I betänkandet behandlas regeringens proposition 1992/93:61 om
ändrat huvudmannaskap för vissa institutioner inom ungdomsvård
och missbrukarvård och sex motioner som väckts med anledning av
propositionen.
Utskottet tillstyrker förslagen i propositionen och avstyrker
motionerna.
Propositionen
I propositionen har regeringen (Socialdepartementet)
föreslagit riksdagen att
dels
anta förslagen till
1. lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620),
2. lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda
bestämmelser om vård av unga,
3. lag om ändring i lagen (1988:870) om vård av
missbrukare i vissa fall,
dels
4. godkänna de i propositionen (avsnitten 3 och 11)
förordade riktlinjerna för överföring av huvudmannaskap,
5. godkänna att en myndighet, Statens institutionsstyrelse,
inrättas den 1 juli 1993 med de uppgifter och den
verksamhetsinriktning som anges i avsnitten 4, 5, 6, 7 och 8 i
propositionen,
6. godkänna de riktlinjer för finansiering m.m. som
förordats i avsnitt 10 i propositionen,
dels
7. ta del av vad som i propositionen anförts om
sekretess och register.
Lagförslagen fogas till betänkandet som bilaga.
Motionerna
1992/93:So12 av Sten Söderberg (-) vari yrkas
1. att riksdagen avslår proposition 1992/93:61,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om den institutionella ungdoms- och
missbrukarvården.
1992/93:So13 av Bo Holmberg m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts
om ändrat huvudmannaskap för vissa institutioner inom
ungdomsvård och missbrukarvård.
1992/93:So14 av Eva Zetterberg (v) vari yrkas
1. att riksdagen avslår regeringens proposition 1992/93:61 vad
gäller överföringen av huvudmannaskapet för den särskilda
ungdomsvården till staten,
2. att riksdagen avslår regeringens proposition 1992/93:61 vad
gäller förslaget om att inrätta en statlig myndighet, Statens
institutionsstyrelse, som skall ansvara för planering, ledning
och drift av de särskilda ungdomshemmen.
1992/93:So15 av Lena Boström (s) vari yrkas att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
lokalisering av Statens institutionsstyrelse.
1992/93:So16 av Inger Lundberg (s) vari yrkas att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts
om lokalisering av Statens institutionsstyrelse till Örebro.
1992/93:So17 av Rune Backlund (c) vari yrkas att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
uppföljning av totalkostnader för utsatta ungdomar.
Utskottet
Huvudmannaskapet för de särskilda ungdomshemmen och LVM-hemmen
och inrättande av Statens institutionsstyrelse
Bakgrund
Riksdagen fattade i maj 1991 ett principbeslut (prop.
1990/91:96, bet. 1990/91:SoU14, rskr. 267) om att de särskilda
ungdomshemmen skulle föras över från kommuner och landsting till
staten. Riksdagen ställde två huvudsakliga krav på verksamheten.
För det första måste alla ungdomar som behöver tvångsvård kunna
beredas plats för sådan vård. För det andra måste det finnas ett
väl differentierat utbud av olika vårdmöjligheter. Även den
minoritet av svårbehandlade och svagt motiverade ungdomar som i
många fall uppvisar ett avancerat lagstridigt beteende måste
kunna få vård. Drogberoende tonårsflickor, invandrarungdomar med
multiproblembakgrund och psykiskt störda ungdomar behöver ett
särskilt anpassat vårdutbud med adekvat personalkompetens. För
att åstadkomma ett effektivt utnyttjande av resurserna och
bättre differentiering krävdes enligt riksdagen en samordning
över riket. Riksdagens beslut innebar att
huvumannaskapsförändringen skulle genomföras under 1992. Enligt
riksdagens mening måste bl.a. de ekonomiska och organisatoriska
frågorna skyndsamt ses över. Frågan om hur det framtida stödet
till missbrukarvården skall utformas måste också övervägas i
sammanhanget. Även frågor som rör missbrukarvårdens innehåll
kunde enligt riksdagen komma att behöva belysas ytterligare.
