I betänkandet behandlas två motioner (c och nyd) från den
allmänna motionstiden 1992. Utskottet föreslår att riksdagen med
anledning av motionerna ger regeringen till känna att en
kartläggning omfattande hela landet bör göras av de bostadslösas
situation. Kartläggningen bör avse även de bakomliggande
orsakerna. En inventering av socialtjänstens och de frivilliga
organisationernas insatser bör också ingå.
Motionerna
1991/92:So213 av Ulla Tillander m.fl. (c) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om behovet av forskning om de hemlösas
situation,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om åtgärder för att lösa de hemlösas problem
i första hand i Malmö, Göteborg och Stockholm.
1991/92:So276 av Bo G Jenevall m.fl. (nyd) vari yrkas att
riksdagen hos regeringen begär att man skyndsamt låter utreda
och verkställa vad i motionen anförts om att skapa mänskligare
förhållanden för uteliggare.
Utskottet
Gällande bestämmelser m.m.
Den enskildes rätt till en egen bostad är fastslagen i en rad
politiska beslut. I proposition 1984/85:142 om Förbättrade
boendeförhållanden för gamla, handikappade och långvarigt
sjuka som riksdagen antog 1985 uttalas att alla har rätt till
en bostad där friheten och integriteten är skyddad. Vidare sägs
att alla människor, oberoende av behovet av stöd, hjälp och
vård, har rätt till en bostad med god tillgänglighet och god
utrymmesstandard i en miljö som ger förutsättningar för ett
aktivt deltagande i samhällslivet och att de som behöver stöd
och hjälp i sin dagliga livsföring eller som mer än tillfälligt
behöver medicinsk eller annan vård har rätt att få sådan i
bostaden.
I regeringsförklaringen den 6 oktober 1992 uttalade
regeringen att bostadspolitiken skall inriktas på att alla skall
ha möjlighet till en bra bostad till ett rimligt pris.
Enligt 3 § lagen (1947:523, senast ändrad 1990:1497)
om kommunala åtgärder för bostadsförsörjningens främjande
m.m. skall en kommun fortlöpande bedriva
bostadsförsörjningsplanering i syfte att främja att alla i
kommunen får en egen bostad av god kvalitet samt att
ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen inom kommunen
förbereds och genomförs.
I 3 § socialtjänstlagen (1980:620, SoL) stadgas att
kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i
kommunen får det stöd och den hjälp de behöver. Till
socialnämndens uppgifter hör att göra sig väl förtrogen med
levnadsförhållandena i kommunen (5 § SoL). Den enskilde har rätt
till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och livsföring
i övrigt, om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt.
Biståndet skall utformas så att det stärker den enskildes
resurser att leva ett självständigt liv (6 § SoL). Socialnämnden
skall i sin verksamhet främja den enskildes rätt till arbete,
bostad och utbildning (7 § SoL).
Utredningar
I mars 1988 fick Socialstyrelsen regeringens uppdrag att i
samarbete med Boverket kartlägga socialnämndernas handläggning
av ärenden där enskilda eller familjer riskerade att bli avhysta
från sina bostäder på grund av att hyran betalats för sent.
Uppdraget redovisades till regeringen i oktober 1989. I
rapporten, som har titeln Från hyresskuld till avhysning
angavs bl.a. följande.
Kartläggningen har visat att antalet avhysningar i Sverige
under 1980-talet varit fler än någon gång tidigare under
1900-talet. Kulmen nåddes år 1986. Det året kom till
kronofogdemyndigheterna in 16 567 ansökningar om avhysning,
varav 5 057 verkställdes. Kartläggningen har även visat att
avhysningar i första hand drabbar ensamstående män. Skälet till
avhysning är i ca 95 % av fallen bristande hyresbetalning.
Enligt rapporten är det ytterst få kommuner som följer upp vad
som händer med de personer som blivit avhysta. För människor med
t.ex. missbruksproblem rasar livet ofta i botten efter
avhysningen. Utan uppföljning är det svårt att få någon
uppfattning om hur många personer som förblir bostadslösa.
