I betänkandet behandlas regeringens proposition 1992/93:43 om
ökad konkurrens i kommunal verksamhet och de motioner som väckts
med anledning av propositionen.
I syfte att öka inslagen av konkurrens i kommunal verksamhet
föreslår regeringen ändringar i bl.a. socialtjänstlagen och
hälso- och sjukvårdslagen. Utskottet tillstyrker regeringens
förslag och avstyrker samtliga motioner.
Utskottets s-ledamöter yrkar i reservationer bl.a. avslag på
de föreslagna lagändringarna. Till betänkandet har sammanlagt
fogats sex reservationer (s), ett särskilt yttrande (s) och en
meningsyttring (v).
Propositionen
I proposition 1992/93:43 om ökad konkurrens i kommunal
verksamhet har regeringen (Civildepartementet i samråd med
Socialdepartementet) föreslagit riksdagen att anta förslagen
till
1. lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620),
2. lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763),
3. lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125),
4. lag om ändring i lagen (1991:1136) om försöksverksamhet
med kommunal primärvård.
Lagförslagen fogas till betänkandet som bilaga 1.
Motionerna
1992/93:So2 av Bo Holmberg m.fl. (s) vari yrkas
1. att riksdagen avslår de i proposition 1992/93:43
föreslagna förändringarna i socialtjänstlagen, hälso- och
sjukvårdslagen, tandvårdslagen och lag om försöksverksamhet med
kommunal primärvård,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om den grundlagsfästa kommunala
självstyrelsen,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om myndighetsutövning,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om rättssäkerhet, sekretess och
tystnadsplikt, likabehandlingsprincipen, uppföljning och
kvalitetskontroll när kommuner lämnar över verksamhet till andra
huvudmän.
1992/93:So3 av Isa Halvarsson (fp) vari yrkas att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts
om fritt tandläkarval inom barn- och ungdomstandvården.
1992/93:So4 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om ett moratorium avseende privatisering
av kommunal verksamhet,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om behovet av en rättighetslagstiftning.
Yttranden m.m.
Konstitutions- och försvarsutskotten har yttrat sig över
propositionen jämte motioner. Yttrandena fogas till betänkandet
som bilaga 2 och bilaga 3.
Utskottet har till finansutskottet överlämnat motion
1992/93:So1 av Bertil Persson (m) vilken också har väckts med
anledning av propositionen samt yrkande 2 i motion 1992/93:So4
av Gudrun Schyman m.fl. (v). Dessa yrkanden avser kommunal
upphandling.
Utskottet
Propositionen i huvuddrag
I propositionen föreslås att tillägg införs i
socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen, tandvårdslagen och
lagen om försöksverksamhet med kommunal primärvård för att
underlätta för kommuner och landsting att öka inslaget av
konkurrens inom socialtjänsten, hälso- och sjukvården samt
tandvården. Vidare redovisas regeringens bedömningar i fråga om
kommunernas möjligheter att åta sig uppdrag utanför det egna
området, kommunal upphandling samt bättre uppföljning och
jämförelser av kommunernas kostnader och prestationer.
Som skäl för förslagen anförs bl.a. följande. Under de
närmaste decennierna måste den kommunala verksamheten ställas om
från expansion till hushållning. Organisation och
verksamhetsformer måste förändras för att möta den nya
ekonomiska situationen. I många kommuner och landsting har
inslaget av konkurrens i verksamheten ökat i omfattning. Man
använder sig i många fall av konkurrens mellan olika
resultatenheter inom den kommunala förvaltningen, så kallad
intraprenad. Det finns även exempel på kommuner och landsting
som aktivt uppmuntrar personalen att starta kooperativ eller
personalägda aktiebolag för att driva kommunal verksamhet på
entreprenad. Med entreprenad avses sådan verksamhet som utförs
av annan producent än kommunens eller landstingets egna organ.
Konkurrens är ett viktigt medel för att uppnå ökad
effektivitet inom den kommunala sektorn. Svenska och utländska
erfarenheter visar att anbudskonkurrens inom kommunal verksamhet
ofta leder till ökad produktivitet och effektivitet. Genom att i
ökad utsträckning utnyttja marknadsmekanismerna bör den
kommunala verksamheten också i större utsträckning kunna
anpassas till medborgarnas önskemål och behov. Det är mot denna
bakgrund angeläget att främja en ökad entreprenadupphandling.
Samtidigt framhålls att entreprenader inte alltid är den mest
fördelaktiga verksamhetsformen. Det råder för närvarande en
osäkerhet om rättsläget vad gäller möjligheterna att lägga ut
kommunal verksamhet på entreprenad. Genom de föreslagna
lagändringarna klarläggs att entreprenad skall vara tillåten i
sådan kommunal verksamhet som inte innefattar
myndighetsutövning.
Regeringsförklaringen
I regeringsförklaringen den 6 oktober 1992 uttalade regeringen
beträffande den svenska ekonomin bl.a. följande. En livskraftig
ekonomi förutsätter konkurrens mellan företag. En ny och hårdare
konkurrenslagstiftning införs. Förslag i syfte att öka
konkurrensen inom den kommunala verksamheten framläggs.
Förberedelserna för privatiseringen av statliga företag
fortsätter. Beträffande välfärdspolitiken uttalas bl.a.
följande. Välfärdspolitiken utvecklas under starkt förändrade
förutsättningar. Staten har det övergripande ansvaret för att
ange de nationella målen, utöva tillsyn och utvärdera.
Kommunerna har fått ett större ansvar för utformningen av
välfärdspolitiken. Samtidigt möter de ett växande gap mellan
behov och resurser. Detta ställer krav på en effektivisering av
verksamheten, bl.a. genom rationaliseringar och ökade inslag av
konkurrens. Fri konkurrens införs bl.a. inom barntandvården.
Frågan om reformerad tandvårdstaxa och fri etableringsrätt för
tandläkare bereds med sikte på ikraftträdande den 1 januari
1994.
Begreppet myndighetsutövning
Gällande rätt
Enligt 11 kap. 6 § regeringsformen kan förvaltningsuppgift
överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller
enskild individ. Om uppgiften innefattar myndighetsutövning
skall det ske med stöd av lag. Av förarbetena till
regeringsformen (prop. 1973:90 s. 397) framgår att med
myndighetsutövning åsyftas -- i överensstämmelse med den
tidigare förvaltningslagen -- utövning av befogenhet att
bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär
bestraffning eller annat jämförbart förhållande. Innebörden av
begreppet myndighetsutövning har utvecklats i förarbetena till
den tidigare förvaltningslagen (prop. 1971:30 s. 285 och 330).
Utmärkande för all myndighetsutövning är enligt denna
proposition att det rör sig om beslut eller andra åtgärder som
ytterst är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter i
förhållande till medborgarna. Men det behöver inte vara fråga om
åtgärder som medför förpliktelser för enskilda.
Myndighetsutövning kan också förekomma i form av gynnande
beslut, t.ex. tillstånd att driva en viss verksamhet, befrielse
från en lagstadgad förpliktelse eller beviljande av social
förmån. Karaktäristiskt är emellertid att den enskilde befinner
sig i ett slags beroendeförhållande. Är det fråga om förbud,
föreläggande eller liknande, måste han rätta sig efter beslutet,
eftersom han annars riskerar att tvångsmedel av något slag
används mot honom. Rör det sig om ett gynnande beslut, kommer
beroendeförhållandet till uttryck på så sätt att den enskilde
måste vända sig till myndigheten för att få t.ex. en förmån och
att myndigheternas tillämpning av de föreskrifter som gäller på
området får avgörande betydelse för honom.
Av proposition 1971:30 framgår också att begreppet
myndighetsutövning inte omfattar andra ärenden än sådana där
saken avgörs ensidigt genom beslut av myndigheten. Utanför
begreppet faller därför enligt propositionen ärenden som avgörs
genom att myndigheten träffar avtal eller överenskommelse om
saken med någon enskild. Här skyddas nämligen den enskildes rätt
genom det civilrättsliga regelsystemet och möjligheten att väcka
talan vid allmän domstol. Ärenden som angår statens upphandling,
affärsverksamhet, egendomsförvaltning och privaträttsligt
reglerade mellanhavanden i övrigt berörs därför inte av de
regler i lagen som bara gäller myndighetsutövning. Utanför
myndighetsutövningens område ligger också den serviceverksamhet
som det allmänna bedriver; konsumentupplysning och liknande
rådgivning.
I den nu aktuella propositionen framhålls att det är ytterst
genom rättspraxis som innebörden av begreppet myndighetsutövning
fastställs. Ett beslut av Danderyds kommun att lägga ut
hemtjänst på entreprenad har prövats av Kammarrätten (mål nr
6305-1988) som avslog besvären med motiveringen att den klagande
inte visat att kommunen genom sitt beslut överlåtit
myndighetsfunktion enligt socialtjänstlagen på entreprenören
eller på annat sätt överskridit sina befogenheter. Domen har
överklagats till Regeringsrätten, som ännu inte avgjort målet.
-- I anbudshandlingarna hade angetts bl.a. att entreprenören
skulle arbeta efter de lagar och förordningar som gäller för
social hemtjänst, att kommunens hemtjänstinspektör beslutar
efter samråd med hjälptagaren och den av entreprenören utsedda
arbetsledaren om vilken insats den enskilda behöver och
upprättar ärendeblad samt att avgift skulle erläggas enligt den
kommunala hemtjänsttaxan och debiteras av kommunen.
I detta sammanhang kan erinras om att regeringsförslaget till
ny kommunallag (prop. 1990/91:117) inte innehöll någon reglering
av frågan om och under vilka förutsättningar kommuner och
landsting kan använda privaträttsliga organ för sin verksamhet.
Det ansågs nämligen vanskligt att åstadkomma en helt preciserad
avgränsning av när det skulle vara tillåtet att lämna över
vården av kommunala angelägenheter till sådana organ. I
propositionen hänvisades till att reglerna om den kommunala
kompetensen sätter gränser för möjligheterna att överlämna
uppgifter till privaträttsliga organ och till att det på
specialreglerade områden finns begränsningar, liksom när det
gäller ärenden som innefattar myndighetsutövning. På Lagrådets
förslag infördes en uttrycklig bestämmelse om kommuners och
landstings möjligheter att överlämna vården av kommunal
angelägenhet till ett privaträttsligt subjekt och en erinran om
regeln i 11 kap. 6 § regeringsformen.
Propositionen
De i propositionen föreslagna lagändringarna syftar till att
klargöra att entreprenad skall vara tillåten i sådan kommunal
verksamhet som inte utgör myndighetsutövning. I
specialmotiveringen till förslagen hänvisas till
Socialtjänstkommittén, vars uppgift är att göra en allmän
översyn av socialtjänstlagen. Kommittén skall bl.a. ta upp
frågor som syftar till att tydligare avgränsa och klargöra
socialtjänstens uppgifter och ansvarsområden varvid
myndighetsbegreppet kommer att tas upp. Vidare anges att det
yttersta ansvaret för kommunens uppgifter inom socialtjänsten
inte kan överlåtas på annan.
Som exempel på myndighetsutövning inom kommunerna som inte
utan lagstöd kan överlåtas på andra nämns beslut om olika former
av bistånd och stödåtgärder inom individ- och familjeomsorgen.
Andra exempel är tvångsåtgärder enligt lagen (1988:870) om vård
av missbrukare i vissa fall (LVM) och lagen (1990:52) med
särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Beslutsfattande i
sådana frågor kan enligt propositionen inte läggas ut på
entreprenad. Detsamma gäller socialnämndernas uppgifter enligt
föräldrabalken i samband med fastställande av faderskap och
underhållsbidrag till vissa barn.
Administrationen däremot bör enligt propositionen kunna
överlåtas på någon annan. Eftersom verksamheten inom
socialtjänsten kan innehålla mycket integritetskänsliga
uppgifter måste sekretessfrågorna lösas på ett
tillfredsställande sätt.
Hem för vård eller boende kan efter tillstånd drivas av
enskild eller sammanslutning (69 § socialtjänstlagen). Det finns
inte heller något hinder mot att förlägga vård enligt LVU till
ett privat hem för vård eller boende. Även om vården innefattar
myndighetsutövning finns det i 11 § LVU särskilt lagstöd för att
lägga ut uppgiften att bestämma om den unges förhållanden också
på en föreståndare för en privat institution. Det sistnämnda
gäller dock ej vård vid sådana särskilda ungdomshem som avses i
12 § LVU.
Barnomsorg utgör enligt propositionen en verksamhet som numera
kan läggas ut på entreprenad. Beslut om avgifter och tilldelning
av platser betraktas dock enligt propositionen som
myndighetsutövning och kan inte överlåtas på annan. Rådgivande
och kurativa funktioner inom socialtjänsten innefattar inte
myndighetsutövning och kan läggas ut på entreprenad.
I specialmotiveringen till förslaget om ändring i hälso- och
sjukvårdslagen anges bl.a. följande. Ansvaret för den
övergripande ledningen av landstingens hälso- och sjukvård kan
inte överlåtas på annan huvudman. Det är uppenbart att vissa
åtgärder inom den psykiatriska tvångsvården och inom
smittskyddet innefattar myndighetsutövning. Lagen (1991:1128) om
psykiatrisk tvångsvård ger dock vissa begränsade möjligheter att
ge psykiatrisk tvångsvård även på privat vårdinrättning. Inom
hälso- och sjukvården i övrigt torde själva vårduppgifterna och
de beslut som sker utifrån enbart medicinska indikationer mera
sällan vara att anse som myndighetsutövning. Vidare sägs att
tilldelning av turordning utifrån medicinska kriterier vid
tillfälliga sjukvårdsköer knappast kan uppfattas som ett beslut
om förmån för enskild och därmed inte heller som
myndighetsutövning. Regeringen anser mot denna bakgrund att
huvuddelen av den nuvarande sjukvården bör kunna läggas ut på
entreprenad.
