I betänkandet behandlas riksdagens revisorers förslag
1991/92:21 angående familjehemsvård för barn och ungdom och en
motion med anledning av förslaget. Samtidigt behandlas också en
motion om familjehemsvård som väckts under den allmänna
motionstiden 1992. Utskottet anser att åtgärder nu behövs för
att utveckla och stärka familjehemsvården, bl.a. genom
utbildning, stöd och handledning till familjehemsföräldrarna.
Regeringen bör ta del av revisorernas överväganden och förslag
och återkomma till riksdagen i frågan. Detta bör enligt
utskottet ges regeringen till känna.
Riksdagens revisorers förslag
I sitt förslag 1991/92:21 hemställer riksdagens revisorer att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om familjehemsvård för barn och ungdom.
Motioner
Motion väckt med anledning av riksdagens revisorers förslag
1991/92:So31 av Eva Zetterberg m.fl. (v) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om utbildning och anställningsförhållanden för
familjehem.
Motion väckt under allmänna motionstiden 1992
1991/92:So282 av Liisa Rulander m.fl. (kds, fp, c, v) vari
yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om förbättrad familjehemsvård.
Utskottet
Revisorernas förslag
Revisorernas granskning av familjehemsvården för barn och
ungdom har i huvudsak inriktats på att följa upp hur reglerna i
socialtjänstlagstiftningen om familjehemsvården för barn och
ungdom efterlevs samt hur länsstyrelsen och Socialstyrelsen
utövar sin tillsyn. Vidare har kostnaderna för olika vårdformer
undersökts liksom landstingens och kommunernas ansvar för
planeringen av vården. Granskningen, som huvudsakligen har
omfattat familjehemsvården, berör även hem för vård eller boende
(HVB) som drivs av enskild person eller av landsting eller
kommun.
Med familjehem avses enligt 35 § socialtjänstförordningen
(SoF) ett enskilt hem som på uppdrag av socialnämnden tar emot
barn för stadigvarande vård och fostran. Med HVB avses enligt 6
§ SoF ett hem inom socialtjänsten, som drivs av landsting eller
kommun och som tar emot enskilda för vård, behandling, omvårdnad
eller tillsyn i förening med ett boende. Driver enskild person
eller sammanslutning ett hem med motsvarande uppgifter skall
hemmet räknas som ett HVB, om hemmet har minst fem platser
eller, om hemmet har ett mindre antal platser, verksamheten
bedrivs yrkesmässigt och är av avgörande betydelse för hemmets
tillkomst eller bestånd.
Revisorerna har funnit att kommunerna har svårigheter att
rekrytera familjehem och finna platser för placering av barn
inom eller nära den egna kommunen och att kommunerna ibland
tvingas acceptera oskäliga ekonomiska villkor. Enligt
revisorerna har granskningen även visat att samhällets insatser
för tillsyn och uppföljning av placeringarna är bristfälliga på
såväl central och regional som lokal nivå. Detsamma gäller i
fråga om utbildning, stöd och handledning till familjehemmen.
Vidare konstateras att planeringen av vårdresurser för barn och
ungdom, som kommuner och landsting har gemensamt ansvar för,
inte fungerar på avsett sätt.
Revisorerna framhåller att kommunerna i dag är tvingade till
en stark ekonomisk återhållsamhet som också gäller
socialsektorns område. Familjehemsvården är den vårdform som är
ekonomiskt mest fördelaktig för kommunerna och som mest liknar
det vanliga hemmet. Revisorerna anser därför att kommunerna bör
utveckla denna vårdform genom ökade insatser i form av
utbildning, stöd och handledning åt familjehemsföräldrarna.
Vidare bör ökade satsningar göras för att tillförsäkra
familjehemsföräldrarna ekonomisk och social trygghet. Det bör
ankomma på Socialstyrelsen att följa och påverka utvecklingen av
familjehemsvården i kommunerna, t.ex. genom att styrelsen tar
initiativ till uppföljningar och utvärderingar samt presenterar
och sprider resultatet av utvärderingarna till kommunerna.
Därigenom bör kommunerna kunna få ett nödvändigt stöd i sitt
arbete.
Kommunernas och landstingens gemensamma ansvar för planeringen
av vårdresurserna leder till diskussioner om vem som skall göra
vad. Det finns i dag inte någon heltäckande fungerande
vårdresursplanering. Familjehemsvården är t.ex. ofta inte nämnd
i vårdresursplanen. Revisorerna anser därför att det är
väsentligt att ansvarsfrågan blir klart och tydligt definierad
och att de ansvariga vid utarbetandet av vårdresursplanerna
beaktar krav på kvalitet, vårdinnehåll och utveckling av vården
samt ekonomiska förhållanden. Enligt deras mening förefaller den
lämpligaste lösningen vara att kommunerna får ett samlat ansvar
för familjehemsvården. Revisorerna föreslår att frågan om ett
enhetligt huvudmannaskap för barn- och ungdomsvården, utom för
de särskilda ungdomshemmen, bör övervägas av
Socialtjänstkommittén.