Därmed kan inte problemets omfattning överblickas och förslag om
åtgärder kan inte drivas med tillräcklig kraft. Bristen på
kunskap medför också att socialnämnden ensam får ta ansvar för
de bostadslösa och avhysta. Maktlösheten sprider sig och
socialtjänsten upplevs som defensiv. Det är viktigt att
kommunerna skaffar sig kunskap om antalet personer som saknar
bostad i den egna kommunen för att kunna driva igenom åtgärder
för de bostadslösa. Utan en långsiktig strategi får man alltför
ofta ta till kostsamma akuta lösningar som t.ex. hotellboende.
I rapporten lämnas förslag till ändringar av bl.a. jordabalkens
bestämmelser om förverkande av hyresrätt. Socialstyrelsen uppger
att styrelsen avser att ta initiativ till överläggningar med
bostadsmarknadens parter för att diskutera de bostadslösas och
avhystas situation.
Socialstyrelsen har utarbetat råd och rekommendationer för
handläggning av avhysningsärenden vid socialnämnderna, Inför
avhysningen (Allmänna råd 1991:7). I denna skrift påtalas
bl.a. att socialnämndernas uppgift är att dels förebygga att
någon förlorar sin bostad, dels att biträda vederbörande om så
ändå skulle ske. Vidare sägs att den som blivit avhyst i vissa
fall kan ha behov av särskilt stöd för att klara av att bo i en
egen lägenhet. För andra räcker det inte med stöd i bostaden,
utan särskilda boendeformer behövs. Exempel på särskilda
boendeformer är gruppbostad, servicelägenhet eller lägenhet i
inackorderingshem.
I september 1989 bemyndigade regeringen chefen för dåvarande
Bostadsdepartementet att tillkalla en parlamentarisk
kommitté (1989 års hyreslagskommitté) med uppdrag att se över
hyreslagstiftningen. Kommittén överlämnade delbetänkandet Ny
hyreslag (SOU 1991:86) till regeringen i november 1991.
Kommittén föreslår omfattande ändringar i de nuvarande
bestämmelserna om förverkande av hyresrätt på grund av bristande
hyresbetalning. Enligt kommittén är de nuvarande reglerna för
stränga mot bostadshyresgästerna. Kommittén lämnar också förslag
som syftar till att förbättra skyddet mot störningar i boendet.
En särskild reglering om när hyresrätten förverkas på grund av
störningar föreslås. En viktig tanke bakom reglerna är att
socialnämnden skall ha en mer framträdande roll än för
närvarande. Enligt uppgift från Justitiedepartementet kommer
regeringen under november månad 1992 att till Lagrådet överlämna
förslag till ny hyreslag grundad på kommitténs betänkande.
Problemets omfattning och tillgången på tillfälliga bostäder
Av en promemoria upprättad inom Socialstyrelsen i juni 1991
med titeln Hemlöshet i Sverige -- ett försök att ge en bild av
hemlöshet och de hemlösas situation framgår bl.a. följande. I
en granskning av välfärden inför 1990-talet har gruppen hemlösa
definierats som människor som står utanför samhället, människor
som är utblottade och inte vet var de ska tillbringa nästa natt.
(Stenberg m.fl. Uteliggarna i välfärdssamhället Tiden/Folksam.)
Någon enhetlig definition av begreppet hemlöshet finns dock
inte. Detta har lett till svårigheter när det gäller att tolka
uppskattade uppgifter om antalet hemlösa. I föreliggande
beskrivning av hemlösa avses inte bostadslösa i den meningen att
de bor med andrahandskontrakt eller är inneboende hos släkt,
vänner etc. Begreppet har tolkats i en vidare bemärkelse.
Antalet hemlösa i Sverige beräknas i grova siffror uppgå till
8000--9000 människor. I Stockholm uppskattas antalet hemlösa
män till 3000--5000. Antalet hemlösa kvinnor uppskattas till
500--1000. I Göteborg och Malmö beräknas 700--800 personer
vara hemlösa. Uppgifter föreligger om att hemlöshet även
förekommer i landsortsstäder. Beträffande de s.k. uteliggarna
har Socialtjänsten i Stockholm uppskattat antalet till 50--100
personer. Socialförvaltningen i Malmö uppskattade år 1989
antalet uteliggare till ett tjugotal. Pålitlig regelbunden
statistik om antalet hemlösa saknas. Det går därför inte att
fastställa med säkerhet om antalet hemlösa ökar eller minskar.
