I den första krisuppgörelsen mellan socialdemokraterna
och regeringspartierna den 20 september 1992 överenskoms
att de årliga försvarsanslagen ska reduceras med 1,2
miljarder. Detta ingick som en del av minskningen av det
strukturella budgetunderskottet, d.v.s. den del av
underskottet som beräknas kvarstå när konjunkturen
vänder uppåt.
Inför regeringens framläggande av krispropositionen
(1992/93:50) överenskoms vidare att budgetneddragningen
med 1,2 miljarder skulle uppnås senast budgetåret 1996/97
och att det konkreta innehållet i dessa minskningar skulle
beslutas av vårriksdagen 1993. Efter diskussioner i den
försvarsberedning som tillsattes hösten 1992 överenskoms
att anslagen under de återstående fyra åren av
försvarsbeslutsperioden ska minskas med 400, 600, 600
respektive 1 200 miljoner. Den överenskomna besparingen
får alltså full effekt (5 gånger 1,2 miljarder) först under
nästa försvarsbeslutsperiod.
Försvarsministern begärde i höstas kompletterande
besparingsförslag från ÖB. Regeringens anvisningar till ÖB
har dock inte redovisats ens för försvarsberedningen. ÖB
presenterade sina sparförslag den 3 december 1992. Dessa
inarbetades snabbt, med några mindre ändringar, i den
budgetproposition som lades den 11 januari 1993.
Krisuppgörelsen följs inte
Vår huvudinvändning mot det av ÖB presenterade
sparförslaget, som nu blivit regeringens sparprogram, är att
det inte ger en permanent besparing på 1,2 mdr/år fr.o.m.
budgetåret 1996/97. I sina projektioner för femårsperioden
efter 1997 räknar ÖB exempelvis in miljardbelopp till följd
av ''rationaliseringar'' för att klara sparbetinget. Alla
möjliga rationaliseringar förutsätts naturligtvis bli
genomförda även utan något sparbeting!
De framlagda sparförslagen är otillräckliga. Regeringen
fullföljer därmed inte den krisuppgörelse om försvaret som
ingicks den 20 september 1992. Den förutsatte en stabil,
permanent årlig besparing med 1,2 miljarder. Det var
försvarssektorns bidrag till en minskning av det strukturella
budgetunderskottet.
De hårdaste motsättningarna i försvarsdebatten har ofta
gällt förändringar i fredsorganisationen: nedläggningar av
förband. Som ovan angetts har dessa i huvudsak motiverats
av en önskan att inom en given ekonomisk ram skapa
utrymme för att höja kvaliteten inom krigsorganisationen.
När riksdagen 1988 sålunda beslutade om nedläggning
av I3 i Örebro, I11 i Växjö och I17 i Uddevalla röstade de
nuvarande regeringspartierna emot. När riksdagen våren
1992 beslutade om en rad ytterligare nedläggningar av
fredsförband skedde det i huvudsak i enighet. Vi
socialdemokrater ville dock anpassa arméns organisation till
det givna budgetutrymmet genom att lägga ned ytterligare
tre regementen.
Vill inte ha samförstånd
Detta är nu historia. Genom krisuppgörelsen den 20
september i fjol skapades ett nytt politiskt läge. Det gäller
nu att med utgångspunkt i 1992 års försvarsbeslut
permanent sänka de årliga försvarskostnaderna med 1,2
miljarder. Det var innebörden när de sänkta
försvarsanslagen lades i krisuppgörelsens tabell över
strukturella budgetminskningar.
Det är bara att beklaga att försvarsministern, som via
media upprepade gånger tagit avstånd från krisuppgörelsen
i den del den gällde hans eget revir, valt att redan den 11
januari lägga ett i stor hast framtaget besparingsprogram.
Det måste uppfattas som ett klart avsteg från andan i
krisuppgörelsen, och det strider mot vad som under
årtionden varit brukligt vid större beslut i försvarsfrågor.
Vi socialdemokrater föreslog, att ÖB:s
besparingsförslag av den 3 december 1992 skulle
realbehandlas av den sittande försvarsberedningen. En
proposition den 25 februari 1993 skulle då ha kunnat bygga
på bredast möjliga parlamentariska samförstånd.
