.
Avreglering av kreditmarknaden
Den svenska kreditmarknaden var i mitten av 80-talet
insnärjd i ett nät av regleringar. Den politiska strävan att
hålla nere räntorna och att styra krediterna till prioriterade
områden ledde till detta.
Efterhand blev denna regleringspolitik alltmer ohållbar.
Med introduktionen i Sverige av bankcertifikat,
statsskuldväxlar och liknande instrument lades grunden för
en fungerande andrahandsmarknad i räntebärande
värdepapper. De kreditpolitiska regleringarna kunde
härigenom kringgås och Riksbanken kunde inte längre styra
utlåningsvolymer och räntor på samma sätt som tidigare.
Samtidigt skapade statsskuldväxlarna möjligheter -- dels att
finansiera statliga budgetunderskott, dels för Riksbanken
att genom marknadsoperationer styra ränteutvecklingen --
en s.k. marknadskonform penningpolitik.
Samtidigt med detta hade en internationell avreglering
av kreditmarknader och valutapolitik börjat genomföras.
Efter att Bretton Woods-systemet brakat samman så hade
regleringen av dollar varit omfattande. Det ledde till
uppkomsten av en grå marknad som till sist fick de
ekonomiskt betydande länderna att inse att det var bättre
att istället släppa på regleringarna.
Mot denna inhemska och internationella bakgrund
avreglerades också den svenska kreditmarknaden med
början 1983. Då försvann likviditetskvoterna. 1985
avskaffades resten av de penningpolitiska regleringar som
rörde de inhemska marknaderna. Inte minst betydelsefullt
var det att ränteregleringen och utlåningstaken togs bort.
Vår slutsats är att det var riktigt att avskaffa
regleringarna på kreditmarknaden. Vi har heller ingen
kritik att rikta mot tidpunkten för avregleringen. Emellertid
ledde avregleringen till en stark kreditexpansion som gav
bränsle åt den uppblåsta marknadsutveckling som skulle
komma.
Efter avregleringen av marknaden steg utlåningen
markant under de följande åren. Bland annat de större
lånemöjligheterna ökade volymerna. Andra viktiga orsaker
var dels högkonjunkturen som skapade en ökad
efterfrågan, dels att det fanns ett sedan tidigare uppdämt
kreditbehov och hög tillgång på outnyttjade säkerheter.
Den förutvarande reglerade marknaden under trycket av
devalveringseffekter och konjunkturuppgång skapade ett
uppdämt efterfrågeöverskott. När avregleringen kom blev
det en boom-effekt.
En åtgärd som kunnat dämpa utlåningsexpansionen
hade varit att ta bort valutaregleringen innan avregleringen
av kreditmarknaden genomfördes. Det hade kunnat vända
en del av efterfrågeökningen på lån mot utlandet, vilket
hade minskat trycket på den inhemska marknaden.
Samtidigt med den ökade utlåningen minskade
sparandet. Dessa två faktorer tillsammans medförde en
kraftig konsumtionsökning i samhället.
Kreditförlusterna ökade dramatiskt från 1989--1990
samtidigt som utlåningen då började minska.
Agerande från kreditmarknadens aktörer
Kreditmarknadens aktörer, som levt under och anpassat
sig till dessa reglerade förutsättningar, var dåligt förberedda
för en avreglerad situation. Detta gällde kanske framförallt
bankerna. Reglerna för finansbolagens verksamhet är inte
så utvecklade. Bland annat saknas rörelseregler av den typ
som finns i t.ex. bankrörelselagen. Det gäller bl.a. regler för
säkerheter m.m. Den mer ingående regleringen av
bankerna har i viss mån att göra med att banker ses som
unikt viktiga för betalningssystemet i och med att de tar
emot inlåning, men bristen på likformiga regler har
inneburit problem.
I hägn av denna i förhållande till bankerna relativt större
frihet bedrev finansbolagen under början av 80-talet en
mycket expansionsinriktad verksamhet. Ambitionerna var
att hela tiden öka volymerna. Detta fick dock till följd att
risktagandet blev stort och att noggrannhet beträffande
kreditberedning och säkerheter av allt att döma eftersattes.
Förutom de bankanknutna finansbolagen fanns de
fristående finansbolagen, varav många seriösa, men också
många vilka närmast var att hänföra till en grå marknad. De
sistnämnda opererade med hård och ofta vilseledande
marknadsföring, i många fall i det närmaste ockerräntor och
hårda betalningsvillkor.