Att gruppen utgörs av allt yngre personer, att de i ökande
utsträckning har psykiska störningar och att de har allt sämre
kontakt med arbetsmarknaden är tendenser som beskrivits i flera
undersökningar som gjorts på området. De hemlösa finns främst
bland lågavlönade och bland arbetargrupper. I en undersökning i
Stockholm år 1988 bland härbärgesgäster bedömdes omkring 75 % av
dessa ha allvarliga missbruksproblem.
Vid socialutskottets besök nyligen hos Socialtjänsten i
Stockholm och Stadsmissionen i Stockholm angavs att antalet
uteliggare i Stockholm för närvarande kunde uppskattas till
omkring 500 personer. Gruppen utgörs till största delen av
finska män. Vidare framkom att omkring 70% av de hemlösa har
grava missbruksproblem och att dödligheten är hög bland dessa.
Den ökade användningen av alkohol i kombination med
benzodiasipiner har också lett till en höjd dödlighet bland de
yngre missbrukarna.
Socialtjänsten i Stockholm, administrativa staben, har under
våren 1992 gjort en utredning om behovet av insatser för hemlösa
kvinnor. Av utredningens rapport Hemlösa kvinnor framgår
bl.a. följande. Hemlösa kvinnor finns inom socialtjänsten i alla
socialdistrikt och stadsdelsförvaltningar. Det finns emellertid
också hemlösa kvinnor som inte har kontakt med socialtjänsten.
Hur många dessa är har utredarna inte någon uppfattning om. Den
bild som i rapporten ges av kvinnorna grundas huvudsakligen på
den information som givits av socialdistrikten. Under våren 1992
fanns i Stockholmsområdet 582 hemlösa kvinnor, av vilka 54 helt
saknade bostad och 23 var hiv-positiva. I rapporten har
begreppet hemlös använts för att beskriva dels kvinnor som
saknar bostad med eget kontrakt och som löser sin
bostadssituation tillfälligt, dels för att beskriva kvinnor som
sover utomhus i källarutrymmen eller liknande. Hemlösa kvinnor
är en mycket heterogen grupp med skiftande behov. Den kan grovt
indelas i tre huvudgrupper: missbrukare, psykiskt sjuka utan
missbruksproblem samt en övrig grupp som innehåller främst
misshandlade kvinnor, invandrarkvinnor och zigenarkvinnor.
Kvinnorna återfinns huvudsakligen i åldersgruppen 26--50 år.
Eftersom det upplevs som särskilt skamligt för kvinnor att ha
missbruks- och bostadsproblem dröjer det innan de vänder sig
till socialtjänsten. Kvinnorna är därför många gånger mer
utslagna än hemlösa män. Många yngre kvinnor väljer också att
"bostadsprostituera" sig, de bor inneboende hos en man eller hos
olika män och blir då ofta sexuellt utnyttjade. Kvinnorna är
mycket rörliga mellan socialdistrikten. Inom distrikten
försvinner de ofta i perioder. Det mest angelägna är att öka
kontinuiteten i arbetet med kvinnorna. För att minska
rörligheten mellan distrikten föreslås att den praxis som
utvecklats genom tillämpningen av den s.k tremånadersregeln ses
över så att det socialdistrikt som påbörjar arbetet med en
kvinna behåller kontakten till dess hon fått ett fast eget
boende. Samma regler bör gälla för såväl hemlösa män som
kvinnor. För att förbättra arbetet med hemlösa kvinnor bör vissa
för distrikten gemensamma resurser finnas. Utredarna föreslår
att, förutom de resurser som finns i dag, ett befintligt
inackorderingshem omstruktureras till ett skyddat boende för
kvinnliga missbrukare utan krav på behandling under boendetiden.