När det gäller kostnaderna för familjehemsvården har
revisorerna funnit det svårt att få fram uppgifter. Statistiska
uppgifter om vad olika vårdformer inom socialtjänsten kostar
finns i dag inte att tillgå. Enligt revisorerna är det angeläget
att kunnandet om kostnader och ekonomi utvecklas hos de
beslutsfattare som handhar frågor om vård av barn och ungdomar.
Revisorerna föreslår att Socialstyrelsen regelbundet bör
sammanställa uppgifter om kostnader och ekonomi avseende olika
vårdformer samt föra ut sådana uppgifter till länsstyrelser och
kommuner.
Enligt revisorerna har länsstyrelsernas sociala funktion
otillräckliga personalresurser för att kunna bedriva en
fortlöpande tillsyn över socialnämnderna och över HVB.
Revisorerna föreslår att åtgärder bör vidtas för att få en
bättre balans mellan uppgifter och resurser hos länsstyrelsernas
sociala funktion. Vidare föreslås att länsstyrelserna
regelbundet genomför uppföljningar och utvärderingar av
familjehemsvården.
Beträffande frågan om tillståndsgivning till privata HVB har
revisorerna anfört följande. Det behövs klarare regler för
tillstånd att driva enskilda HVB. Länsstyrelsens
socialkonsulenter anser att tillståndsbedömningarna i en del
fall är svåra. Socialkonsulenterna har inte några möjligheter
att göra ingående ekonomiska bedömningar av de budgetförslag som
anges i ansökningarna. Under granskningen har uppmärksammats att
enskilda HVB i ökande utsträckning drivs i form av aktiebolag.
Denna utveckling reser en rad frågor som bör belysas, t.ex.
frågor om insyn, offentlighet, sekretess, ekonomi och om
vårdnadsansvaret kan överlämnas till en juridisk person.
Revisorerna föreslår att vad de anfört i denna del bör
överlämnas till Socialtjänstkommittén som har i uppdrag att
utreda frågan om vilka villkor som bör vara förenade med
tillstånd att driva enskilda HVB.
Socialstyrelsen skall svara för tillsyn, uppföljning och
utvärdering av bl.a. familjehemsvården. Revisorerna har
uppmärksammat att styrelsens insatser för utveckling av
familjehemsvården varit otillräckliga. Av de utvecklingsmedel
som styrelsen disponerar har endast en mindre del gått till
familjehemsvården. Missbrukarvård och institutionsvård har
kraftigt prioriterats. Revisorerna anser att det finns anledning
att kritisera Socialstyrelsen och Socialdepartementet för en
alltför passiv hållning när det gäller utvecklingen av
familjehemsvården. Det saknas i dag en samlad styrning från
Socialstyrelsen. Styrelsens roll och uppgifter inom
familjehemsvården behöver preciseras. Kommunerna behöver stöd
och råd för att tolka gällande bestämmelser och för att utveckla
vårdens innehåll och göra utvärderingar. Socialstyrelsen ger ut
råd och anvisningar om barn och unga i familjehem, vilka
kommunerna dock inte är skyldiga att följa och vilka enligt
Socialstyrelsen inte verkar ha haft någon egentlig
genomslagskraft. Revisorerna föreslår att Socialstyrelsen skall
arbeta mer aktivt för en utveckling av familjehemsvården.
Socialstyrelsen har enligt socialtjänstförordningen bemyndigande
att utfärda närmare föreskrifter i fråga om HVB. Frågan om
Socialstyrelsen också borde få befogenhet att utfärda
föreskrifter riktade till kommunerna rörande rekrytering av
familjehem och placering av unga i sådana hem bör övervägas av
Socialtjänstkommittén.
Motionerna
I motion 1991/92:So31 av Eva Zetterberg m.fl. (v)
hemställs om tillkännagivanden av vad som i motionen anförts om
utbildning och anställningsförhållanden för familjehem.
Motionärerna anför bl.a. följande. Utbildningen av
familjehemsföräldrar är en angelägenhet för kommunerna.
Handledning behövs både på grundnivå och vidareutbildningsnivå.
De familjehemsföräldrar som i dag arbetar professionellt bör
betraktas som en yrkesgrupp, med möjligheter till anställnings-
och pensionsskydd. Betydande insatser behövs vad gäller
samordning av, huvudmannaskap för och tillsyn över
familjehemsvården, som är en mycket viktig resurs i det sociala
arbetet. Vänsterpartiet ställer sig bakom riksdagens revisorers
förslag till åtgärder rörande familjehemsvården.