Bankerna förlorade marknadsandelar på finansbolagens
framfart. När kreditregleringen togs bort ville bankerna
uppenbarligen ta tillbaka vad man förlorat. Detta gjorde att
bankerna fick in sämre lån i sina portföljer och att
finansbolagen, för att kunna behålla sina positioner, ökade
sitt risktagande ytterligare.
Om den allmänna ökning av utlåningsvolymerna som
kom under andra delen av 80-talet konkurrerade förstås
inte bara banker med finansbolag, utan även internt inom
dessa grupper var konkurrensen hård. Utlåningspolitiken i
flertalet banker var hårt inriktad på ökade volymer, på att
behålla och öka marknadsandelar och i flera fall på att bryta
in på nya marknadssegment. I viss utsträckning kan
utlåningspolitiken även i bankerna befaras ha lett till
bristfälliga administrativa rutiner.
Den allmänna samhällsekonomiska utvecklingen under
80-talet ledde framförallt till att fastighetsmarknaden blev
mycket lönande. Till detta bidrog relativt låga räntor
kombinerat med en stegrad inflationstakt, förväntningar
om fortsatt inflationsstegring och generösa avdragsregler i
skattesystemet. Realräntan var m.a.o. låg, för att inte säga
negativ. Tillväxtoptimismen var också utbredd. Allt detta
ledde till att fastighetspriserna steg. Inflationen ökade
samtidigt belåningsunderlagen vilket i sin tur gav
förutsättningar för ytterligare prisökning etc.
Devalveringseffekterna och den internationella
högkonjunkturen skapade också en kraftig tillväxtoptimism
och en våldsam ökning av aktievärdena på Stockholms
fondbörs. Mellan åren 1982 och 1989 steg de samlade
värdena på Stockholms fondbörs i reala termer med över
400 %. De vinster som på så sätt genererades
återinvesterades ofta i fastigheter. Detta skapade en
växelverkan aktier -- fastigheter som bidrog till
prisutvecklingen på bägge marknaderna.
Den euforiskt optimistiska anda som rådde ledde också
till en oförsiktigare kreditprövning. I samband med
bedömning av säkerheter räknade man nämligen med en
fortsatt prisökning. Detta ledde till utlåning till för hög
andel av det verkliga värdet.
Den samlade effekten av de ovan angivna faktorerna
skapade av allt att döma en självgenererande process som
till sist satte utvecklingen i sken.
Prisutvecklingen på fastighetsmarknaden var mycket
snabb från 80-talets mitt. Priserna steg avsevärt mer än
inflationen. Vändpunkterna kom för hyresfastigheterna
1990 och för egnahem 1991.
Den ekonomiska politiken under 80-talet gav också
upphov till ökad befolkningsomflyttning i riktning
storstadsregioner med arbetskraftsbrist. Detta bidrog till
den stigande prisutvecklingen på fastighetsmarknaden. Den
inflationsutveckling som hade sitt källflöde framförallt i
Stockholmsregionen spred sig sedan, bl.a. via
lönebildningen och varu- och tjänstemarknaderna, till
övriga landet. Överhettningen i den stockholmska
fastighetsmarknaden gav effekter även på landsorten och då
banker och andra finansinstitut agerade på de
internationella marknaderna.
Skattesystemet bidragande orsak
Skattesystemets tidigare uppbyggnad har också ett högt
förklaringsvärde när det gäller grunderna till den finansiella
krisen. Systemet var ett av de tyngst vägande exemplen på
de strukturella ekonomiska problemen i Sverige. De höga,
men olikformiga skattesatserna kombinerat med höga
ränteavdragsmöjligheter urholkade människors lojalitet
med skattesystemet och främjade en låneekonomi.
Den borgerliga regering som avgick 1982 hade
förhandlat fram en politiskt brett förankrad skattereform,
innefattande bl.a. avdragsbegränsning, men
socialdemokraterna frångick överenskommelsen efter valet
och reformen genomfördes aldrig fullt ut. Hade detta skett
skulle kreditexpansionen och den uppåtriktade
prisutvecklingen på fastighetsmarknaden aldrig blivit så
kraftig och skadeverkningarna därmed mindre.
Irrationellt flockbeteende
Många har väl frågat sig hur högt kvalificerade
banktjänstemän med lång erfarenhet kunde fortsätta
medverka i den allt snabbare pengarullning som skedde
under 80-talet. Borde de inte insett är säkerheterna inte var
långsiktigt hållbara och att marknaden var kraftigt
övervärderad? Borde de inte insett var det skulle sluta?