Propositionen
Sammanfattning
I propositionen föreslås att staten får ett samlat
huvudmannaskap för de särskilda ungdomshemmen (§ 12-hemmen) och
LVM-hemmen. En ny statlig myndighet, Statens
institutionsstyrelse, föreslås bli inrättad. Inom organisationen
skall finnas en organisation med särskilda ungdomshem och
LVM-hem. Institutionsstyrelsen föreslås få ansvaret för
planeringen och driften av de aktuella hemmen. En särskild
organisationskommitté skall tillsättas omedelbart för att
förbereda huvudmannaskapsförändringen och lämna närmare förslag
till den nya myndighetens organisation. Vidare föreslås att
finansieringen av institutionerna skall ske genom vårdavgifter
från kommunerna och genom statliga bidrag via statsbudgeten.
Statens institutionsstyrelse beräknas erfordra medel motsvarande
kostnader för ca 40 tjänster. Särskilda medel beräknas för
personalutbildning och utvecklingsverksamheter. Den nya
myndigheten föreslås få ansvaret för att anvisa plats vid den
institution som i varje enskilt fall bedöms lämpligast.
Härigenom beräknas en behövlig differentiering av vården kunna
ske, bl.a. för att kunna tillgodose behovet av enheter med
särskilt hög bevakningsgrad. I propositionen föreslås endast
sådana lagändringar som enligt regeringen bedöms nödvändiga för
själva huvudmannaskapsförändringen. I övrigt bör ändringar av
lagstiftningen anstå till dess erfarenheter vunnits från den nya
organisationen. Förändringarna i lagstiftningen bör träda i
kraft den 1 juli 1993.
Ungdomsvården
Den 1 januari 1983 överfördes huvudmannaskapet för de
dåvarande ungdomvårdsskolorna från staten till kommuner och
landsting. Det förändrade huvudmannaskapet aviserades i
socialtjänstreformen år 1982 och sågs som en del av denna
reform. De särskilda ungdomshemmen (§ 12-hemmen) ersatte
ungdomsvårdsskolorna, som inrättades och drevs av staten. I
Socialutredningens förslag som låg till grund för
socialtjänstreformen uttrycktes tre grundläggande principer för
institutionsvården: kontinuitet, flexibilitet och närhet. Dessa
principer borde enligt utredningen ersätta de grunder för
differentiering av institutioner som dittills tillämpats.
Tvångsvården av unga regleras från 1982 genom särskild
lagstiftning. Fr.o.m. den 1 juli 1990 gäller lagen (1990:52)
med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU).
I propositionen uppges att det vid utgången av år 1991 fanns
29 §12-hem med sammanlagt 523 platser. Det största hemmet har
52 platser och det minsta 6 platser. De flesta hemmen har både
öppna och slutna avdelningar. De s.k. § 12-hemmen är enligt
propositionen ojämnt fördelade över landet. Det flesta ligger i
anslutning till de största städerna. Hemmen har i allt högre
grad kommit att inriktas på att tillhandahålla akutinsatser,
vilket motsvarar de behov som enligt propositionen har uttryckts
från socialnämndernas sida. Differentieringen och
specialiseringen vid § 12-hemmen är enligt propositionen
otillräckliga. En av orsakerna till detta förhållande har
ansetts vara den länsvisa planeringen av vården. Länen är i
allmänhet för små för att utgöra en grund för differentiering.
Detta har fått till följd att de flesta institutioner saknar
specialisering och därför tar emot en mer blandad grupp av
klienter jämfört med tiden före kommunaliseringen. Därmed har
också vården kommit att anpassas efter medelklienten vilket
medfört att de mest svårbehandlade eller de med särskilda
vårdbehov inte kunnat tas in eller inte fått adekvat behandling.
Genom föreståndarens rätt att besluta om intagning har det
varit möjligt för institutionen att välja bort klienter som inte
anses passa in i institutionens vårdprogram. Detta har enligt
propositionen medfört att klienter med vissa problem uteslutits
från vården.
Enligt propositionen saknas en överblick över platstillgången
och efterfrågan i hela landet. Detta har lett till svårigheter
vid placeringen av ungdomar på de särskilda ungdomshemmen. Olika
praxis i olika delar av landet och brister i samordningen mellan
huvudmännen har tvingat socialsekreterare att ägna mycket tid åt
att söka lediga platser.