Försvarsministern ville uppenbarligen inte ha något sådant
samförstånd.
Denna vårdslösa handläggning av sparprogrammet har
orsakat häftig sakkritik av exempelvis förslagen om
omorganisation av luftvärnet i MILO Syd.
Luftvärnsinspektörens demonstrativa avgång inför sittande
försvarsberedning berodde till en del på att försvarets
främste ansvarige för luftvärnsfrågor inte tillåtits delta i
beredningen av de föreslagna förändringarna inom hans
eget sakområde.
Försvarsbeslutet 1992
Anslagen till försvaret låg under en femtonårsperiod
från 1972 till 1987 på i stort sett realt oförändrad nivå. Det
bör noteras att de femåriga försvarsbesluten 1977 och 1982
togs av borgerliga riksdagsmajoriteter. Under denna tid
krympte flyget och flottan sin organisation för att inom
givna ekonomiska ramar kunna upprätthålla en hög teknisk
kvalitet på krigsorganisationen. Armén däremot behöll en
stor organisation på bekostnad av den materiella
förnyelsen.
Försvarsbeslutet 1987 togs under intryck av den kraftiga
militära upprustning som genomförts i vår omvärld under
första hälften av 1980-talet och kom att innebära ett
trendbrott. Försvarsanslagen räknades upp realt, och under
femårsperioden tillfördes försvaret ytterligare betydande
anslag utöver ramen. Trots dessa anslagshöjningar uppstod
en besvärande brist på pengar inom olika delar av försvaret.
Ett försök att förkorta försvarsbeslutsperioden till fyra
år misslyckades till följd av partipolitisk oenighet. Det var
då uppenbart för alla att en oförändrat stor militär
organisation, främst betingad av att armén ålades att utbilda
alla vapenföra värnpliktiga, krävde kraftiga
anslagshöjningar för att uppnå en rimlig kvalitetsnivå.
Samtidigt inträffade under åren efter 1989 dramatiska
förändringar i det säkerhetspolitiska läget. Genom först
Warszawapaktens och sedan Sovjetunionens upplösning
försvann den öst-/västkonflikt som under hela
efterkrigstiden motiverat Sveriges mycket betydande
militära förberedelser. Under de senaste åren har i såväl öst
som väst de militära utgifterna reducerats mycket kraftigt.
På senare tid har även våra nordiska grannländer gjort
betydande minskningar i sina militäranslag.
Den svenska utvecklingen har gått i andra banor. Inför
valet hösten 1991 utlovade moderaterna kraftiga höjningar
av militärutgifterna (27 miljarder). Moderaterna blev sedan
det dominerande partiet i den nya regeringen med ett
markerat eget ansvar för säkerhets- och försvarspolitiken. I
det försvarsbeslut som togs våren 1992 blev dock ökningen
(drygt 7 miljarder) betydligt mindre än vallöftet. Det
innebar en mindre real ökning av anslagen än den som skett
under femårsperioden efter 1987.
Försvarsbeslutet 1992 innebar ett fullföljande av den
tidigare regeringens satsning på höjd kvalitet på bekostnad
av kvantiteten. Utveckling och beställning av nya
vapensystem fullföljdes i stort sett enligt tidigare planer för
alla tre vapenslagen. Den för framtiden viktigaste
förändringen var att riksdagen slog fast att endast
värnpliktiga som behövs i krigsorganisationen ska genomgå
grundutbildning. Övriga vapenföra värnpliktiga överförs till
en s.k. utbildningsreserv, d.v.s. de kan om läget i framtiden
kräver det inkallas för militär utbildning.
Fjolårets försvarsbeslut innebar också en fortsatt
reduktion av såväl krigs- som fredsorganisationen. Tyvärr
blev denna neddragning inte tillräckligt omfattande. Det är
exempelvis uppenbart att anslagen inte räcker till för att
höja kvaliteten till en godtagbar nivå inom alla de 16
brigader som ska utgöra kärnan inom armén. Ett annat
exempel är att flygvapnet i årets budgetproposition får ett
speciellt bemyndigande att ta lån i Riksgälden för att
finansiera vissa materielprojekt. Redan i mitten av
september 1992, tre månader efter försvarsbeslutet, kunde
ÖB redovisa en brist på 1 500
miljoner i planeringen.
