Regeringen har i proposition 1992/93:244 om styrnings- och
samarbetsformer i biståndet framlagt följande förslag:
1. att riksdagen godkänner vad som i propositionen anförts om
en förändrad anslagsstruktur,
2. att riksdagen godkänner vad som i propositionen
föreslagits till modell för samarbetet med mottagarländerna,
3. att riksdagen godkänner vad som i propositionen
föreslagits om en integrerad fältadministration.
Motionerna
Motioner väckta med anledning av proposition 1992/93:244
1992/93:U18 av Sten Söderberg (-) vari yrkas att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
en ny biståndsorganisation.
1992/93:U19 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om överföring av ansvaret för förhandlingarna
med Parisklubben från Exportkreditnämnden till UD,
2. att riksdagen avvisar regeringens förslag att ersätta
landramarna med indikativa planeringsramar för det bilaterala
biståndet,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om importstödet,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om utarbetandet av landstrategier,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om "intressentmöten" i form av öppna
hearings,
6. att riksdagen avvisar regeringens förslag om integrerad
fältadministration,
7. att riksdagen hos regeringen hemställer om förslag om
regionala ambassader.
1992/93:U20 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om en omorganisation av
biståndsmyndigheterna,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om en kommande utredning på biståndsområdet,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om de multilaterala bidragen och UD,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om projekttänkande och avskaffandet av fasta
programländer och dito landramar,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om ökade krav på redovisning av biståndet
såväl till allmänheten som till riksdag och regering,
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om borttagandet av den praxis som ger rätt
att göra utfästelser i biståndsprojekt, de s.k.
åtagandevolymerna,
7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om ökade krav på motprestatoner från
mottagarländerna,
8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om ökat behov av givarkoordinering,
9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att omvandla vissa beskickningar till två
regionala enheter,
10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om vikten av rekrytering av chefer för de
lokala och regionala kontoren,
11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om integrationen och dess ikraftträdande.
1992/93:U21 av Ann-Cathrine Haglund (m) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om styrnings- och samarbetsformer i
biståndsverksamheten.
1992/93:U22 av Lennart Fridén (m) vari yrkas att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
en ökad koncentration av det svenska biståndet.
1992/93:U23 av Pierre Schori m.fl. (s) vari yrkas
1. att riksdagen avslår propositionens förslag om en
förändrad anslagsstruktur,
2. att riksdagen avslår propositionens förslag till modell
för samarbetet med mottagarländerna,
3. att riksdagen avslår propositionens förslag om en
integrerad fältadministration.
Motioner väckta under allmänna motionstiden
1992/93:U232 av Bertil Persson (m) vari yrkas att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts
om u-landsbiståndet.
1992/93:U233 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas
15. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om ett avvisande av planerna på att lyfta
ut importstödet ur landramarna och slå ihop det med
betalningsbalansstödet,
25. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om en möjlig övergång till s.k.
regionsamarbete.
1992/93:U250 av Ingvar Carlsson m.fl. (s) vari yrkas
8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om landramarnas betydelse,
9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om importstödets hantering,
10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om sakanslagen och riksdagens inflytande.
Propositionerna
Det föredragande statsrådet anförde i årets budgetproposition
(prop. 1992/93:100, bil. 4, s. 176) att det är önskvärt att
utredningen om styrnings- och samordningsformer kompletteras så
att man mer systematiskt skall få en uppfattning om
möjligheterna att rationalisera förvaltningen och göra
ekonomiska besparingar. Enligt propositionen kommer en sådan
utredning inom kort att tillsättas. Utredningsarbetet bör
inriktas på att uppnå administrativa besparingar inom
biståndsadministrationen fr.o.m. budegetåret 1994/95. I
utredningsuppdraget kommer också förutsättningarna att delegera
ytterligare uppgifter och beslut till myndigheterna att särskilt
prövas.
I föreliggande proposition (prop.1992/93:244) föreslås att
vissa förändringar genomförs av anslagsstrukturen för biståndet
och att en ny modell införs för samarbetet med de större
mottagarländerna av svenskt bistånd. Vidare föreslås en
integrerad fältadministration genom en samordning av nuvarande
ambassader och biståndskontor. Syftet med de föreslagna
förändringarna är att öka effektiviteten i det svenska biståndet
genom att göra regeringens resp. myndigheternas ansvar och
uppgifter tydligare.
Genom regeringsbeslut den 29 april 1992 fick en särskild
utredare i uppdrag att se över det bilaterala biståndets
organisation med tonvikt på styrnings- och samordningsfrågor;
härvid skulle biståndets fältadministration och bistånd på
infrastrukturområdet särskilt uppmärksammas. Utredaren skulle
också belysa möjligheter att säkerställa riksdagens insyn och
inflytande och precisera regeringens roll vid utformandet av
riktlinjer i biståndet. Landramsstödets roll jämfört med bistånd
som kanaliseras genom andra anslagsposter i det långsiktiga
utvecklingssamarbetet skulle också behandlas.
Huvudansvaret för världsbanksfrågor överfördes inom
regeringskansliet år 1989 från Utrikesdepartementet till
Finansdepartementet. Utredningen framhåller att det troligen
skulle underlätta en sammanhållen multilateral politik om
ansvaret för dessa frågor återfördes till Utrikesdepartementets
avdelning för internationellt utvecklingssamarbete.
I det följande disponeras betänkandet med utgångspunkt från
utredningen och propositionen (1992/93:244) under avsnitten en
förändrad anslagsstruktur för biståndet, en ny modell för
samarbetet med mottagarländerna och en integrerad
fältadministration. Under resp. rubrik redogörs för de
motionsyrkanden som väckts i anslutning till propositionen, för
de motionsyrkanden som väckts under den allmänna motionstiden
och för utskottets övervägande.
En förändrad anslagsstruktur för biståndet
Utredningen
Utredningen har i sitt betänkande arbetat utifrån
förutsättningen att göra biståndets inriktning tydligare inom
ramen för nuvarande anslagsstruktur. Utredningen föreslår att
anslagsstrukturen bör förenklas och att riksdagens styrning av
alla biståndsmyndigheter bör likställas. Utredningen föreslår:
ett anslag för varje myndighet (förvaltningsanslag och
verksamhetsanslag behandlas i nära samband),
land/regiondestinerat långsiktigt bistånd redovisas i
regioner,
långsiktigt bistånd för enskilda länder/regioner redovisas i
planeringsramar. Allt planerat långsiktigt landspecifikt
bistånd redovisas uppdelat på länder.
Anslagsstrukturen är redan i dag i huvudsak geografisk.
Utredningen föreslår en anslagstilldelning utifrån regionala
ramar. Vidare föreslås att långsiktigt land- och regionanknutet
bistånd, som för närvarande finansieras utanför landramarna,
t.ex. genom anslagsposterna för miljö, demokrati och mänskliga
rättigheter, överförs och redovisas i s.k. planeringsramar.
Dessa indikativa planeringsramar föreslås ersätta nuvarande
avtalsfästa landramar. Planeringsramarna definieras i
utredningen som planerad biståndsvolym av basprogram för
enskilda länder/regioner. Med basprogram avses enligt
utredningen summan av långsiktig verksamhet genom SIDA i
enskilda programländer/regioner. Importstödet inom ramen för
nuvarande landramar föreslås integreras med det s.k.
betalningsbalansstödet (stöd till ekonomiska reformprogram och
skuldlättnadsåtgärder).
Swedecorp, RRV och Statskontoret har i sina remissyttranden
tillstyrkt utredningens förslag till förändrad anslagsstruktur.
Förslaget att ersätta nuvarande landramar med planeringsramar
tillstyrks av sex remissinstanser (Exportrådet,
Industriförbundet, ambassaderna i Gaborone och Nairobi samt
delegationerna i Genève och Paris) med motiveringen att det bör
medföra större effektivitet och flexibilitet. SIDA, Sveriges
Lantbruksuniversitet, Afrikagrupperna och ambassaderna i New
Delhi och Windhoek är negativa till förslaget och anser att det
innebär en försämring utifrån mottagarländernas perspektiv.
