med anledning av prop. 1992/93:139 Olovligt bortförande och andra övergrepp mot barn
I propositionen behandlas två frågor.
Den ena frågan rör olovligt bortförda barn i
internationella förhållanden. Det föreslås att det i lagen
(1989:14) om erkännande och verkställighet av utländska
vårnadsavgöranden m.m. och om överflyttning av barn
införs särskilda regler beträffande förfarandet i mål om
verkställighet eller överflyttning. Reglerna syftar till
att -- med bibehållande av skyddet för barnen --
effektivisera förfarandet för att bättre uppnå syftet med
Europakonventionen den 20 maj
1980 om erkännande och verkställighet av
avgöranden rörande vårdnad om barn samt om
återställande av vård av barn och Haagkonventionen den 25
oktober 1980 om de civila aspekterna på internationella
bortföranden av barn. Det föreslås vidare att särskilda
regler införs i syfte att säkerställa verkställighet eller
överflyttning.
Den andra frågan rör umgängesreglerna i
föräldrabalken. Det föreslås att en uttrycklig bestämmelse
förs in i föräldrabalken om att domstolen när den bedömer
en umgängesfråga skall beakta risken för att barnet i
samband med utövande av umgänge utsätts för övergrepp,
olovligen bortförs eller kvarhålls eller annars far illa.
Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 april 1993.
Allmänna synpunkter
De föreslagna ändringarna av förfarandereglerna
beträffande erkännande och verkställighet av utländska
vårnadsavgöranden m.m. syftar sannolikt till att
effektivisera handläggningen av dessa mål. Motsvarande
krav på skyndsam handläggning gör sig gällande för mål
enligt 21 kapitlet föräldrabalken. Jag ifrågasätter därför om
det inte borde övervägas att inarbeta vissa av de ändringar
som föreslås även i föräldrabalken, t.ex. förutsättningarna
för att förordna om polishämtning.
Beträffande den föreslagna regeln, att tiden för medling
inte utan synnerliga skäl får sättas längre än två veckor,
anser jag att det vore lämpligare om medlingstiden inte får
sättas längre än två veckor men att länsrätten vid synnerliga
skäl får förlänga tiden. Som framhålls kan det under
medlingsarbetets gång visa sig att det finns goda
förutsättningar att åstadkomma ett frivilligt överlämnande,
förutsättningar som länsrätten kan ha svårt att bedöma när
tidsfristen bestäms. Det kan då uppstå ett behov av att
förlänga medlingstiden.
Departementspromemorian (Ds 1992:39) Olovligt
bortförande och andra övergrepp mot barn
Propositionen synes ha två syften. Det ena kan sägas gå
ut på att göra förfarandet vid överfyttning av barn som
olovligen förts till Sverige (eller som olovligen hålls kvar
här) mer effektivt än vad det är enligt de nuvarande
bestämmelserna i lag (1989:14) om erkännande och
verkställighet av utländska vårnadsavgöranden m.m. och
om överflyttning av barn (nedan: 1989 års lag).
Det andra är att införa en uttrycklig bestämmelse i
föräldrabalken enligt vilken domstolen, när den bedömer
umgängestvist, skall beakta risken för att barnet i samband
med utövande av umgänge utsätts för övergrepp, olovligen
bortförs eller kvarhålls eller annars far illa. Jag anser att
båda målsättningarna är välgrundade och att det finns ett
behov att ändra lagen i båda hänseendena.
1989 års lag är ett resultat av Sveriges tillträde till två
internationella konventioner från 1980, vilka syftar till att
motverka olovliga bortföranden av barn i internationella
förhållanden. Av dessa två har särskilt den s.k.
Haagkonventionen, dvs. konventionen om de civila
aspekterna på internationella bortföranden av barn, visat
sig vara en stor intenationell framgång. Konventionen har
redan tillträtts av ett betydande antal stater från flera olika
kontinenter. Enligt de första forskningsresultaten har
konventionen också fungerat bra i många av de
fördragsslutande staterna. (Se Carol S. Brunch:
International Child Abduction Cases: Experience Under
the 1980 Hague Convention. Report presented at the VIIth
World Conference of the International Society of Family
Law, Opatija, May 1991.) Den andra konventionen,
Europarådskonventionen om erkännande och
verkställighet av avgöranden rörande vårnad av barn samt
om återställande av vård av barn, har av skäl som här måste
förbigås visat sig ofta vara trögare att tillämpa än
Haagkonventionen. Båda konventionerna gäller endast
mellan de fördragsslutande staterna. Vid överflyttning av
olovligt bortförda barn mellan stater som tillträtt båda
konventionerna gäller det att tillämpa den i det fallet
effektivaste konventionen.