Utgångspunkter för förändringsarbetet
Det var vi socialdemokrater som under 1980-talet
inledde den nu pågående satsningen på ökad kvalitet inom
krigsorganisationen. Det var också vi som först tog de
ekonomiska konsekvenserna av denna satsning och trots
hårt motstånd genomdrev nödvändiga minskningar av
organisationen. Därför står vi nu också bakom de stora
dragen i den borgerliga regeringens fullföljande av denna
försvarspolitik. Vi kritiserar dock regeringen för att den inte
tillräckligt konsekvent satsar på krigsorganisationens
kvalitet framför dess kvantitet. Här redovisas några
utgångspunkter för framtida förändringar av försvaret:
1. De mycket omvälvande säkerhetspolitiska
förändringarna i Europa under senare år har resulterat i
kraftiga minskningar i militärutgifterna såväl i de tidigare
Warszawapaktsländerna som inom NATO. Även i de tre
nordiska länder som omger oss minskar man nu
försvarsutgifterna.
2. Det är inte troligt att Sverige, oberoende av vilka
partier som bildar regering, kan gå mot denna alleuropeiska
trend och fortsätta att öka sina militära utgifter på det sätt
som på moderat initiativ skedde genom försvarsbeslutet
våren 1992. Det var därför speciellt olyckligt att
regeringspartierna då byggde in en automatisk
anslagsökning i form av en ''teknikfaktor''. Den ger under
femårsperioden efter 1997 utslag i höjningar av
försvarsanslagen med drygt 8 miljarder. Det är heller inte
rimligt att försvaret ska kompenseras för effekterna av
kronans devalvering medan andra samhällsektorer nu får
bära den fulla bördan av den ekonomiska krisen.
Finansministern har f.ö. i riksdagen slagit fast att ingen ska
tillåtas få kompensation för devalveringen.
Planeringsramarna bör ändras på dessa två punkter.
3. En realistisk långsiktig planering bör därför enligt vår
mening utgå från oförändrade försvarsanslag under åren
efter 1997. Det medför ett starkt ökat behov av att spara på
kostnaderna för försvarets fredsorganisation så att utrymme
skapas för nödvändig materiell förnyelse. Våra fortsatta
resonemang utgår från den krigsorganisation som riksdagen
beslutade våren 1992.
4. Vi är naturligtvis inte främmande för att
krigsorganisationen kan komma att krympas ytterligare när
nästa försvarsbeslut tas 1997. Enligt många bedömare är
exempelvis 16 brigader en större organisation än som
långsiktigt kan förnyas utan kraftigt höjda försvarsanslag
kring sekelskiftet. Eftersom längre politiska
förvarningstider förutses kan förmågan till återtagning
komma att prioriteras högre. Det kan också bli aktuellt att
under 90-talet omvandla en brigad till en frivillig ''FN-
brigad'', som kan mobiliseras med kort varsel, när FN:s
säkerhetsråd begär det. Erfarenheterna av den verksamhet
i FN:s tjänst som utförs av civila myndigheter, t ex
Räddningsverket, är goda och kan ytterligare utvecklas.
5. Riksdagen beslutade i juni 1992 att arméns
huvudstyrka ska bestå av 16 brigader som utbildas vid 16
regementen. Det vore ekonomiskt rationellt att som
huvudregel utbilda två brigader vid varje regemente.
Därmed skulle väsentligt mer pengar kunna användas för
att stärka krigsorganisationen. En sådan förändring av
arméns fredsorganisation har på senare tid också förordats
av ÖB i flera tidningsartiklar.
6. Vi föreslår därför att inom armén under 1990-talet
skapas åtta garnisoner där huvuddelen av den fredstida
brigadutbildningen genomförs. Inom dessa garnisoner kan
två brigader utbildas. Det är en självklarhet att brigaderna
mobiliseras utspritt och inte på garnisonsorterna.