Planeringsramar minskar mottagarländernas inflytande och
möjligheter till planering.
SIDA avvisar förslaget att riksdagen endast skall besluta om
ramar för resp. region. Detta minskar riksdagens inflytande över
biståndsflödena. SIDA avstyrker också förslaget att avskaffa
samarbetsavtalen med programländerna. Om det genomförs, bör
riksdagen fastställa indikativa ramar för programländerna.
Sju remissinstanser har berört frågan om import- och
betalningsbalansstöd, bl.a. SIDA, Afrikagrupperna och Diakonia.
De har inget att erinra mot förslaget att sammanföra import- och
betalningsbalansstödet. Sex instanser är negativa till förslaget
att stödet skall behandlas vid sidan av nuvarande landramar.
Propositionen
Det föredragande statsrådet anför att landramarnas betydelse
som styrinstrument i biståndet har minskat. I dag styrs bara en
dryg tredjedel av det bilaterala biståndet genom landramsbeslut.
Det ändamålsanknutna biståndet, såsom forsknings- och
näringslivsbistånd, stödet till demokrati och mänskliga
rättigheter ökar. En styrning som i större utsträckning utgår
från en ändamåls- och sektorsindelning av biståndsmyndigheternas
verksamheter har större möjlighet att bli mål- och
resultatinriktad än den nuvarande landinriktade styrningen. En
landramsinriktad styrning befrämjar inte ett effektivt
utnyttjande av biståndet utan tenderar att bli
utbetalningsinriktad.
Enligt propositionen innebär den föreslagna ändringen att
regeringens redovisning till riksdagen blir tydligare såväl
vad avser biståndets inriktning som sammansättning. Den
indikativa planeringsramen för ett visst mottagarland bör
omfatta långsiktig sektor- eller projektbunden verksamhet. Inom
planeringsramen kommer såväl det långsiktiga stödet i den
nuvarande landramen som övrigt långsiktigt bistånd genom SIDA
att inrymmas. Genom att regeringens dialog med mottagarlandet
inte längre avslutas genom en avtalsfäst landram uppnås en ökad
flexibilitet mellan olika biståndsformer. Fokus läggs på
resultaten. Resursanvändningen blir effektivare. De positiva
danska, norska och nederländska erfarenheterna med indikativa
planeringsramar understryks.
Det påpekas att mottagarländerna inte i samma utsträckning som
nu kan räkna med att det angivna beloppet automatiskt står till
förfogande, oberoende av hur det totala samarbetet med landet
utvecklas. Ett tydligare ansvar för ett effektivt
resursutnyttjande vilar på mottagarlandet, vilket sedan lång tid
är en vägledande princip för det svenska biståndet. För att
ytterligare befästa möjligheterna till långsiktighet föreslår
det föredragande statsrådet att möjligheten att göra utfästelser
i olika biståndsprojekt ökar från tre gånger landramen upp till
fem gånger den aktuella planeringsramen.
Inte utnyttjade medel under ett av riksdagen tilldelat anslag
skall kunna överföras från ett budgetår till ett kommande sedan
orsaken till den s.k. ointecknade reservationen grundligt
analyserats av den myndighet som disponerar medlen och
redovisats regeringen. Intecknade medel skall liksom hittills
kunna överföras utan särskilda åtgärder.
Motionerna
Enligt motion U18 (-) är regeringens förslag ett steg i rätt
riktning. Det enda rätta är emellertid att SIDA läggs ner och
att en ny organisation på Utrikesdepartementet och ambassaderna
genomförs.
I motion U232 (m) som väckts under allmänna motionstiden
påtalas nackdelarna med programlandssystemet. Det övergripande
målet för biståndet blir att fylla ramen, d.v.s. göra av med det
angivna beloppet på projekt i landet. Härutöver bidrar systemet
till att de olika biståndsprojekten blir av varierande slag.
SIDA:s verksamhet blir en diversehandel med udda åtaganden. En
kompetensbank för u-landsbistånd borde kunna byggas upp med våra
nordiska grannländer. Biståndet blir effektivare om Sverige ger
just den hjälp vi är skickliga på till just de mottagare som
behöver just den hjälpen.
I motion U21 (m) biträds regeringens hemställan. I motionen
åberopas nödvändigheten av fortsatt delegering av befogenheter
till förvaltningsmyndigheterna. Denna metod måste ges ökat
utrymme även inom biståndsverksamheten för att utveckla och
effektivisera verksamheten. En utökad befogenhet leder till att
ökade krav ställs på mottagarländerna att erbjuda dels en
effektiv mottagarorganisation för uppnående av biståndsmålen,
dels samverkan genom nyckeltal för utvärdering,
resultatuppföljning och erfarenhetsutbyte så att
biståndsverksamheten fortlöpande kan utvecklas och
effektiviseras. En ökad grad av samverkan med mottagarländer
innebär också ett behov av ökad samverkan med andra
biståndsgivarländer.
I motion U22 (m) anförs att förslagen i propositionen för att
öka effektiviteten och flexibiliteten i biståndet är bra.
Motionären pekar på splittringen i biståndet. Antalet
programländer har ökat till 19. Utanför denna krets bedrivs ett
omfattande och långsiktigt biståndssamarbete med 9 till 10
länder. Härutöver ges stöd till enstaka projekt i ett 60-tal
länder och då är östbiståndet inte medräknat. En klarare
prioritering måste göras. En koncentration av biståndet
erfordras.
Vänsterpartiet avvisar i sin motion U233 (yrkande 25), som
väckts under allmänna motionstiden, en övergång från
programlandramar till regionala anslagsramar. Från
biståndsmässig synpunkt är det illa genomtänkt. Länder är inte
utbytbara därför att de ligger i samma region. Varje land har
sina specifika problem och förutsättningar menar motionärerna.
Motionärerna avvisar (yrkande 15) också tanken på att lyfta ut
importstödet ur landramarna för att slå ihop det med
betalningsbalansstödet. Härigenom kopplas även importstödet till
strukturanpassningsprogrammen, och IMF skulle kontrollera ännu
mer av det svenska biståndet som i sista hand skulle bli
beroende av USA:s politik.
I sin partimotion U19 (v) (yrkande 2) avvisar Vänsterpartiet
regeringens förslag att ersätta landramarna med indikativa
planeringramar för det bilaterala biståndet. Ett avskaffande av
de avtalsfästa landramarna leder till osäkerhet på
mottagarsidan, vilket kan skada långsiktigheten, i synnerhet som
flexibiliteten i de föreslagna planeringsramarna skulle innebära
att outnyttjade landanslag skulle kunna överföras från ett
budgetår till ett annat. Det betyder att regeringen kan
korrigera riksdagens landramsbeslut. Riksdagens inflytande
minskar. Vad beträffar importstödet anförs (yrkande 3) att det
skulle förlora sin långsiktighet om det läggs samman med
betalningsbalansstödet. En annan följd blir att importstödet
villkoras av att mottagarlandet träffar en uppgörelse med
Internationella valutafonden om ett strukturanpassningsprogram.
I motionen välkomnas förslaget att ansvaret för
världsbanksfrågor överförs till UD:s biståndsavdelning.
U-ländernas skuldfrågor bör handhas där den bättre
u-landskompetensen finns. Motionärerna anser att detta skall
gälla vid skuldförhandlingarna i Parisklubben, där Sverige skall
representeras av UD och inte av EKN (yrkande 1).
I motion U250 (s) (yrkande 8), som väckts under allmänna
motionstiden, argumenterar motionärerna för landramssystemets
bibehållande och poängterar att detta är avsett att ge
mottagarländerna klarhet om vilka resurser som står till
förfogande. Detta ger mottagarlandet planeringsmöjligheter
samtidigt som det ger möjligheter inom landramen att på ett
flexibelt sätt anpassa biståndet efter skiftande behov. Genom
att riksdagen beslutar om landramens storlek ges riksdagen ett
legitimt inflytande över hur biståndsströmmarna styrs. Det finns
således, menar motionärerna, starka skäl att behålla
landramssystemet. I motionen anförs (yrkande 10) att
landramsmedlen bara är en del av det bistånd som går till de
s.k. programländerna. Bistånd utgår också från
katastrofanslaget, demokratianslag, miljöanslag etc. Det påpekas
att det totala biståndet inte exakt kan anges på förhand.