En del bedömare menar att det borde varit möjligt att
förutspå en marknadsnedgång någon gång 1989/-90 då
tecknen på vart ränta, avdrag och inflation var på väg blev
alltmer tydliga. Andra menar att kreditmarknadens
ansvariga innerst inne förstod hela tiden, men att andan
under 80-talet skapade något av ett irrationellt
flockbeteende. Viljan att inte tappa marknadsandelar
gjorde att bankerna anpassade sig efter varandra. Ingen
vågade avvika från den inslagna vägen även om den skulle
sluta med en krasch förr eller senare. Åter andra bedömare
pekar på bristande kompetens.
. . . ned som en pannkaka
Överhettningen i ekonomin i slutet av 80-talet drevs
fram av mycket starka underliggande krafter, krafter som i
sin tur bl.a. kom sig av politiska felgrepp under den tidigare
hälften av årtiondet. Devalveringen -82 och den bristfälliga
eftervården av den är det främsta exemplet på dessa
politiska misstag.
Överhettningen kom således med en väldig kraft och
hade blivit mycket svår att helt hejda när processen väl
inletts. Emellertid gjordes knappast heller något från den
dåvarande socialdemokratiska regeringens sida när det
gäller att bromsa utvecklingen och dämpa effekterna.
Strukturproblemen angreps inte. Inte heller föreslogs några
motkonjunkturella åtgärder. Förslag om det senare lades
fram först 1989 när överhettningen redan var ett faktum.
Centern ställde då upp i en krisuppgörelse, men partiet
hade redan 1987 förslag som skulle bromsat
överhettningen. Då föreslog centern en regional
investeringsavgift i Stockholm--Uppsala--områdena. Den
blev verklighet först i och med krisuppgörelsen med
socialdemokraterna 1989. Om förslaget genomförts tidigare
hade det säkerligen dämpat fastighetsmarknaden i dessa
regioner, och därmed också angripit en av grunderna till den
finansiella krisen.
Lika kraftig och snabb som uppgången i konjunktur,
prisutveckling, kreditgivning m.m. under senare delen av
80-talet var, har också tillbakagången varit. Trendbrotten
kom kring decennieskiftet -- bl.a. började
inflationsutvecklingens negativa effekter för
samhällsekonomin slå igenom i form av
företagsnedläggelser i stor omfattning, samtidigt som även
den internationella konjunkturen gick ner. Uppgången på
aktiebörsen bröts och fastighetspriserna började dala.
Den kraftiga konjunkturdämpningen som på något år
utvecklade sig till ren lågkonjunktur med negativ BNP-
utveckling medförde en snabbt sjunkande inflationstakt.
Även andra faktorer bidrog till prisstabiliseringen. Detta
har varit positivt för konkurrenskraften, Sveriges
möjligheter inom ramen för ett eventuellt EG-medlemskap
m.m., men det har också inneburit att ekonomin genomgår
en svår desinflationsprocess. Den finansiella krisen är ett
uttryck just för detta.
Den skattereform som genomfördes med början 1990
har också bidragit till det scenario som fallit ut i form av
finansiell kris. Framförallt har skattereformen gjort det
mycket mindre lönsamt att låna pengar och mer lönsamt att
spara vilket minskat utlåningen och fördjupat
konjunkturnedgången.
Realräntorna, framförallt efter skatt, var som nämnts
tidigare mycket låga -- periodvis negativa -- under 80-talet.
Detta var en mycket viktig orsak till att fastighetspriserna
pressades upp. Räntan, ränteavdragen och inflationen --
alla tre faktorerna verkade för samma riktning på
utvecklingen.
Negativa realräntor är ohållbart för samhällsekonomin i
längden. Inflationen amorterar lånen. Låntagande gynnas
och sparande missgynnas kraftigt. Mer
produktionsinriktade investeringar trängs undan till förmån
för investeringar i fastigheter och andra reala tillgångar.
Pendeln har nu istället slagit över kraftigt åt andra hållet.
Kring 1990 skedde kraftiga förändringar såväl vad avser
ränta, inflationsnivåer som ränteavdragens värde. Alla tre
faktorerna verkade återigen åt samma håll. Det blev en
övergång från mycket låga realräntor till mycket höga.