Hemmet bör vara anslagsfinansierat för att inte ekonomiska
överväganden skall styra boendetidens längd.
Socialläkare Gunnar Ågren vid Socialtjänstens forsknings- och
utvecklingsbyrå i Stockholm har i en artikel i tidskriften
Alkohol & Narkotika (nr 4 1992) framfört att en ny kartläggning
av Stockholms uteliggare och hemlösa är nödvändig för att få
fram hur stora resursbehoven är. Tillgången till bostäder för en
rimlig penning är, enligt Ågren, en mycket viktig faktor för att
bryta hemlösheten. Bristen på billiga bostäder och kräsna
hyresvärdar har förmodligen ökat antalet hemlösa mer än
socialtjänstens allt krympande insatser. Att dagens kommunala
härbärgen sällan är fullbelagda beror snarare på en kombination
av milda vintrar och höjda avgifter på härbärgena än på att
behovet av en tillfällig sängplats minskat. Ågren efterlyser
också en socialvårdsbyrå för hemlösa kvinnor, motsvarande den
som finns för bostadslösa män, för att få en samlad kunskap om
dessa kvinnors livsförhållanden.
I Psykiatriutredningens fjärde delrapport Rätt till bostad
-- om psykiskt stördas boende (SOU 1991:92) uppges att 7 000
personer som är inskrivna på institutioner för sluten
psykiatrisk vård helt saknar egen bostad. I rapporten påtalas
också att vräkningar av psykiskt störda är ett ökande problem.
Behoven av anpassade boendeformer i kombination med
sysselsättning för psykiskt störda är enligt rapporten mycket
dåligt tillgodosedda. I rapporten anges att orsakerna till
bristerna är många. Bl.a. uppges att kommunerna i stor
utsträckning saknat insikt om den stora betydelsen av olika
boendeformer och sysselsättning för psykiskt störda och därmed
inte haft någon beredskap när behoven aktualiserats samt att
samarbetet mellan kommuner och landsting fungerat dåligt eller
inte alls.
Inom Socialtjänsten i Stockholm bedriver en särskild
enhet, Byrån för bostadslösa män, förmedling av korttidslogi
samt uppsökande verksamhet bland bostadslösa. Byrån har för
närvarande ca 1000 personer aktuella i olika boendeformer. Av
dessa är en tredjedel finska män. Enligt byrån har man i stort
sett tillräckliga resurser för att ta emot de hjälpsökande. Ett
problem är dock de svårplacerade tyngsta missbrukarna. På
hotellhem i Stockholmsområdet finns ca 1400 platser.
Hälften av dessa är för närvarande upptagna av invandrare.
Socialtjänsten har dessutom enligt uppgift tillgång till
omkring 500 platser på inackorderingshem och omkring 200
platser för korttidsboende på härbärgen. Vidare ordnar
socialtjänsten försökslägenheter åt dem som bedöms klara av att
bo i sådana.
Kyrkor och religiösa samfund står för ca 60 av
härbärgesplatserna. Stadsmissionen driver ett daghärbärge
samt två natthärbärgen, varav ett för kvinnor och ett för män.
På daghärbärget, som dagligen besöks av 200--300 gäster, finns
möjligheter att äta, duscha, tvätta kläder m.m.
Socialförvaltningen i Malmö har tillgång till två
härbärgen för korttidsboende med 50 platser för män och sex för
kvinnor samt ett gästhem/inackorderingshem med 20--30 platser.
Ena härbärget drivs av frälsningsarmén och det andra av en
privat fastighetsägare och ett städbolag tillsammans.
Förvaltningen har sagt upp avtalet med sistnämnda härbärge och
avtalet med frälsningsarmén avseende gäst/inackorderingshemmet.
Orsaken uppges vara minskad efterfrågan på platser.
Socialförvaltningen anlitar även vanliga hotell för
korttidsboende. Denna boendeform skall dock användas i begränsad
omfattning. Socialförvaltningen satsar i första hand på eget
boende med stöd av behandlingsassistenter. Stadsmissionen
driver ett hem för vård och boende med 35 vårdplatser för män
och tio för kvinnor. Stadsmissionen har även en s.k. nattjour
med övernattningsmöjligheter för 14 personer. Enligt
Stadsmissionen har behovet av platser inte minskat.