Däremot kan det redovisas i efterhand, vilket sker i SIDA:s
anslagsframställan och till viss del i budgetpropositionens
bilaga. Enligt motionärerna borde regeringen mer systematiskt
redovisa det samlade biståndet i budgetpropositionen.
Ett liknande resonemang förs i partimotionen U23 (s). I
yrkande 1 avslås regeringens förslag om en förändrad
anslagsstruktur. Förslaget öppnar för kortsiktighet och
fragmentering. De övergripande samarbetsavtalen och landramarna
bör behållas. Genom landramarna har riksdagen möjlighet att
styra biståndets storlek och innehåll. Importstödet bör
bibehållas inom landramarna. Ett viktigt skäl är att en del av
detta direkta stöd till u-ländernas strukturprogram ingår i ett
långsiktigt bistånd, vilket skapar förutsättningar för
mottagarsidans långsiktiga reformplanering. Ett annat skäl är
att det s.k. motvärdet, dvs. de lokala medel som mottagarlandet
erhåller vid försäljning av valutan, används för att finansiera
budgetunderskottet. Även i motion U250 (s) (yrkande 9) anförs
vikten av att bibehålla det nuvarande systemet. Importstödet är
en del av biståndet till de länder som genomgår svåra ekonomiska
omställningar.
Ny demokrati anser i sin motion U20 (yrkande 4) att
landramarna och systemet med programländer skall avvecklas.
Biståndsinriktningen skall i större utsträckning präglas av
projekttänkande. I syfte att förbättra redovisningen av
biståndet föreslås i motionen att en mera utförlig redovisning
lämnas till riksdagen varje år. Redovisningen skall gälla
projekt, myndighet och mottagarland och ge riksdagen ett
objektivt underlag för att möjliggöra kostnadsbesparingar och
rationaliseringar inom biståndet. Totala löne- och
administrationskostnader skall framgå. Regeringen bör arbeta med
kvartalsrapporter (yrkande 5). I yrkande 6 tillstyrks inte
regeringens förslag att göra det möjligt att öka åtagandevolymen
från tre till fem gånger den aktuella planeringsramen. Detta
skapar en slags automatik i frågan om vad som står till
förfogande för mottagarlandet. Det är heller inte möjligt för
Sverige att i ett ekonomiskt krisläge göra några utfästelser
alls.
I motionen föreslår Ny demokrati (yrkande 1) att befintliga
biståndsmyndigheter bör omvandlas till två nya myndigheter. Den
ena skall ansvara för katastrofinsatser, flyktinghjälp,
familjeplanering m.m. Den andra skall ansvara för
exportkrediter, lån, skuldsanering, utrikeshandel m.m.
Myndigheterna skall ha hela världen som arbetsfält, men
prioritera insatserna till Baltikum och Östeuropa. Motionärerna
hoppas att den utredning regeringen aviserat i propositionen
angående olika biståndsmyndigheters roll får direktiv (yrkande
2) om att föreslå en struktur som är förenlig med EG:s
biståndsstrategier. Vidare föreslås ett samlat grepp för
Sveriges multilaterala insatser inom Utrikesdepartementet
(yrkande 3). På så sätt blir det enklare att se över de svenska
anslagen och deras nivåer.
Utskottet
Mångfalden i biståndet kräver god överblick. Detta medför att
stora krav ställs på sakunderlag för en ändamålsenlig styrning.
Utskottet har bl.a. i betänkande 1991/92:UU11 (Effektiviteten i
förvaltningen av svenskt utvecklingsbistånd) och i betänkande
1992/93:UU15 (Internationellt utvecklingssamarbete) konstaterat
att andelen av det svenska bilaterala biståndet via landramar
successivt minskat under en följd av år. En ökande andel av av
detta bistånd är i stället ändamålsbestämt (såsom
katastrofbistånd samt bistånd för demokrati/mänskliga
rättigheter, miljö m.m.) eller kanaliseras genom andra
biståndsorgan.
Regeringens förslag syftar till en tydligare redovisning av
biståndets olika delar. Indikativa planeringsramar avses ersätta
nuvarande avtalsfästa landramar. I begreppet "indikativ" ligger
därvid att ett visst mått av flexibilitet införs i medlens
användning. Riksdagen fattar beslut om planeringsramen för varje
land, men en möjlighet till begränsade överföringar mellan olika
verksamhetsområden bibehålls. Samtidigt är avsikten att mera
långsiktiga delar av det ändamålsbestämda biståndet skall
infogas i de indikativa planeringsramarna.
Utskottet tillstyrker detta förslag. Med anledning av de
farhågor som uttrycks i några motioner om att möjligheterna till
långsiktig planering skulle kunna undergrävas vill utskottet
understryka, att anslag som beviljats för ett budgetår
självfallet i normalfallet måste kunna utnyttjas även under ett
påföljande budgetår. Fleråriga insatsavtal för projektsamarbetet
kommer som hittills att utgöra grunden för långsiktigheten och
ge mottagarlandet den nödvändiga planeringstryggheten. Av vikt
är också propositionens förslag att möjligheten till långsiktiga
åtaganden avses öka från tre gånger landramen till fem gånger
landramen. Denna långsiktighet kan främja en ökad koncentration
i biståndet.
Med det anförda tillgodoses vissa synpunkter i motionerna U21
(m) delvis, U232 (m) och U22 (m), som därmed kan anses
besvarade. Utskottet avstyrker de motioner som i olika delar
önskar vidmakthålla nuvarande anslagsmodell, nämligen U19 (v)
yrkandena 2 och 3, U250 (s) yrkandena 8--10, U23 (s) yrkande 1
och U233 (v) yrkandena 15 och 25 samt U20 (nyd) yrkande 6.
Utskottet kan heller inte biträda förslaget om ett avskaffande
av landramarna och möjligheterna till långsiktiga åtaganden och
avstyrker därför motion U20 (nyd) yrkande 4. Härutöver kan
utskottet inte tillstyrka motionerna U18 (-) och U20 (nyd),
yrkande 1 angående en ny biståndsorganisation resp. en
omorganisation av biståndsmyndigheterna.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag om en förbättrad
redovisning av biståndets resultat. En kvartalsredovisning av
det slag som föreslås i motion U20 (nyd) yrkande 5 ter sig dock
inte ändamålsenlig. Yrkandet avstyrks. I yrkande 2 i samma
motion framförs vissa synpunkter på den kommande utredningen
angående biståndets administration. Dessa torde tillgodoses utan
någon framställning från riksdagens sida. Härmed bör motion U20
(nyd) yrkande 2 anses besvarad. Utskottet ser inte skäl att
anlägga synpunkter på frågan om var i regeringskansliet olika
multilaterala organisationsärenden skall handläggas. Utskottet
ser heller inte någon anledning att föreslå ändringar i
arbetsfördelningen mellan departement och biståndsmyndigheterna.
Följaktligen avstyrks motionerna U20 (nyd) yrkande 3 och U19 (v)
yrkande 1.
Ny modell för samarbetet med mottagarländerna
Utredningen
Utredningen föreslår landstrategier som ett nytt styrnings-
och samordningsinstrument för biståndet till programländerna.
