Oljekrisen vid början av 70-talet bidrog till att Sveriges
redan tidigare begynnande ekonomiska problem fick ett
växande genomslag i statsbudgeten. Detta ledde bl.a. till att
intresset för den statliga budgettekniken växte. Under
andra hälften av 70-talet gjordes en radikal ändring i
budgetens uppdelning. Drift- och kapitalbudgetarna slogs
samman till en. Ändringen har sedan bl.a. ifrågasatts i en
motion 1990/91:FiU30, där det framhölls att nuvarande
redovisning och budgetering försvagar budgeten lika
mycket vare sig det gäller investerings- eller driftsutgifter,
trots att produktiva investeringar endast innebär en
omvandling från finansiellt till realt kapital. Motionen
avvisades.
Problem gällande frågan om drift- och
kapitalredovisningen diskuteras emellertid nu åter i
finansplanen avsnitt 1.5.
I finansplanen konstateras att det f.n. inte finns någon
sammanhållen förmögenhetsredovisning som kan
användas i budgetarbetet. Från och med budgetåret 1993/94
skall dock i princip samtliga myndigheter redovisa
fullständiga balansräkningar. Detta innebär att de också
måste ta upp anläggningstillgångar i årsredovisningen. På
myndighetsnivå kommer således kostnaderna för nyttjande
av kapitaltillgångar att redovisas som periodiserade utgifter.
Detta innebär att redovisningen på verksnivå i princip
anpassas till ''företagsekonomiska metoder''. Den
företagsekonomiska redovisningsmetoden kommer
däremot inte att tillämpas för den sammanlagda statliga
verksamheten, vilket vare sig är möjligt eller lämpligt.
Detta beror på att det offentliga i huvudsak bör inrikta sin
verksamhet på kollektiva tjänster, som kännetecknas av att
de konsumeras kollektivt. Möjligheterna att fastställa ett
företagsekonomiskt vedertaget förmögenhetsvärde är
därför begränsade. Det är detta förhållande som talar mot
en delning av statens budget i en drifts- och en
kapitalbudget.
I finansplanen fastslås att statsbudgetens syfte att sätta
upp finansiella restriktioner för statens verksamhet inte kan
ersättas med en budget i balans- och
resultaträkningstermer. Detta är säkerligen ett korrekt
konstaterande. De redovisningstekniska problemen hänger
snarare samman med att statsbudgeten skall utgöra ett
styrinstrument på olika förstoringsnivåer, varför det
knappast kan finnas en redovisningsmetod, som kan
tillfredsställa de olika behoven. Motsvarande
redovisningstekniska problem har tidigare
uppmärksammats, när det gäller stora företags
redovisnings- och kalkylproblem. Även om det således inte
är lämpligt att dela upp statsbudgeten i en kapital- och en
investeringsbudget är det väsentligt att i vissa sammanhang
behandla investeringar och kapitalkostnader på ett annat
sätt än driftskostnader.
Beslutsfattandet om kapitalinvesteringar under
lågkonjunktur skulle sannolikt få en mer långsiktigt
ekonomiskt rationell utformning, om en eventuell
investering inte endast behandlades som en utgift i den
aktuella beslutssituationen utan också utvärderades med
hänsyn till den framtida nyttan -- de framtida intäkterna --
som investeringarna skulle ge upphov till, t ex den längre
livslängd som skulle kunna uppnås vid vissa kompletterande
fastighetsinvesteringar kombinerat med lägre
investeringskostnader som skulle kunna förhandlas fram i
en lågkonjunktur. Hänsyn måste dock också tas till högre
kostnader i form av kapitalkostnader, som uppstår genom
investeringens längre återbetalningstid och ett
ofördelaktigare ränteläge som ett ökat statligt
upplåningsbehov sannolikt leder till, vid bedömningen av
investeringens lönsamhet/värde.
Beräkningar av det här slaget skulle kunna ange om
tidigareläggningar av investeringar skulle vara rationella i
vissa situationer. Vad som är viktigt i detta sammanhang är
att verk, kommuner eller landsting, som har rationella
motiv att tidigarelägga investeringar -- även om det fordras
statlig finansieringshjälp -- alltid måste bära den slutliga
kostnaden. Beslut om tidigareläggningen av en eventuell
investering måste således också innehålla en
''betalningsplan'', t.ex. för kommunernas eller landstingens
del genom en fastställd avräkning på kommande
statsbidrag.
En budget- och beräkningsteknik av det slag som i grova
drag beskrivits ovan skulle förbättra hanteringen av vissa av
statsbudgetens svårhanterliga bedömningar vad gäller
investeringar i olika konjunkturläge. En fördel är att
beslutsfattarna inte tar som utgångspunkt att en investering
skall genomföras, därför att det råder arbetslöshet utan att
intresset i beslutsunderlaget koncentreras på för- och
nackdelar av tidigareläggning av investeringar beroende på
fördelaktiga produktionskostnader på grund av att bättre
priser kan erhållas vid en rådande överkapacitet.
Statskontoret som arbetar med olika aspekter på att
förbättra budgetprocess, budgetteknik och statens
beslutsunderlag bör ges i uppdrag att undersöka
möjligheterna att utforma riktlinjer och tekniker för
bedömningar av nu angett slag.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om utformning av riktlinjer och
tekniker för bedömning av värdet av att tidigarelägga vissa
investeringar.
Stockholm den 20 januari 1993
Margit Gennser (m)
Sonja Rembo (m)