Vården vid de särskilda ungdomshemmen kräver hög kompetens hos
personalen. För många personalgrupper saknas en grundutbildning
som är direkt anpassad till de krav som arbetet vid hemmen
kräver.
Missbrukarvården
Den 1 januari 1983 överfördes även huvudmannaskapet för
institutionerna för tvångsvård av missbrukare från staten till
kommuner och landsting. Det förändrade huvudmannaskapet var en
direkt följd av socialtjänstreformen år 1982. Tvångsvården av
missbrukare regleras sedan år 1982 genom särskild lagstiftning.
Fr.o.m. den 1 januari 1989 gäller lagen (1988:870) om vård
av
missbrukare i vissa fall (LVM).
I propositionen anges att det finns två typer av institutioner
för tvångsvård av missbrukare, dels hem som inrättas enligt 22
§ LVM, dels hem för särskilt noggrann tillsyn enligt 23 §
LVM. Socialstyrelsen beslutar om vilka hem som skall vara hem
för särskilt noggrann tillsyn. Sådana hem har särskilda
tvångsbefogenheter och de intagna får placeras på slutna
avdelningar eller på annat sätt avskiljas. Vid utgången av år
1991 fanns 41 LVM-hem med sammanlagt 1 280 platser. Av hemmen
har 17, med sammanlagt 587 platser, särskilda tvångsbefogenheter
enligt 23 §.
De nuvarande huvudmännen har under senare år inrättat allt
fler §23-hem. Ett antal § 22-hem har ombildats till § 23-hem,
och planer finns enligt propositionen för ytterligare
ombildningar. Under senare år har efterfrågan på platser
minskat. Enligt propositionen beror detta sannolikt till stor
del på kommunernas ekonomiska läge. Trots att antalet § 23-hem
utökats har viss platsbrist för speciella grupper kunnat
konstateras, t.ex. för psykiskt störda klienter och klienter med
komplexa vårdbehov.
För personal med vård- och behandlingsuppgifter saknas enligt
propositionen en lämplig grundutbildning. Detsamma gäller för
ledningspersonalen.
Huvudmannaskapet
I propositionen föreslås att huvudmannaskapet för § 12-hemmen
och LVM-hemmen (22 och 23 §§ LVM) överförs från kommuner och
landsting till staten. Möjligheter ges för staten att om det
finns särskilda skäl genom avtal uppdra åt landsting eller
kommuner att inrätta och driva sådana hem.
Som skäl för förslagen anförs bl.a. följande. Den särskilde
utredare som tillkallats med anledning av riksdagens beslut har
i betänkandet Tvångsvård i socialtjänsten -- ansvar och innehåll
(SOU 1992:18) dragit slutsatsen att det finns uppenbara fördelar
med att det statliga huvudmannaskapet omfattar såväl LVM-hem som
de särskilda ungdomshemmen. Utredaren pekar bl.a. på att båda
vårdområdena regleras av särskilda lagar som till sitt innehåll
betecknar avsteg från socialtjänstlagens huvudprincip --
frivilligheten. Beslut i fråga om tvångsåtgärder, vårdinnehåll
och vårdtider är myndighetsbeslut. Hem med sådana uppgifter kan
därför endast drivas av en myndighet. Båda vårdformerna ställer
krav på ett befolkningsmässigt stort rekryteringsunderlag. För
båda vårdformerna krävs en differentierad institutionsstruktur.
Vidare finns det grundläggande likheter i behandlingsmetoder,
och det är enligt utredaren uppenbart att det finns
samordningsvinster när det gäller områden som personalutveckling
och fortbildning. Enligt propositionen är utredningens argument
för ett sammanhållet huvudmannaskap för såväl LVM-hemmen som §
12-hemmen övertygande. En av de viktigaste fördelarna med ett
samlat ansvar är att det nuvarande delade huvudmannaskapet, med
de osäkerheter i ansvarsförhållandena som finns, skulle upphöra.
Mot bakgrund härav anser regeringen att ett samlat statligt
huvudmannaskap är att föredra framför ett entreprenadsystem där
kommuner och landsting inom ramen för det statliga
huvudmannaskapet skall kunna driva hem på entreprenad.