Dessa mycket tvära kast har bidragit till den finansiella
krisen. Nedgången har blivit snabbare och djupare än vad
den hade blivit med en långsammare och mjukare
förändring av dessa faktorer. Därmed inte sagt t.ex. att det
var fel att genomföra skattereformen med början 1990. Den
innehöll nödvändiga strukturförändringar som t.o.m. borde
genomförts tidigare. Det hade varit bättre ur alla
synvinklar, varav den finansiella krisen bara är en. Allra
helst borde omfattande strukturåtgärder på skatteområdet
genomförts innan avregleringen av kreditmarknaden. Det
hade medfört en mindre kreditexpansion efter
avregleringen än vad som nu blev fallet. Av samma skäl
borde också den skattereform som man kom överens om
1981 genomförts fullt.
Idag är realräntan alltför hög. Även idag trängs
produktionsinriktade investeringar ut, men idag till förmån
för riskfria placeringar i obligationer och liknande
värdepapper.
Även marknadsövervakande myndigheter och
revisorer -- såväl externa som interna -- m.fl. har en roll som
bör lyftas fram och granskas i samband med den finansiella
krisen. Tjänstemannasidan i banker, finansbolag m.fl. av
kreditmarknadens ''producenter'' har det dagliga operativa
ansvaret, medan bolagsstyrelserna har det yttersta ansvaret
för att företaget sköts på ett korrekt sätt.
När det gäller den marknadsövervakande
myndigheten -- Finansinspektionen, FI, (tidigare
Bankinspektionen) kan sägas att det från många håll hävdas
att inspektionen inte i tid upptäckte och påtalade de
missförhållanden som förelåg. Samtidigt bör konsteras att
FIs möjligheter i form av lagstadgad rätt till granskning varit
i viss mån begränsade. Ändå finns skäl till att granska
inspektionens resultat och rutiner.
Revisorerna, som granskar förvaltningen i företagen,
har av allt att döma i stort sett godkänt den inriktning som
verksamheten haft i kreditinstituten. De direkt osunda
engagemang, i flera fall olagliga transaktioner, som sedan
den finansiella krisen kom i rullning uppdagats har allmänt
sett inte upptäckts och påtalats. Orsakerna till det kan vara
flera. Det kan bl.a. bero på bristande insyn, bristande
rutiner och kompetens, men också på att även de externa
revisorerna i många fall är så beroende av, och har så nära
relationer till företagen att deras självständighet i en del fall
kan bli bristfällig.
Kreditmarknadsföretagens styrelser förtjänar överlag
också kritik. Det yttersta ansvaret åligger dem -- inte
tjänstemännen i kreditinstituten. Det är uppenbart att,
särskilt i vissa fall, bolagsstyrelserna varit alltför passiva och
inte informerat sig tillräckligt. Kompetensen hos vissa
styrelseledamöter kan också i en del fall ifrågasättas.
Slutligen finns av allt att döma utrymme för förbättringar
vad gäller rutiner för styrelsernas verksamhet -- inte minst
vad gäller kontakten med tjänstemannasidan och med
revisorerna.
Stockholms fondbörs agerande slutligen, som genom
introduktion av företag åt dessa ger goodwill, kan
diskuteras. Kvalitén hos vissa företag som tillåtits
inregistering kan ifrågasättas.
2. Den finansiella krisens verkningar
Den finansiella krisen ger upphov till kännbart negativa
effekter i ett brett spektrum över samhällsekonomin. Till
dessa effekter hör kreditåtstramning, ökade kostnader för
spararna, stora kostnader för staten (skattebetalarna) i och
med förlusttäckningen samt en allmän
förmögenhetsnedgång och realräntechock i ekonomin.
Kreditåtstramning
De stora kreditförlusterna leder till minskat utrymme för
kreditgivning. Visserligen leder lågkonjunkturen och det
höga ränteläget till en minskad kreditefterfrågan, men
enskilda hushåll och företag kan ändå komma i kläm p.g.a.
kapitalbrist. Detta är ett samhällsekonomiskt problem
såtillvida att några av det finansiella systemets viktigaste
uppgifter -- att fördela sparande och risk -- kan komma att
utföras mer ineffektivt. Företag och enskilda som vid
tillräcklig kapitalmängd borde fått låna till en viss ränta får
kanske inte göra det.
Risken för en allmän kreditåtstramning i det
samhällsekonomiska (makroekonomiska) perspektivet är
inte överhängande. Däremot kan effekterna av
kreditåtstramningen för enskilda företag och
privatpersoner (mikroekonomisk nivå) bli nog så kännbara.
Kreditåtstramning för småföretagen, där sunda företag
nekas lån eller t.o.m. får sina lån uppsagda med svåra
konsekvenser, har allt mer börjat uppmärksammas. Många
företag sitter också idag med en för stor andel främmande
kapital, det egna kapitalet är för litet. Kreditexpansionen
under 80-talet innebar att många företag tog större lån än
man behövt -- marginalkrediten var ofta inte nödvändig.