I motion 1991/92:So282 av Liisa Rulander m.fl. (kds, fp, c,
v) hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om förbättrad familjehemsvård.
Motionärerna anför bl.a. följande. Ett större behov av
kvalificerade familjehem har aktualiserats i samband med
diskussionerna om omedelbart omhändertagande av ungdomar som
utför kriminella handlingar. Det är i dag allt svårare att
rekrytera familjehem. Anställningsförhållandena kan skifta
mycket från kommun till kommun. Introduktion och inskolning är
mycket ovanliga. Familjerna förväntas klara uppdraget genom
"sunt förnuft". Många familjer tvekar att ställa upp inför dessa
godtyckliga anställningsförhållanden, trots att både intresse
och kompetens finns. De vanliga familjehemmen kommer dock att
kunna utgöra en utmärkt rekryteringsbas för kvalificerade
uppdrag, under förutsättning att handledning och utbildning
erbjuds dem redan i samband med det första uppdraget. Den
utbildning som i dag erbjuds är huvudsakligen anordnad av
familjehemmens intresseorganisationer. Det är angeläget att den
utbildning och den metodutveckling som finns hos
intresseorganisationerna kommer alla familjehem till del. För
att detta skall vara möjligt bör uppgifter om vilka som har
uppdrag som familjehem inte omfattas av sekretess. Det är likaså
angeläget att familjehemmen får stöd från socialtjänsten och att
kontakten präglas av kontinuitet. Motionärerna anser att
riksdagens revisorers rapport om familjehemsvård för barn och
ungdom i sin helhet bör föranleda åtgärder.
Allmänt om socialtjänsten
Nuvarande bestämmelser
Enligt socialtjänstlagen (1980:620 SoL) skall
socialnämnden i kommunen verka för att barn och ungdom växer
upp under trygga och goda förhållanden. Socialtjänstens insatser
för barn och ungdom enligt SoL bygger på frivillig medverkan av
den unge och hans vårdnadshavare. Inom kommunerna skall
socialnämnden enligt 22 § SoL sörja för att den som behöver
vårdas eller bo i ett annat hem än det egna tas emot i ett
familjehem eller i ett HVB. Socialnämnden ansvarar för att den
som genom nämndens försorg tagits emot i ett annat hem än det
egna får god vård. Socialnämnden har enligt 26 § SoL
tillsynsansvar för de barn, som med stöd av 25 § SoL
placeras i familjehem. Såväl de biologiska föräldrarna som
familjehemsföräldrarna skall av nämnden få råd, stöd och annan
hjälp som de behöver. Enligt 69 § SoL har socialnämnden
-- eller den nämnd som ansvarar för socialtjänsten -- ett
tillsynsansvar över de enskilda HVB, som finns i kommunen.
Ansvaret för planeringen av vårdresurser för barn och ungdom
åvilar landsting och kommuner gemensamt (23 § SoL).
Länsstyrelsen har ansvar för den regionala tillsynen över
socialnämndernas tillämpning av socialtjänstlagen samt över HVB
och familjehemsvården. Enligt 68 § SoL skall länsstyrelserna
inom länet följa socialnämndernas tillämpning av denna lag,
informera och ge råd till allmänheten i frågor som rör
socialtjänsten, biträda socialnämnderna med råd i deras
verksamhet, främja samverkan på socialtjänstens område mellan
kommunerna och andra samhällsorgan samt i övrigt se till att
socialnämnderna fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt
sätt.
Socialstyrelsens uppgifter regleras i 67 § SoL. Där
stadgas att Socialstyrelsen har tillsyn över socialtjänsten i
riket. Styrelsen skall följa och vidareutveckla socialtjänsten.
Till ledning för tillämpningen av denna lag utfärdar
Socialstyrelsen allmänna råd.
Bestämmelser om sekretess på socialtjänstens område
återfinns i 7 kap. 4--6 §§ sekretesslagen (1980:100).
Huvudregeln är att det råder sekretess om den enskildes
personliga förhållanden. Uppgifter om dessa får enligt 7 kap. 4
§ första stycket sekretesslagen lämnas ut endast om det står
klart att de kan röjas utan att den enskilde eller någon honom
närstående lider men. Vad som menas med begreppet personliga
förhållanden skall enligt förarbetena till lagen (prop.
1979/80:2) bestämmas med ledning av vanligt språkbruk. Någon
tvekan om att uttrycket avser så vitt skilda förhållanden som
t.ex. en persons adress eller yttringarna av ett psykiskt
sjukdomstillstånd råder inte enligt förarbetena.