Landstrategier definieras i utredningen som ett instrument för
styrning och samordning av det samlade svenska biståndet till
ett enskilt programland. Landstrategin sammanfattas i ett
dokument med angivande av övergripande mål för vad Sverige vill
uppnå med biståndet till ett enskilt land och utgör därmed också
en plattform för regeringens styrning och myndigheternas
överväganden och planering. Detta innebär enligt
utredningsförslaget att resultaten av verksamheten i landet
fångas upp som underlag för styrningen av den fortsatta
verksamheten. Vidare innebär det att regeringsöverläggningarna
med landet föregår regeringsbeslutet och inte tvärtom som är
fallet i dag. Utredningen förutskickar att antalet
regeringsbeslut minskar. Vidare föreslår utredningen att de
olika intressenterna (representanter för folkrörelser/enskilda
organisationer, näringslivet m.fl.) skall komma till tals vid
s.k. intressentmöten rörande samarbetet med enskilda länder. Det
föreslagna intressentmötet ingår som ett steg i utarbetandet av
en landstrategi.
En övervägande majoritet av remissinstanserna (bl.a. BITS,
Swedecorp, Nordiska Afrikainstitutet, Statskontoret, RRV,
Afrikagrupperna, ambassaderna i Dar es Salaam, Dhaka, Gaborone
och Nairobi samt delegationerna i Paris och New York) är
positiva till förslaget att införa landstrategier. Enligt
Swedecorp kommer det nya systemet att förbättra samordningen på
hemmaplan. SIDA, som i sitt remissyttrande ifrågasätter
förslaget om landstrategier, betonar att gällande regler
angående myndigheternas beredande funktioner gentemot regeringen
måste upprätthållas. Om landstrategimodellen genomförs föreslår
SIDA att verket får i uppdrag att utforma förslag till
strategiska överväganden, mål och inriktning för det svenska
biståndet till programlandet i en landöversikt som inlämnas till
Utrikesdepartementet. SAREC menar att förslaget om
landstrategier medför risker för tjänstemannastyrning från
departementet i enskilda ärenden. SAREC förordar att
landstrategierna enbart bör avse centrala policyfrågor medan det
bör ankomma på biståndsmyndigheterna att pröva förutsättningarna
för bilaterala biståndsinsatser.
Propositionen
Det föredragande statsrådet anför i denna del att regeringen
får två olika instrument till sitt förfogande. Landprofiler bör
även fortsättningsvis utgöra underlag för regeringens
överväganden rörande samarbetet med länder som inte mottagit mer
omfattande bistånd. Landprofilerna bör användas för att
kartlägga utvecklingssituationen. Landstrategierna bör ange
övergripande mål och inriktning och utgöra den huvudsakliga
grunden för verksamheten i samarbetsländerna. Regeringen bör
svara för att landstrategier utarbetas och fastställs och att
dessa förnyas efter behov, i regel vart tredje år.
Utredningens förslag till den stegvisa processen fram till en
landstrategi för ett samarbetsland åberopas i propositionen:
utarbetande av en landöversikt,
resultatredovisning,
intressentmöte,
överläggningar på regeringsnivå med mottagarlandet,
beslut av regeringen om att berörda myndigheter skall utgå
från landstrategin i sina insatser i det berörda landet.
SIDA och övriga myndigheter föreslås i samband med utformandet
av landöversikter i landstrategiprocessen redovisa dels den
verksamhet som bedrivits, dels förslag vad gäller fortsatt
inriktning och utformning. Ansvaret för processen bör dock ligga
på Utrikesdepartementets avdelning för internationellt
utvecklingssamarbete. Regeringen får härigenom en mer
framträdande roll i ett tidigare skede av det bilaterala
biståndssamarbetet. Detta underlättar i sin tur för regeringen
att hålla riksdagen underrättad.
Motionerna
Vänsterpartiet anser i sin motion U19 (yrkande 4) att de
föreslagna landstrategierna innebär att den politiska
inriktningen beslutas i regeringen innan dialogen inleds med
mottagarländerna. Biståndssamarbete bygger på en ständig dialog
med flera aktörer. Det är i denna som förändringarna i
mottagarländerna registreras och biståndet anpassas.
Landstrategier kan dock bli ett verkningsfullt instrument i
biståndsprocessen om de utarbetas "från botten". Mycket beror på
hur de i propositionen föreslagna s.k. intressentmötena, vilka
skall utgöra ett led i landstrategiarbetet, utformas. I
Afrikagruppernas remissvar till utredningen förs tanken om öppna
hearings fram. Det är en idé som bör prövas anser Vänsterpartiet
(yrkande 5).
I motion U20 konstaterar Ny demokrati att de föreslagna
landstrategierna anger ett övergripande mål för vad Sverige vill
uppnå med biståndet till ett enskilt land. Här erinras om
behovet av att diskutera hur Sverige skall hjälpa mottagaren att
på sikt bli biståndsoberoende. Motionärerna instämmer i vikten
av att regeringsöverläggningar föregår regeringsbeslut och inte
tvärtom som i dag. I regeringsöverläggningarna bör också krav på
motprestationer anges (yrkande 7). Som exempel nämns i motionen
krav på skatte- och tullfrihet, obyråkratiska rutiner m.m.
Vidare bör regeringen i dessa förhandlingar driva fram krav på
en ökad koordinering mellan andra givarländer (yrkande 8). Detta
kan ske dels genom samråd med mottagarländer, dels genom ökat
engagemang för att samla andra givare. Parismötena en gång om
året är inte tillräckliga. Det arbetas fortfarande "dubbelt" och
många frågor hamnar mellan två stolar. Sverige skall vara
pådrivande i denna fråga nordiskt men också i EG och FN.
I motion U21 (m) anförs att det är utomordentligt viktigt att
målen för den svenska biståndsverksamheten styr
budgetanvisningarna. I propositionen anges att regeringen avser
fastställa landstrategier som styrnings- och
samordningsinstrument i utvecklingssamarbetet med
mottagarländerna. Landstrategierna måste svara mot
mottagarlandets förmåga att på ett meningsfullt sätt dra fördel
av biståndet. Utvecklingssamarbetet och användningen av
landstrategier måste i högre grad än nu ta hänsyn till andra
länders biståndsverksamhet i mottagarlandet. Uppnåendet av
biståndsmålen är det centrala i svenskt bistånd. Om ett
mottagarland inte längre motsvarar de svenska kraven på
mänskliga rättigheter, demokratiutveckling och marknadsekonomi
får biståndet avbrytas i avvaktan på att dessa mål uppfylls.
I motion U23 (s) föreslås i yrkande 2 att propositionens
förslag till ny modell för samarbetet avslås. Förslaget att
införa landprofiler och landstrategier som styrinstrument i
biståndet till enskilda länder ifrågasätts enär det är oklart
vad som egentligen uppnås i förhållande till de instrument som
finns i dag.
Utskottet
Det praktiska ansvaret för att bereda och genomföra
biståndsinsatser åvilar biståndsmyndigheterna. Regeringens
uppgift är att ta ställning till övergripande frågor. Denna
arbetsfördelning reser krav på en väl fungerande kommunikation.
Regeringens signaler måste vara tydliga samtidigt som
myndigheterna ger en klar redovisning av sina förslag och av
verksamhetens resultat.
I propositionen betonas regeringens ansvar i dialogen med
mottagarländerna. Utskottet instämmer i att sådana kontakter är
viktiga och tillstyrker förslaget om att landstrategier skall
införas som ett nytt styrnings- och samordningsinstrument. Som
framhålls i propositionen kommer den övervägande delen av
beredning och planering av biståndet att som hittills ligga hos
myndigheterna. Utskottet instämmer i detta förslag och finner
det angeläget att betona, att regeringskansliet inte bör
belastas med en alltför omfattande handläggning av konkreta
ärenden. I principen för målstyrning ligger i stället att
regeringen i huvudsak arbetar med biståndets huvudsakliga
riktlinjer. Beslutet om dessa riklinjer bör givetvis grunda sig
på ett genomarbetat underlag.
I likhet med regeringen finner utskottet det angeläget att
SIDA och övriga berörda myndigheter dels redovisar den
verksamhet de bedriver, dels lägger fram förslag om utformningen
och inriktningen av det framtida biståndet i ett tidigt skede
innan regeringsöverläggningar med mottagarlandet ägt rum.