I specialmotiveringen till förslaget till ändring i
tandvårdslagen hänvisas beträffande innebörden av vad som sagts
i kommentarerna till ändring i hälso- och sjukvårdslagen. Vidare
hänvisas till förarbetena till tandvårdslagen där det framhölls
att det inte möter något formellt hinder för landstinget att i
vissa fall genom överenskommelse med t.ex. en privat verksam
tandläkare uppdra åt denna att svara för den faktiska vården,
även om det dock förutsätts att landstinget i huvudsak självt
svarade för den faktiska tandvården.
Motionen
I motion So2 av Bo Holmberg m.fl. (s) begärs ett
tillkännagivande om vad som anförts om myndighetsutövning
(yrkande 3). Motionärerna anser att det är nödvändigt att
klargöra vad som menas med myndighetsutövning inom de
specialreglerade verksamheterna innan förslagen till
lagändringar övervägs.
Konstitutionsutskottet
Konstitutionsutskottet gör inte någon annan bedömning än
regeringen när det gäller det angelägna i att främja en
utveckling mot ökad entreprenadupphandling inom kommunal
verksamhet men vill samtidigt också understryka vad som
framhålls i propositionen om att entreprenader inte alltid är
den mest fördelaktiga verksamhetsformen. En viktig förutsättning
är t.ex. att det finns verklig konkurrens mellan aktörer på den
lokala marknaden. De speciella förutsättningar som gäller för
kommunal tjänsteproduktion måste också beaktas.
Konstitutionsutskottet anför vidare bl.a.
Konstitutionsutskottet delar den uppfattning som framförs i
propositionen att det inom de nu aktuella verksamheterna ibland
kan vara svårt att skilja mellan vad som är att anse som
myndighetsutövning och vad som är andra förvaltningsuppgifter. I
specialmotiveringen till de olika lagförslagen har dock lämnats
en viss redovisning av i vilken mån förvaltningsuppgifter av
skilda slag kan anses innefatta myndighetsutövning och därför
inte kan överlåtas på annan. Redovisningen gör inte anspråk på
att vara fullständig. Enligt konstitutionsutskottets mening hade
det självfallet i och för sig varit att föredra att några
tveksamheter inte kvarstår när det gäller avgränsningen av vad
som skall anses innebära myndighetsutövning. Som lagrådet
understrukit innebär emellertid inte propositionens lagförslag
någon principiell utvidgning av utrymmet för anlitande av
privata entreprenörer utan kan närmast ses som ett förtydligande
av den ordning som gäller redan i dag.
Mot denna bakgrund behövs enligt konstitutionsutskottets
mening inte något tillkännagivande till regeringen med anledning
av motionsyrkandet.
Socialutskottets bedömning
Socialutskottet delar konstitutionsutskottets inställning i
denna fråga och vill samtidigt hänvisa till att
Socialtjänstkommittén enligt sina direktiv (dir. 1991:50) bl.a.
skall ta upp frågor som syftar till att tydligare avgränsa och
klargöra socialtjänstens uppgifter och ansvarsområden. Vidare
vill socialutskottet hänvisa till vad som sägs i propositionen
om att det ytterst är genom rättspraxis som innebörden av
begreppet myndighetsutövning fastställs. Motion So2 (s) yrkande
3 avstyrks därmed.
Rättssäkerhet, sekretess och tystnadsplikt
Gällande rätt
När det gäller frågor om insyn och sekretess kan erinras om
att sekretesslagen (1980:100) innehåller bestämmelser om
tystnadsplikt och sekretess i det allmännas verksamhet. Enligt
huvudregeln gäller lagen således inte den som är anställd hos
ett privat rättssubjekt eller i övrigt i privat verksamhet.
Emellertid gäller enligt 1 kap. 6 § att sekretessreglerna också
omfattar uppdragstagare hos en myndighet och likställda.
Sekretesslagen blir därigenom tillämplig på sådana personer som
har uppdrag hos en myndighet och har en sådan anknytning till
myndigheten att de kan sägas delta i denna verksamhet. I
förarbetena till sekretesslagen (prop. 1979/80:2 Del A s. 127)
framhölls att det i allmänhet måste antas att en uppdragstagare
har den behövliga anknytningen till en viss myndighet om den
uppgift han utför vanligen skall fullgöras av en tjänsteman
eller någon annan befattningshavare vid myndigheten eller i
varje fall naturligen skulle kunna handhas av en sådan
befattningshavare. Det är emellertid endast uppdragstagare som
är fysiska personer som i sekretesshänseende skall jämställas
med arbetstagare hos myndighet. Som exempel på uppdragstagare
som mot denna bakgrund kommer att omfattas av sekretesslagen har
i lagens förarbeten nämnts bl.a. kontaktpersoner inom
socialtjänsten, personundersökare, personal inom den kommunala
fritidsverksamheten, hemhjälpspersonal, personer som ställt sig
till socialvårdens förfogande med s.k. kontrakterade familjehem,
barnavårdsmän, konsulter av skilda slag och tolkar.
Enligt 7 kap. 1 § resp. 4 § sekretesslagen gäller sekretess
inom hälso- och sjukvården samt inom socialtjänsten för uppgift
om enskilds personliga förhållanden om det inte står klart att
uppgiften inte kan röjas utan att den enskilde eller någon honom
närstående lider men. Presumtionen är således för sekretess.
Utanför tillämpningsområdet för 7 kap. 1 § sekretesslagen
faller verksamhet vid sjukhus och liknande inrättningar som
bedrivs av enskilda, liksom privat drivna läkarmottagningar,
tandläkarmottagningar, laboratorier m.m. Här gäller i stället
lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen.
Enligt 6 § denna lag får den som tillhör eller har tillhört
hälso- eller sjukvårdspersonalen inte obehörigen röja vad han i
sin verksamhet har erfarit om en enskilds hälsotillstånd eller
andra personliga förhållanden.
Sekretessen enligt 7 kap. 4 § omfattar bl.a. handlingar och
uppgifter i övrigt som gäller uppsökande verksamhet, social
hemhjälp, kommunal färdtjänst, kontaktverksamhet, förskole- och
fritidshemsverksamhet, vård och behandling vid kommunala och
landstingskommunala institutioner såsom barn- och ungdomshem,
behandlingshem, inackorderingshem och ålderdomshem/servicehus
samt över huvud taget social service och socialt bistånd som
lämnas av socialnämnd. Den kommunala hälso- och sjukvården hör i
sekretesshänseende till samma verksamhetsområde som den
kommunala socialtjänsten. Till socialtjänsten skall också räknas
verksamhet enligt LVU och LVM. Till socialtjänst i paragrafens
mening hör t.ex. ärenden rörande fastställande av faderskap och
underhåll, vårdnad, namnbyte, påföljd för brott och handräckning
enligt 21 kap. föräldrabalken. Inom den kommunala
familjerådgivningen är sekretessen absolut. Ärenden om
fördelning av daghemsplatser och pensionärsbostäder omfattas
också av begreppet socialtjänst. De personer som skall iaktta
sekretessen är ledamöter i socialnämnd eller motsvarande,
kontaktpersoner, hemhjälpspersonal, personer som har ställt sig
till socialtjänstens förfogande med s.k. kontrakterade
familjehem. Också s.k. kommunala dagmammor har att iaktta
sekretess medan vanliga fosterföräldrar (familjehemsföräldrar)
inte ansetts ha sådan anknytning att de är skyldiga iaktta
sekretess.
Propositionen
I propositionen har inte något förslag till lagändring i fråga
om tystnadsplikt och sekretess lämnats. Det hänvisas till att
regeringen i en beslutad lagrådsremiss rörande stöd och service
till vissa funktionshindrade lagt fram förslag om ändringar i
socialtjänstlagen som bl.a. innebär att tystnadsplikt införs för
den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven
enskild verksamhet som avser insatser enligt socialtjänstlagen.
Bakgrunden till förslaget i denna del är Lagrådets synpunkter på
behovet av effektivare regler om sekretess och tystnadsplikt för
anställda som faller utanför den i 1 kap. 6 § sekretesslagen
angivna personkretsen.
Motionen
I motion So2 (s) begärs också ett tillkännagivande om vad
som anförts om rättssäkerhet, sekretess och tystnadsplikt, när
kommuner lämnar över verksamhet till andra huvudmän (yrkande 4
delvis). För att garantera god vård och omsorg i den
verksamhet som läggs ut på skilda entreprenörer måste
kvalitetskraven läggas fast. Rättssäkerheten måste tryggas. Den
enskildes rättssäkerhet blir enligt motionärerna eftersatt när
kommunen lämnar över verksamhet under socialtjänsten till annan.
Samma verksamhet kommer från sekretessynpunkt att behandlas
olika beroende på om verksamheten bedrivs i offentlig eller
privat regi. Frågorna om sekretess och tystnadsplikt borde ha
klargjorts i samband med denna proposition. Effektivare regler
om sekretess och tystnadsplikt bör införas innan nya utvidgade
regler om konkurrens i kommunal verksamhet genomförs.
Konstitutionsutskottet
Utskottet hänvisar till att regeringen nyligen i en
lagrådsremiss rörande en ny lag om stöd och service till vissa
funktionshindrade, m.m. lagt fram förslag till ändringar i
socialtjänstlagen. Förslaget innebär bl.a. att tystnadsplikt
införs för den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt
bedriven enskild verksamhet som avser insatser inom
socialtjänsten. Det kan enligt lagrådsremissen t.ex. vara fråga
om ett privat företag som enligt avtal med kommunen ombesörjer
viss hemtjänst. Tystnadsplikt kommer då att gälla för de
anställda hos företaget beträffande sådant som de genom sin
verksamhet får veta om olika hjälptagare. Tystnadsplikten
omfattas då också av straffsanktioneringen i 20 kap. 3 §
brottsbalken.
Konstitutionsutskottet vill vidare erinra om att utskottet i
ett nyligen justerat betänkande (1992/93:KU4) avstyrkt en motion
som när det gäller barnomsorg inom enskild verksamhet tagit upp
behovet av regler för likabehandling, offentlighet, sekretess
och JO:s insynsmöjligheter. Utskottet hänvisade till det arbete
som pågår i Socialtjänstkommittén och Lokaldemokratikommittén.
I direktiven (dir. 1991:50) till Socialtjänstkommittén anges
att kommitténs översyn av socialtjänstlagen skall syfta till att
tydligare avgränsa och klargöra socialtjänstens uppgifter och
ansvarsområden. Kommittén bör också överväga innehållet i och
formerna för tillsynen av såväl den kommunala socialtjänsten som
de privata vårdgivarnas verksamhet.
Lokaldemokratikommittén bör enligt sina direktiv (dir.
1992:12) lägga fram förslag som säkerställer insyn och kontroll
för kommuninvånarna när kommunens verksamhet bedrivs genom hel-
eller delägda bolag eller i privat regi eller kooperativ regi.
De särskilda problem som kan uppstå i fråga om insyn och
offentlighet i sådana företag där samarbete sker mellan privata
intressenter och kommunen bör enligt direktiven analyseras.
Något tillkännagivande med anledning av yrkande 4 i motionen
behövs inte, och yrkandet bör följaktligen avstyrkas.
Socialutskottets bedömning
Socialutskottet delar konstitutionsutskottets inställning i
denna fråga och avstyrker därför motion So2 (s) yrkande 4
delvis.
Likställighetsprincipen, uppföljning och kvalitetskontroll
Gällande rätt
Likställighetsprincipen kommer till uttryck i 2 kap. 2 §
kommunallagen (1991:900) som föreskriver att kommuner och
landsting skall behandla sina medlemmar lika om det inte finns
sakliga skäl för något annat. Den kan sägas begränsa kommunernas
och landstingens handlingsfrihet inom ramen för deras kompetens.
Principen, som i praxis främst kommit att tillämpas i fråga om
taxe- och bidragsbeslut, innebär att det inte är tillåtet för
kommuner och landsting att särbehandla vissa kommunmedlemmar
eller grupper av kommunmedlemmar annat än på objektiv grund. Det
kan enligt förarbetena till kommunallagen (prop. 1990/91:117 s.
29) uttryckas som att rationella skäl eller sakliga överväganden
krävs som grund för att kommunmedlemmar behandlas olika eller
att kommunen eller landstinget på saklig grund varit behörig att
handla så. Det krävs således att kommunerna och landstingen
skall iaktta objektivitet och rättvisa i sin behandling av
kommunmedlemmarna, men innebörden av detta kan vara olika inom
olika verksamhetsområden (s. 149).
Konkurrenskommittén har i det betänkande som ligger till grund
för propositionen (SOU 1991:104 s. 87 f.) Konkurrensen inom den
kommunala sektorn diskuterat vad som kan känneteckna en kommunal
entreprenad, dvs. att kommmun eller landsting anlitar en extern
producent för en viss uppgift som annars skulle ha utförts i
egen regi. Kommunen eller landstinget har kvar det fulla
ansvaret för verksamheten och skall se till att den anlitade
entreprenören uppfyller bestämmelserna i den aktuella
speciallagen och de föreskrifter som har utfärdats med stöd av
denna. Man måste även avtalsvägen skapa garantier för att
entreprenören beaktar de allmänna regler som gäller för
offentlig förvaltning, bl.a. 1 kap. 9 § regeringsformen om allas
likhet inför lagen och saklighet och opartiskhet vid fullgörande
av uppgifter inom offentlig förvaltning samt förvaltningslagen,
sekretesslagen och kommunallagen, särskilt då
likställighetsprincipen. I kommunens avtal med entreprenören kan
därför särskilda villkor behövas för att se till att samma
regler i dessa avseenden gäller som om kommunen själv skulle
utföra verksamheten.