Det skall dock finnas möjlighet för staten att uppdra åt en
kommun eller ett landsting att driva vissa institutioner om det
finns särskilda skäl för det.
Regeringen föreslår att riksdagen godkänner de föreslagna
riktlinjerna för huvudmannaskapsförändringen.
Statens institutionsstyrelse
I propositionen föreslås att en ny statlig myndighet, Statens
institutionsstyrelse, inrättas den 1 juli 1993. Vidare föreslås
att riksdagen godkänner att den nya myndigheten får de uppgifter
och den verksamhetsinriktning som anges i propositionen.
Den föreslagna huvudmannaskapsförändringen innebär att Statens
institutionsstyrelse övertar Socialstyrelsens roll bl.a.
avseende tillståndsgivning. Länsstyrelsens tillsynsuppgift bör i
enlighet härmed förändras. Enligt regeringens mening finns det
inte anledning att länsstyrelsen skall ha kvar sin
tillsynsuppgift över verksamheten när denna drivs av staten.
Som skäl för förslaget anförs bl.a. följande. Det finns
betydande vinster av ekonomisk och administrativ natur i den
föreslagna organisationen. I propositionen hänvisas till att
utredaren i betänkandet SOU 1992:18 har gjort jämförelser
med vad förvaltningen av institutioner hos olika huvudmän kostar
i dag. Vidare nämns att Socialstyrelsen före år 1983 avdelade
cirka 70 personer för i huvudsak de uppgifter som den föreslagna
institutionsstyrelsen förväntas utföra. Utredaren har kommit
fram till att den nya centrala myndigheten behöver ungefär 40
anställda. Totalkostnaderna inkluderande lokalkostnader m.m. har
därvid beräknats till cirka 20 miljoner kronor. Enligt utredaren
bör administrationskostnaderna liksom hittills belasta
vårddygnsavgifterna.
Enligt propositionen bör Statens institutionsstyrelse ha
följande uppgifter:
planering, ledning och drift av LVM-hemmen och § 12-hemmen
platsanvisning
ekonomistyrning, resultatuppföljning och kontroll
personaladministration och personalutbildning
metodutveckling
forsknings- och utvecklingsarbete
fastighetsförvaltning.
Planeringen av den omedelbara vården och vårdinnehållet bör
enligt propositionen ske ute på den enskilda institutionen och
under föreståndarens ansvar. Ansvaret för
behandlingsplaneringen för den enskilde klienten förändras
således inte. Vidare bör personalfrågorna till huvudsaklig del
skötas av de enskilda institutionerna. Efter det att
institutionsstyrelsen meddelat en platsanvisning bör själva
inskrivningen på institutionen ske enligt nu gällande regler.
Utskrivningen bör också fortsättningsvis ligga på föreståndaren
vilket alltså inte innebär några förändringar i förhållande till
nuläget.
Differentiering m.m.
I propositionen föreslås att en regionindelning av
verksamheten bör ske. Inom regionerna bör vården vid de
särskilda ungdomshemmen och LVM-hemmen differentieras med hänsyn
främst till klienternas behov och personlighetsutveckling.
Regionens storlek bör väljas så att det inom varje region finns
underlag för ett differentierat institutionsutbud som så långt
som möjligt svarar mot regionens eget behov. Statens
institutionsstyrelse skall enligt förslaget besluta om
regionindelning och differentiering. Som skäl för förslaget
anges bl.a. att en väsentlig del av den kritik som riktas mot
§12-hemmen och LVM-hemmen har varit att de inte kunnat bereda
adekvat vård åt alla klienter som behövt vård i dessa former.
Kritiken har avsett såväl brist på platser som brister i vårdens
innehåll och utformning.