Bankernas försök att minska förlusterna medför att
räntemarginalerna (skillnaden mellan ut- och
inlåningsränta) ökat. Vidare har uppmärksammats att
bankerna har fler och allt högre avgifter på transaktioner
och tidigare avgiftsfria servicetjänster. Den stora floran av
konton med stora skillnader i räntesatser innebär också att
man tjänar pengar genom att framförallt privatkunderna
har svårt att hitta konto med bästa ränta.
Generellt statsstöd
Staten har så här långt gått in och garanterat inlåning och
andra fordringsägare hos bankerna i fyra fall: Nordbanken,
Första Sparbanken, Gota Bank och SE-banken. De tre
första fallen har varit av selektiv karaktär och regeringen
har vid varje enskilt tillfälle vänt sig till riksdagen för att få
stödet godkänt. Nu har istället ett system med generellt
verkande garantier sjösatts.
På basis av regeringens proposition 1992/93:135 har
riksdagen under hösten beslutat att ge regeringen
bemyndigande om generellt verkande åtgärder som stärker
betalningssystemet och säkerställer kreditförsörjningen.
Med den modell riksdagen nu beslutat om minskar
risken för konkurrenssnedvridning eftersom alla banker nu
har detta statsstöd i ryggen. Emellertid är detta stöd
förknippat med mycket stora finansiella åtaganden för
staten och därmed för skattebetalarna. Det är en
angelägenhet inte bara för staten och för skattebetalarna
utan för samhället i sin helhet att så stor del av stödet som
möjligt kommer att kunna betalas tillbaka.
Den motivering som regeringen upprepade gånger gett
till att staten träder in i samband med stora kreditförluster i
bankerna är att staten har ett grundläggande ansvar för
förtroendet i betalningssystemet. En bank kan inte tillåtas
gå i konkurs -- det skulle äventyra förtroendet för
banksystemet som helhet, och därmed för
betalningssystemet. Det skulle också kunna skapa
valutaoro, ge upphov till minskat värde på kronan samt
fördyra utländsk upplåning.
Förmögenhetsnedgång, realräntechock
Den finansiella krisen innebär också att
förmögenhetsmassan i samhället krymper ihop och att
ekonomin genomgår en realräntechock.
Den höga inflationstakten, kraftig uppgång av
börskurserna och fastighetspriserna m.m. innebar under 80-
talet en ökning av den totala förmögenhetsmassan, men
också en förmögenhetsomfördelning från löner till kapital --
framförallt realkapital. Dessutom skedde en omfördelning
från sparande till låntagande. Det som nu sker i och med
den finansiella krisen och nedgången i inflationstakt är det
omvända. Förmögenhetsmassan krymper ihop igen och en
omvänd förmögenhetsomfördelning sker. Dock får
löntagare i egenskap av skattebetalare och kunder på
kreditmarknaden i icke obetydlig utsträckning vara med
och betala för den finansiella krisen.
Den finansiella krisen innebär inte med nödvändighet
någon real kapitalförstöring, utan i första hand en
förmögenhetsnedgång och förmögenhetsomfördelning.
Även en real kapitalförstöring kan dock inträda, t.ex. om
nedgången på fastighets- och bostadsmarknaden och ett för
stort byggande leder till bristande underhåll och tomma
fastigheter som förfaller.
Den kraftiga ökningen i realränta och dess effekter på
samhällsekonomin har vi redogjort för ovan.
3. Överväganden samt några förslag till åtgärder
De åtgärder regeringen föreslagit och riksdagen godkänt
beträffande generellt verkande åtgärder till stöd för
betalningssystemet och kreditförsörjningen är angelägna
och viktiga. Dessutom måste orsakerna till den snabba
utvecklingen av kreditförluster fokuseras och åtgärder
vidtas. Vi anser vidare att en obligatorisk
inlåningsförsäkring måste införas. En sådan kan hantera en
del av den risk som staten nu bär helt på egen hand. Vidare
måste konkurrensen öka inom kreditmarknaden och
lagstiftningen och övervakningen skärpas.
Formerna för statligt stöd
Det måste i samhället finnas garantier för att omfattande
bankpaniker som hotar betalningsystemet inte inträffar.