Det uppges att beträffande ärenden om överflyttning av
barn enligt Haagkonventionen som utrikesdepartementet i
sin egenskap av centralmyndighet handlagt under tiden 1
januari--31 december 1991 har varit 37 fall. Av dessa
ärenden anges 18 ha avsett fall där barn har förts till eller
kvarhållits i Sverige. Det konstateras att antalet ärenden
enligt Europarådskonventionen har varit mycket litet såväl
när det gäller barn som förts till Sverige som när det gäller
barn som förts från Sverige.
Härav följer att den analys som gjorts angående
problemen vid tillämpningen av 1989 års lag avser framför
allt överflyttning av barn enligt Haagkonventionen. Det
finns dock ingen anledning att anta att likadana problem
inte skulle kunna uppstå vid tillämpning av
Europakonventionen. Det måste således betraktas som
korrekt att förslaget syftar till att effektivisera förfarandet
vid överflyttning av olovligt bortförda barn oavsett om
skyldigheten att överlämna barnet grundar sig på den ena
eller den andra konventionen. Båda konventionerna
förutsätter ju en snabb handläggning av ärendena.
Handläggningstiden i mål om verkställighet av utländska
vårdnadsavgöranden eller överflyttning av barn har visat sig
i svensk praxis i regel bli betydligt längre än vad som avsågs
vid utarbetandet av konventionerna. Som orsak anges att
förfarandet i stora delar följer reglerna i 21 kapitlet
föräldrabalken. Skriftväxling, inhämtande av
barnpsykiatriskt utlåtande, medling, ett eller flera
vitesförelägganden samt hämtningsbeslut anges bidra till
dröjsmål, liksom överklagandena, inhibitionsbeslut och
prövning av frågor om utdömande av försuttna viten. Det
konstateras att ett ärende på detta vis kan passera de olika
instanserna flera gånger.
Jag anser att propositionen och förarbetena
genomgående ger en mycket god beskrivning av de problem
som uppstått vid tillämpning av 1989 års lag av orsakerna till
dessa. Det är emellertid tveksamt huruvida själva
förslaget till lagändringar går tillräckligt långt för att
innebära en avsevärd förbättring. Tvärtom förefaller det
vara möjligt för domstolarna att tillämpa lagen även efter
ett eventuellt genomförande av de föreslagna ändringarna
på i princip samma sätt som hittills.
Det går knappast att bortse från att ärenden av denna
typ är mycket speciella. Det råder ofta djupgående
motsättningar mellan parterna, vilket försvårar möjligheter
till frivilliga uppgörelser. Den förälder, som fört barnen till
Sverige, är oftast en svensk medborgare som gör gällande
att fråga var om en sista utväg ur en outhärdlig situation.
Det har visat sig att man i svensk praxis bl.a. flitigt åberopar
de grunder som enligt Haagkonvetionen ger domstolen rätt
att vägra besluta om överflyttning. (Se Anna Bäckström,
Överflyttning av olovligt bortförda barn enligt 1980 års
Haagkonvention. En granskning av svensk praxis 1989--
1992. Examensarbete i internationell privaträtt, Juridiska
institutionen i Uppsala, vt 1992.) Detta ökar skriftväxlingen
i målet och inhämtande av barnpsykiatriskt utlåtande blir
snarare regel än undantag. En annan följd är dröjsmål i
processen. Med hänsyn till den oftast kaotiska bilden vid ett
olovligt bortförande av barn finns det enligt min uppfattning
en risk för att domstolarna även efter en lagändring av
föreslagen typ vill utreda målen ordentligt, innan de
förordnar om verkställighet eller överflyttning. Det finns
vidare en risk för att domstolarna föredrar att låta bli att
göra bruk av mer drastiska åtgärder, så som hämtning av
barnet, och först använder ''mjukare'' metoder, så som
medling och föreläggande av vite.
Enligt min uppfattning borde förfarandet förenklas
ytterligare och domstolens diskretionära befogenheter
minskas. Exempelvis: om medling inte lett till det önskade
resultatet inom två veckor (ev. en något längre tid) och det
inte står klart att en sådan grund föreligger som ger
domstolen rätt att vägra besluta om överflyttning
(verkställighet), skall domstolen omedelbart besluta om
överflyttning (verkställighet). Eftersom grunderna att vägra
överflyttning enligt Haagkonventionen eller verkställighet
enligt Europakonventionen skall tolkas restriktivt, torde
det inte vara en alltför svår uppgift för domstolen
(länsrätten) att göra den nyss antydda bedömningen. I detta
sammanhang skall länsrätten också besluta om hämtning av
barnet, med mindre det är uppenbart att detta tvångsmedel
inte behövs. Vitesföreläggande bör enligt min uppfattning
komma i fråga endast vid verkställighet av dom eller beslut
om umgänge, inte vid olovliga bortföranden av barn.