I Göteborg finns bl.a. följande boendeformer för
bostadslösa:
Ett lägenhetshotell för socialt utslagna äldre missbrukare
(141 platser), ett inackorderingshem för bostadslösa kvinnor (16
platser), två hem för jour- och korttidsboende för akut
bostadslösa män och kvinnor (sammanlagt 29 platser), hem för
jour- och korttidsboende för bostadslösa missbrukare (95
platser). Vidare finns ca 80 lägenheter för bostadslösa män och
kvinnor, ca 100 s.k. träningslägenheter och 15 platser på s.k.
motivationshem för bostadslösa.
Stadsmissionen i Göteborg driver inte någon
härbärgesverksamhet men har ett stort antal lägenheter för bl.a.
akutboende och boendeträning. Frälsningsarmén i Göteborg driver
ett ungkarlshotell med 65 platser samt ett dagcentrum med
matservering.
Motionerna
I motion So213 (c) begärs ett tillkännagivande av vad som
anförts i motionen om behovet av forskning om de hemlösas
situation och om åtgäder för att lösa de hemlösas problem i
främst storstadsregionerna. Enligt motionärerna finns ett stort
behov av forskning om bl.a. orsakerna till hemlöshet och varför
antalet hemlösa ökar. Motionärerna anser vidare att kommunerna
bör samarbeta med ideella organisationer för att bl.a. utveckla
nya nätverk för de hemlösa. Vidare bör staten anslå ytterligare
resurser till åtgärder för de hemlösa i storstadsregionerna.
I motion So276 (nyd) yrkas att riksdagen hos regeringen
begär en skyndsam utredning och verkställighet av vad som i
motionen anförts om att skapa mänskligare förhållanden för
uteliggare. Motionärerna menar att alternativa boendeformer bör
prövas. Det finns t.ex. många gamla passagerarfartyg på
marknaden som kan köpas billigt och göras om till bostäder för
hemlösa. Motionärerna är övertygade om att det finns många
privatpersoner och företag som är villiga att skänka diverse
utrustning till dessa bostäder. En arbetsgrupp bör tillsättas
för att utreda möjligheterna till att förverkliga motionärernas
förslag.
Tidigare behandling
I betänkandet 1989/90:SoU14 behandlade utskottet ett antal
motioner rörande de bostadslösas situation. Utskottet inhämtade
yttranden över motionerna från Socialstyrelsen, Svenska
kommunförbundet, Landstingsförbundet, Föreningen Sveriges
socialchefer, Stockholms kommun, Göteborgs kommun, Malmö kommun
samt Stadsmissionen. I betänkandet ges en sammanfattning av
yttrandenas innehåll. Utskottet delade motionärernas uppfattning
att det är ovärdigt ett välfärdssamhälle att människor står helt
utan bostad och att det också strider mot syftet med vår
sociallagstiftning. Utskottet underströk vikten av att
kommunerna kontinuerligt ägnar de bostadslösas problem stor
uppmärksamhet och att de ser till att stödinsatserna blir så
effektiva som möjligt. Utskottet delade motionärernas
uppfattning att det behövs ett starkare engagemang från
bostadsmarknadens parter beträffande missbrukarnas svårigheter
att få en egen bostad. Med hänvisning till det anförda, till att
en kommitté nyligen tillsatts med uppgift att se över
hyreslagstiftningen och till att Socialstyrelsen avser att ta
initiativ till överläggningar med bostadsmarknadens parter för
att diskutera de bostadslösas situation avstyrkte utskottet de
aktuella motionerna. Riksdagen följde utskottet.
I betänkandet 1991/92:SoU2 erinrade utskottet om att det
vid flera tillfällen uttryckt sin oro över situationen med de
många bostadslösa i samhället. Enligt utskottets mening är det
rådande förhållandet oacceptabelt. Det är i första hand en
uppgift för kommunerna att se till att människor har ett ordnat
boende. Utskottet underströk på nytt vikten av att kommunerna
kontinuerligt ägnar de bostadslösa stor uppmärksamhet och att de
ser till att stödinsatserna blir så effektiva som möjligt.