Utskottet uppfattar det vidare som självklart att man vid
utformningen av landstrategier tar hänsyn till andra givares
insatser och erfarenheter.
Utskottet tillstyrker följaktligen regeringens förslag i vad
avser ny modell för samarbetet med mottagarländerna. Det anförda
tillgodoser även väsentliga synpunkter i motionerna U19 (v)
yrkandena 4 och 5, U20 (nyd) yrkandena 7 och 8 samt U21 (m) i
denna del. Utskottet avstyrker motion U23 (s) yrkande 2.
En integrerad fältadministration
Utredningen
I syfte att uppnå effektivare arbete avseende mål- och
resultatstyrningen föreslår utredningen att verksamheten
integreras på ambassaderna och biståndskontoren i
programländerna. De integrerade ambassaderna bör ha en chef -- i
normalfallet ambassadören, som också är biståndschef.
Integrationen bör genomföras under en treårsperiod, i takt med
personalbyten på centrala funktioner. Fullt genomförd kan
förändringen av fältadministrationen ge besparingar, menar
utredaren, på upp till 20 miljoner kronor per år.
I denna del av utredningen poängterar några remissinstanser
(SIDA, BITS, Swedecorp) vikten av att biståndsmyndigheterna får
rätt att instruera den integrerade ambassaden. Flera
remissinstanser framhåller vikten av klarhet i regelverket inom
vilket aktörerna verkar. Vidare är det viktigt att
ansvarsfördelningen klart definieras. SIDA föreslår i sitt
yttrande att en modell med regionala ambassader ytterligare
utreds.
Propositionen
Statsrådet anför att kravet på ett helhetsperspektiv i
bistånds- och utrikespolitiken, liksom bredden i
utvecklingssamarbetet med flera organisationer verksamma i
mottagarländerna, entydigt talar för en samordnad administration
på fältet. I ett vidare perspektiv bör ett mål vara att
förbindelserna utvecklas och övergår till andra samarbetsformer,
t.ex. handel och turism. Inbyggda oklarheter i ledningen av
verksamheten och skilda administrativa system har lett till
betydande dubbelarbete. Beslut om utnämningar av chefer för de
nya integrerade biståndsambassaderna fattas i vanlig ordning av
regeringen efter att synpunkter på lämpligt sätt inhämtats från
berörda myndigheter. Direkt underställd chefen bör finnas en
tjänsteman med ansvar för biståndsfrågor, som normalt också bör
vara ställföreträdande chef. Integrationen och de förändringar
denna föranleder föreslås genomföras successivt.
Motionerna
I Vänsterpartiets motion U19, yrkande 6, anförs att en
integrerad fältorganisation är beroende av chefsrekryteringen.
En sådan person måste ha gedigen kunskap och erfarenhet av
u-lands- och biståndsfrågor. Befattningsbeskrivningen bör
godkännas av SIDA som också bör få påverka regeringens
utnämning. Motionen anger att ett inrättande av regionala
ambassader vore en alternativ lösning (yrkande 7).
I yrkandena 9, 10 och 11 i motion U20 (nyd) resonerar
motionärerna i termer av att ambassader, biståndskontor,
exportråd m.m. slås samman till en enhet -- ett Sweden Center.
Regionkontor bör inrättas. Detta skulle innebära besparingar,
bättre samordning, ge större möjligheter att bevaka regionala
projekt men ändå inte försämra den diplomatiska aktiviteten i de
olika länderna. Den som skall ha ansvaret för den regionala
verksamheten bör ha de rätta kvalifikationerna. Utöver den
sedvanliga UD-rekryteringen bör i större utsträckning chefer
från näringslivet och enskilda organisationer anställas.
Fältintegrationen bör genomföras snarast och inte successivt som
föreslås i regeringens proposition.
Socialdemokraterna anför i yrkande 3 i sin motion U23 att
förslagen om en integrerad fältadministration avslås.
Regeringens förslag är oklart. Det kan, konstaterar
motionärerna, finnas effektivitetsvinster med en sammanslagning.
Förutsättningen är dock att en klar arbetsfördelning bibehålls
mellan regeringen och biståndsmyndigheterna. Risken med
förslaget är att man skapar nya oklarheter i ett system, som
förvisso inte är perfekt, men som de olika parterna ändå lärt
sig hantera genom åren. Det vore intressant att närmare granska
SIDA:s förslag om regionala ambassader.
Utskottet
Utskottet framhåller vikten av att utrikespolitiken bör ses
och uppfattas i ett helhetsperspektiv. Kraven på samordning av
de svenska förbindelserna med enskilda länder och nödvändigheten
av besparingar och ett effektivt resursutnyttjande i det svenska
biståndet talar för en integration av fältorganisationen.
Utskottet bedömer att effektivitetsvinster bör kunna göras genom
att integrera fältadministrationen. Utskottet vill i detta
sammanhang poängtera vikten av att den samlade yrkesmässiga
kompetensen på biståndsområdet tillvaratas.
I propositionen framhålls att en del praktiska frågor rörande
personaltillsättning, budget, arkivhantering och annan
administrativ verksamhet närmare måste utredas. En
sammanslagning av biståndskontor och ambassader bör ske
successivt. Utskottet förutsätter att de chefer som rekryteras
till de integrerade utlandsmyndigheterna har solid kunskap om
och erfarenhet av biståndssamarbete.
Utskottet vill understryka vikten av att arbetsfördelningen
mellan regeringen och biståndsorganen bibehålls vid en
integration. Biståndsorganen måste tillförsäkras direktiv- och
instruktionsrätt gentemot hela den integrerade
fältorganisationen så att den kan fullgöra sina åligganden på
ett effektivt sätt. I förordningen 1992:247 med instruktion för
utrikesrepresentationen är denna principiella grund fastlagd.
Frågan om regionala ambassader prövades särskilt i utredningen
Utrikesförvaltningens inriktning och organisation
(SOU1988:58). I den utredningen prövades alternativa former
för utlandsrepresentation, dels det s.k. KSA-systemet med
Stockholmsbaserad ambassadör för ett större verksamhetsområde,
dels s.k. regionambassader. Utredningen konstaterade att ett
arrangemang med regionambassader sannolikt skulle kräva ökade
resurser och bara kunna genomföras i undantagsfall.
Utskottet utesluter inte att det i vissa fall kan finnas skäl
att inrätta regionala ambassader. Möjligheterna till nordisk
samordning i några länder bör beaktas.
Med det ovan anförda tillstyrker utskottet propositionens
förslag om en integrerad fältorganisation.
Utskottet avstyrker därmed yrkande 6 i U19 (v) och yrkandena
9, 10 och 11 i U20 (nyd) samt yrkande 3 i U23 (s). Yrkande 7 i
motion U19 (v) får anses besvarat.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande en förändrad anslagsstruktur
att riksdagen
dels med avslag på motionerna 1992/93:U18, 1992/93:U19
yrkandena 1--3, 1992/93:U20 yrkandena 1, 3--6, 1992/93:U23
yrkande 1, 1992/93:U233 yrkandena 15 och 25, 1992/93:U250
yrkandena 8--10 godkänner regeringens förslag till en förändrad
anslagsstruktur,
dels förklarar motionerna 1992/93:U20 yrkande 2,
1992/93:U21 i denna del, 1992/93:U22, 1992/93:U232 besvarade
med vad utskottet anfört,
res. 1 (s)
res. 2 (nyd)
men. (v) - delvis
2. beträffande en ny modell för samarbetet med
mottagarländerna
att riksdagen
dels med avslag på motion 1992/93:U23 yrkande 2 godkänner
regeringens förslag till en ny modell för samarbetet med
mottagarländerna,
dels förklarar motionerna 1992/93:U19 yrkandena 4 och 5,
1992/93:U20 yrkandena 7 och 8 och 1992/93:U21 i denna del
besvarade med vad utskottet anfört,
res. 3 (s)
res. 4 (nyd)
men. (v) - delvis
3. beträffande en integrerad fältadministration
att riksdagen
dels med avslag på motionerna 1992/93:U19 yrkande 6,
1992/93:U20 yrkandena 9--11 och 1992/93:U23 yrkande 3 godkänner
regeringens förslag till en integrerad fältadministration,
dels förklarar motion 1992/93:U19 yrkande 7 besvarad med
vad utskottet anfört.