Det måste m.a.o. finnas garantier för att bankernas
förpliktelser gentemot insättare och övriga fordringsägare
kan fullgöras. Sådana garantier kan skapas genom att det är
underförstått att staten garanterar betalningssystemet och
vid behov går in och övertar bankernas förpliktelser.
Alternativt kan ett försäkringssystem byggas upp.
Med tanke på bankernas speciella uppgifter är det också
naturligt att bankerna kringgärdas av en extra rigorös
lagstiftning. Detta bl.a. för att sätta gränser för hur stora
risker bankerna får ta med insättarnas medel.
En konkurs i en svensk bank skulle utgöra en fara för
hela betalningssystemet. Hade strukturen på banksystemet
bestått av ett stort antal konkurrerande små banker kunde
möjligen någon enskild bank gått i konkurs utan risk för
hela systemet. En sådan konkurs är samhällsekonomiskt
fördelaktig eftersom de frigjorda resurserna då överförs till
mer produktiv användning. Men så ser inte strukturen ut,
utan vi har ett mindre antal stora bankföretag. De svenska
bankerna är ''too big to fail''. En konkurs i någon av dem
skulle få de svåra konsekvenser som beskrivits ovan.
Att en konkurs i en svensk bank inte är tillrådlig är
emellertid inte detsamma som att en avveckling av en
olönsam bankkoncern inte kan eller bör ske. En sådan
strukturomvandling är tvärtom både möjlig och rätt. Det
viktiga är då att avvecklingen sker under former där
insättare och övriga fordringsägare hålls skadeslösa. Staten
måste garantera detta. Detta resonemang är helt i linje med
det som regeringen föreslagit i proposition 1992/93:135 och
som riksdagen ställt sig bakom.
Restriktioner för statens medverkan i stöd till det
finansiella systemet måste vara att detta stöd görs
kostnadseffektivt -- effektivitet med skattemedel, att de
vanliga aktieägarna inte stöds i onödan utan får stå risk samt
att staten får inflytande över den fortsatta utvecklingen i
kreditinstitutet.
Som ytterst ansvarig för hela det finansiella systemets
funktionssätt måste staten förhålla sig neutral i förhållande
till marknadsaktörerna. Som majoritetsägare i Nordbanken
måste staten därför vara noggrann med att inte favorisera
denna bank med skattemedel. Enbart det faktum att staten
är majoritetsägare riskerar att snedvrida konkurrensen då
staten har unikt stora resurser att som ägare ställa bakom
banken. Staten måste i framtiden sälja ut sina aktier i
Nordbanken för att bli av med denna dubbla roll.
I och med övergången från selektivt stöd till generellt
verkande åtgärder föreläggs inte det stöd som ges till
bankerna riksdagen för godkännande. Riksdagens insyn
riskerar därmed att minska, även om en årlig redovisning
till riksdagen skall göras. Det är mot denna bakgrund
angeläget att regeringen på annat sätt och stödärende för
stödärende med en hög grad av öppenhet redovisar de avtal
som ingåtts med berörda kreditinstitut. En sådan
redovisning är angelägen inte enbart gentemot riksdagen
utan också i förhållande till samhället i sin helhet.
Obligatorisk inlåningsförsäkring
Som ett komplement till statliga garantier för
betalningssystemet menar vi att en obligatorisk
inlåningsförsäkring bör införas. Ett sådant system infördes
bl.a. i USA efter bankkrascherna på 30-talet och har
fungerat bra. Enskilda banker har kunnat gå i konkurs utan
att detta fått spridningseffekter. Även i EG har så gott som
alla medlemsländer nationellt en obligatorisk
inlåningsförsäkring.
Systemet går ut på att bankerna tecknar en försäkring
hos ett försäkringsbolag för hela eller delar av sin inlåning.
Den ekonomiska garantin riktas därmed på ett direkt sätt
till det som är mest angeläget att skydda: insättarnas medel.
I USA skyddas endast småspararna. Tanken med detta är
att det skall finnas inlånare som har incitament att bevaka
bankernas risktagande mer intensivt.
Försäkringsbolaget bör ha en statlig återförsäkring.
Detta är inte minst viktigt i Sverige där som nämnts tidigare
bankerna är få men stora. För att skapa trovärdighet krävs
då att staten trots allt är den yttersta garanten i systemet.
Även med ett system med obligatorisk inlåningsförsäkring
kan det mot denna bakgrund inte heller uteslutas att staten
i vissa situationer aktivt måste träda in, men kostnaderna
totalt sett skulle med all säkerhet bli lägre än utan
inlåningsförsäkring. En obligatorisk inlåningsförsäkring
skulle allokera det ekonomiska skyddet effektivt och
minska statens kostnader under perioder med kriser i det
finansiella systemet.
