Den offentliga sektorns konsumtion och investeringar
uppgick år 1991 till 420 miljarder kr och till detta kommer
transfereringar på 412 miljarder kr (prop. 1992/93:100). Det
är mycket viktigt att dessa stora belopp används och
fördelas på ett sådant sätt att medborgarna får så stor nytta
som möjligt av sina skatteinbetalningar. De beslutsfattare
som i sista hand svarar för fördelningen av resurserna är
politiker i riksdag, kommuner och landsting. Samhället har
nu blivit mycket komplext med experter på otaliga
delområden. Eftersom en politiker inte kan vara expert på
allting behöver politikern stöd av ett bra beslutsunderlag för
att inte komma i underläge gentemot tjänstemännen.
Vad är då ett bra beslutsunderlag? I en demokrati bör ett
bra beslutsunderlag utgå från berörda medborgares
värderingar av en viss förändring och från marknadsvärdet
på de resurser som krävs för att åstadkomma förändringen
och de resurser som kan vinnas genom förändringen.
Förändringen kan t.ex. vara en ny väg, ett förbud mot
tobaksreklam eller ändrade regler för statsbidrag till privata
skolor.
Sedan länge finns tekniken för just denna form av
konsekvensanalys, som utgår från de berördas egna
värderingar, utvecklad under benämningen
samhällsekonomiska bedömningar (social cost-benefit
analysis). De samhällsekonomiska bedömningarna utgör en
etablerad del av nationalekonomin i Sverige och
internationellt. I Sverige användes denna form av
konsekvensanalyser framför allt inom transportsektorn, där
vägverket och banverket är ledande på området. Enstaka
samhällsekonomiska bedömningar finns också på en rad
andra områden.
En berättigad fråga är då vad det beror på att denna typ
av konsekvensanalyser, som visar en viss åtgärds
samhällsnytta och samhällskostnad, används i så begränsad
utsträckning i den offentliga sektorn. Någon fullständig
förklaring till detta är svårt att ge men följande tre
anledningar är betydelsefulla.
Den första är att de samhällsekonomiska
konsekvensanalyserna har varit alltför komplicerade för att
passa in i den offentliga beslutsprocessen. Den andra är att
ingen av aktörerna inom den offentliga sektorn har haft ett
klart ansvar för helheten. Kommunerna har sett till
kommunalekonomin, finansdepartementet till
statsfinanserna, myndigheterna till sina egna budgetar
o.s.v. Inom regeringen har endast statsrådsberedningen
rollen att se till samhället i sin helhet. Statsrådsberedningen
har också verkat för en ökad användning av
samhällsekonomiska konsekvensanalyser inom
regeringskansliet. Den tredje och kanske avgörande
orsaken gäller maktbalansen mellan politiker och
tjänstemän i den offentliga sektorn. Den som har makten
över beslutsunderlaget kan i stor utsträckning påverka
besluten. Nu kan tjänstemännen presentera
beslutsunderlag vars uppläggning skiljer sig från fråga till
fråga. Om politiker lägger fast riktlinjer för
beslutsunderlaget som innebär att tjänstemännen skall
presentera en öppen, samhällsekonomisk
konsekvensanalys, som följer en rekommenderad
presentationsmodell, medför detta att politikernas ställning
stärks.
De första två anledningarna till att samhällsekonomiska
konsekvensanalyser inte används har ekonomer vid
riksrevisionsverket arbetat med under en längre tid. Nu
finns en enkel modell som dels innehåller en
samhällsekonomisk bedömning dels finansiella analyser.
Det innebär att konsekvensanalysen ger möjlighet att
bedöma såväl det samhällsekonomiska utfallet av en
förändring som t.ex. det statsfinansiella,
kommunalekonomiska och landstingsekonomiska.
Från 1987 gäller begränsningsförordningen (SFS
1987:1347) som begränsar de statliga myndigheternas rätt
att införa nya regler. Innan man bestämmer om en ny regel
skall man göra en konsekvensanalys som beaktar såväl
kostnadsmässiga som övriga effekter. Detsamma gäller
också för regelbunden omprövning av gamla regler.
Riksrevisionsverket fick i uppgift av regeringen att utarbeta
en metod för dessa konsekvensanalyser och att genomföra
utbildningar med myndigheterna. Det är den ovan
beskrivna modellen som gäller. Utbildning har med
framgång bedrivits med ett 40-tal myndigheter. Vid kurser
på regeringskansliet har också ett hundratal handläggare
utbildats i denna modell för konsekvensanalys.
Från januari 1990 har kravet på konsekvensanalyser
utvidgats även till beslutsunderlag för lagar och
förordningar enligt ett cirkulär (C 1989:7) inom
regeringskansliet. Det innebär att bl.a. propositioner i
lagstiftningsfrågor som når riksdagen skall innehålla
konsekvensanalyser som motsvarar de som krävs för
myndigheternas regler.
Under år 1991 lade en arbetsgrupp med representanter
för finansdepartementet, civildepartementet,
Kommunförbundet, Landstingsförbundet och
riksrevisionsverket fram en enhetlig modell för
konsekvensanalyser i den offentliga sektorn ''Bättre
beslutsunderlag i den offentliga sektorn -- en
presentationsmodell'', (förvaltningsrevisionen informerar
1991:2).
Trots att föreskrifter om konsekvensanalys finns för
myndigheter och för regeringskansliet och att dessa
konsekvensanalyser rekommenderas av Kommunförbundet
och Landstingsförbundet händer inte mycket i praktiken.