I 14 kap. 9 § första stycket sekretesslagen finns en allmän
regel om förbehåll vid utlämnande av uppgift till enskild. Ett
förbehåll inskränker rätten för en mottagare av uppgifter att
förfoga över uppgifterna. Ett förbehåll kan gälla t.ex. förbud
mot vidarespridning av uppgiften eller mot publicering av namn
eller hemliga uppgifter ur handlingar. Genom ett förbehåll
uppkommer en tystnadsplikt för den person förbehållet riktar sig
till (jfr 20 kap. 3 § brottsbalken). Genom förbehåll av det
nämnda slaget kan stelhet i sekretessregleringen motverkas och
utomståendes informationsbehov tillgodoses i angelägna fall.
Utredningar
På initiativ av riksdagen (1990/91:SoU:6) tillsatte den
förra regeringen i juni 1991 en parlamentarisk kommitté,
(Socialtjänstkommittén), med uppgift att göra en allmän
översyn av socialtjänstlagen (dir. 1991:50). Utgångspunkt för
kommitténs arbete är enligt direktiven att det synsätt som
kommer till uttryck i socialtjänstlagens målformuleringar skall
ligga fast. Översynen bör bl.a. utifrån en utvärdering av hur
socialtjänstlagen tillämpas inriktas på ställningstaganden till
vilket uppdrag socialtjänsten skall ha och hur detta uppdrag
skall kunna genomföras. Även socialtjänstens organisation måste
ses över. Det anges som angeläget att översynen inriktas mot
vissa uppräknade huvudområden, som t.ex. socialtjänstens
framtida inriktning och organisation och frågor om tillsyn,
uppföljning och utvärdering.
Beträffande socialtjänstens framtida inriktning och
organisation sägs i direktiven att kommittén bör ta ställning
till vilka uppgifter som individ- och familjeomsorgen bör ha och
om delar av verksamheten kräver särskilda organisatoriska
förutsättningar. Kommittén bör vidare analysera
förutsättningarna för en förändring av socialsekreterarnas
arbetsuppgifter och ansvarsområden och därvid särskilt
uppmärksamma kompetensfrågorna.
Angående tillsynsfrågorna sägs i direktiven att dessa får ökad
tyngd i ett skede kännetecknat av decentralisering, generella i
stället för riktade statsbidrag och tilltagande privatisering
inom vården.
Beträffande uppföljning och utvärdering anges i direktiven att
en ändrad styrning av den kommunala verksamheten ställer krav på
att såväl statens som kommunernas och landstingens uppföljnings-
och utvärderingsinstrument förbättras. Kommittén skall
därför överväga vilken uppföljning och utvärdering som bör ske
av den kommunala socialtjänsten och de privata vårdgivarnas
verksamhet och hur detta arbete kan underlättas och stärkas.
Kommittén bör i dessa delar inhämta synpunkter från
Socialstyrelsens pågående arbete med tillsyns-,
uppföljnings- och utvärderingsfrågor.
Kommitténs arbete skall vara slutfört senast vid utgången av
år 1993.
I januari 1992 tillsatte Socialdepartementet och
Civildepartementet en arbetsgrupp med uppgift att klargöra och
utveckla innehållet i länsstyrelsernas arbete med tillsyn och
uppföljning av socialtjänsten. Arbetsgruppens rapport (Ds
1992:67), Länsstyrelserna och socialtjänsten -- tillsyn och
uppföljning under utveckling, överlämnades till regeringen i
juni 1992. I rapporten konstateras att länsstyrelsen har behov
av resursförstärkning för att fullgöra det tillsyns-,
uppföljnings- och utvärderingsarbete som åligger den. För att
åstadkomma denna nödvändiga förstärkning föreslås att vissa
arbetsuppgifter avlastas länsstyrelserna. Mest angeläget är
enligt arbetsgruppen att handläggningen av ärenden enligt lagen
om vård av missbrukare (LVM) så snart som möjligt förs över till
kommunerna. En annan stor ärendegrupp som bör avlastas
länsstyrelserna är ärenden enligt lagen om handel med drycker.
Regeringen har i maj 1992 utsett en särskild utredare med
uppdrag att utreda möjligheterna till en kommunalisering av
dessa båda ärendegrupper. Utredningen skall enligt direktiven
vara klar senast den 1 mars 1993. För att ge ökat utrymme för
uppföljning, utvärdering och kunskapsåterföring föreslås i
rapporten att ytterligare fem ärendeområden skall avlastas
länsstyrelserna.