Vidare måste de kvantitativa och kvalitativa mål och
riktlinjer för verksamhetens bedrivande som beslutas av
kommunfullmäktige, kommunstyrelse eller facknämnd tillämpas även
om en verksamhet läggs ut på entreprenad. Att samma krav måste
ställas på upphandlad verksamhet som på egenregiverksamheten
följer enligt Konkurrensutredningen av likställighetsprincipen.
I betänkandet sägs också att behovsbedömning och
köadministration kan åligga kommunal myndighet. När det gäller
avgifter för verksamhet som är utlagd på entreprenad framhålls
att likställighetsprincipen förutsätter att samma avgifter tas
ut för en verksamhet som är utlagd på entreprenad som för sådan
som bedrivs i egen regi.
Konkurrensutredningen framhåller att den kommunala förvaltning
som är ansvarig för verksamheten självfallet är skyldig att
kontrollera att villkor som avtalats med entreprenören följs,
t.ex. genom intervjuer eller enkäter bland kunder/klienter.
Propositionen
Enligt propositionen motiverar behovet av nationell
uppföljning och utvärdering samt ökad konkurrens en mer enhetlig
redovisning av kommunernas verksamhet och kostnader. Några
tvingande regler om enhetlig redovisning föreslås dock inte.
Regeringen hänvisar till att ett arbete med denna inriktning
pågår inom regeringskansliet i samråd med de båda
kommunförbunden.
Motionen
I motion So2 (s) begärs ett tillkännagivande om
likabehandling, uppföljning och kontroll (yrkande 4 delvis).
Enligt motionärerna bör det fastslås i lag att verksamhet som
läggs ut på skilda entreprenader skall bedrivas på ett sådant
sätt att likställighetsprincipen kan upprätthållas.
Konstitutionsutskottet
Konstitutionsutskottet hänvisar bl.a. till att det arbete som
bedrivs i Socialtjänstkommittén och Lokaldemokratikommittén
innebär att sådana frågor som tas upp i motionen kan komma att
ytterligare belysas och föranleda förslag till lagändringar i
olika avseenden. Utskottet hänvisar också till
tillsynsmyndigheternas roll när det gäller socialtjänsten och
hälso- och sjukvården. Beträffande frågan om uppföljning och
kvalitetskontroll hänvisas till det arbete rörande nationell
uppföljning och kvalitetskontroll som pågår inom
regeringskansliet. Motionsyrkandet bör avstyrkas.
Socialutskottets bedömning
Socialutskottet delar konstitutionsutskottets inställning i
denna fråga och avstyrker därför motion So2 (s) yrkande 4
delvis.
Kommunal självstyrelse
Motionen
I motion So2 (s) hemställs om ett tillkännagivande om vad
som anförts om den grundlagsfästa kommunala självstyrelsen
(yrkande 2). Motionärerna är emot det i propositionen
aviserade förslaget om obligatorisk anbudsupphandling i
offentlig verksamhet. Enligt motionärerna är det kommunen själv,
som inom ramen för den kommunala självstyrelsen beslutar om
upphandling. Vidare anförs att regeringen genom tidigare förslag
om fristående skolor gjort oacceptabla ingrepp i den kommunala
självstyrelsen, genom att kommunen tvingas lämna bidrag till de
privata skolorna, som ofta överkompenseras för sina kostnader.
Konstitutionsutskottet
I förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90 s. 190)
framhölls att staten och kommunerna samverkar "på skilda områden
i olika former för att uppnå gemensamma samhälleliga mål". Med
detta synsätt ansågs det varken lämpligt eller möjligt att en
gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag
kring en kommunal självstyrelsesektor. Arbets- och
befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun måste i stället i
ganska vid omfattning kunna ändras i takt med
samhällsutvecklingen. Konstitutionsutskottet förutsätter att de
överväganden som görs i regeringskansliet i fråga om bl.a.
enhetlig redovisning av kommunernas verksamhet och kostnader
också innefattar avvägningar beträffande gränserna för den
kommunala självstyrelsen. När det gäller kommunal upphandling
får konstitutionsutskottet hänvisa till att regeringen nyligen
har lagt fram en proposition om offentlig upphandling (prop.
1992/93:88), som kommer att behandlas i finansutskottet.
Motionsyrkandet bör följaktligen avstyrkas.
Socialutskottets bedömning
Socialutskottet delar konstitutionsutskottets inställning i
denna del och avstyrker därför motion So2 (s) yrkande 2.
Rättighetslagstiftning
Motionen
I motion So4 av Gudrun Schyman m.fl. (v) begärs ett
tillkännagivande till regeringen rörande behovet av en
rättighetslagstiftning (yrkande 3). Enligt motionärerna
krävs det i dag för att minska orättvisorna miniminivåer som
kommunerna måste nå upp till när det gäller utbildning, service,
omvårdnad och vård.
Konstitutionsutskottet
Enligt konstitutionsutskottets mening kan inte bortses ifrån
att lagstiftning om miniminivåer när det gäller utbildning,
service, omvårdnad och vård kan innebära inskränkningar i den
kommunala självstyrelsen, vilket dock kan anses angeläget ur
nationell synpunkt. Frågan kan i viss mån komma att beröras i
Lokaldemokratikommitténs arbete. Konstitutionsutskottet är inte
berett att nu förorda en sådan omfattande rättighetslagstiftning
som föreslås i motionen. Enligt konstitutionsutskottet bör
motion So4 yrkande 3 följaktligen avstyrkas.
Socialutskottets bedömning
Socialutskottet delar konstitutionsutskottets inställning och
avstyrker därför motion So4 (v) yrkande 3.
Fritt tandläkarval
I motion So3 av Isa Halvarsson (fp) begärs ett
tillkännagivande om fritt tandläkarval inom barn- och
ungdomstandvården. Enligt motionären kan den föreslagna
ändringen i 5 § tandvårdslagen -- i den mån det enskilda
landstinget väljer att träffa avtal -- leda till att fler barn
och ungdomar än för närvarande kommer att behandlas hos
privattandläkare. Frågan om att införa valfrihet inom barn- och
ungdomstandvården överlåts till det enskilda landstinget att
självt fatta beslut om. Lagförslaget skapar enligt motionären
inga garantier för att åstadkomma fritt tandläkarval inom barn-
och ungdomstandvården. Det är därför motiverat att riksdagen gör
ett särskilt uttalande av innebörden att barn- och
ungdomstandvården bör tillhandahållas i former som medger fritt
tandläkarval.
Tidigare behandling
Motioner om fritt tandläkarval för barn och ungdomar har
behandlats tidigare av utskottet. I betänkandet
1991/92:SoU15 hänvisade utskottet till regeringsförklaringen
enligt vilken den grundläggande principen för förnyelse av de
olika välfärdssystemen skall vara att skilja på offentlig
kontroll och finansiering å den ena sidan och produktion genom
enskilda, kooperativa eller offentliga producenter å andra
sidan. Utskottet hänvisade också till att det i
regeringsförklaringen sägs att valfriheten för den enskilde
måste öka. Utskottet utgick från att frågan om möjlighet för
barn och ungdomar att anlita privatpraktiserande tandläkare på
samma villkor som folktandvården kommer att tas upp i
sammanhanget. Utskottet ansåg att något uttalande från
riksdagens sida inte behövdes och avstyrkte motionen. Riksdagen
följde utskottet.
Socialförsäkringsutskottet behandlade i betänkandet
1991/92:SfU2 ett antal motioner som bl.a. rörde frågor om
möjlighet för barn och ungdomar att anlita privatpraktiserande
tandläkare. Socialförsäkringsutskottet anförde bl.a. följande.
Utskottet anser det viktigt att konkurrensen inom tandvården
ökar. Detta bör ske bl.a. genom att de nuvarande
etableringsbegränsningarna för privatpraktiserande tandläkare
slopas. Folktandvårdens monopol vad gäller barn- och
ungdomstandvård måste även upphöra. En ökad konkurrens kommer
att leda till ökad effektivitet men även till ökad valfrihet för
patienterna. -- -- -- Utskottet förutsätter med anledning härav
att man inom regeringskansliet överväger förändringar inom
tandvården och tandvårdsförsäkringen som omfattar
etableringsbegränsningsreglerna och villkoren för barn- och
ungdomstandvården samt att regeringen så snart som möjligt
lägger fram förslag om ändringar i detta system.
Motionerna avstyrktes. Riksdagen följde utskottet.
Socialutskottets bedömning
Socialutskottet delar regeringens bedömning beträffande
ansvaret för barn- och ungdomstandvården. Utskottet utgår från
att landstingen följer intentionerna i propositionen om att barn
och ungdomar skall få frihet att välja tandläkare och är inte
berett att nu förorda någon ytterligare ändring i tandvårdslagen
än den regeringen föreslagit. Motion So3 (fp) avstyrks därför.
Lagförslagen
Gällande rätt och propositionens lagförslag
Enligt 4 § socialtjänstlagen skall kommunens uppgifter
inom socialtjänsten fullgöras av den eller de nämnder som
kommunfullmäktige bestämmer. Vidare anges att vad som i denna
lag eller annan författning sägs om socialnämnd gäller i
förekommande fall den eller de nämnder som utses för ändamålet.
Regeringen föreslår att ett nytt stycke införs i 4 §
socialtjänstlagen. Enligt detta nya stycke får kommunen sluta
avtal med någon annan om att utföra kommunens uppgifter inom
socialtjänsten. Med annan avses bolag, förening, samfällighet,
stiftelse, enskild individ eller annan kommun. Det krävs dock
att entreprenören är behörig att utföra uppgifterna på området.
Såvitt gäller andra kommuner får dessa endast i begränsad
utsträckning utföra uppgifter som ligger inom en annan kommuns
kompetensområde.
Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får enligt den nya
bestämmelsen inte lämnas över till privaträttsliga subjekt.
Enligt 3 § hälso- och sjukvårdslagen skall varje landsting
erbjuda god hälso- och sjukvård åt dem som är bosatta inom
landstinget. I förarbetena till lagen (prop. 1981/82:97 s. 33)
har uttalats att bestämmelsen inte innebär att landstinget
självt måste bedriva verksamheten. Av 3 § framgår vidare att vad
som i lagrummet sägs inte utgör hinder för annan att bedriva
hälso- och sjukvård. Landstingets ansvar omfattar inte sådan
hälso- och sjukvård som en kommun inom landstinget har ansvar
för enligt 18 § första och tredje styckena. I 18 § anges
omfattningen av kommunernas skyldighet och befogenhet att
meddela hälso- och sjukvård enligt denna lag (jfr. prop.
1990/91:14, SoU9, rskr. 97).
Enligt regeringen råder osäkerhet huruvida landstinget kan
träffa avtal med någon annan om driften och föreslår därför att
ett nytt stycke införs i 3 § hälso- och sjukvårdslagen. Det nya
stycket innebär att landstinget får sluta avtal med annan om att
utföra de uppgifter som landstinget ansvarar för enligt lagen
och som inte omfattar uppgifter som rör myndighetsutövning.
Även i 18 § samma lag föreslås införande av en ny bestämmelse
med motsvarande innehåll som i tillägget till 3 §.
Enligt 5 § tandvårdslagen skall varje landsting erbjuda
god tandvård för dem som är bosatta inom landstinget.
Omfattningen av folktandvården regleras i 7 § tandvårdslagen.
Där stadgas att folktandvården skall svara för dels regelbunden
och fullständig tandvård för barn och ungdomar till och med det
år då de fyller nitton år, dels specialisttandvård för vuxna,
och dels övrig tandvård för vuxna i den omfattning som
landstinget bedömer lämpligt. I förarbetena till tandvårdslagen
(prop. 1984/85:79 s. 63 och 65) har uttalats att det inte finns
något absolut krav på att all folktandvård skall bedrivas i
landstingets egen regi. Däremot förutsätts att landstinget i
huvudsak självt skall svara för den faktiska tandvården.
Regeringen anser att när det gäller tandvården i huvudsak
samma avgränsning torde kunna göras som för hälso- och
sjukvården beträffande vad som kan läggas ut på entreprenad. En
skillnad i förhållande till hälso- och sjukvården är dock att
landstingen själva uttryckligen ålagts att svara för viss
tandvård. Uttalandena i förarbetena till tandvårdslagen ger dock
vid handen att landstingen kan överlåta åt andra att utföra
folktandvårdens uppgifter.
Enligt regeringens mening är utformningen av bestämmelserna i
tandvårdslagen emellertid inte tydlig, vilket har lett till
oklarheter om och i vilken utsträckning det finns möjligheter
för landstingen att lägga ut verksamheten på entreprenad. Ett
nytt stycke föreslås därför införas, enligt vilket landstinget
får sluta avtal med annan om att utföra de uppgifter som
landstinget ansvarar för. Uppgift som innefattar
myndighetsutövning undantas. Genom det nya stycket klargörs
ytterligare att folktandvården inte måste ansvara för all i 7 §
angiven tandvård genom egen personal. Det grundläggande ansvaret
för t.ex. barntandvården måste dock ligga kvar hos landstinget,
vilket bl.a. innebär att landstinget skall fastställa
kvantitativa och kvalitativa mål för verksamheten samt följa upp
denna i förhållande till de mål och krav som anges i
tandvårdslagen. Däremot skall det inte längre anses gälla att
landstinget måste svara för huvuddelen eller någon viss andel av
den faktiska tandvården.
Riksdagen beslutade år 1991 om en lag om försöksverksamhet
med kommunal primärvård (prop. 1990/91:121, SoU21, rskr. 362).
År 1992 beslöt riksdagen att kommunerna inom ramen för
försöksverksamheten med kommunal primärvård skulle ges
befogenhet att även erbjuda viss tandvård, s.k.
distriktstandvård (prop. 1991/92:148, SoU20, rskr. 310). Lagen
gäller till utgången av år 1996.