res. 5 (s)
res. 6 (nyd)
men. (v) - delvis
Stockholm den 6 maj 1993
På utrikesutskottets vägnar
Daniel Tarschys
I beslutet har deltagit: Daniel Tarschys (fp), Pierre
Schori (s), Nic Grönvall (m), Alf Wennerfors (m), Mats Hellström
(s), Maj Britt Theorin (s), Pär Granstedt (c), Inger Koch (m),
Nils T Svensson (s), Margareta Viklund (kds), Viola Furubjelke
(s), Karl-Göran Biörsmark (fp), Kristina Svensson (s), Berndt
Ekholm (s) och Richard Ulfvengren (nyd).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie
ledamot i utskottet, har suppleanten Bertil Måbrink (v) närvarit
vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Reservationer
1. En förändrad anslagsstruktur (mom. 1)
Pierre Schori, Mats Hellström, Maj Britt Theorin, Nils T
Svensson, Viola Furubjelke, Kristina Svensson och Berndt Ekholm
(alla s) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 8 börjar
med "Utskottet har bl.a." och på s. 9 slutar med "och U19
yrkande 1" bort ha följande lydelse:
Inriktningen på de fattigaste länderna och fattiga grupper i
mottagarländerna måste fortsätta. Utvecklingen i världen pekar
på att fortsatta katastrofinsatser blir nödvändiga, men
samtidigt bör tyngdpunkten i biståndet ligga på den långsiktiga
utvecklingen, vilket också i viss mening är
katastrofförebyggande. Utskottet delar regeringens bedömning om
vikten av givarsamordning. Utskottet poängterade i sitt
betänkande 1992/93:UU15, s. 66 f. (Internationellt
utvecklingssamarbete) vikten av att Sverige i
medlemskapsförhandlingarna med EG understryker sin syn på
biståndsfrågorna. Utskottet vidhåller denna uppfattning.
Riksdagen har många gånger faststlagit att det svenska
biståndets övergripande mål är att höja de fattigaste folkens
levnadsnivå. Inom ramen för detta mål skall biståndet bidra till
resurstillväxt, ekonomisk och social utjämning, ekonomisk och
politisk självständighet, en demokratisk samhällsutveckling samt
framsynt hushållning med naturresurser och omsorg om miljön i
mottagarländerna. Dessa mål utgör en enhet. De förstärker och
kompletterar varandra och har ingen inbördes rangordning. Den
övergripande måttstocken vad gäller effektivitet är biståndets
förmåga att uppfylla de biståndspolitiska mål som riksdagen
uppställt. Ett effektivt biståndssamarbete ställer höga krav på
långsiktighet och planering såväl i Sverige som i
mottagarländerna.
Riksdagen bestämmer i den s.k. landramen hur mycket bistånd
ett land ska få. Regeringen och SIDA har sedan i uppdrag att
utforma biståndet. Detta är ett bra system. Det ger
mottagarländerna planeringstrygghet och större möjligheter att
ta ansvar. I mycket hög grad är det mottagarlandets eget
ansvarstagande som avgör om en insats blir effektiv eller inte.
Regeringen föreslår att landramarna och samarbetsavtalen
skall tas bort. Detta riskerar att minska ansvarstagandet,
minska effektiviteten och öka biståndsberoendet. Genom
landramarna har riksdagen möjlighet att styra biståndets storlek
och innehåll. Utskottet anser följaktligen att propositionens
förslag att ta bort de nuvarande landramarna minskar riksdagens
inflytande att styra biståndets storlek och innehåll.
Utskottet delar uppfattningen att importstöd och
betalningsbalansstöd i grunden är samma typ av bistånd. Det är
dock viktigt att detta direkta stöd till strukturprogrammen i
utvecklingsländerna ingår i ett långsiktigt och landramsfäst
bistånd. Därmed skapas förutsättningar för en effektiv planering
på mottagarsidan av reformer som är nödvändiga och också till
sin natur långsiktiga. I nuvarande system förfogar regeringen
genom betalningsbalansstödet samtidigt över möjligheter till
extrastöd i samband med givaröverenskommelser och
skuldförhandlingar. Denna kombination av avtalsbundna
överenskommelser och flexibilitet är väl avvägd och bör inte
utan starka skäl ersättas med ett system där mottagaren inte kan
ges någon säkerhet om vilket stöd som är att förvänta från
Sverige.
Utskottet avstyrker med det ovan anförda propositionens
förslag till en förändrad anslagsstruktur och tillstyrker
yrkandena 2 och 3 i motion U19 (v), yrkande 1 i U23 (s),
yrkandena 15 och 25 i U233 (v), yrkandena 8--10 i U250 (s) och
avstyrker motionerna U18 (-), U21 (m) i denna del, U22 (m),
yrkandena 1--6 i motion U20 (nyd) och motion U232 (m). Yrkande 1
i motion U19 (v) anses vara besvarat.
dels att moment 1 i utskottets hemställan bort ha följande
lydelse:
1. beträffande en förändrad anslagsstruktur
att riksdagen
dels med bifall till motionerna 1992/93:U19 yrkande 2,
1992/93:23 yrkande 1, 1992/93:U250 yrkandena 8--10 och med
anledning av motionerna 1992/93:U19 yrkande 3 och 1992/93:U233
yrkandena 15 och 25 avslår regeringens förslag till en förändrad
anslagsstruktur,
dels med avslag på motionerna 1992/93:U18, 1992/93:U20
yrkandena 1--6, 1992/93:U21 i denna del, 1992/93:U22,
1992/93:U232 förklarar motion 1992/93:U19 yrkande 1 besvarad med
vad utskottet anfört,
2. En förändrad anslagsstruktur (mom. 1)
Richard Ulfvengren (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 8 börjar
med "Mångfalden i biståndet" och på s. 9 slutar med "U19 yrkande
1" bort ha följande lydelse:
Utskottet anser att Sverige bör renodla biståndet till sådant
som vi är duktiga på och se till att den hjälpen verkligen når
dem som mest behöver den. De befintliga biståndsmyndigheterna
SIDA, BITS, Swedecorp och Sandö U-centrum samt Exportrådet,
Exportkreditnämnden, Svensk Exportkredit m.fl. bör omvandlas
till två nya myndigheter med två skilda huvudinriktningar. Den
ena skall ansvara för katastrofinsatser, infraprojekt,
flyktinghjälp, familjeplanering m.m. Den andra skall ansvara för
exportkrediter, garantier, lån, skuldsanering, utrikeshandel,
m.m. Myndigheterna skall ha hela världen som arbetsfält, men
prioritera insatserna till Baltikum och Östeuropa. Utskottet
anser att direktiven till den utredning som regeringen aviserat
i propositionen dels skall omfatta förslag till en
sammanslagning av de nuvarande biståndsmyndigheterna, dels
förslag till en struktur som är förenlig med EG:s
biståndsstrategier. Det är också viktigt att utredningen får
resurser i form av professionella rationaliseringskonsulter till
sitt förfogande. Utredningen bör arbeta skyndsamt.
I propositionen sägs att en sammanhållen politik på det
multilaterala biståndets område skulle underlättas om ansvaret
för världsbanksfrågor återfördes till Utrikesdepartementet från
Finansdepartementet. Utskottet delar denna bedömning. Utskottet
anser emellertid att Utrikesdepartementet bör få ett
helhetsansvar också för de multilaterala anslagen som i dag
hanteras på en rad olika departement och myndigheter. Självklart
kan vissa operativa kontakter tas från berörda departement och
andra myndigheter även i fortsättningen.
Utskottet anser att såväl riksdagens som regeringens
möjligheter att styra biståndets inriktning måste förbättras.