Socialstyrelsen har under 1990 påbörjat ett
tillsynsprojekt "Aktiv uppföljning". Projektet innebär
att Socialstyrelsen kommer att granska ett flertal
verksamhetsområden inom ett län för att få en samlad bild av hur
verksamheten inom socialsektorn fungerar i länet. Projektet
kommer att ta ca sju år och avser samtliga län i riket. Vidare
har Socialstyrelsen i maj 1991 erhållit ett uppdrag från
dåvarande regeringen att närmare utreda hur behovet av
vetenskapligt grundade utvärderingar av behandlingsmetoder och
andra insatser inom socialtjänstens individ- och familjeomsorg
skulle kunna tillgodoses. Som ett resultat av uppdraget pågår
inom Socialstyrelsen uppbyggnaden av ett centrum för
utvärdering av metoder i socialt arbete. Centrumet skall ur
olika aspekter vetenskapligt värdera olika metoder och insatser
inom individ- och familjeomsorgen. Vidare skall centrumet göra
kunskapssammanställningar och bedömningar, sprida information
och verka för genomförande så att förändringar kan ske till
bättre och mer effektiva metoder. Centrumet skall också fungera
som kunskapsbank när det gäller metoder i socialt arbete.
Tidigare behandling
Utskottet har vid ett flertal tillfällen behandlat frågan om
länsstyrelsernas sociala funktion. I yttrandet 1990/91:SoU3y
konstaterade utskottet på nytt att länsstyrelserna av allt att
döma har svårigheter att fullgöra sina lagstadgade uppgifter på
det sociala området. Utskottet ansåg det nödvändigt att
länsstyrelserna får resurser att utföra de lagstadgade
uppgifterna. Utskottet förutsatte att det arbete som då pågick
inom Socialdepartementet för att komma till rätta med problemen
skulle ske skyndsamt. Utskottet avstyrkte i avvaktan på
resultatet av detta arbete ett motionsyrkande om att vissa av
länsstyrelsens uppgifter på det sociala området skulle föras
över till kommunerna. I betänkandet 1990/91:BoU14 anförde
bostadsutskottet att en resursförstärkning för de sociala
funktionerna enligt de riktlinjer som föreslogs i motionen var
under övervägande i regeringskansliet. Utskottet hemställde att
motionen skulle avslås. Riksdagen följde utskottet.
Utskottet behandlade våren 1989 propositionen 1988/89:130 om
Socialstyrelsens framtida roll, uppgifter och inriktning.
Utskottet tillstyrkte i betänkandet 1988/89:SoU24 att
riksdagen godkände regeringens förslag i fråga om
Socialstyrelsens huvudsakliga uppgifter och
verksamhetsinriktning. Riksdagen följde utskottet. Enligt
riksdagens beslut skall Socialstyrelsen i första hand inrikta
sitt arbete på tillsyn i form av uppföljning och utvärdering av
den verksamhet som kommuner, landsting och andra organ bedriver
inom socialsektorns område. Socialstyrelsen skall också i
egenskap av expertmyndighet kunna tillhandahålla
kunskapsunderlag som kan behövas av regering, landsting och
kommuner inför olika ställningstaganden. Den nya organisationen
trädde i kraft den 1 januari 1990.
Den privata vården -- tillsyn och tillstånd
Enligt 69 § SoL skall enskild person eller sammanslutning
som vill inrätta hem för vård eller boende söka tillstånd hos
länsstyrelsen. Ett sådant hem står under löpande tillsyn av
socialnämnden i den kommun där hemmet är beläget.
Direkttillsynen över enskilda hem för vård eller boende skall
utövas av både kommunen och länsstyrelsen (68 § SoL).
Inom Socialstyrelsen pågår för närvarande en översyn av
tillståndsgivningen för de privata hemmen för vård eller boende.
En rapport kommer att läggas fram under hösten 1992 med förslag
till förändringar i lagstiftningen på området. Vidare har
regeringen uppdragit åt Statskontoret att som underlag för
Socialtjänstkommittén utreda frågor som bl.a. rör tillstånd för
och tillsyn av enskilt drivna HVB.
I direktiven för Socialtjänstkommittén (s. 24) anförs att
det stora inslaget av privata vårdgivare inom vården av bl.a.
barn och ungdomar motiverar en översyn av de regler som finns
för tillstånd och tillsyn av verksamheten. Enligt direktiven bör
kommittén överväga innehållet i och formerna för tillsynen av
såväl den kommunala socialtjänsten som de privata vårdgivarnas
verksamhet. Särskild uppmärksamhet bör ägnas frågan om vilka
villkor som bör vara förenade med tillstånd att driva HVB och
hur tillsynen över hemmen bör vara utformad.
Tidigare behandling
I betänkandet 1991/92:SoU2 avstyrkte utskottet
motionsyrkanden om en översyn av regler, riktlinjer och
kompetenskrav för den vård som erbjuds utanför den offentliga
vården. Utskottet hänvisade till Socialtjänstkommitténs
uppdrag. Riksdagen följde utskottet.