Regeringen bör förelägga riksdagen förslag om vid vilka
åtta garnisoner huvuddelen av arméns brigadutbildning ska
bedrivas.
7. För att skapa en säkrare ekonomi för ett flygvapen,
vars kärna består av 16 divisioner, bör inriktningen under
1990-talet vara att lokalisera den fredstida verksamheten till
fem storflottiljer. Det kan främst av miljöskäl vara lämpligt
att bedriva en del av den fredstida flygverksamheten vid
detachement. Sålunda bör Karlsborg kunna bli ett
detachement till storflottiljen F7 i Såtenäs. Regeringen bör
förelägga riksdagen förslag om lokaliseringen av fem
storflottiljer för flygets fredstida verksamhet.
8. Även inom marinen bör rationaliseringskraven ställas
mycket högt. Koncentrationen av fredsverksamheten till de
viktigaste basområdena fortsätter.
Marinen är uppdelad på de två vapenslagen flottan och
kustartilleriet. Denna uppdelning leder ofrånkomligen till
bristande effektivitet och personliga lojalitetskonflikter.
Risken är stor att interna motsättningar inom marinen
lägger hinder i vägen för ett nödvändigt förändringsarbete.
Vapenslagsuppdelningen är i grunden inte bra och måste nu
åtgärdas. Frågan bör utredas snabbt så att beslut om
strukturförändring kan tas under 1994.
9. Det finns nu anledning att ordentligt pröva
möjligheterna att samordna marinen, kustbevakningen och
sjöfartsverket. En ökad integrering mellan närbesläktade
funktioner ger långsiktiga kostnadsbesparingar. Vi föreslår
därför att en särskild utredning prövar möjligheten att
effektivisera den statliga maritima verksamheten genom en
integrerad ledningsstruktur med inriktning att beslut om
förändringar skall kunna fattas 1994.
10. Den omorganisering av fyra centrala staber till ett
högkvarter, som nu genomförs, bör leda till att
uppdelningen av landet i tre militärområden upphör. Det är
realistiskt att i krigsplaneringen utgå från två invasionshot:
ett via hav och luft i den södra hälften av landet, ett annat
invasionshot via land i övre Norrland. Planeringen och
ledningen av det södra kriget kan med fördel skötas direkt
av högkvarteret. I norr bör en armékårsstab anförtros denna
uppgift. I konsekvens härmed bör flyget ledas via två
flygkommandon, inte via tre. Betydande besparingar kan
göras genom dessa förändringar av ledningsorganisationen.
Andra förändringar i fredsorganisationen
Vi delar regeringens uppfattning att
luftvärnsregementena Lv6 i Göteborg och Lv4 i Ystad kan
slås samman. Vid dessa två regementen genomförs i dag
mer än hälften av försvarets luftvärnsutbildning. Luftvärnet
är en del av det luftförsvar som högprioriterades i det
senaste försvarsbeslutet. Regeringen föreslår att
huvuddelen av dessa båda regementen flyttas till Halmstad
samtidigt som vissa delar flyttas till Norrtälje och Boden.
En viss planering bedrivs för att flytta andra delar till
Skövde och Linköping. Enligt riksdagsbeslutet våren 1992
ska truppslagets tekniska skola, LvTS, flyttas från
Göteborg till Östersund.
Enligt en samstämmig luftvärnsexpertis innebär den
föreslagna och delvis redan beslutade omflyttningen, att
landets samlade luftvärnskompetens sänks drastiskt under
större delen av 90-talet. Det sker främst genom att ett stort
antal högkvalificerade luftvärnsofficerare lämnar
organisationen i samband med flyttningarna. Det tar
åtskilliga år och kostar många tiotals (kanske hundratals)
miljoner att utbilda ersättare för dessa. Sålunda bedöms det
exempelvis i dag, ett drygt halvår efter beslutet att flytta
LvTS till Östersund, att endast ca 15 av drygt 50
högkvalificerade lärare kommer att flytta med.