Flexibiliteten i biståndet måste öka. Utskottet delar
regeringens förslag att avskaffa de avtalsfästa landramarna.
Härutöver anser utskottet att det nuvarande systemet med
programländer skall avvecklas. Biståndet till mottagarländerna
skall baseras på utvecklingssituationen i de enskilda länderna.
Biståndsinriktningen skall i större utsträckning präglas av
projekttänkande.
Utskottet anser att det måste ställas mycket större krav på
redovisningen av biståndet. Detta såväl till riksdag och
regering som till allmänheten. Redovisningen av biståndet skall
gälla projekt, myndighet och mottagarland och ger på så sätt ett
objektivt underlag för att möjliggöra kostnadsbesparingar och
rationaliseringar inom biståndet. Totala löne- och
administrationskostnader skall framgå ur redovisningen.
Regeringen bör, enligt utskottets uppfattning, arbeta med
kvartalsrapporter.
Utskottet instämmer inte i regeringens förslag att göra det
möjligt att öka åtagandevolymen från tre till fem gånger den
aktuella planeringsramen för ett budgetår. Med ett mer regionalt
seende bör det vara möjligt att planera in projekt som ryms inom
planeringsramen för ett visst budgetår. De gigantiska projektens
tid är förbi under förutsättning att inte givarna och mottagarna
kan finna en finansiering som ryms inom budgeten. Utskottet
anser att exportkreditgarantier och s.k. joint ventures mellan
olika givare är goda alternativ. Vidare anser utskottet att det
inte är möjligt för Sverige att i ett ekonomiskt krisläge göra
några utfästelser utöver de av riksdagen beslutade
planeringsramarna för ett budgetår.
Med det ovan anförda tillstyrker utskottet yrkandena 1--6 i
motion U20 (nyd). Utskottet avstyrker därmed motion U18 (-),
yrkandena 1--3 i motion U19 (v), yrkandena 15 och 25 i motion
U233 (v), yrkandena 8--10 i motion U250 (s), yrkande 1 i motion
U23 (s) samt betraktar motionerna U232 (m), motion U21 (m) i
denna del och motion U22 (m) som besvarade.
dels att moment 1 i utskottets hemställan bort ha följande
lydelse:
1. beträffande en förändrad anslagsstruktur
att riksdagen
dels med bifall till motion 1992/93:U20 yrkandena 1--6 och
med anledning av regeringens förslag samt med avslag på
motionerna 1992/93:U18, 1992/93:U19 yrkandena 1--3, 1992/93:U23
yrkande 1, 1992/93:U233 yrkandena 15 och 25, 1992/93:U250
yrkandena 8--10 godkänner vad utskottet anfört om en förändrad
anslagsstruktur,
dels förklarar motionerna 1992/93:U21 i denna del,
1992/93:U22 och 1992/93:U232 besvarade med vad utskottet anfört,
3. En ny modell för samarbetet med mottagarländerna (mom. 2)
Pierre Schori, Mats Hellström, Maj Britt Theorin, Nils T
Svensson, Viola Furubjelke, Kristina Svensson och Berndt Ekholm
(alla s) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 12
börjar med "I propositionen betonas" och slutar med "U23 (s)
yrkande 2" bort ha följande lydelse:
I propositionen föreslås att två nya instrument införs för den
övergripande inriktningen av biståndet till enskilda länder:
landprofiler och landstrategier. Syftet anges vara att skapa en
helhetssyn på det svenska biståndet till ett enskilt land.
Utskottet anser att det är oklart vad som egentligen uppnås med
dessa instrument i förhållande till de styrinstrument som f.n.
finns. Samordningen av det svenska biståndet handlar ytterst om
hur regeringen vill använda sig av biståndsmyndigheterna. Under
en rad av år har en arbetsfördelning vuxit fram som dels är
sakspecifik, dels landspecifik. Enligt utredningen Styrnings-
och samarbetsformer i biståndet uppplever biståndsmyndigheterna
inte samordningen och arbetsfördelningen dem emellan som något
problem. Problemen tycks enligt utredningen ligga i ansvars- och
arbetsfördelningen mellan regeringskansliet och
biståndsmyndigheterna. Utskottet anser att regeringens förslag
inte är genomtänkta. De bör därför avslås.
Med det ovan anförda avstyrker utskottet propositionens
förslag till en ny modell för samarbetet med mottagarländerna
och tillstyrker yrkande 2 i U23 (s). Utskottet anser att
yrkandena 4 och 5 i U19 (v) är besvarade. Yrkandena 7 och 8 i
motion U20 (nyd) och motion U21 (m) i denna del avstyrks.
dels att moment 2 i utskottets hemställan bort ha följande
lydelse:
2. beträffande en ny modell för samarbetet med
mottagarländerna
att riksdagen
dels med bifall till motion 1991/93:U23 yrkande 2 avslår
regeringens förslag till en ny modell för samarbetet med
mottagarländerna,
dels med avslag på motionerna 1992/93:U20 yrkandena 7 och
8 samt 1992/93:U21 i denna del förklarar motion 1992/93:U19
yrkandena 4 och 5 besvarad med vad utskottet anfört,
4. En ny modell för samarbetet med mottagarländerna (mom. 2)
Richard Ulfvengren (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 12
börjar med "Det praktiska ansvaret" och slutar med "U23 yrkande
2" bort ha följande lydelse:
Utskottet håller med om vikten av att skapa en helhetsbild av
det samlade biståndet till ett mottagarland. De föreslagna
landstrategierna ämnar ange ett övergripande mål för vad Sverige
vill uppnå med biståndet till ett enskilt land. Här vill
utskottet erinra om behovet av att diskutera hur Sverige skall
hjälpa mottagaren att på sikt bli biståndsoberoende. Utskottet
delar därför regeringens förslag att överläggningarna med
mottagaren föregår regeringsbeslutet. Utskottet vill i detta
sammanhang poängtera vikten av att ökade krav bör ställas på
motprestationer i mottagarlandet vad gäller exempelvis tullar,
arbetstillstånd, säkerhet för biståndsarbetare m.m. Krav på
sådana motprestationer ställs i stor utsträckning av andra
biståndsgivarländer och detsamma bör Sverige göra. Allt för att
effektivisera biståndet.
Med det ovan anförda tillstyrker utskottet yrkandena 7 och 8 i
U20 (nyd). Utskottet avstyrker yrkande 2 i U23 (s) och yrkandena
4 och 5 i motion U19 (v). Utskottet betraktar motion U21 (m) i
denna del som besvarad.
dels att moment 2 i utskottets hemställan bort ha följande
lydelse:
2. beträffande en ny modell för samarbetet med
mottagarländerna
att riksdagen
dels med bifall till motion 1992/93:U20 yrkandena 7 och 8
och med anledning av regeringens förslag samt med avslag på
motionerna 1992/93:U19 yrkandena 4 och 5 och 1992/93:U23 yrkande
2 godkänner vad utskottet anfört om en ny modell för samarbetet
med mottagarländerna,
dels förklarar motion 1992/93:U21 i denna del besvarad med
vad utskottet anfört,
5. En integrerad fältadministration (mom. 3)
Pierre Schori, Mats Hellström, Maj Britt Theorin, Nils T
Svensson, Viola Furubjelke, Kristina Svensson och Berndt Ekholm
(alla s) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 14
börjar med "Kraven på samordning" och slutar med "får anses
besvarat." bort ha följande lydelse:
Utskottet delar regeringens bedömning om att en
effektivisering av representationen i mottagarländerna bör
eftersträvas. Det kan finnas effektivitetsvinster att göra genom
en ökad integrering av svensk utlandsrepresentation, förutsatt
att en klar och entydig arbetsfördelning mellan regering och
myndigheterna bibehålls. Utskottet vill erinra om att Sveriges
ambassadör också är chef för biståndskontoret som ingår som en
del av den svenska beskickningen. Ett problem är bristen på
administrativ samordning. En administrativ samordning skulle
kunna genomföras, menar utskottet, utan att man i sak ändrar den
nuvarande fältorganisationen. Utskottet finner inga övertygande
argument för den föreslagna omorganisationen i regeringens
förslag. Risken är stor att man skapar nya oklarheter i ett
system, som förvisso inte är perfekt, men som de olika parterna
ändå lärt sig att hantera under årens lopp. En total integration
riskerar enligt utskottet uppfattning att öka oklarheterna. Det
är viktigt att instruktionsrätten förblir tydlig.