Utbildning m.m.
Bakgrund
Familjehemmens behov av utbildning, fortbildning och
handledning skall tillgodoses av placerande kommun.
Socialstyrelsen fick i januari 1988 regeringens uppdrag att
utvärdera socialtjänstens verksamhet bland främst utsatta barn
och ungdomar. Utredningen fick namnet REBUS-projektet.
Huvuddelen av uppdraget har redovisats i rapporten Växa i
välfärdsland (SoS-rapport 1990:3). I rapporten behandlas vissa
utbildningsfrågor. Genom metodutveckling, uppföljning och
utvärdering bör enligt Socialstyrelsen en ökad professionalism
uppnås. Socialarbetarna bör ges ökat stöd genom program och
riktlinjer samt genom den politiska och administrativa
ledningen. Socialstyrelsen kommer att medverka till att dess
förslag kan förverkligas. I rapporten Vård utom hemmet
(SoS-rapport 1990:4) redovisas de frågor i regeringsuppdraget
som rör barn och ungdomar som omhändertagits av samhället. Av en
enkät som Socialstyrelsen i samband härmed riktade till kommuner
och landsting framgår att utbildningen av familjehemsföräldrarna
är otillräcklig. Av de tillfrågade huvudmännen hade endast 25 %
utarbetat egen utbildning för familjehemsföräldrarna. För
kommuner med särskild sektion för familjehemsvården var
motsvarande siffra 60 %. Det konstateras att den utbildning som
sker till stora delar drivs av familjehemmens
intresseorganisationer. Samtliga berörda parter är överens om
att både grundutbildning och fortbildning är av central
betydelse för att utveckla kvaliteten på vården.
Under 1983 och 1984 gjorde justitieombudsmannen (JO) en
undersökning av hur socialnämnderna fullgör sina uppgifter inom
familjehemsvården. Resultatet av granskningen har redovisats i
JO:s ämbetsberättelse 1986/87 (s. 138 ff.). I rapporten
framfördes allvarlig kritik mot kommunerna. Bl.a. riktades
kritik mot att socialnämnderna underlät att hålla god kontakt
med familjehemsföräldrarna. När det gäller stödet till
familjehemmen har det sedan JO kom med sin kritiska rapport
drivits två statsfinansierade försöksprojekt för att stödja
familjehemmen. I Kopparbergs län har kommunerna grundat
stiftelsen Dalahem som är en stödorganisation för familjehem. I
Östergötland har ett liknande stöd till familjehem utvecklats.
Familjehemmens riksförbund och Familjevårdens
centralorganisation, som båda driver en landsomfattande
utbildning för sina medlemmar, har fått utvecklingsmedel från
Socialstyrelsen. Socialstyrelsen har år 1986 gett ut Allmänna
råd om barn och unga i familjehem och en skrift, Vård i
familjehem -- hur vill vi ha den (SoS redovisar 1987:8).
I rapporten Privat och offentligt i vården (SoS-rapport
1991:27) redovisas resultatet av det uppdrag Socialstyrelsen
fick av regeringen 1989. I rapporten konstateras att, trots
ovannämnda insatser, utvecklingen av stödet till familjehemmen
generellt sett har varit svag under tiden efter JO:s kritiska
rapport. Utredarna anser att det finns anledning att på nytt
göra en uppföljning och utvärdering av hela familjehemsvården.
Likaså konstaterar Socialstyrelsen, efter att ha gjort en
kartläggning av aktuella placeringar i familjehem under 1989 och
1990, att frågan om hur stödet och handledningen till
familjehemsföräldrarna bör utformas behöver belysas mer
ingående. Resultatet av kartläggningen har presenterats i
skriften Familjehem för barn och föräldrar -- en
kartläggning.
Inom ramen för Barn i fokus-projektet har Socialstyrelsen
och Kommunförbundet under 1992 påbörjat en gemensam satsning på
att utveckla familjehemsvården. Projektet beräknas vara avslutat
vid årsskiftet. Vidare genomför Socialstyrelsen och
Kommunförbundet under 1992 en riksomfattande seminarieserie
riktad till deltagare inom kommunernas familjehemsverksamhet.
Syftet är att öka kompetensen hos familjehems- och
socialsekreterare, vilket ses som en nödvändig förutsättning för
att utveckla familjehemsvården. I samarbete med högskolorna i
bl.a. Stockholm och Lund har Socialstyrelsen fått till stånd
fortbildningskurser för socialsekreterare.
Tidigare behandling
Motioner om behovet av olika utbildningsinsatser inom
socialtjänsten har behandlats flera gånger tidigare av
utskottet, bl.a. i betänkandena 1990/91:SoU7 och 1991/92:SoU1.