Av 3 § lagen om försöksverksamhet med kommunal primärvård
framgår att kommunen skall erbjuda god primärvård och
distriktstandvård åt dem som är bosatta inom de områden som
omfattas av försöksverksamheten och därvid verka för en god
hälsa och god tandhälsa hos hela denna befolkning.
I propositionen sägs att det föreslagna nya tredje stycket
till 3 § lagen om försöksverksamhet med kommunal primärvård har
samma innebörd som de tidigare redovisade ändringarna i hälso-
och sjukvårdslagen. Regeringen hänvisar därför till
kommentarerna till dessa ändringar.
Motionerna
I motion So2 (s) yrkas att de i propositionen föreslagna
lagändringarna avslås (yrkande 1). Motionärerna ser positivt
på strävan att främja konkurrens inom den kommunala sektorn, då
konkurrens kan bidra till att öka effektiviteten i produktionen
och till att ge medborgarna bättre tjänster. Konkurrens är
således ett medel att nå ökad effektivitet och välfärd. Det är
inte ett mål i sig. Målet är att samhällsservicen skall ha hög
kvalitet, den skall styras demokratiskt, finansieras solidariskt
och fördelas efter behov. Enligt motionärerna förutsätter
konkurrens att det finns konkurrenter. Motionärerna tror att det
i en del fall kan bli svårt att få till stånd konkurrens när det
gäller vissa delar av den kommunala verksamheten. Konkurrenterna
kommer kanske inte att stå i kö i alla glesbygdskommuner.
Orsakerna till att en verksamhet bedrivs inom den offentliga
sektorn är i många fall att det har funnits ett behov av att
skapa ett utrymme där medborgarna skyddas mot marknadskrafternas
effekter och där det har varit möjligt att lösa kollektiva
problem på ett samhällsekonomiskt och socialt förnuftigt sätt.
Genomförs propositionens lagförslag är enligt motionärernas
mening risken stor för en utveckling mot privata monopol.
Propositionen innehåller inga förslag till bestämmelser som
skulle betyda förbud mot att genom entreprenadverksamhet skapa
privata monopol. Motionärerna anser att en förutsättning för
verklig konkurrens är att en viss del av den verksamheten inom
hälso- och sjukvården, tandvården och inom socialtjänstens
område sker i kommunal regi. Motionärerna vänder sig emot att
privatisering av verksamhet inom kommunen forceras fram oavsett
vilken verksamhet det gäller. All kommunal verksamhet lämpar sig
inte för att lämnas ut till entreprenörer. Frågan är om de
föreslagna lagändringarna skapar större klarhet i rättsläget
mellan offentlig och privat verksamhet. Motionärernas bedömning
är att så inte är fallet. Socialtjänstkommittén och Hälso- och
sjukvårdsutredningen 2000 arbetar för närvarande med översyn av
sina resp. lagområden. Motionärerna anser att det är självklart
att dessa utredningar skall slutföras innan andra förändringar
diskuteras.
I motion So4 (v) hemställs om ett tillkännagivande av vad
som i motionen anförts om ett moratorium avseende privatisering
av kommunal verksamhet (yrkande 1). Motionärerna anför
följande. Propositionen handlar bara ytligt sett om att öka
möjligheterna till konkurrens i den kommunala verksamheten. Utan
att göra ingående analyser av och utvärdera pågående
verksamheter vill regeringen i ett antal lagar skriva in
möjligheten för privat verksamhet att etablera sig inom vård och
omsorg och konkurrera med etablerad kommunal verksamhet.
Utvärdering av oberoende utredare har inte gjorts. Lagförslagen
bygger således inte på resultaten av goda projekt utan det är
den borgerliga ideologin om privatisering som lagregleras. I
mångt och mycket är det öppna dörrar som slås in eftersom det
egentligen inte finns några hinder för kommunerna att lägga ut
verksamheten på entreprenad med den nuvarande lagstiftningen.
Förslagen blir därför bara en uppmaning att privatisera kommunal
verksamhet. Vänsterpartiet är inte emot privat verksamhet. I
naturliga nischer och när privat verksamhet svarar mot ett
uppkommet behov kan det vara en fördel och riktigt att anlita
privata subjekt. Vad Vänsterpartiet vänder sig emot är att
privat verksamhet subventioneras och hålls vid liv av
skattemedel bara för att den är privat. Vänsterpartiet är inte
ense med regeringen om att den kommunala verksamheten under de
närmaste åren skall ställas om från expansion till minskning.
Konstitutionsutskottet
Konstitutionsutskottet anser mot bakgrund av vad som anförts i
yttrandet till socialutskottet att propositionens lagförslag bör
tillstyrkas och avstyrker bifall till motionerna So2 (s) yrkande
1 och So4 (v) yrkande 1.
Socialutskottets bedömning
Socialutskottet delar regeringens bedömning vad gäller det
angelägna i att främja en utveckling mot ökad
entreprenadupphandling inom kommunal verksamhet och att
undanröja de oklarheter som kan finnas när det gäller
kommunernas och landstingens möjligheter att inom väsentliga
områden lägga ut den specialreglerade kommunala verksamheten på
entreprenad. Genom de föreslagna lagändringarna klarläggs att
entreprenad är tillåten i verksamhet som inte innefattar
myndighetsutövning. Utskottet vill samtidigt understryka att
entreprenader inte alltid är den mest fördelaktiga
verksamhetsformen, vilket regeringen också framhållit i
propositionen. En viktig förutsättning är att det finns verklig
konkurrens mellan flera aktörer på den lokala marknaden.
Utskottet tillstyrker de i propositionen framlagda
lagförslagen och avstyrker motionerna So2 (s) yrkande 1 och So4
(v) yrkande 1.
Den kommunala räddningstjänsten
Enligt regeringens mening bör det tillskapas en möjlighet för
en kommun att bedriva räddningstjänst i entreprenadform.
Regeringen lägger dock inte fram något förslag om
entreprenaddrift på detta område utan hänvisar till att Chefen
för Försvarsdepartementet avser att föreslå regeringen att låta
tillsätta en särskild utredare med uppgift att förbereda
erforderliga beslut av statsmakterna i frågan. Utredaren bör
bl.a. överväga hur det område inom den kommunala
räddningstjänsten som skall kunna utföras på entreprenad bör
avgränsas. Vidare bör det klarläggas hur entreprenörens resurser
för räddningstjänst skall inordnas i kommunens
krigsorganisation. Regeringen anser att utredaren måste studera
hur sambandet mellan det förebyggande brandskyddet och
utryckningsverksamheten skall kunna säkerställas. Även frågan om
hur myndighetsutövningen skall utformas för det fall
räddningstjänsten överförs till en entreprenör bör enligt
regeringens mening utredas och förslag till särskilda
bestämmelser läggas fram.
Anbudsupphandling inom sotningsväsendet
Beträffande kommunal upphandling hänvisas i propositionen till
att ett förslag till lag om offentlig upphandling gemensam för
bl.a. statliga myndigheter, kommuner och landsting kommer att
föreläggas riksdagen under hösten 1992. Förslaget innebär en
anpassning av regelsystemet till EG:s direktiv.
Förutsättningarna för obligatorisk anbudsupphandling när det
gäller vissa kommunala verksamheter kommer enligt regeringen att
utredas närmare.
När det gäller frågan om anbudsupphandling inom
sotningsväsendet konstaterar regeringen att sotningen är en del
i samhällets förebyggande brandskydd, reglerat i
räddningstjänstlagen (1986:1102) och i
räddningstjänstförordningen (1986:1107). I samband med sotning
kontrolleras det som rengörs från brandskyddssynpunkt.
Varje kommun ansvarar för att sotning utförs enligt de
föreskrifter som Statens räddningsverk fastställt.
Skorstensfejarmästare utses av kommunen genom
ansökningsförfarande. De kan vara anställda av kommunen eller
egna företagare. Flera skorstensfejarmästare uppges vara egna
företagare med entreprenadavtal som innebär att de i princip
svarar för den avtalade verksamheten intill sin pensionering.
Sotningstaxan beslutas av kommunfullmäktige.
Regeringen gör i propositionen följande bedömning när det
gäller behovet av att förnya sotningsväsendet.
Den föreskrivna sotningen är ett legalt monopol, som närmast
kan jämföras med brandsyn, byggnadsinspektion,
hälsoskyddsinspektion och liknande kontroll- och
tillsynsinstrument inom området skydd och säkerhet. Eftersom det
är fråga om myndighetsutövning kan bara statliga och kommunala
organ ansvara för verksamheten, även om utförandet oftast sker i
entreprenadform. Entreprenadavtalen anser dock regeringen vara
otidsenliga bl.a. för att de inte är tidsbegränsade.
Regeringen avser att uppdra åt den utredare som skall överväga
vissa frågor inom räddningstjänsten att också lägga fram ett
förslag om hur ordningen med de nuvarande långvariga
entreprenadavtalen för skorstensfejarmästare skall upphöra.
Enligt regeringen finns det även anledning att överväga om
formerna för utseende av skorstensfejarmästare kan förnyas också
på andra sätt för att öka inslaget av konkurrens. I detta
sammanhang bör konsekvenserna av priskonkurrens belysas.
Försvarsutskottets yttrande
Försvarsutskottet har i lämnat yttrande till socialutskottet
anfört följande såvitt avser den kommunala räddningstjänsten och
anbudsupphandling inom sotningsväsendet.
Under 1990 års riksmöte behandlade försvarsutskottet
en motion i vilken det föreslogs att det kommunala
brandförsvarsmonopolet skulle avskaffas. Utskottet anförde då
(1990/91:FöU10 s. 6) att det är viktigt att skilda kommuner
håller en likvärdig nivå på sin räddningstjänst och att
beredskapsförberedelserna för kris och krig kan genomföras
effektivt. Vidare framhölls det betydelsefulla i att
räddningschefer i fred kan krigsplaceras i motsvarande
befattningar. Dessa skäl ansågs tala mot att avskaffa
brandförsvarsmonopolet.
Kommunstyrelserna är högsta civila totalförsvarsmyndighet på
lokal nivå, vilket bl.a. innebär ansvar för att samordna
beredskapsåtgärderna hos kommunen, landstinget, statliga
myndigheter, organisationer och enskilda. Utskottet hade därför
ingen invändning mot vad regeringen i den senaste
totalförsvarspropositionen anförde om det önskvärda i ett samlat
ansvar på lokal nivå för befolkningsskyddet och
räddningstjänsten (prop. 1991/92:102, FöU12 s. 122).
Ytterligare uppgifter inom dessa verksamheter avsågs komma att
överföras till kommunerna.
-- -- -- Den nu aktuella propositionen (prop. 1992/93:43 s.
9--10) uppmärksammar behovet att klarlägga hur en entreprenörs
resurser skall kunna inordnas i krigsorganisationen och hur det
förebyggande brandskyddet, som till del är en myndighetsuppgift,
skall kunna samordnas med utryckningsverksamheten. Även frågan
om räddningsledarens intrång i annans rätt uppmärksammas.
Utskottet får dock intrycket att propositionstexten på s. 10,
tredje stycket, skulle kunna tolkas som att regeringen redan
inför tillkallandet av en utredningsman tagit ställning för
en möjlighet till räddningstjänst i entreprenadform. Utskottet
anser för sin del att utredaren, som bör tillkallas, måste få
ett mera förutsättningslöst uppdrag. Den första frågan som bör
ställas är därvid om en privat entreprenadverksamhet går att
förena med vad som nyss nämnts om kravet på samordning av
befolkningsskydd och räddningstjänst, krigsorganisering av
räddningstjänstens resurser samt myndighetsutövningen i samband
med brandskydd och utryckning.
Utskottet har i samband med behandlingen av motioner under
en följd av år fått belägg för att sotningsväsendet behöver
förändras. Utskottet delar därför regeringens uppfattning att en
utredare bör tillkallas och att denne bör överväga hur nuvarande
långvariga entreprenadavtal skall kunna ersättas, hur
skorstensfejarmästare skall utses och hur ökad konkurrens kan
införas i verksamheten.
Undersökningar har visat att sotning har en brandförebyggande
betydelse, vilket utskottet heller inte har ifrågasatt
(1990/91:FöU10 s.6). Sotningen är dock endast en av flera
brandförebyggande åtgärder. Enligt utskottets mening är det
därför olämpligt att som i propositionen beteckna sotningen som
"ett legalt monopol" och med detta som intäkt underlåta att
granska jämväl tillsynsuppgiften. Vissa åtgärder--främst i
samband med byggandet av nya hus--bör kunna regleras i lag,
medan andra åtgärder bör kunna grundas på frivillighet och
ansvaret åläggas fastighetsägaren. Försäkringsbolagen borde i
sammanhanget kunna få en nyckelroll genom att anknyta premier
till brandförebyggande åtgärder och kontrollen av dessa.
Utskottet har erfarit att också Kommunförbundet är kritiskt
mot det nuvarande sotningsmonopolet som sägs ha en rad negativa
effekter.
Mot bakgrund av det här anförda anser utskottet att utredarens
uppdrag bör vara mer förutsättningslöst än vad som antyds i
propositionen. En mer långtgående avreglering bör prövas och
därvid hur myndighetsuppgiften--kontrollen av
brandskyddet--kan tillgodoses. Likaså bör en kritisk
granskning ske av dispensförfarandet, enligt 17 §
räddningstjänstlagen (1968:1102), för att en fastighetsägare
själv skall få sota. Utskottet anser nämligen att den nuvarande
ordningen inte är rimlig då den bl.a. ger utrymme för att den
som sotar också kan vara densamma som ger dispens.