Enligt propositionen bör den nödvändiga differentieringen av
institutionerna genomföras så snart det är möjligt. Därvid är
det särskilt angeläget att i första hand inrätta vårdplatser för
de grupper av klienter som hittills har varit svåra att bereda
adekvat vård. I betänkandet SOU 1992:18 har utredaren
föreslagit att det i varje region inrättas enheter med särskilt
hög bevakningsgrad och att det skall finnas möjligheter att
förlänga den slutna vården utöver de två månader som nu utgör
tidsgräns för oavbruten sluten vård. Regeringen är emellertid
inte nu beredd att föreslå lagändringar som skulle medge utökad
vård i slutna former. Regeringen hänvisar därvid till att en
särskild kommitté, Ungdomsbrottskommittén (Ju1990:07), har
regeringens uppdrag att utvärdera nuvarande regelsystem för unga
lagöverträdare samt lämna förslag till i vilka former och på
vilket sätt det allmänna i framtiden bör ingripa när ungdomar
som fyllt 15 år begår brott.
Beslut om anvisning av plats i särskilda ungdomshem och
LVM-hem bör fattas centralt av Statens institutionsstyrelse. En
särskild funktion inom myndigheten bör inrättas för ändamålet.
Detta innebär att Statens institutionsstyrelse skall göra den
prövning av ett hems lämplighet som numera enligt 18 § andra
stycket socialtjänstförordningen tillkommer föreståndaren. I
övrigt föreslås inte någon ändring i beslutsordningen för
inskrivning och intagning. Vidare sägs i propositionen att det i
akuta situationer, som kan uppstå vid omedelbara
omhändertaganden enligt 6 § LVU eller 13 § LVM, kan finnas behov
av att göra placeringar med så kort varsel att den centrala
platsanvisningsfunktionens beslut inte kan avvaktas. Detta
gäller framför allt under helger och vid andra tidpunkter när
den centrala funktionen inte är bemannad. Organisationskommittén
-- vars uppgift bl.a. skall innefatta detaljutformning
beträffande myndighetens bemanning -- bör överväga om det är
lämpligt att låta Statens institutionsstyrelse delegera
uppgiften att fatta beslut om platsanvisning i akuta situationer
till föreståndaren för hem med akut- och utredningsenheter.
Utbildning, forskning och utveckling
Enligt propositionen bör särskild vikt läggas på utvärdering,
uppföljning och utbildning av personal. Vidare sägs att i
nuvarande statsbidragssystem är 30 miljoner kronor särskilt
avsatta för utvecklings- och försöksverksamhet. Regeringens
avsikt är att i årets budgetproposition föreslå att motsvarande
medel särskilt avsätts för personalutveckling, uppföljning och
utvecklingsverksamhet inom den i propositionen berörda
verksamheten.
Särskilda frågor inom missbrukarvården och de särskilda
ungdomshemmen (§ 12-hemmen)
Enligt regeringens mening bör så få förändringar som möjligt
göras i nuvarande lagstiftning utöver vad som erfordras för
själva huvudmannaskapsförändringen. Enligt 22 § LVM skall ett
hem (LVM-hem) ledas av en styrelse som också förestår vården i
den mån denna uppgift inte har överlåtits på en särskild
föreståndare. Även efter det statliga övertagandet bör en
styrelse finnas för LVM-hemmen. Styrelsen bör dock utses av
Statens institutionsstyrelse och inte som för närvarande av
landsting eller kommun. Inte heller bör styrelsen utses av
regeringen, som föreslagits i betänkandet SOU 1992:18.
Arbete med nya former för utslussning av ungdomar från
§ 12-hemmen bör intensifieras. Detta bör tills vidare ske inom
ramen för nu gällande regler i avvaktan på att staten som
huvudman hunnit få erfarenhet av hur överenskommelser om
utslussning kan utformas mellan kommunerna och § 12-hemmen och i
avvaktan på ungdomsbrottskommitténs förslag.
Genomförandet
För att förbereda inrättandet av den nya myndigheten och för
att förbereda statens övertagande av de institutioner som skall
ingå i organisationen bör enligt propositionen en särskild
organisationskommitté tillsättas. Kommittéuppdraget bör omfatta
förslag till detaljutformning beträffande myndighetens
organisation, bemanning, placering etc. Kommittén bör vidare
utforma riktlinjer för myndighetens förhållande till de lokala
institutionerna samt kartlägga ägandeförhållandena vid
institutionerna och övriga förhållanden som kan påverka
överförandet av institutionerna till statligt huvudmannaskap. En
annan viktig uppgift för kommittén bör vara att i samråd med
bl.a. Byggnadsstyrelsen och dess efterföljare se över formerna
för ett statligt övertagande av institutionerna.