Det är också viktigt att premierna så långt möjligt kan
differentieras efter risk. Kapitaltäckningsgraden kommer
säkerligen också att naturligt spela roll vid
premiesättningen. Minimikrav på kapitaltäckning kan och
bör uppställas för rätt att teckna inlåningsförsäkring. En
sådan försäkring är nämligen också en signal till inlånare att
deras medel är skyddade. Utan minimikrav kan resultatet
bli en falsk kvalitetsmärkning.
Inom EG finns en rekommendation till
medlemsländerna att införa obligatorisk
inlåningsförsäkring i banksystemet. Detta har också
samtliga utom Grekland och Portugal gjort. Sverige bör
följa EGs rekommendation och snarast möjligt införa en
obligatorisk inlåningsförsäkring i banksystemet.
Ökad konkurrens
Sveriges bankmarknad präglas av ett mindre antal stora
bankföretag. Det innebär risker för för svag konkurrens. En
del talar om att det rent av existerar en kartellbildning på
bankmarknaden. Det är svårt och medför små
företagsekonomiska vinster att fusionera inom
banksektorn. Det är också ur samhällsekonomisk synvinkel
olämpligt att så sker. En kontinuerlig utveckling mot allt
färre och allt större bankföretag i Sverige har dock kunnat
följas i det föregående.
Detta är olyckligt och bör i princip inte fortsätta. Staten
måste motverka en fortsatt centralisering, och istället värna
mångfald och konkurrens på bankmarknaden. Ett sätt att
göra detta är att använda den bank staten är
majoritetsägare i -- Nordbanken. Ett annat sätt är att
underlätta för utländska banker att etablera sig i Sverige
eller utländska intressenter att komma in som ägare i
svenska banker. Numera är det möjligt för utländska
banker att inte endast ha dotterbankaktiebolag i Sverige
utan även filialer där moderbankens kapitalbas står bakom.
Detta är en utveckling som bör stödjas.
Det är emellertid inte enbart på bankmarknaden som
konkurrensen kan sägas vara bristfällig. Inom andra delar
av kreditmarknaden råder dessvärre ännu svagare
konkurrensförhållanden. Ett exempel på detta är
marknadsplatser för optionshandel. Det är, menar vi,
viktigt att konkurrensen stärks inom alla delar av
kreditmarknaden.
Åtgärda förlustorsakerna
Som vi redogjort för ovan är en stor del av
kreditförlusterna nära sammanbundna med
fastighetsmarknaden. En annan väg att stödja
banksystemet vid sidan av att staten täcker uppkomna
förluster är att medverka till att befarade kreditförluster
inte uppstår. Detta kan man göra t.ex. genom att lätta
situationen för den hårt pressade bygg- och
fastighetsmarknaden. Riksdagen har redan på regeringens
initiativ slopat fastighetsskatten på kommersiella
fastigheter, samt ökat möjligheter för utlänningar att köpa
fastigheter men ytterligare direkta åtgärder kan övervägas.
Dessutom är det angeläget att genom den samlade
ekonomiska politiken verka för lägre räntor, vilket också
skulle minska kreditförlusterna, bl.a. genom stabilare
fastighetspriser.
Att banker och övriga kreditinstitut har en tillräcklig
kapitalbas är viktigt för att häva den finansiella krisen. Är
det egna kapitalet tillräckligt stort kan bankerna själva hitta
finansiering för att nå de uppsatta kapitaltäckningsreglerna.
Det är också mot denna bakgrund angeläget att åtgärda
förlustorsakerna. Det är en ''hjälp till självhjälp''.
Marknadsaktörerna
En marknadsekonomi behöver en ''infrastruktur'' av
regler för att fungera väl. Efter avregleringen av
kreditmarknaden uppkom en bristfällig överensstämmelse
mellan marknad och regelverk. Lagstiftaren/regelstiftaren
hann inte med eftersom utvecklingen av nya
marknadsinstrument och dylika företeelser var snabb och
omfattande. Som vi tidigare nämnt var även marknaden
själv bristfälligt förberedd på en avreglerad situation.
Lagstiftning och övrigt regelverk håller nu på att komma
ikapp, men ännu återstår en del och den uppkomna
finansiella krisen aktualiserar också förbättringar. Bl.a.
menar arbetsgruppen att det, som det också föreslås i Ds
1991:47, bör övervägas att införa rörelseregler av det slag
som gäller för bankerna också för finansbolagen. Överlag
bör dock, menar vi, där så är möjligt med goda resultat
marknaden i första hand ges möjlighet till självövervakning
och nödvändig självsanering snarare än att skärpning av
lagar och regelverk företas.