Jag tror att en viktig anledning till detta är att det har
utvecklats en praxis att experter och tjänstemän har rätt att
välja modell för att presentera beslutsunderlag från fall till
fall. Om man vill att politikerna skall anslå pengar till något
har man då möjlighet att framhålla de positiva effekterna av
programmet och bagatellisera de negativa. Den långa
perioden av ekonomisk tillväxt har gjort att detta har
kunnat fortgå. Nu har emellertid ekonomin kommit till den
punkt där politikerna måste ta befälet över
beslutsunderlaget och lägga fast klara spelregler för att
möjliggöra en omfattande effektivisering av den offentliga
sektorn. I en demokrati skall det vara politikerna som
bestämmer vilket beslutsunderlag de skall ha -- inte
tjänstemännen.
Besparingarna i statsbudgeten hittills har till
övervägande del gällt transfereringar medan den offentliga
sektorns konsumtion och investeringar (420 miljarder kr) i
stort sätt har klarat sig från nedskärningar. När detta arbete
kommer igång på allvar är det viktigt att man börjar med en
analys av samhällsnyttan och samhällskostnaden för
aktuella verksamheter inom den offentliga sektorn. Är
samhällsnyttan, där bl.a. berörda personers värdering av
nyttan ingår, mindre än kostnaderna bör ansvariga politiker
överväga om verksamheten skall läggas ner. Kommer man
fram till att den aktuella verksamheten skall drivas vidare,
bör verksamheten bedrivas så effektivt som möjligt. Då kan
t.ex. privatisering av verksamheten övervägas.
Utvecklingen i Östeuropa liknar utvecklingen i den
offentliga sektorn i Sverige. I avsaknad av det
företagsekonomiska lönsamhetskriteriet växte företagen
okontrollerat med skattebetalarna som finansiärer. På
motsvarande sätt behövs det samhällsekonomiska
lönsamhetskriteriet i den offentliga sektorn i Sverige för att
sätta medborgarna, konsumenterna av de offentliga
tjänsterna, i centrum och hindra att sektorsintressen,
myndighetsintressen, fackföreningsintressen och
personalintressen gör att vi får en alltför stor offentlig
sektor.
Om man inte har en bra konsekvensanalys när beslut
fattas blir det också svårt att göra en ordentlig utvärdering.
Konsekvensanalysen är därför en nödvändig grund för
utvärdering av lagar och förordningar som beslutats av
riksdag och regering.
Om riksdagen ställer krav på regeringen att alla viktigare
propositioner skall innehålla konsekvensanalyser leder
detta till att tjänstemännen på regeringskansliet måste ta
föreskrifterna om konsekvensanalys på allvar. Detta leder i
sin tur till att fackdepartementen ser till att även det
material som kommer in från myndigheterna innehåller
konsekvensanalyser.
Det kan låta som om arbetet med konsekvensanalyser
skulle leda till ökade kostnader och ökad byråkrati. Det bör
vara tvärt om. När det finns ett öppet systematiskt sätt att
presentera beslutsunderlag behöver man inte lägga ner tid
på att skräddarsy underlaget i varje enskilt fall för att öka
möjligheterna för programmet att gå igenom.
Många kan förknippa de första samhällsekonomiska
kalkylerna (cost-benefit analys) som kom på 1960-talet med
en överdriven strävan att värdera alla effekter i kronor.
Detta bidrog till att de inte fick så stor användning. I den
nuvarande modellen för konsekvensanalys ligger
tyngdpunkten på att presentera beslutsunderlaget på ett
logiskt och systematiskt sätt. Att sedan många effekter
beskrivs med ord och inte värderas i kronor har visat sig ha
mindre betydelse. Steget från det osystematiska
beslutsunderlaget till en systematisk konsekvensanalys med
samhällsekonomiska och finansiella bedömningar är det
stora steget. Sedan kan man i vissa fall behöva gå vidare och
fånga in några av de effekter som i den första
samhällsekonomiska bedömningen beskrivs med ord med
uppskattningar av värdet i kronor. Ett öppet
beslutsunderlag ger politikerna möjlighet att beställa
fördjupningar av beslutsunderlaget i vissa avseenden för att
få tillräckligt underlag för väl underbyggda beslut.
Konstitutionsutskottet har under senare år vid flera
tillfällen tagit upp frågan om konsekvensanalyser. I
utskottets betänkande 1991/92:KU12 skriver man följande.
''Mot bakgrund av de regler och uttalanden som redovisats
samt med hänsyn till vad utskottet anfört om principer för
lagstiftningen utgår utskottet från att behovet av
genomarbetade konsekvensanalyser följs med
uppmärksamhet inom regeringskansliet.'' Alltför lite har
emellertid hänt på regeringskansliet när det gäller
konsekvensanalyser. Ett initiativ från riksdagens sida är
därför angeläget.
I riksdagen skulle konstitutionsutskottet kunna ta på sig
uppgiften att granska om inkommande propositioner
innehåller tillfredsställande konsekvensanalyser. Om så
inte är fallet skall konstitutionsutskottet kunna
rekommendera riksdagen att skicka tillbaka
propositionerna till regeringskansliet för komplettering.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om behovet av tillfredsställande
konsekvensanalyser för propositioner m.m.,
2. att riksdagen beslutar att för det fall en proposition inte
innehåller tillfredsställande konsekvensanalyser, bör
propositionen kunna avslås med denna motivering.