Socialutskottets bedömning
Socialutskottet delar försvarsutskottets inställning i denna
fråga och utgår från att regeringen beaktar vad som anförts
avseende den kommunala räddningstjänsten och anbudsupphandling
inom sotningsväsendet utan något tillkännagivande härom.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande begreppet myndighetsutövning
att riksdagen avslår motion 1992/93:So2 yrkande 3,
res. 1 (s)
2. beträffande rättssäkerhet, sekretess och tystnadsplikt
att riksdagen avslår motion 1992/93:So2 yrkande 4 delvis,
res. 2 (s)
3. beträffande likställighetsprincipen, uppföljning och
kvalitetskontroll
att riksdagen avslår motion 1992/93:So2 yrkande 4 delvis,
res. 3 (s)
4. beträffande kommunal självstyrelse
att riksdagen avslår motion 1992/93:So2 yrkande 2,
res. 4 (s)
6. beträffande fritt tandläkarval för barn och ungdomar
att riksdagen avslår motion 1992/93:So3,
res. 5 (s) - motiv.
7. beträffande lagförslagen
att riksdagen med avslag på motionerna 1992/93:So2 yrkande 1
och 1992/93:So4 yrkande 1 antar de i propositionen framlagda
förslagen till
a) lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620),
b) lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763),
c) lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125),
d) lag om ändring i lagen (1991:1136) om försöksverksamhet med
kommunal primärvård.
res. 6 (s)
Stockholm den 1 december 1992
På socialutskottets vägnar
Bo Holmberg
I beslutet har deltagit: Bo Holmberg (s), Sten Svensson
(m), Göte Jonsson (m), Anita Persson (s), Ulla Orring (fp),
Ingrid Andersson (s), Rosa Östh (c), Rinaldo Karlsson (s), Jerzy
Einhorn (kds), Johan Brohult (nyd), Maj-Inger Klingvall (s),
Leif Carlson (m), Hans Karlsson (s), My Persson (m) och Martin
Nilsson (s).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie
ledamot i utskottet, har suppleanten Gudrun Schyman (v) närvarit
vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Reservationer
1. Begreppet myndighetsutövning (mom. 1)
Bo Holmberg, Anita Persson, Ingrid Andersson, Rinaldo
Karlsson, Maj-Inger Klingvall, Hans Karlsson och Martin Nilsson
(alla s) anser
dels att det avsnitt i betänkandet på s. 7 som börjar med
"Socialutskottet delar" och slutar med "avstyrks därmed" bort ha
följande lydelse:
Tolkningen av begreppet myndighetsutövning omfattas av en stor
osäkerhet, särskilt i samband med de förändringar som sker i och
med att driften av verksamheter som traditionellt sett varit i
offentlig regi överförs i privat regi. Propositionen är alltför
oklar när det gäller den mycket betydelsefulla frågan om vad som
skall anses utgöra myndighetsutövning. Propositionen har på
intet sätt underlättat tolkningen av begreppet. Det är därför
nödvändigt att inom de nu aktuella verksamheterna klargöra och
skilja mellan vad som är att anse som myndighetsutövning och vad
som är andra förvaltningsuppgifter innan förslag till
lagändringar över huvud taget övervägs. Vad utskottet nu anfört
bör ges regeringen till känna.
dels att utskottet under mom. 1 bort hemställa:
1. beträffande begreppet myndighetsutövning
att riksdagen med anledning av motion 1992/93:So2
yrkande 3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet
anfört,
2. Rättssäkerhet, sekretess och tystnadsplikt (mom. 2)
Bo Holmberg, Anita Persson, Ingrid Andersson, Rinaldo
Karlsson, Maj-Inger Klingvall, Hans Karlsson och Martin Nilsson
(alla s) anser
dels att det avsnitt i betänkandet på s. 9 som börjar med
"Socialutskottet delar" och slutar med "yrkande 4 delvis" bort
ha följande lydelse:
Den enskildes rättssäkerhet blir eftersatt när kommuner lämnar
över specialreglerad kommunal verksamhet till privata
intressenter. En utveckling mot ökad entreprenad bör enligt
utskottets mening inte drivas fram utan att frågor om sekretess,
tystnadsplikt och tjänstemannaansvar klargjorts och inte heller
utan att de särskilda problem som kan uppstå i fråga om insyn
och offentlighet i sådana privata företag noga har utretts och
analyserats. Enligt utskottets mening borde dessa principiellt
viktiga frågor ha klargjorts redan i samband med denna
proposition. Detta bör ges regeringen till känna.
dels att utskottet under mom. 2 bort hemställa:
2. beträffande rättssäkerhet, sekretess och
tystnadsplikt
att riksdagen med anledning av motion 1992/93:So2
yrkande 4 delvis som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört,
3. Likställighetsprincipen, uppföljning och kvalitetskontroll
(mom.3)
Bo Holmberg, Anita Persson, Ingrid Andersson, Rinaldo
Karlsson, Maj-Inger Klingvall, Hans Karlsson och Martin Nilsson
(alla s) anser
dels att det avsnitt i betänkandet på s. 11 som börjar med
"Socialutskottet delar" och slutar med "yrkande 4 delvis" bort
ha följande lydelse:
För att garantera god vård och omsorg i den verksamhet som
läggs ut på skilda entreprenörer måste kvalitetskraven läggas
fast. Rättssäkerhetsaspekterna måste beaktas även när det gäller
likabehandling och kvalitetsbedömning av verksamheten. Utskottet
anser därför att det i lag bör fastslås att all verksamhet som
läggs ut på entreprenad skall bedrivas på sådant sätt att
likställighetsprincipen kan upprätthållas. Möjligheterna till
insyn och kvalitetsbedömningar måste förstärkas. Det anförda bör
ges regeringen till känna.
dels att utskottet under mom. 3 bort hemställa:
3. beträffande likställighetsprincipen, uppföljning
och kvalitetskontroll
att riksdagen med anledning av motion 1992/93:So2
yrkande 4 delvis som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört,
4. Kommunal självstyrelse (mom. 4)
Bo Holmberg, Anita Persson, Ingrid Andersson, Rinaldo
Karlsson, Maj-Inger Klingvall, Hans Karlsson och Martin Nilsson
(alla s) anser
dels att det avsnitt i betänkandet på s. 12 som börjar med
"Socialutskottet delar" och slutar med "yrkande 2" bort ha
följande lydelse:
Utskottet är kritiskt till det i propositionen aviserade
förslaget om obligatorisk anbudsupphandling i offentlig
verksamhet. Det är kommunen själv som, inom ramen för den
kommunala självstyrelsen, beslutar om upphandling. Mot bakgrund
av de inskränkningar som den numera framlagda propositionen om
offentlig upphandling innebär och de tidigare ingrepp som gjorts
genom skyldigheten att lämna bidrag till privata skolor finner
utskottet det angeläget att understryka vikten av att principen
om kommunal självstyrelse iakttas. Vad utskottet nu anfört bör
ges regeringen till känna.
dels att utskottet under mom. 4 bort hemställa:
4. beträffande kommunal självstyrelse
att riksdagen med anledning av motion 1992/93:So2
yrkande 2 ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
5. Fritt tandläkarval (motiveringen till mom. 6)
Bo Holmberg, Anita Persson, Ingrid Andersson, Rinaldo
Karlsson, Maj-Inger Klingvall, Hans Karlsson och Martin Nilsson
(alla s) anser att det avsnitt i betänkandet på s. 14 som börjar
med "Socialutskottet delar" och slutar med "regeringen
föreslagit" bort ha följande lydelse:
Utskottet anser att folktandvården även i fortsättningen bör
ansvara för den regelbundna och fullständiga tandvården för barn
och ungdomar samt för tandvården för vissa grupper med stort
vårdbehov.
6. Lagförslagen (mom. 7)
Bo Holmberg, Anita Persson, Ingrid Andersson, Rinaldo
Karlsson, Maj-Inger Klingvall, Hans Karlsson och Martin Nilsson
(alla s) anser
dels att det avsnitt i betänkandet på s. 17 som börjar med
"Socialutskottet delar" och slutar med "yrkande 1" bort ha
följande lydelse:
Enligt utskottets mening bör regeringens lagförslag inte
antas. Privatiseringen av den kommunala verksamheten är redan i
gång ute i kommunerna och lagförslagen är därför obehövliga.
Avsikten med regeringens förslag är att främja en utveckling mot
ökad entreprenadupphandling för att uppnå ökad konkurrens i
kommunal verksamhet. Enligt utskottets mening är en viss andel
verksamhet i kommunal regi en förutsättning för verklig
konkurrens. Om kommunerna avhänder sig de egna resurserna
förlorar de handlingsfrihet och kompetens. De får inte möjlighet
att testa utomstående entreprenörer mot verksamhet i egenregi.
Därmed begränsas medborgarnas valfrihet väsentligt. Utskottet
ser positivt på strävan att främja konkurrens inom den kommunala
sektorn eftersom konkurrens kan bidra till att öka
effektiviteten i produktionen och till att ge medborgarna bättre
tjänster. Vad utskottet vänder sig emot är att privatiseringen
av den kommunala verksamheten forceras fram oavsett vilken
verksamhet det gäller. I propositionen beaktas inte att det inom
vissa områden kan finnas samhällsekonomiska och sociala skäl
till att verksamheten bedrivs inom den offentliga sektorn, inte
minst för att det i många fall finns behov av att skydda
medborgarna mot marknadskrafternas negativa effekter. Risk finns
för en utveckling mot privata monopol om propositionen antas. En
utveckling mot ökad entreprenad bör enligt utskottet inte drivas
fram utan att vissa centrala frågor som myndighetsutövningens
gränser, sekretess, insyn, likabehandling och principen om den
kommunala självstyrelsen utretts och klargjorts.
Socialtjänstkommittén, Lokaldemokratikommittén och Hälso- och
sjukvårdsutredningen (HSU 2000) arbetar för närvarande med en
översyn av sina resp. områden. Utskottet anser att deras arbete
skall slutföras innan nya regler införs i syfte att främja ökad
konkurrens inom kommunal verksamhet. Utskottet avstyrker således
lagförslagen och tillstyrker motionerna So2 (s) yrkande 1 och
So4 (v) yrkande 1.
dels att utskottet under mom. 7 bort hemställa:
7. beträffande lagförslagen
att riksdagen med bifall till motionerna 1992/93:So2
yrkande 1 och 1992/93:So4 yrkande 1 avslår regeringens förslag
till
a) lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620),
b) lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763),
c) lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125),
d) lag om ändring i lagen (1991:1136) om försöksverksamhet med
kommunal primärvård.
Särskilt yttrande
Rättighetslagstiftning (mom. 5)
Bo Holmberg, Anita Persson, Ingrid Andersson, Rinaldo
Karlsson, Maj-Inger Klingvall, Hans Karlsson och Martin Nilsson
(alla s) anför:
Vi har tidigare krävt en rättighetslag inom barnomsorgen för
att garantera alla barn rätt till plats i förskola. Vi anser
också att det finns behov av en rättighetslag för människor med
stora funktionshinder. I avvaktan på Socialtjänstkommitténs
arbete med översyn av socialtjänstlagen kan vi inte förorda den
typ av rättighetslagstiftning som föreslås i motionen.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet,
eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i
utskottet.
Gudrun Schyman (v) anför:
Rättssäkerhet, sekretess, tystnadsplikt m.m.
Jag instämmer i vad som anförts om rättssäkerhet, sekretess
och tystnadsplikt i reservation 2 och om
likställighetsprincipen, uppföljning och kvalitetskontroll i
reservation 3 samt vad som anförts om kommunal självstyrelse
i reservation 4 i detta betänkande och anser att motion So2
yrkandena 2 och 4 bör bifallas av riksdagen.
Rättighetslagstiftning
Regeringen har -- utan att lämna något förslag om en mer
enhetlig redovisning av kommunernas verksamhet och kostnader --
anfört att den kommunala administrationen skall belastas med ett
komplext redovisningssystem för statlig kontroll. Vänsterpartiet
anser att utformningen av redovisningssystemen är ointressant
och att de med fördel kan skötas på kommunal nivå. För att
minska orättvisorna behövs i dag miniminivåer som kommunerna
måste leva upp till när det gäller utbildning, service,
omvårdnad och vård. Vänsterpartiet anser därför en
rättighetslagstiftning vara mer befogad än att arbeta fram nya
administrativa regler för redovisning.
Fritt tandläkarval
Jag instämmer med vad som anförts i reservation 5 i detta
betänkande.
Lagförslagen
Propositionen handlar bara ytligt sett om att öka
möjligheterna till konkurrens i den kommunala verksamheten.
Lagförslagen bygger inte på resultat av goda projekt utan det är
den borgerliga ideologin om privatisering som lagregleras. I
mångt och mycket är det öppna dörrar som slås in eftersom det
inte finns några egentliga hinder i nuvarande lagstiftning för
kommuner att lägga ut verksamheten på entreprenad. Förslagen
blir därför bara en uppmaning att privatisera. Vänsterpartiet är
inte emot privat verksamhet. I vissa områden där den privata
verksamheten svarar mot ett uppkommet behov kan det både vara en
fördel och riktigt att anlita privata subjekt. Vad
Vänsterpartiet vänder sig emot är att privatverksamhet
subventioneras och hålls vid liv av skattemedel bara för att den
är privat. I dagsläget är det dessutom rimligt att införa ett
moratorium för ytterligare privatisering inom det kommunala
området. Vänsterpartiet delar inte regeringens bedömning att den
kommunala verksamheten under de närmaste decennierna skall
ställas om från expansion till minskning. Kommuners och
landstings verksamhet skall styras så att kommuner och landsting
även under kommande decennier kan tillgodose medborgarnas behov
av sjukvård och omsorg. Vänsterpartiet anser att utskottet bort
avstyrka regeringens förslag till lagändringar.