I betänkandet 1990/91:SoU7 delade utskottet motionärernas
inställning i fråga om betydelsen av utbildning och fortbildning
av familjehemsföräldrar, av personalen vid de särskilda
ungdomshemmen och inom socialtjänsten över huvud taget.
Utskottet såg positivt på att Socialstyrelsen avsåg att medverka
till att förstärka de personalutvecklande insatserna för dessa
grupper. Mot denna bakgrund ansåg utskottet att det inte
behövdes något initiativ från riksdagens sida. De då aktuella
motionerna avstyrktes därför. Riksdagen följde utskottet. I
betänkandet 1991/92:SoU1 anförde utskottet att riksdagen
nyligen hade ställt medel till Socialstyrelsens förfogande för
utbildning och kompetensutveckling inom socialtjänsten när det
gäller utsatta barn. Mot denna bakgrund och då utskottet ansåg
att riksdagens revisorers projekt om familjehemmen borde
avvaktas innan riksdagen vidtog någon åtgärd beträffande
utbildning av familjehemsföräldrar avstyrktes motionerna.
Riksdagen följde utskottet.
Anställningsförhållanden och ersättningar
Som tidigare nämnts fick Socialstyrelsen år 1988 i uppdrag av
regeringen att följa upp och utvärdera socialtjänstens
verksamhet bland utsatta barn och ungdomar. I uppdraget ingick
även att undersöka hur frågan om ersättningar till
familjehemsföräldrar skulle lösas. Rapporten Vård utom
hemmet (SoS-rapport 1990:4) innehåller en redovisning av
ersättningsfrågan. Uppdraget hade i denna del sitt ursprung i en
riksdagsbehandling (AU 1986/87:8) av en motion där man
krävde att familjehemsföräldrar skulle likställas med
arbetstagare. I motionen betonades familjehemmens viktiga
uppgift när det gäller omvårdnaden av barn och ungdomar.
Motionärerna framhöll att kraven på familjehemmen växer
samtidigt som svårigheterna med att få fram kvalificerade
familjehem ökar. Som ett skäl härför angav motionärerna att den
som åtar sig uppgiften som familjehemsförälder mister en stor
del av den sociala tryggheten eftersom vederbörande inte
betraktas som arbetstagare. Arbetsmarknadsutskottet anförde att
utskottet inte ville förneka att det kan finnas en rad olösta
problem när det gäller ersättningen till familjehemsföräldrarna
av det slag som förts fram i motionen. Utskottet ansåg dock att
det inte är en lämplig väg att lösa problemen genom en ändring i
den arbetsrättsliga lagstiftningen. Enligt utskottet torde en
del av huvudfrågorna kunna hänföras till vad som normalt
regleras genom avtal.
Socialstyrelsen anför i nyssnämnda rapport att om
familjehemsföräldrar är anställda skall de garanteras fortsatt
arbete ifall det barn som finns placerat hos dem av någon
anledning skulle lämna familjehemmet. Detta innebär att man blev
tvungen att hitta ett barn till en viss familj. Målsättningen
med familjehemsplaceringen är dock att varje familjs lämplighet
skall bedömas utifrån varje barns speciella behov.
Socialstyrelsen anser att ett sätt att garantera ekonomisk och
social trygghet för familjehemsföräldrar -- utan att behöva ge
avkall på samhällets möjligheter att vid varje enskild placering
söka ett speciellt hem -- är den form av objektanställning som
prövas inom landstingssektorn. Det innebär att anställningen är
knuten till det placerade barnet och upphör då placeringen
upphör. Socialstyrelsen anser att objektanställning som metod
att trygga familjehemsföräldrarnas situation i första hand bör
övervägas. Styrelsen tar inte ställning till hur hög
ersättningen skall vara. Denna fråga får lösas genom avtal.
Den ekonomiska ersättning som kommunerna betalar ut till
familjehemmen består dels av arvode, dels av
omkostnadsersättning. Arvodet utgör en skattepliktig inkomst.