Utskottet finner det förslag intressant som SIDA lämnat om
regionala ambassader i sitt remissyttrande till utredningen
Styrnings- och samarbetsformer i biståndet. Utskottet anser att
riksdagen som sin mening bör ge regeringen till känna att frågan
om regionala ambassader bör granskas ytterligare.
Utskottet avstyrker mot bakgrund av det ovan anförda
regeringens förslag till en integrerad fältorganisation. Därmed
tillstyrks yrkande 6 i U19 (v) och yrkande 3 i U23 (s).
Utskottet avstyrker yrkandena 9--11 i U20 (nyd).
dels att moment 3 i utskottets hemställan bort ha följande
lydelse:
3. beträffande en integrerad fältadministration
att riksdagen med bifall till motionerna 1992/93:U19 yrkande
6, 1992/93:U23 yrkande 3 avslår regeringens förslag till en
integrerad fältadministration och motion 1992/93:U20 yrkandena
9--11 samt med anledning av motion 1992/93:U19 yrkande 7 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om
ytterligare granskning av frågan om regionala ambassader.
6. En integrerad fältadministration (mom. 3)
Richard Ulfvengren (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 14
börjar med "I propositionen framhålls" och som slutar med "får
anses besvarat" bort ha följande lydelse:
Utskottet anser att ambassader, biståndskontor, exportråd m.m.
bör slås ihop till en enhet -- ett Sweden Center. I
utvecklingsländerna bör införandet av regionkontor innebära
besparingar, bättre samordning och öka möjligheterna att bevaka
regionala projekt. Utöver den sedvanliga UD-rekryteringen bör i
större utsträckning chefer från näringslivet och enskilda
organisationer anställas.
Utskottet anser att riksdagen som sin mening bör ge regeringen
till känna att frågan om fältintegrationen och regionaliseringen
granskas ytterligare.
Utskottet tillstyrker yrkandena 9--11 i motion U20 (nyd) och
yrkande 7 i motion U19 (v) samt avslår yrkande 6 i motion U19
(v) och yrkande 3 i motion U23 (s).
dels att moment 3 i utskottets hemställan bort ha följande
lydelse:
3. beträffande en integrerad fältadministration
att riksdagen
dels med bifall till motion 1992/93:U20 yrkandena 9--11
och med anledning av motion 1992/93:U19 yrkande 7 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört om ytterligare
granskning av fältintegrationen och regionaliseringen,
dels med avslag på motionerna 1992/93:U19 yrkande 6 och
1992/93:U23 yrkande 3 godkänner regeringens förslag till en
integrerad fältadministration.
Meningsyttring
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet,
eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i
utskottet.
Bertil Måbrink (v) anför:
Landramarna
Utskottsmajoriteten vill följa regeringens förslag och ersätta
landramarna med vad som kallas indikativa planeringsramar. De
farhågor för att det nya systemet kommer att minska riksdagens
inflytande över biståndsanslagen och mottagarländernas
möjligheter att planera, som anförts bl.a. av Vänsterpartiet,
har utskottet besvarat med att riksdagen skall fatta beslut om
planeringsramen och att överföringar av outnyttjade anslag skall
vara begränsade och ske mellan olika verksamhetsområden.
Jag anser att det är positivt om det ändamålsbestämda
biståndet förs in i planeringsramarna. Det skulle kunna motverka
den upplottring och kortsiktighet som utvecklats under
1980-talet. Men detta kan ske med nuvarande anslagsordning, och
därför finns det ingen anledning att ersätta systemet med
avtalsfästa landramar med indikativa planeringsramar.
Jag anser därför att riksdagen med bifall till motion U19 (v)
yrkande 2 som sin mening bör ge regeringen till känna vad ovan
anförts om anslagsstrukturen för biståndet.
Landstrategier
Förslaget att regeringen skall målstyra biståndet genom s.k.
landstrategier innebär ökad politisering. Enligt min uppfattning
är det mottagarländerna som måste ta huvudansvaret inför sina
medborgare för hur biståndet används. Det är i dialogen med
regeringar, organistioner och andra folkliga företrädare och med
utnyttjande av all den kunskap som finns i Sverige -- inom
biståndsorganen såväl som de enskilda organisationerna -- som
mottagarlandets förutsättningar bäst analyseras. Och det är den
analysen som ska ligga till grund för riksdagens beslut.
Jag anser därför att riksdagen med bifall till motion U19 (v)
yrkande 4 bör ge regeringen till känna vad ovan anförts om de
föreslagna landstrategierna.
I vår motion anförde vi att de s.k. intressentmötena, som
avses bli ett led i utarbetandet av landstrategierna, skulle
kunna utformas som öppna hearings, vilket Afrikagrupperna hade
föreslagit i sitt remissuttalande till utredningen. Det är en
idé som bör prövas. Sådana hearings skulle också kunna bli
värdefulla för riksdagens arbete med biståndsfrågorna.
Jag anser därför att riksdagen med bifall till motion U19 (v)
yrkande 5 bör ge regeringen till känna vad ovan anförts om öppna
hearings.
Fältadministrationen
Ett effektivt resursutnyttjande i biståndsorganisationen och
utlandsrepresentationen bör ständigt eftersträvas. Vilka
rationaliseringsvinster som kan göras med regeringens förslag,
är oklart. Det är ju inte färdigarbetat utan skall beredas
ytterligare.
Jag anser därför att riksdagen med bifall till motion U19 (v)
yrkande 6 bör avvisa regeringens förslag till integrerad
fältadministration.
Ett alternativ till regeringens förslag vore regionala
ambassader, som SIDA räknar med skulle ge uppemot 20 miljoner
kronor i besparingar. Utskottsmajoriteten utesluter inte att det
i vissa fall kan finnas skäl att upprätta sådana. Då borde den
också ha begärt förslag härom av regeringen.
Jag anser att riksdagen med bifall till motion U19 (v) yrkande
7 bör hemställa hos regeringen om förslag om regionala
ambassader.
Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet under
momenten 1--3 bort ha hemställt:
1. beträffande en förändrad anslagsstruktur
att riksdagen
dels med bifall till motionerna 1992/93:U19 yrkandena 1, 2
och 3, 1992/93:U233 yrkandena 15 och 25, 1992/93:U250 yrkandena
8--10 och med anledning av motion 1992/93:U23 yrkande 1 avslår
regeringens förslag till en förändrad anslagsstruktur,
dels med avslag på motionerna 1992/93:U18, 1992/93:U20
yrkandena 1--6, 1992/93:U21 i denna del, 1992/93:U22,
1992/93:U232 som sin mening ger regeringen till känna vad ovan
anförts,
2. beträffande en ny modell för samarbetet med
mottagarländerna
att riksdagen
dels med bifall till motion 1992/93:U19 yrkandena 4 och 5,
och med anledning av motion 1992/93:U23 yrkande 2 avslår
regeringens förslag till en ny modell för samarbetet med
mottagarländerna,
dels med avslag på motionerna 1992/93:U20 yrkandena 7 och
8 och 1992/93:U21 i denna del som sin mening ger regeringen till
känna vad ovan anförts,
3. beträffande en integrerad fältadministration
att riksdagen
dels med bifall till motionerna 1992/93:U19 yrkande 6,
1992/93:23 yrkande 3 och med avslag på motion 1992/93:U20
yrkandena 9--11 avslår regeringens förslag till en integrerad
fältadministration,
dels med bifall till motion 1992/93:U19 yrkande 7 hos
regeringen hemställer om förslag om regionala ambassader.