Jag anser liksom reservanterna i reservation 6 att
lagförslagen bör avstyrkas och motionerna So2 (s) yrkande 1 och
So4 (v) yrkande 1 bör tillstyrkas.
Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet under
mom. 5 bort hemställa:
5. beträffande rättighetslagstiftning
att riksdagen med bifall till motion 1992/93:So4 yrkande 3 som
sin mening ger regeringen till känna vad ovan anförts,
I propositionen framlagda lagförslag
Bilaga 1
Konstitutionsutskottets yttrande
1992/93:KU2y
Bilaga 2
Ökad konkurrens i kommunal verksamhet
Till socialutskottet
Socialutskottet har genom beslut den 22 oktober 1992 berett
konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition
1992/93:43 om ökad kommunal verksamhet jämte följdmotioner. I
propositionen föreslås ändringar i socialtjänstlagen (1980:620),
hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), tandvårdslagen (1985:125)
och lagen (1991:1136) om försöksverksamheten med kommunal
primärvård i syfte att klarlägga att entreprenad skall vara
tillåten i sådan verksamhet som inte innefattar
myndighetsutövning. Utskottet begränsar sitt yttrande till att
gälla de frågor om kommunal självstyrelse, myndighetsutövning,
rättssäkerhet, tystnadsplikt och sekretess,
likabehandlingsprincipen, uppföljning och kvalitetskontroll samt
rättighetslagstiftning som tas upp i ett par följdmotioner.
Propositionen
I propositionen föreslås lagändringar i syfte att klarlägga
att entreprenad skall vara tillåten i sådan verksamhet som inte
avser myndighetsutövning. I specialmotiveringen till förslaget
om ändring i socialtjänstlagen hänvisas till att
socialtjänstlagen är föremål för översyn bl.a. i syfte att
tydligare avgränsa och klargöra socialtjänstens uppgifter och
ansvarsområden varvid myndighetsbegreppet kommer att tas upp.
Det yttersta ansvaret för kommunens uppgifter inom
socialtjänsten kan inte överlåtas på annan. Som exempel på
myndighetsutövning inom kommunerna som inte utan lagstöd kan
överlåtas på andra anges beslut om olika former av bistånd och
stödåtgärder inom individ- och familjeomsorgen. Ett annat
exempel är tvångsåtgärder enligt lagen (1988:870) om vård av
missbrukare i vissa fall (LVM) eller lagen (1990:52) med
särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Beslutsfattande i
dessa frågor kan enligt propositionen inte läggas ut på
entreprenad. Detsamma gäller socialnämndernas uppgifter enligt
föräldrabalken i samband med fastställande av faderskap och
underhållsbidrag till vissa barn.
Administration däremot bör enligt propositionen kunna
överlåtas på någon annan, men sekretessfrågorna måste då lösas
på ett tillfredsställande sätt. Det finns inte heller något
hinder mot att förlägga vård enligt LVU till ett privat hem för
vård eller boende. Även om vården innefattar myndighetsutövning
finns det i 11 § LVU särskilt lagstöd för att lägga ut uppgiften
att bestämma om den unges förhållanden också på en föreståndare
för en privat institution. Det sistnämnda gäller dock ej vård
vid sådana särskilda ungdomshem som avses i 12 § LVU.
Barnomsorg utgör enligt propositionen en verksamhet som numera
kan läggas ut på entreprenad. Beslut om avgifter och tilldelning
av platser betraktas dock enligt propositionen som
myndighetsutövning och kan inte överlåtas på annan. Rådgivande
och kurativa funktioner inom socialtjänst innefattar inte
myndighetsutövning och kan läggas ut på entreprenad.
Ansvaret för den övergripande ledningen av landstingens hälso-
och sjukvård kan inte överlåtas på annan huvudman än den nämnd
som enligt 10 § hälso- och sjukvårdslagen utövar ledningen av
landstingets hälso- och sjukvård. Det är uppenbart att vissa
åtgärder inom den psykiatriska tvångsvården och inom
smittskyddet innefattar myndighetsutövning. Lagen (1991:1128) om
psykiatrisk tvångsvård ger dock vissa begränsade möjligheter att
ge psykiatrisk tvångsvård även på privat vårdinrättning. Inom
hälso- och sjukvården i övrigt torde enligt propositionen själva
vårduppgifterna och de beslut som sker utifrån enbart medicinska
indikationer mera sällan vara att anse som myndighetsutövning.
Vidare sägs att tilldelning av turordning utifrån medicinska
kriterier vid tillfälliga sjukvårdsköer knappast kan uppfattas
som ett beslut om förmån för enskild och därmed inte heller som
myndighetsutövning. Regeringen anser mot denna bakgrund att
huvuddelen av den nuvarande sjukvården bör kunna läggas ut på
entreprenad.
När det gäller förslaget till ändring i tandvårdslagen
(1985:125) hänvisas i propositionen till lagens förarbeten
(prop. 1984/85:79) där det framhölls att landstinget i vissa
fall genom överenskommelse med t.ex. en privat verksam
tandläkare kunde uppdra åt denne att svara för den faktiska
vården även om det förutsattes att landstinget i huvudsak självt
svarade för denna vård.
I propositionen lämnas inte något förslag till lagändring i
fråga om tystnadsplikt och sekretess. En genomgång av vissa
regler på området redovisas dock, och det hänvisas till att
regeringen i en beslutad lagrådsremiss rörande stöd och service
till vissa funktionshindrade lagt fram förslag om ändringar i
socialtjänstlagen som bl.a. innebär att tystnadsplikt införs för
den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven
enskild verksamhet som avser insatser enligt socialtjänstlagen.
Lagrådet anslöt sig i stort till uttalandena i den nu aktuella
propositionen rörande tystnadsplikt och sekretess och beaktade
därvid att lagförslagen inte innebär någon principiell
utvidgning av utrymmet för anlitande av privata entreprenörer
utan närmast kan ses som ett förtydligande av den ordning som
gäller redan i dag.
Enligt propositionen motiverar behovet av nationell
uppföljning och utvärdering samt en ökad konkurrens en mer
enhetlig redovisning av kommunernas verksamhet och kostnader.
Några tvingande regler om enhetlig redovisning föreslås dock
inte i avvaktan på resultatet av det arbete på detta område som
pågår inom regeringskansliet i samråd med kommunförbunden.
Enligt regeringens mening är det mycket angeläget att de
kommunala redovisningssystemens kvalitet förbättras.
Utvecklingen mot ökad konkurrens förutsätter att det finns
kostnads- och resultatmått av hög kvalitet.
Motionerna
Enligt motion 1992/93:So2 av Bo Holmberg m.fl. (s) bör
propositionens förslag avslås. Motionärerna vänder sig emot att
privatisering forceras fram oavsett vilken verksamhet det
gäller. Det framhålls att förslagen till ändringar i
speciallagstiftningen är oklara i fråga om myndighetsutövning.
Enligt motionärerna är det nödvändigt att klargöra vad som menas
med myndighetsutövning inom de specialreglerade verksamheterna
innan förslagen övervägs. Ett tillkännagivande till regeringen
begärs i denna fråga. Vidare begärs ett tillkännagivande till
regeringen om den grundlagsfästa kommunala självstyrelsen.
Kommunal och landstingskommunal tjänsteproduktion är specifik;
den baseras på den grundlagsfästa kommunala självstyrelsen.
Rättssäkerhetsaspekter och demokratiska aspekter måste beaktas.
Också när det gäller frågan om obligatorisk upphandling berörs
den kommunala självstyrelsen. Redan tidigare har enligt
motionärerna ingrepp gjorts i den kommunala självstyrelsen genom
att kommunen tvingas lämna bidrag till de privata skolorna.
I motionen begärs också ett tillkännagivande till regeringen
rörande rättssäkerhet, sekretess och tystnadsplikt,
likabehandlingsprincipen, uppföljning och kvalitetskontroll. För
att garantera god vård och omsorg i den verksamhet som läggs ut
på skilda entreprenörer måste kvalitetskraven läggas fast.
Rättssäkerheten måste tryggas. Motionärerna anser att det bör
fastslås i lag att verksamhet som läggs ut på skilda
entreprenader skall bedrivas på ett sådant sätt att
likställighetsprincipen skall upprätthållas. Den enskildes
rättssäkerhet eftersätts enligt motionen när kommunerna lämnar
över verksamhet under socialtjänsten till annan regi. Samma
verksamhet kommer från sekretessynpunkt att behandlas olika
beroende på om den bedrivs i offentlig eller privat regi.
Frågorna om sekretess och tystnadsplikt borde ha klargjorts i
samband med denna proposition. Effektivare regler om sekretess
och tystnadsplikt bör införas innan nya utvidgade regler om
konkurrens i kommunal verksamhet genomförs. Slutligen framhålls
att resultatet av det utredningsarbete som nu pågår inom
Socialtjänstkommittén och Hälso- och sjukvårdsutredningen borde
ha avvaktats.
I motion 1992/93:So4 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkande 3
begärs ett tillkännagivande till regeringen rörande behovet av
en rättighetslagstiftning. Enligt motionärerna krävs det för att
minska orättvisorna miniminivåer som kommunerna måste nå upp
till när det gäller utbildning, service, omvårdnad och vård.
Bakgrund
Enligt 11 kap. 6 § regeringsformen kan förvaltningsuppgift
överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller
enskild individ. Om uppgiften innefattar myndighetsutövning
skall det ske med stöd av lag. Av förarbetena till
regeringsformen (prop. 1973:90 s. 397) framgår att med
myndighetsutövning åsyftas -- i överensstämmelse med den
tidigare förvaltningslagen -- utövning av befogenhet att
bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär
bestraffning eller annat jämförbart förhållande. Innebörden av
begreppet myndighetsutövning utvecklades i förarbetena till den
tidigare förvaltningslagen (prop. 1971:30 s. 330 f.). Utmärkande
för all myndighetsutövning är enligt denna proposition att det
rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är ett
uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till
medborgarna. Men det behöver inte vara fråga om åtgärder som
medför förpliktelser för enskilda. Myndighetsutövning kan också
förekomma i form av gynnande beslut, t.ex. tillstånd att driva
en viss verksamhet, befrielse från en lagstadgad förpliktelse
eller beviljande av social förmån. Karaktäristiskt är emellertid
att den enskilde befinner sig i ett slags beroendeförhållande.
Är det fråga om förbud, föreläggande eller liknande, måste han
rätta sig efter beslutet, eftersom han annars riskerar att
tvångsmedel av något slag används mot honom. Rör det sig om ett
gynnande beslut, kommer beroendeförhållandet till uttryck på så
sätt att den enskilde måste vända sig till myndigheten för att
få t.ex. en förmån och att myndigheternas tillämpning av de
föreskrifter som gäller på området får avgörande betydelse för
honom.
Av proposition 1971:30 framgår också att begreppet
myndighetsutövning inte omfattar andra ärenden än sådana där
saken avgörs ensidigt genom beslut av myndigheten. Utanför
begreppet faller därför enligt propositionen ärenden som avgörs
genom att myndigheten träffar avtal eller överenskommelse om
saken med någon enskild. Här skyddas nämligen den enskildes rätt
genom det civilrättsliga regelsystemet och möjligheten att väcka
talan vid allmän domstol. Det gäller ärenden som angår
upphandling, affärsverksamhet, egendomsförvaltning och
privaträttsligt reglerade mellanhavanden i övrigt. Utanför
myndighetsutövningens område ligger också den serviceverksamhet
som det allmänna bedriver; konsumentupplysning och liknande
rådgivning.
Som framhålls i den nu aktuella propositionen är det ytterst
genom rättspraxis som innebörden av begreppet myndighetsutövning
fastställs. Så har ett beslut av Danderyds kommun att lägga ut
hemtjänst på entreprenad prövats av Kammarrätten i Stockholm
(mål nr 6305-1988) som avslog besvären bl.a. med motiveringen
att den klagande inte visat att kommunen genom sitt beslut
överlåtit myndighetsfunktion enligt socialtjänstlagen på
entreprenören eller på annnat sätt överskridit sina
befogenheter. Kammarrättens dom har överklagats till
Regeringsrätten, som ännu inte avgjort målet. -- I
anbudshandlingarna hade angetts bl.a. att entreprenören skulle
arbeta efter de lagar och förordningar som gäller för social
hemtjänst, att kommunens hemtjänstinspektör beslutar efter
samråd med hjälptagaren och den av entreprenören utsedda
arbetsledaren om vilken insats den enskilde behöver och
upprättar ärendeblad samt att avgift skulle erläggas enligt den
kommunala hemtjänsttaxan och debiteras av kommunen.
I detta sammanhang kan erinras om att regeringsförslaget till
ny kommunallag (prop. 1990/91:117) inte innehöll någon reglering
av frågan om och under vilka förutsättningar kommuner och
landsting kan använda privaträttsliga organ för sin verksamhet.
Det ansågs nämligen vanskligt att åstadkomma en helt preciserad
avgränsning av när det skulle vara tillåtet att lämna över
vården av kommunala angelägenheter till sådana organ. I
propositionen hänvisades till att reglerna om den kommunala
kompetensen sätter gränser för möjligheterna att överlämna
uppgifter till privaträttsliga organ och till att det på
specialreglerade områden finns begränsningar, liksom när det
gäller ärenden som innefattar myndighetsutövning. På Lagrådets
förslag infördes en uttrycklig bestämmelse om kommuners och
landstings möjligheter att överlämna vården av kommunal
angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte
föreskrivits, till ett privaträttsligt subjekt och en erinran om
regeln i 11 kap. 6 § regeringsformen.