Vidare förutsatte utskottet att Socialstyrelsen nu tar initiativ
till att de överläggningar med berörda parter som styrelsen en
längre tid aviserat kommer till stånd. Utskottet noterade i
sammanhanget att den nya regeringen i regeringsförklaringen
uttalat att bostadspolitiken skall inriktas på att alla skall ha
möjlighet till en bra bostad till rimligt pris. Med det sagda
ansåg utskottet att riksdagen för närvarande inte borde ta något
initiativ i frågan. De aktuella motionerna (fp, c, mp)
avstyrktes därför. Riksdagen följde utskottet.
Utskottets bedömning
Motioner rörande de bostadslösas situation har flera gånger
tidigare behandlats av utskottet. Utskottet har vid dessa
tillfällen uttryckt sin oro över situationen med de många
bostadslösa i samhället. Utskottet anser att förhållandena på
detta område fortfarande är oacceptabla och att det är viktigt
att kommunerna kontinuerligt ägnar de bostadslösas situation
stor uppmärksamhet och ser till att stödinsatserna blir så
effektiva som möjligt. De frivilliga organisationernas insatser
är därvid mycket värdefulla, och verksamheten är ett utmärkt
komplement till socialtjänstens insatser.
Uppgifterna om antalet bostadslösa/hemlösa/uteliggare bygger
på uppskattningar och på undersökningar som gjorts för ett antal
år sedan. Utskottet anser det därför angeläget att en ny
kartläggning görs som omfattar hela landet. Kartläggningen bör
omfatta såväl personer som i princip varje natt tvingas ordna en
tillfällig bostad som rena uteliggare. I dag används olika
begrepp som bostadslös, hemlös och uteliggare. Dessa begrepp
används ibland synonymt och ibland ges de olika innebörd. Vid
kartläggningen är det angeläget att en enhetlig terminologi
används som möjliggör jämförelser mellan olika delar av landet
och över tiden.
Enligt utskottets mening är det angeläget att kartläggningen
också avser de bakomliggande orsakerna. En stor grupp bland dem
som saknar bostad är människor med olika psykiska störningar.
Detta har uppmärksammats av Psykiatriutredningen och bör
uppmärksammas vid den fortsatta beredningen av utredningens
förslag. En annan stor grupp är missbrukare av olika droger. Den
mest utsatta gruppen i detta sammanhang och som också förefaller
att öka utgörs av kvinnor. En del av dessa är prostituerade. Det
är mycket viktigt att deras särskilda problem uppmärksammas vid
kartläggningen.
En inventering av socialtjänstens och olika frivilliga
organisationers erbjudanden av olika boendeformer och övriga
insatser för de bostadslösa bör också ingå i kartläggningen. I
detta sammanhang anser utskottet det mycket anmärkningsvärt att
Socialstyrelsen ännu inte tagit något initiativ till
överläggningar med bostadsmarknadens parter för att diskutera de
bostadslösas problem trots att detta utlovats redan för flera år
sedan.
Vad utskottet nu anfört bör riksdagen men anledning av
motionerna So213 (c) och So276 (nyd) som sin mening ge
regeringen till känna.
Hemställan
Utskottet hemställer
att riksdagen med anledning av motionerna
1991/92:So213 och 1991/92:So276 som sin mening ger regeringen
till känna vad utskottet anfört.
Stockholm den 19 november 1992
På socialutskottets vägnar
Bo Holmberg
I beslutet har deltagit: Bo Holmberg (s), Sten Svensson
(m), Göte Jonsson (m), Anita Persson (s), Ulla Orring (fp),
Ingrid Andersson (s), Rinaldo Karlsson (s), Jan Andersson (s),
Johan Brohult (nyd), Maj-Inger Klingvall (s), Leif Carlson (m),
Hans Karlsson (s), My Persson (m), Ulla Tillander (c) och Maud
Ekendahl (m).