Socialnämnden erlägger sociala avgifter och drar, i förekommande
fall, preliminärskatt. Omkostnadsersättningen avser att täcka de
kostnader som föranleds av placeringen. Omkostnadsersättningen
är från och med inkomståret 1991 skattepliktig. Om ersättningen
betalas ut med högst de delar av basbeloppet som
Riksskatteverket och Svenska kommunförbundet rekommenderar, får
den skattskyldige göra avdrag i deklarationen med motsvarande
belopp. Svenska kommunförbundet har i cirkulär 1992:33
utfärdat rekommendationer avseende omkostnadsersättning och
lämnat förslag till beräkningssätt och storlek på
arvodesersättningar inom familjehemsvården. Enligt
rekommendationerna skall arvodet utgå i procent av det för året
gällande basbeloppet fördelat per månad. Arvodet skall vara
ATP-grundande. Detta innebär att lägsta arvode måste uppgå till
minst 100,3 % av basbeloppet. Begär kommunen att uppdragstagaren
tillfälligt eller under längre tid, helt eller delvis, avstår
från förvärvsarbete bör inkomstbortfallet kompenseras med extra
arvode upp till högst 450% av gällande basbelopp fördelat per
månad. I särskilda fall, då placeringen ställer mycket höga krav
på familjehemmet, bör förhöjt arvode utbetalas. Uppdraget att
vara familjehem berättigar inte uppdragstagaren till ersättning
enligt semesterlagen. Kommunförbundet har betonat vikten av att
enskilda personer som engageras för samhälleliga vårduppgifter
så långt möjligt skyddas mot skador som kan inträffa med
anledning av vårduppgiften. Kommunförbundet rekommenderar
kommunerna att teckna ansvarsförsäkring för bl.a. personer som
placeras i familjehem och att svara för självrisken inom denna
försäkring. Uppdragstagarna rekommenderas att teckna en s.k.
fritidsförsäkring. Genom en sådan försäkring kommer de att få
ett skydd som liknar arbetsskadeförsäkringen.
Huvudmannaskapet
I dag har kommunen ansvaret för att barn och ungdom som
befinner sig i riskzonen får skydd och stöd och -- om det behövs
-- vård och fostran utanför det egna hemmet. Behovet av HVB inom
varje landstingskommun skall enligt SoL tillgodoses av
landstingskommunen och kommunerna i området. Detta gäller även
de särskilda ungdomshemmen (§ 12-hemmen). I maj 1991 beslöt
riksdagen att huvudmannaskapet för de s.k. § 12-hemmen under
1992 skulle överföras från kommuner och landsting till staten
(1990/91:SoU14, rskr. 267). I juni 1991 tillkallade regeringen
en särskild utredare för att göra en utredning om institutioner
inom ungdomsvården och missbrukarvården. Utredningens uppdrag är
slutfört och i det betänkande (SOU 1992:18) som har överlämnats
till regeringen föreslås att en ny statlig myndighet inrättas
för ledning och uppföljning av verksamheten vid de särskilda
ungdomshemmen och LVM-hemmen. En proposition är aviserad under
hösten i den delen.
Utskottets bedömning
Familjehemsvården är en viktig resurs i det sociala arbetet.
Det är i dag den dominerande vårdformen för barn och ungdom som
behöver vård utanför det egna hemmet. I flertalet fall är vård i
familjehem överlägsen vård i institution på grund av den nära
anknytningen till vuxna ersättare för de biologiska föräldrarna
och den känslomässiga relation som uppstår mellan dem och det
placerade barnet. Även kontinuiteten i relationer är ett
grundläggande motiv till att familjehem många gånger är att
föredra framför andra vårdformer. Vårdformen är enligt
revisorernas rapport också den ekonomiskt mest fördelaktiga.
Kommunerna har emellertid i dag svårigheter att rekrytera
kvalificerade familjehem, särskilt för tonåringar. Orsakerna
härtill är enligt revisorernas rapport flera.
Familjehemsföräldrarna får inte den utbildning som de behöver
för att kunna fullgöra sitt uppdrag och möta de ökade krav som
ställs på dem. Även socialtjänstens stöd och handledning till
familjehemsföräldrarna är bristfälliga.
Utskottet anser att åtgärder nu behövs för att utveckla och
stärka familjehemsvården bl.a. genom utbildning, stöd och
handledning till familjehemsföräldrarna. Regeringen bör ta del
av revisorernas överväganden och förslag och återkomma till
riksdagen i frågan.
Vad utskottet nu anfört bör riksdagen, med anledning av
revisorernas förslag och motionerna So31 (v) och So282 (kds,
fp, c, v), som sin mening ge regeringen till känna.
Hemställan
Utskottet hemställer
att riksdagen, med anledning av riksdagens revisorers
förslag och motionerna 1991/92:So31 och 1991/92:So282, som
sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Stockholm den 22 oktober 1992
På socialutskottets vägnar
Bo Holmberg
I beslutet har deltagit: Bo Holmberg (s), Sten Svensson
(m), Göte Jonsson (m), Anita Persson (s), Ingrid Andersson (s),
Rosa Östh (c), Rinaldo Karlsson (s), Ingrid Hemmingsson (m), Jan
Andersson (s), Johan Brohult (nyd), Hans Karlsson (s), My
Persson (m), Martin Nilsson (s), Barbro Westerholm (fp) och
Chatrine Pålsson (kds).