Likställighetsprincipen kommer till uttryck i 2 kap. 2 §
kommunallagen (1991:900) som föreskriver att kommuner och
landsting skall behandla sina medlemmar lika om det inte finns
sakliga skäl för något annat. Den kan sägas begränsa kommunernas
och landstingens handlingsfrihet inom ramen för deras kompetens.
Principen, som i praxis främst kommit att tillämpas i fråga om
taxe- och bidragsbeslut, innebär att det inte är tillåtet för
kommuner och landsting att särbehandla vissa kommunmedlemmar
eller grupper av kommunmedlemmar annat än på objektiv grund. Det
kan enligt förarbetena till kommunallagen (prop. 1990/91:117 s.
29) uttryckas som att rationella skäl eller sakliga överväganden
krävs som grund för att kommunmedlemmar behandlas olika eller
att kommunen eller landstinget på saklig grund varit behörig att
handla så. Det krävs således att kommunerna och landstingen
skall iaktta objektivitet och rättvisa i sin behandling av
kommunmedlemmarna men innebörden av detta kan vara olika inom
olika verksamhetsområden (s. 149).
Konkurrenskommittén har i det delbetänkande som ligger till
grund för propositionen (SOU 1991:104 s. 87 ff.) Konkurrensen
inom den kommunala sektorn diskuterat vad som kan känneteckna en
kommunal entreprenad, dvs. att kommun eller landsting anlitar en
extern producent för en viss uppgift som annars skulle ha
utförts i egen regi. Kommunen eller landstinget har kvar det
fulla ansvaret för verksamheten och skall se till att den
anlitade entreprenören uppfyller bestämmelserna i den aktuella
speciallagen och de föreskrifter som har utfärdats med stöd av
denna. Man måste även avtalsvägen skapa garantier för att
entreprenören beaktar de allmänna regler som gäller för
offentlig förvaltning och som bl.a. finns i 1 kap. 9 §
regeringsformen om allas likhet inför lagen och saklighet och
opartiskhet vid fullgörande av uppgifter inom offentlig
förvaltning samt i förvaltningslagen, sekretesslagen och
kommunallagen, särskilt då likställighetsprincipen. I kommunens
avtal med entreprenören kan därför särskilda villkor behövas för
att se till att samma regler i dessa avseenden gäller som om
kommunen själv skulle utföra verksamheten.
Vidare måste de kvantitativa och kvalitativa mål och
riktlinjer för verksamhetens bedrivande som beslutas av
kommunfullmäktige, kommunstyrelse eller facknämnd tillämpas även
om en verksamhet läggs ut på entreprenad. Att samma krav måste
ställas på upphandlad verksamhet som på egenregiverksamheten
följer enligt Konkurrensutredningen av likställighetsprincipen.
I betänkandet sägs också att behovsbedömning och
köadministration kan åligga kommunal myndighet. När det gäller
avgifter för verksamhet som är utlagd på entreprenad framhålls
att likställighetsprincipen förutsätter att samma avgifter tas
ut för en verksamhet som är utlagd på entreprenad och för sådan
som bedrivs i egen regi.
Konkurrensutredningen framhåller att den kommunala förvaltning
som är ansvarig för verksamheten självfallet är skyldig att
kontrollera att villkor som avtalats med entreprenören följs,
t.ex. genom intervjuer eller enkäter bland kunder/klienter.
När det gäller de frågor om insyn och sekretess som tas upp i
motion So2 kan erinras om att sekretesslagen (1980:100)
innehåller bestämmelser om tystnadsplikt och sekretess i det
allmännas verksamhet. Enligt huvudregeln gäller lagen således
inte den som är anställd hos ett privat rättssubjekt eller i
övrigt i privat verksamhet. Emellertid gäller enligt 1 kap. 6 §
att sekretessreglerna också omfattar uppdragstagare hos en
myndighet och likställda. Sekretesslagen blir därigenom
tillämplig på sådana personer som har uppdrag hos en myndighet
och har en sådan anknytning till myndigheten att de kan sägas
delta i denna verksamhet. I förarbetena till sekretesslagen
(prop. 1979/80:2 Del A s. 127) framhölls att det i allmänhet
måste antas att en uppdragstagare har den behövliga anknytningen
till en viss myndighet om den uppgift han utför vanligen skall
fullgöras av en tjänsteman eller någon annan befattningshavare
vid myndigheten eller i varje fall naturligen skulle kunna
handhas av en sådan befattningshavare. Det är emellertid endast
uppdragstagare som är fysiska personer som i sekretesshänseende
skall jämställas med arbetstagare hos myndighet. Som exempel på
uppdragstagare som mot denna bakgrund kommer att omfattas av
sekretesslagen har i lagens förarbeten nämnts bl.a.
kontaktpersoner inom socialtjänsten, personundersökare, personal
inom den kommunala fritidsverksamheten, hemhjälpspersonal,
personer som ställt sig till socialvårdens förfogande med s.k.
kontrakterade familjehem, barnavårdsmän, konsulter av skilda
slag och tolkar.
Enligt 7 kap. 1 § resp. 4 § sekretesslagen gäller sekretess
inom hälso- och sjukvården samt inom socialtjänsten för uppgift
om enskilds personliga förhållanden om det inte står klart att
uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom
närstående lider men. Presumtionen är således för sekretess.
Utanför tillämpningsområdet för 7 kap. 1 § sekretesslagen
faller verksamhet vid sjukhus och liknande inrättningar som
drivs av enskilda, liksom privat drivna läkarmottagningar,
tandläkarmottagningar, laboratorier m.m. Här gäller i stället
lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen
m.fl. Enligt 6 § denna lag får den som tillhör eller har
tillhört hälso- eller sjukvårdspersonalen inte obehörigen röja
vad han i sin verksamhet har erfarit om en enskilds
hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden.
Sekretessen enligt 7 kap. 4 § omfattar bl.a. handlingar och
uppgifter i övrigt som gäller uppsökande verksamhet, social
hemhjälp, kommunal färdtjänst, kontaktverksamhet, förskole- och
fritidshemsverksamhet, vård och behandling vid kommunala och
landstingskommunala institutioner såsom barn- och ungdomshem,
behandlingshem, inackorderingshem och ålderdomshem/servicehus
samt över huvud taget social service och socialt bistånd som
lämnas av socialnämnd. Den kommunala hälso- och sjukvården hör i
sekretesshänseende till samma verksamhetsområde som den
kommunala socialtjänsten. Till socialtjänsten skall också räknas
verksamhet enligt LVU och LVM. Till socialtjänst i paragrafens
mening hör vidare t.ex. ärenden rörande fastställande av
faderskap och underhåll, vårdnad, namnbyte, påföljd för brott
och handräckning enligt 21 kap. föräldrabalken. Inom den
kommunala familjerådgivningen är sekretessen absolut. Ärenden om
fördelning av daghemsplatser och pensionärsbostäder omfattas
också av begreppet socialtjänst. De personer som skall iaktta
sekretessen är utöver de berörda anställda hos myndigheten bl.a.
ledamöter i socialnämnd eller motsvarande, kontaktpersoner,
hemhjälpspersonal och personer som har ställt sig till
socialtjänstens förfogande med s.k. kontrakterade familjehem.
Också s.k. kommunala dagmammor har att iaktta sekretess medan
vanliga fosterföräldrar (familjehemsföräldrar) inte ansetts ha
sådan anknytning att de är skyldiga iaktta sekretess. Av 69 §
socialtjänstlagen framgår att tystnadsplikt gäller för den som
är eller har varit varit verksam inom enskilt hem för vård eller
boende.
Konstitutionsutskottets bedömning
Konstitutionsutskottet gör inte någon annan bedömning än
regeringen när det gäller det angelägna i att främja en
utveckling mot ökad entreprenadupphandling inom kommunal
verksamhet, men vill samtidigt också understryka vad som
framhålls i propositionen om att entreprenader inte alltid är
den mest fördelaktiga verksamhetsformen. En viktig förutsättning
är t.ex. att det finns verklig konkurrens mellan flera aktörer
på den lokala marknaden. De speciella förutsättningar som gäller
för kommunal tjänsteproduktion måste också beaktas. Den
kommunala självstyrelsen innebär att verksamheten i grunden
styrs av medborgarna i kommunen eller landstingen genom
förtroendevalda representanter och att medborgarna via sina
valda ombud kan påverka tjänsternas utformning och omfattning.
När det gäller den i motion So2 behandlade frågan om utrymmet
för kommunal självstyrelse vill konstitutionsutskottet erinra om
vad som framhölls i förarbetena till regeringsformen (prop.
1973:90 s. 190) om att staten och kommunerna samverkar "på
skilda områden i olika former för att uppnå gemensamma
samhälleliga mål". Med detta synsätt ansågs det varken lämpligt
eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade
gränser i grundlag kring en kommunal självstyrelsesektor.
Arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun måste
i stället i ganska vid omfattning kunna ändras i takt med
samhällsutvecklingen.
Konstitutionsutskottet delar den uppfattning som framförs i
propositionen att det inom de nu aktuella verksamheterna ibland
kan vara svårt att skilja mellan vad som är att anse som
myndighetsutövning och vad som är andra förvaltningsuppgifter. I
specialmotiveringen till de olika lagförslagen har dock lämnats
en viss redovisning av i vilken mån förvaltningsuppgifter av
skilda slag kan anses innefatta myndighetsutövning och därför
inte kan överlåtas på annan. Redovisningen gör inte anspråk på
att vara fullständig. Enligt konstitutionsutskottets mening hade
det självfallet i och för sig varit att föredra att några
tveksamheter inte kvarstår när det gäller avgränsningen av vad
som skall anses innebära myndighetsutövning. Som lagrådet
understrukit innebär emellertid inte propositionens lagförslag
någon principiell utvidgning av utrymmet för anlitande av
privata entreprenörer utan kan närmast ses som ett förtydligande
av den ordning som gäller redan i dag.
Beträffande frågan om tystnadsplikt vill
konstitutionsutskottet hänvisa till att regeringen nyligen i en
lagrådsremiss rörande en ny lag om stöd och service till vissa
funktionshindrade, m.m. lagt fram förslag till ändringar i
socialtjänstlagen. Förslaget innebär bl.a. att tystnadsplikt
införs för den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt
bedriven enskild verksamhet som avser insatser inom
socialtjänsten. Det kan enligt lagrådsremissen t.ex. vara fråga
om ett privat företag som enligt avtal med kommunen ombesörjer
viss hemtjänst. Tystnadsplikt kommer då att gälla för de
anställda hos företaget beträffande sådant som de genom sin
verksamhet får veta om olika hjälptagare. Tystnadsplikten
omfattas av straffsanktioneringen i 20 kap. 3 § brottsbalken.
Konstitutionsutskottet vill vidare erinra om att utskottet i
ett nyligen justerat betänkande (1992/93:KU4) avstyrkt en motion
som när det gäller barnomsorg inom enskild verksamhet tagit upp
behovet av regler för likabehandling, offentlighet, sekretess
och JO:s insynsmöjligheter. Utskottet hänvisade till det arbete
som pågår i Socialtjänstkommittén och Lokaldemokratikommittén.
I direktiven (dir. 1991:50) till Socialtjänstkommittén anges
att kommitténs översyn av socialtjänstlagen skall syfta till att
tydligare avgränsa och klargöra socialtjänstens uppgifter och
ansvarsområden. Kommittén bör också överväga innehållet i och
formerna för tillsynen av såväl den kommunala socialtjänsten som
de privata vårdgivarnas verksamhet.
Lokaldemokratikommittén bör enligt sina direktiv (dir.
1992:12) lägga fram förslag som säkerställer insyn och kontroll
för kommuninvånarna när kommunens verksamhet bedrivs genom hel-
eller delägda bolag eller i privat regi eller kooperativ regi.
De särskilda problem som kan uppstå i fråga om insyn och
offentlighet i sådana företag där samarbete sker mellan privata
intressenter och kommunen bör enligt direktiven analyseras.
Mot bakgrund av det anförda anser konstitutionsutskottet att
propositionens förslag bör tillstyrkas. Beträffande de övriga
frågor som tas upp i motion So2 vill konstitutionsutskottet
också hänvisa till att det arbete som bedrivs i de nämnda
kommittéerna innebär att sådana frågor kan komma att ytterligare
belysas och föranleda förslag till lagändringar i olika
avseenden. Konstitutionsutskottet vill vidare hänvisa till
tillsynsmyndigheternas roll när det gäller socialtjänsten och
hälso- och sjukvården. Beträffande frågan om kommunal
självstyrelse förutsätter konstitutionsutskottet att de
överväganden som görs i regeringskansliet i fråga om bl.a.
enhetlig redovisning av kommunernas verksamhet och kostnader
också innefattar avvägningar beträffande gränserna för den
kommunala självstyrelsen. När det gäller kommunal upphandling
får konstitutionsutskottet hänvisa till att regeringen nyligen
har lagt fram en proposition om offentlig upphandling (prop.
1992/93:88), som kommer att behandlas i finansutskottet. Den i
motion So2 aktualiserade frågan om uppföljning och
kvalitetskontroll berörs också av det arbete rörande nationell
uppföljning och utvärdering som pågår inom regeringskansliet i
samråd med de båda kommunförbunden. Enligt
konstitutionsutskottets mening behövs mot nämnda bakgrund inte
något tillkännagivande till regeringen med anledning av motion
So2. Motionen bör följaktligen avstyrkas.
När det gäller den i motion So4 yrkande 3 behandlade frågan om
rättighetslagstiftning kan enligt konstitutionsutskottets mening
inte bortses ifrån att lagstiftning om miniminivåer när det
gäller utbildning, service, omvårdnad och vård kan innebära
inskränkningar i den kommunala självstyrelsen, vilka dock kan
anses angelägna från nationell synpunkt. Frågan kan i viss mån
komma att beröras i Lokaldemokratikommitténs arbete.