Det måste anses vara mycket välmotiverat att förslaget
(16
§) innehåller möjlighet till medling. Det ligger i högsta
grad i barnets intresse att föräldrarna kommer överens om
överlämnande. Också Haagkonventionen understryker
betydelsen av frivilliga överenskommelser mellan parterna.
Förslaget synes syfta till att i barnets intresse
åstadkomma ett snabbt och effektivt överlämnande. Därför
anges det inte vara meningen att länsrätten rutinmässigt
beslutar om medling. Den skall göra bruk av medling endast
i sådana fall där utsikterna är goda att barnet överlämnas
frivilligt.
Jag är i denna del delvis av annan uppfattning.
Kunskapen om 1989 års lag och de bakomliggande
konventionerna är mycket dålig bland allmänheten och de
berörda personerna. Barn förs bort till Sverige från i princip
hela världen, varför informationsfrågan inte kan lösas
endast genom svenska ansträngningar. Det olovliga
bortförandet av ett barn har ofta ägt rum under dramatiska
förhållanden. För den bortförande kan en överflyttning av
barnet komma, som man ofta inte alls tagit i beaktande, att
framstå som en katastrof som man till varje pris vill
undvika. Ändå måste utgångspunkten vid lagens
tillämpning alltid vara att barnet skall överflyttas (bortsett
från de äldre barn som framgångsrikt kan motsätta sig ett
överlämnande). Mot denna bakgrund kan man fråga sig om
inte en kort medling (högst två veckor), under vilken den
bortförande informeras också om lagen och dess syften,
alltid borde äga rum. Syftet med denna obligatoriska
medling skulle vara att verka för ett frivilligt återlämnande
av barnet. Det ligger i alla parters intresse att det genom
bortförandet rubbade läget återställs så fort som möjligt och
i så vänskaplig anda som möjligt. Den bortförande
föräldern kan emellertid behöva stöd för att inse detta.
Sådant stöd kan lämpligt ges genom en obligatorisk medling
(kanske borde det kallas för ''kuratorsrådgivning''). Det
gäller också att få den bortförande att inse att
överlämnande av barnet inte innebär något slutgiltigt
avgörande i vårdnadsfrågan. Den bortförande föräldern
skall därefter orka gå igenom en vårdnadsprocess i det land
där barnet hade sitt hemvist vid bortförandet. Ett snabbt,
frivilligt överlämnande brukar också underlätta (praktiskt,
ekonomiskt, psykiskt) den bortförande förälderns
möjligheter att återvända till barnets hemvistland och föra
process där.
Jag finner utformningen av lagförslagets 17
§ 1 st.
tveksam. Det kan ifrågasättas huruvida vite alls är
lämpligt som påtryckningsmedel vid internationella
bortföranden av barn. Det är mycket svårt att kunna
föreställa sig en sådan situation där vitesföreläggande skulle
vara ändamålsenligt (jfr s.
23 och s.
36 i promemorian). Det står ju oerhört mycket på spel
för den bortförande föräldern, som ofta har använt alla sina
tillgångar för att kunna genomföra resan till Sverige. Om
inte denna förälder frivilligt går med på att återlämna
barnet, är det inte troligt att en ekonomisk sanktion,
vitesföreläggande, skulle ha den önskade effekten. Mot
användningen av vitesföreläggande talar också de
hittillsvarande erfarenheterna vid tillämpningen av 1989 års
lag. Vitesföreläggande med möjligheter att överklaga både
det beslutet och beslutet om utdömande av vitet har
inneburit betydande dröjsmål i flera mål. När det gäller
verkställighet av dom eller beslut om umgänge bör det
däremot finnas möjlighet till vitesföreläggande.
Jag välkomnar de ökade möjligheterna att besluta om
hämtning av barn, som följer av propositionen. Det kan
förmodas att vetskapen om denna möjlighet i sig kommer
att ha en viss avskräckande effekt. Hämtningsrisken kan
också i många fall, där ett olovligt bortförande
(kvarhållande) redan föreligger, bidra till ett frivilligt
överlämnande av barnet.
Jag har inte några sakliga invändningar mot
bestämmelserna i 2 eller 3 st.
i 17
§.