Kreditmarknadsföretagens styrelsers ansvar måste inför
framtiden tydliggöras. En statlig kommitté ser bl.a. för
närvarande över Aktiebolagslagen. Det bör bli en uppgift
för dem att föreslå sådana åtgärder beträffande styrelsernas
ansvar.
De generösa avgångsvederlag som betalats ut till bl.a.
högre banktjänstemän och bankstyrelser har med rätta
blivit häftigt kritiserade i den allmänna debatten. Det är
angeläget att noggrant granska möjligheterna att säga upp
eller jämka de befintliga avtalen. Vidare bör bättre
försiktighet iakttas när det gäller att ingå sådana avtal i
framtiden. Staten bör föregå med gott exempel i den bank
där man för tillfället är majoritetsägare.
Riksåklagaren granskar för närvarande huruvida brott
begåtts i samband med kreditgivning på kreditmarknaden.
Det är angeläget att en sådan noggrann rättslig prövning
görs och att alla fakta i målen kan komma fram. I och för
sig viktiga sekretessregler får inte bli ett hinder i en sådan
prövning.
I bankrörelselagen (SFS 1987:617) sägs idag (13
paragrafen) att ''Kredit får beviljas endast om låntagaren på
goda grunder kan förväntas fullgöra låneförbindelsen.
Dessutom krävs betryggande säkerhet i fast eller lös
egendom eller i form av borgen. Banken får dock avstå från
sådan säkerhet om den kan anses obehövlig eller om det
annars föreligger särskilda skäl att avstå från säkerhet.''
Det är viktigt att det i lag finns fastställt regler
beträffande säkerhet för långivningen. Det kan emellertid
ifrågasättas om inte den svenska bankrörelselagen idag på
denna punkt är alltför mjuk i sina krav. I andra länder, bl.a.
i Danmark, finns mer rigorösa lagregler för detta. Vi anser
att en skärpning av bankrörelselagen på denna punkt måste
övervägas.
Banker och övriga kreditinstitut kan givetvis inte enbart
förlita sig på staten för att reda upp de förlustsituationer
som uppstått i och med den finansiella krisen. Detta gör
man heller inte. En strukturomvandling och en kraftsamling
är på gång i flertalet banker. Sparbanken fusionerar och
bolagiserar till Sparbanken AB, Föreningsbanken ombildas
till bolag och börsintroduceras etc. Samtidigt genomförs
stora nedskärningar på personalsidan, kontorsnätet
minskas etc. När det gäller hantering av kreditförlusterna
har flera banker, både sådana som berörts av statligt stöd
och sådana som inte gjort det, bildat speciella bolag för de
nödlidande krediterna. Intäktssidan förstärks också.
Intjäningsförmågan i flertalet banker är fortfarande relativt
god, men i viss utsträckning beror det på ökade
räntemarginaler. På marginalen försöker bankerna också
tjäna mer pengar på avgifter och cash management. Dessa
sistnämnda utvecklingstendenser tillhör de mer trista inom
banksystemet och där måste åtgärder vidtas till ökat skydd
för bankkunderna.
Den övervakande myndigheten, Finansinspektionen,
måste ta ett ansvar för att övervaka att en liknande
utveckling i banker och övriga kreditinstitut som står under
inspektionens tillsyn som föregått den finansiella krisen ej
upprepas. Den förutvarande Bankinspektionen lyckades av
allt att döma inte med sin uppgift. Det är angeläget, menar
vi, att Finansinspektionen har den kompetens och de
befogenheter som krävs för att genomföra de åtaganden
som den har. En översyn bör ske av Finansinspektionens
roll, ansvar, befogenheter och resurser.
Också revisorskårens arbete mot bakgrund av den
finansiella krisen måste utvärderas. Detta gäller såväl den
externa som den interna revisionen. Skäl finns inte minst att
överväga åtgärder för att i ökad utsträckning garantera de
externa revisorernas roll och anseende som oberoende
granskare av företagens förvaltning.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om den finansiella krisens
verkningar,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om införande av en obligatorisk
inlåningsförsäkring,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om åtgärder för att lindra den
finansiella krisen och stärka betalningssystemet.
Stockholm den 21 januari 1993
Ivar Franzén (c)
Kjell Eriksson (c)
Roland Larsson (c)