Konstitutionsutskottet är inte berett att nu förorda en sådan
omfattande rättighetslagstiftning som föreslås i motionen.
Enligt konstitutionsutskottet bör motion So4 yrkande 3 således
avstyrkas.
Stockholm den 12 november 1992
På konstitutionsutskottets vägnar
Thage G Peterson
I beslutet har deltagit: Thage G Peterson (s), Bertil
Fiskesjö (c), Catarina Rönnung (s), Ylva Annerstedt (fp), Kurt
Ove Johansson (s), Stig Bertilsson (m), Torgny Larsson (s),
Ingvar Svensson (kds), Harriet Colliander (nyd), Inger René (m),
Lisbeth Staaf-Igelström (s), Henrik S Järrel (m), Elvy
Söderström (s), Björn von der Esch (m) och Jan Bergqvist (s).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie
ledamot i utskottet, har suppleanten Bengt Hurtig (v) närvarit
vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Avvikande mening
Thage G Peterson, Catarina Rönnung, Kurt Ove Johansson, Torgny
Larsson, Lisbeth Staaf-Igelström, Elvy Söderström och Jan
Bergqvist (alla s) anser att den del av konstitutionsutskottets
yttrande under rubriken "Utskottets bedömning" som börjar med
"Konstitutionsutskottet gör" och slutar med "följaktligen
avstyrkas" bort ha följande lydelse:
Enligt konstitutionsutskottets mening bör regeringens
lagförslag inte antas. Förslagen innebär inte någon principiell
förändring i förhållande till det utrymme för entreprenad som
redan gäller och är därför obehövliga. Avsikten är emellertid
att främja en utveckling mot ökad entreprenadupphandling för att
uppnå ökad konkurrens i kommunal verksamhet. Det beaktas därvid
inte att entreprenadupphandling på många håll inte kan ske i en
rimlig konkurrenssituation och inte heller att det finns ett
behov av att på vissa områden skydda medborgarna mot
marknadskrafternas negativa effekter. Både från
samhällsekonomiska och från sociala utgångspunkter kan det i
många fall finnas skäl att förbehålla den offentliga sektorn
verksamhet inom vissa områden. En sådan utveckling mot ökad
entreprenad som nu föreslås bör dessutom enligt
konstitutionsutskottet inte drivas fram utan att vissa centrala
frågor, som myndighetsutövningens gränser, insyn, sekretess och
likabehandling, utreds och klargörs. Bl.a. mot bakgrund av den
osäkerhet som propositionen ger uttryck för i detta avseende
borde arbetet i Socialtjänstkommittén, Hälso- och
sjukvårdsutredningen (HSU 2000) och Lokaldemokratikommittén ha
avvaktats. Konstitutionsutskottet anser således att
propositionen -- med bifall till motion So2 -- bör avstyrkas.
Enligt konstitutionsutskottets mening beaktas i propositionen
inte i tillräckligt hög grad vikten av att utrymmet för kommunal
självstyrelse inte begränsas. Mot bakgrund av de inskränkningar
som den numera framlagda propositionen om offentlig upphandling
innebär och de tidigare ingrepp som gjorts genom skyldigheten
att lämna bidrag till privata skolor finns enligt
konstitutionsutskottets mening anledning att understryka vikten
av att principen om kommunal självstyrelse iakttas.
När det gäller den centrala frågan om avgränsningen av vad som
skall anses utgöra myndighetsutövning anser
konstitutionsutskottet som tidigare framhållits att
propositionen är alltför oklar. Det är nödvändigt att frågan
utreds närmare. Detta bör enligt konstitutionsutskottets mening
ges regeringen till känna.
Vidare finns det rättssäkerhetsaspekter som inte beaktats i
propositionen. Enligt konstitutionsutskottets mening bör det i
lag fastslås att all verksamhet som läggs ut på entreprenad
skall bedrivas på ett sådant sätt att likställighetsprincipen
kan upprätthållas. Möjligheterna till insyn och
kvalitetsbedömningar måste förstärkas. Detta bör enligt
konstitutionsutskottet ges regeringen till känna.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet,
eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i
utskottet.
Bengt Hurtig (v) anför:
Jag delar den bedömning som görs i den avvikande meningen
såvitt avser avslag på propositionen och bifall till motion So2.
Därutöver anser jag att motion So4 yrkande 3 bör bifallas. För
att minska orättvisorna behövs nämligen i dag miniminivåer som
kommunerna måste nå upp till när det gäller utbildning, service,
omvårdnad och vård. En rättighetslagstiftning är mer befogad än
nya administrativa regler för redovisning. För statsmakterna är
det mest angeläget att kommunerna tillgodoser människornas olika
behov. Även detta bör ges regeringen till känna.
Försvarsutskottets yttrande
1992/93:FöU3y
Bilaga 3
Ökad konkurrens i kommunal verksamhet
Till socialutskottet
Socialutskottet har den 22 oktober beslutat bereda
försvarsutskottet tillfälle att avge yttrande över proposition
1992/93:43 om ökad konkurrens i kommunal verksamhet jämte
eventuella motioner.
Försvarsutskottet
Proposition 1992/93:43 innehåller två avsnitt som faller inom
försvarsutskottets beredningsområde. Det ena behandlar den
kommunala räddningstjänsten, det andra anbudsupphandling inom
sotningsväsendet.
Ingen av de motioner som avgivits med anledning av
propositionen bedöms falla inom försvarsutskottets
beredningsområde.
Utskottet har i ärendet uppvaktats av Svenska kommunförbundet.
Kommunal räddningstjänst
Enligt regeringens bedömning bör det för den kommunala
räddningstjänsten tillskapas möjlighet för en kommun som så
önskar att bedriva räddningstjänst i entreprenadform. Regeringen
grundar sitt ställningstagande bl.a. på förslag från den s.k.
Konkurrenskommittén (SOU 1991:104) och förhållandet att det i
Danmark sedan 1920-talet varit möjligt för kommuner att teckna
sådana entreprenadavtal. Samtidigt påminner regeringen om att
räddningstjänsten har ett stort inslag av myndighetsutövning och
att en räddningsledare har mycket stora befogenheter att göra
intrång i annans rätt.
För att förbereda erforderliga statsmaktsbeslut i frågan avser
regeringen tillsätta en särskild utredare. Denne bör bl.a.
överväga vad som inom räddningstjänsten lämpligen kan avgränsas
för att utföras på entreprenad. Vidare bör det klarläggas hur
entreprenörens resurser för räddningstjänst skall inordnas i
kommunens krigsorganisation. Regeringen anser att utredaren
också måste studera hur sambandet mellan det förebyggande
brandskyddet och utryckningsverksamheten skall kunna
säkerställas, liksom hur myndighetsutövningen skall utformas för
det fall räddningstjänsten överförs till en entreprenör.
Under 1990 års riksmöte behandlade försvarsutskottet
en motion i vilken det föreslogs att det kommunala
brandförsvarsmonopolet skulle avskaffas. Utskottet anförde då
(1990/91:FöU10 s. 6) att det är viktigt att skilda kommuner
håller en likvärdig nivå på sin räddningstjänst och att
beredskapsförberedelserna för kris och krig kan genomföras
effektivt. Vidare framhölls det betydelsefulla i att
räddningschefer i fred kan krigsplaceras i motsvarande
befattningar. Dessa skäl ansågs tala mot att avskaffa
brandförsvarsmonopolet.
Kommunstyrelserna är högsta civila totalförsvarsmyndighet på
lokal nivå, vilket bl.a. innebär ansvar för att samordna
beredskapsåtgärderna hos kommunen, landstinget, statliga
myndigheter, organisationer och enskilda. Utskottet hade därför
ingen invändning mot vad regeringen i den senaste
totalförsvarspropositionen anförde om det önskvärda i ett samlat
ansvar på lokal nivå för befolkningsskyddet och
räddningstjänsten (prop. 1991/92:102, FöU12 s. 122).
Ytterligare uppgifter inom dessa verksamheter avsågs komma att
överföras till kommunerna.
Utskottet noterar att den nu aktuella propositionen (prop.
1992/93:43 s. 9--10) uppmärksammar behovet att klarlägga hur en
entreprenörs resurser skall kunna inordnas i krigsorganisationen
och hur det förebyggande brandskyddet, som till del är en
myndighetsuppgift, skall kunna samordnas med
utryckningsverksamheten. Även frågan om räddningsledarens
intrång i annans rätt uppmärksammas. Utskottet får dock
intrycket att propositionstexten på s. 10, tredje stycket,
skulle kunna tolkas som att regeringen redan inför tillkallandet
av en utredningsman tagit ställning för en möjlighet till
räddningstjänst i entreprenadform. Utskottet anser för sin del
att utredaren, som bör tillkallas, måste få ett mera
förutsättningslöst uppdrag. Den första frågan som bör ställas är
därvid om en privat entreprenadverksamhet går att förena med vad
som nyss nämnts om kravet på samordning av befolkningsskydd och
räddningstjänst, krigsorganisering av räddningstjänstens
resurser samt myndighetsutövningen i samband med brandskydd och
utryckning.
Anbudsupphandling inom sotningsväsendet
När det gäller frågan om anbudsupphandling inom
sotningsväsendet konstaterar regeringen att sotningen är en del
i samhällets förebyggande brandskydd, reglerat i
räddningstjänstlagen (1986:1102) och i
räddningstjänstförordningen (1986:1107). I samband med sotning
kontrolleras det som rengörs från brandskyddssynpunkt.
Varje kommun har ansvar för att sotning utförs enligt de
föreskrifter som Statens räddningsverk fastställt.
Skorstensfejarmästare utses av kommunen genom
ansökningsförfarande. De kan vara anställda av kommunen eller
egna företagare. Flertalet skorstensfejarmästare uppges vara
egna företagare med entreprenadavtal som innebär att de i
princip svarar för den avtalade verksamheten intill sin
pensionering. Sotningstaxan beslutas av kommunfullmäktige.
Enligt Konkurrenskommittén skulle sotningen kunna
effektiviseras genom en ökad konkurrens mellan entreprenörer som
följd av ett anbudsförfarande. En annan möjlighet skulle enligt
kommittén kunna vara att föra över kommunens ansvar för att
sotningen utförs till fastighetsägaren.
Regeringen gör i propositionen följande bedömning när det
gäller behovet att förnya sotningsväsendet. Den föreskrivna
sotningen sägs vara ett legalt monopol som närmast kan jämföras
med brandsyn, byggnadsinspektion, hälsoskyddsinspektion och
liknade kontroll- och tillsynsverksamhet när det gäller skydd
och säkerhet. Eftersom det är fråga om myndighetsutövning kan
bara statliga eller kommunala organ ansvara för verksamheten,
även om den utförs av en entreprenör. Entreprenadavtalen anser
dock regeringen vara otidsenliga, bl.a. för att de inte är
tidsbegränsade.
Regeringen avser uppdra åt den utredare som skall överväga
vissa frågor inom räddningstjänsten att också lägga fram ett
förslag om hur ordningen med de nuvarande långvariga
entreprenadavtalen för skorstensfejarmästare skall upphöra.
Enligt regeringen bör utredaren vidare överväga nya former för
hur skorstensfejarmästare kan utses, liksom andra sätt att öka
inslaget av konkurrens. Konsekvenserna av priskonkurrens bör
därvid belysas.
Utskottet har i samband med behandlingen av motioner under
en följd av år fått belägg för att sotningsväsendet behöver
förändras. Utskottet delar därför regeringens uppfattning att en
utredare bör tillkallas och att denne bör överväga hur nuvarande
långvariga entreprenadavtal skall kunna ersättas, hur
skorstensfejarmästare skall utses och hur ökad konkurrens kan
införas i verksamheten.
Undersökningar har visat att sotning har en brandförebyggande
betydelse, vilket utskottet heller inte har ifrågasatt
(1990/91:FöU10 s. 6). Sotningen är dock endast en av flera
brandförebyggande åtgärder. Enligt utskottets mening är det
därför olämpligt att som i propositionen beteckna sotningen som
"ett legalt monopol" och med detta som intäkt underlåta att
granska jämväl tillsynsuppgiften. Vissa åtgärder--främst i
samband med byggandet av nya hus--bör kunna regleras i lag,
medan andra åtgärder bör kunna grundas på frivillighet och
ansvaret åläggas fastighetsägaren. Försäkringsbolagen borde i
sammanhanget kunna få en nyckelroll genom att anknyta premier
till brandförebyggande åtgärder och kontrollen av dessa.
Utskottet har erfarit att också Kommunförbundet är kritiskt
mot det nuvarande sotningsmonopolet som sägs ha en rad negativa
effekter.
Mot bakgrund av det här anförda anser utskottet att utredarens
uppdrag bör vara mer förutsättningslöst än vad som antyds i
propositionen. En mer långtgående avreglering bör prövas och
därvid hur myndighetsuppgiften--kontrollen av
brandskyddet--kan tillgodoses. Likaså bör en kritisk
granskning ske av dispensförfarandet, enligt 17 §
räddningstjänstlagen (1968:1102), för att en fastighetsägare
själv skall få sota. Utskottet anser nämligen att den nuvarande
ordningen inte är rimlig då den bl.a. ger utrymme för att den
som sotar också kan vara densamma som ger dispens.
Stockholm den 12 november 1992
På försvarsutskottets vägnar
Arne Andersson
I beslutet har deltagit: Arne Andersson (m), Wiggo
Komstedt (m), Iréne Vestlund (s), Lars Sundin (fp), Ingvar Björk
(s), Gunhild Bolander (c), Barbro Evermo Palmerlund (s),
Christer Skoog (s), Robert Jousma (nyd), Sven Lundberg (s), Stig
Grauers (m), Karin Wegestål (s), Henrik Landerholm (m), Britt
Bohlin (s) och Åke Carnerö (kds).