Flyttningen till Halmstad kräver stora investeringar (ca
130 miljoner). I syfte att nå största möjliga ekonomiska
effektivitet och att bibehålla värdefull kompetens är en
sammanslagning av Lv4 och Lv6 nödvändig. Vilken ort av
de tre alternativen Halmstad, Ystad eller Göteborg som är
lämpligast kommer nu att utredas ytterligare, och resultatet
bör avvaktas innan ställning tas till lokaliseringsfrågan. Vi
tar här inte heller ställning till behovet av
luftvärnsutbildning i Skövde och Linköping.
Regeringen föreslår i propositionen en minskning av
utbildningen av 1 000
värnpliktiga under två år för att därmed uppnå en
engångsbesparing. Det är enligt vår mening möjligt att avstå
från att utbilda ännu fler värnpliktiga under några år och
ändå ha tillräckligt många som är utbildade för
krigsorganisationens 16 brigader. Detta är en effekt av den
krympning ned till 16 brigader som nu pågår. Vi föreslår att
armén i besparingssyfte utnyttjar hela denna reserv.
Regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag i
denna fråga.
ÖB har regeringens uppdrag att efter genomförda
miljökoncessionsprövningar 1995 lägga fram förslag om
flygets fredsorganisation. Det innebär att riksdagen då får
möjlighet att ta ställning till lokaliseringen av de fem
storflottiljer som torde vara den ur ekonomisk synpunkt
mest gynnsamma lösningen. Redan nu kan utredas och
förslag läggas om lokaliseringen av flygets skolor samt av
mål- och transportflyget. Planeringen bör inriktas mot en
samlokalisering med storflottiljerna. Regeringen bör
återkomma med förslag i denna fråga.
Regeringen föreslår att Muskövarvet överlåts till ett
statligt eller privat företag. Vi motsätter oss inte en
förändring av ägarförhållandena, men anser att de speciella
omständigheterna motiverar att Muskövarvet förblir en av
staten kontrollerad verksamhet.
Enligt de ungefärliga beräkningar vi kunnat göra utifrån
det siffermaterial som redovisats i försvarsberedningen,
skulle det efter ett genomförande av de förslag, som
framlagts i denna motion, krävas ytterligare bestående
besparingar med ca 150 miljoner kronor per år för att
uppfylla krisuppgörelsens sparbeting på 1 200
miljoner/år. Regeringens ofullständiga förslag
behöver arbetas om, och kompletteras.
För att fullfölja den beslutade satsningen på kvalitet i
krigsorganisationen är det nödvändigt att göra dessa
besparingar i fredsorganisationen. Regeringen bör därför
återkomma till riksdagen med förslag om bestående
besparingar i fredsorganisationen med 150 miljoner kronor
per år, så att beslut kan fattas under 1994.
Investeringsprojekt i närtid som skulle kunna binda den
framtida handlingsfriheten beträffande
fredsorganisationens struktur bör uppskjutas till dess
riksdagen tagit ställning i frågan.
Förslagens sysselsättningseffekter
Sysselsättningseffekterna av regeringens förslag är i
närtid att ca 1 500
personer friställs, främst civilanställd personal. 800--
900 civilanställda inom arméns kök och förråd förlorar sina
jobb och ska ersättas av värnpliktiga. Pliktutredningen
ifrågasatte i sitt utlåtande hösten 1992 om detta leder till
någon besparing. Huvuddelen av dessa friställda går direkt
ut i arbetslöshet. Vidare friställs några hundratal
civilanställda till följd av nedläggningen av Lv4 i Ystad och
F6 i Karlsborg.
På längre sikt innebär regeringens förslag dessutom att
många fler arbetstillfällen hotas, främst inom
försvarsindustrin. Genom att slå vakt om en alltför stor
resursslukande fredsorganisation kommer anslagen inte att
räcka till för planerade materielköp. De senaste
månadernas oro kring Bamseprojektet och därmed hela
Bofors framtid illustrerar väl denna problematik. Orter som
i detta sammanhang hotas av friställningar kan bli
Linköping, Karlskoga, Mölndal, Malmö och Karlskrona.