Bestämmelserna i 19 och 20 §§ har till syfte att hindra
en förälder eller någon annan person från att försvåra eller
omöjliggöra verkställighet av ett avgörande eller
överflyttning av ett olovligt bortfört barn. Bestämmelserna
är säkert behövliga och de borde kunna medföra en viss
förbättring jämfört med gällande rätt. I denna del kan dock
närmare anvisningar i lagen vara påkallade.
I detta sammanhang vill jag också närmare beröra
utrikesdepartementets roll som centralmyndighet i de
ärenden som avses i 1989 års lag. UD:s uppgifter preciseras
närmare i förordningen (1989:177) om erkännande och
verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden m.m. och
om överflyttning av barn. Utrikesdepartementet har till
uppgift bl a att ta emot och förmedla framställningar enligt
de ovan nämnda konventionerna, hjälpa till att leta efter
barn som olovligen har förts till Sverige, försöka få till stånd
lösningar på frivillighetens väg samt samarbeta med
centralmyndigheterna i de övriga fördragsslutande staterna.
Det finns dock ingen skyldighet för en part att göra bruk av
UD:s tjänster utan en part kan föredra att utan UD:s
inblandning själv ansöka om verkställighet eller
överflyttning vid behörig länsrätt. Vid fakultetens
kontakter med UD har det visat sig att UD saknar
kännedom om hur många ärenden som avgjorts eller
anhängiggjorts i Sverige i enlighet med 1989 års lag och att
UD följaktligen saknar en heltäckande överblick över
lagens tillämpning. Detta måste i längden försvåra inte
minst UD:s samarbete med centralmyndigheterna i de
andra konventionsanslutna staterna. Det har också visat sig
vara mycket svårt att få tag i alla de mål som handlagts i
enlighet med 1989 års lag vid svenska domstolar. Som ett
exempel kan anges Anna Bäckströms studier angående
tillämpningen av Haagkonventionen i Sverige fr.o.m. 1 juli
1989 (då konventionen trädde i kraft för Sveriges
del) t.o.m. maj 1992. Bäckström skrev till landets samtliga
länsrätter och kammarrätter och bad att få en kopia av
samtliga mål som avgjorts i enlighet med
Haagkonventionen. Därefter tog Bäckström
telefonkontakt med de domstolar (ett antal länsrätter) som
inte hört av sig. Trots att UD bidrog med mångsidig hjälp
vid genomförandet av studien, bl.a. genom att också självt
fråga efter avgöranden i de länsrätter som svarat till
Bäckström att de inte handlagt några mål enligt 1989 års lag,
fick Bäckström endast tag i sammanlagt 12 olika mål, låt
vara att flera av dem prövats vid flera instanser (en del av
målen var ännu inte avslutade). UD kunde inte bidra med
uppgifter (t.ex. målsnummer) om flera ärenden. Enligt min
uppfattning borde det införas en skyldighet i lagen för alla
inblandade domstolar att informera UD både när ett mål
enligt 1989 års lag anhängiggjorts och när det avgjorts. En
annan möjlighet vore att förordna att UD:s medverkan vid
dessa mål skall vara obligatorisk. Förutom att en sådan
ändring torde underlätta UD:s uppgifter borde den kunna
bidra till en enhetlig rättstillämpning. 1989 års lag har ju
med visst fog kritiserats för att de där avsedda målen
handläggs vid ett stort antal domstolar istället för en enda
domstol, exempelvis Svea hovrätt.
Förslaget till lag om ändring i föräldrabalken (6 kap.
15
§) är enligt min uppfattning att betrakta som ett
välkommet förtydligande av gällande rätt. (Se t.ex. högsta
domstolens dom nr DT 98, mål nr T 79/91, 17.2.1992.)
Umgängesfrågor skall liksom vårdnadsfrågor avgöras
efter en noggrann bedömning av samtliga omständigheter i
det enskilda fallet. Att framhålla vissa omständigheter i
lagtexten måste mot denna bakgrund anses mindre
lämpligt. De missförstånd hos allmänheten som
bestämmelsen i kap. 6 a
§
FB kan ha föranlett bör istället åtgärdas genom
ändringar av den bestämmelsen. Om regler motsvarande de
föreslagna ändå kommer att införas, är det av vikt att det i
lagtexten klargörs att omständigheterna endast är en del av
helhetsbedömningen och att de angivna omständigheterna
skall beaktas som en del av denna bedömning. Det kan
vidare ifrågasättas om inte ett klarläggande bör placeras i
nära anslutning till det lagrum -- 6 kap.
6 a
§
FB -- som har orsakat påstått missförstånd.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om olovligt bortförande och andra
övergrepp mot barn.