Vi socialdemokrater kräver i en särskild
utskottsgruppsmotion att avskedandena vid arméns kök och
förråd stoppas. Vi anvisar också lösningar för det
sammanslagna luftvärnsregementet som leder till att en stor
grupp civilanställda inte behöver avskedas. I fråga om
Karlsborg föreslår vi främst av miljöskäl en detachering dit
av delar av flygverksamheten vid storflottiljen F7 Såtenäs,
vilket skulle rädda en del arbetstillfällen kvar i Karlsborg.
Den socialdemokratiska motionens långsiktiga
inriktning på minskad fredsorganisation och hög kvalitet på
krigsorganisationen underlättar finansieringen av
materielanskaffningen och säkrar därmed arbetsplatser
inom försvarsindustrin.
De förslag till ytterligare besparingar inom
fredsorganisationen som vi beställer av regeringen kan
komma att leda till att några hundratal personer, främst
civilanställda, måste lämna försvaret under 1996.
Den nu bedömbara nettoeffekten av de
socialdemokratiska förslagen är alltså att drygt tusentalet
arbetsplatser räddas under de närmaste konjunkturmässigt
besvärliga åren och att försvarsindustrins framtid blir
säkrare.
Spareffekterna dröjer
De konkreta organisationsförändringar vi här föreslår
bedöms som mest lämpliga under innevarande
försvarsbeslutsperiod. Det tar lång tid innan spareffekter
uppnås genom krympningar av fredsorganisationen.
Flyttning av verksamhet medför ofta initialt ökade
kostnader. Det finns dock inga alternativ till minskad
fredsorganisation, när uppgiften är, att inom en given
ekonomisk ram förbättra kvaliteten på krigsorganisationen.
Med de riktlinjer för förändringar i fredsorganisationen
som här redovisats har vi sökt skapa största möjliga
öppenhet i den demokratiska debatt som bör föras om
försvarets framtida organisation.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen beslutar att någon särskild uppräkning av
anslagen för anskaffning av materiel med ''teknikfaktorn''
1,5
% inte skall ske i försvarsplaneringen för tiden efter
1997,
2. att riksdagen beslutar att försvarsprisindex skall
justeras så att ingen kompensation utgår till försvaret för
effekterna av nedskrivningen av kronans värde hösten 1992,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om åtta garnisoner för huvuddelen
av arméns fredstida brigadutbildning,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om fem storflottiljer inom
flygvapnet,
5. att riksdagen hos regeringen begär att frågan om
sammanslagning av flottan och kustartilleriet utreds så att
beslut om en sådan strukturförändring kan fattas under
1994,
6. att riksdagen hos regeringen begär en utredning av
möjligheterna att effektivisera den statliga maritima
verksamheten -- marinen, kustbevakningen och
Sjöfartsverket -- genom en integrerad ledningsstruktur så
att beslut om förändringar kan fattas under 1994,
7. att riksdagen beslutar att försvarets uppdelning i tre
militärområden skall upphöra enligt vad som anförts i
motionen,
8. att riksdagen beslutar att flygvapnet bör ledas via två
flygkommandon,
9. att riksdagen hos regeringen begär förslag om
samlokalisering med storflottiljerna av flygets skolor samt
av mål- och transportflyget,
10. att riksdagen beslutar att Lv
4 i Ystad och Lv
6 i Göteborg slås samman och att frågan om lokalisering
avgörs först sedan allt utredningsmaterial från den nyss
tillsatta utredningen om luftvärnet har redovisats,
11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om utnyttjande av arméns hela reserv
av brigadutbildade värnpliktiga,
12. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om behovet av att arbeta om och
komplettera regeringens förslag för att uppnå
krisuppgörelsens besparingsmål.
Stockholm den 26 januari 1993
Ingvar Carlsson (s)
Jan Bergqvist (s)
Birgitta Dahl (s)
Ewa Hedkvist Petersen (s)
Inger Hestvik (s)
Anita Johansson (s)
Birgitta Johansson (s)
Allan Larsson (s)
Berit Löfstedt (s)
Börje Nilsson (s)
Kjell Nilsson (s)
Lennart Nilsson (s)
Berit Oscarsson (s)
Göran Persson (s)
Pierre Schori (s)
Britta Sundin (s)
Ingela Thalén (s)