Lagförslagen
För att genomföra förslagen om ändrat huvudmannaskap m.m.
föreslås i propositionen att ändringar görs i 23, 68 och 70 §§
socialtjänstlagen och att en ny 23 a § införs i lagen.
Vidare föreslås ändringar i 12 och 18 §§ LVU och i 22,
23, 25 och 33 §§ LVM samt att 48 § i sistnämnda lag
upphävs.
Motionerna
I två motioner yrkas avslag på propositionen.
I motion So12 av Sten Söderberg (-) yrkas att
propositionen avslås (yrkande 1). Vidare begärs ett
tillkännagivande om vad som anförs om den institutionella
ungdoms- och missbrukarvården (yrkande 2). Motionären har
svårt att se hur en ny myndighet kan medföra bättre
vårdinnehåll. Enligt motionären är en regionalisering av
verksamheten inte heller någon lösning på ett önskat
institutionsutbud. Det är i stället bättre att använda de
specialinstitutioner som i dag fungerar bra även om det kan
medföra vistelser på annan ort än hemorten. Motionären vänder
sig vidare emot att det endast skall finnas en typ av LVM-hem.
Beräffande utslussning så anser motionären att bestämmelser
härom bör införas i LVU. Förslaget till finansiering avvisas då
det blir alltför betungande för kommunerna. Till detta kommer
enligt motionären att förslaget är för kostsamt att genomföra i
en tid av ekonomisk kris.
I motion So14 av Eva Zetterberg (v) yrkas avslag på
förslagen i propositionen att föra över huvudmannaskapet till
staten och att inrätta den nya myndigheten (yrkandena 1 och
2). Motionären anser att de problem som finns inom dagens
ungdomsvård på intet sätt blir åtgärdade genom propositionens
förslag. Staten var fram till år 1983 huvudman för de särskilda
ungdomshemmen. Erfarenheterna från den tiden är inte särskilt
övertygande. Under åren 1983 till 1992 har däremot en klar
förbättring skett. Höjd utbildningsnivå på personal och ökad
individuell behandling är några av resultaten. Enligt motionären
har vården på dagens landstingsdrivna §12-hem förvisso
fortfarande brister. Ytterligare differentiering och bättre
utbyggd eftervård behövs. Staten bör använda sitt inflytande
till att i stället skaffa sig ökad insyn och bidra till
utvecklingen på detta område utan att ta över huvudmannaskapet.
Riktade statsbidrag och rekommendationer kan enligt motionärens
mening bidra till att utveckla verksamheten. Vad som i dag
behövs är små institutioner med lokal anknytning och inte stora
institutioner med hela landet som upptagningsområde. De pengar
regeringen är beredd att satsa på ökad administration i form av
en statlig styrelse kan enligt motionären i stället satsas på
medel till ökad kompetensutveckling på de särskilda
ungdomshemmen.
I motion So13 av Bo Holmberg m.fl. (s) begärs ett
tillkännagivande om vad som anförs om ändrat huvudmannaskap för
vissa institutioner inom ungdoms- och missbrukarvård.
Motionärerna anför bl.a. följande. I propositionen uppmärksammas
inte behovet av kvalificerade behandlingshem för kvinnliga
missbrukare. Dessa kvinnor får inte glömmas bort när
tvångsvården omorganiseras och får en ny huvudman. Vid
placeringen av de vårdbehövande anser vi att närhetsprincipen
skall gälla så långt det är möjligt för att underlätta bra
kontakt mellan institutionen och klientens socialnämnd. Den nya
statliga myndigheten som skall inrättas bör göras så liten som
möjligt. Enligt motionärernas uppfattning verkar den i
propositionen föreslagna personalstyrkan vara för stor.
Organisationskommittén bör därför utreda förutsättningarna för
en mindre basorganisation. Motionärerna anser att det inte är
lämpligt att låta den nya statliga myndigheten delegera
uppgiften att fatta beslut om platsanvisning i akuta situationer
till föreståndaren för hem med akut- och utredningsenheter. Den
nya myndigheten skall enligt motionärerna alltid ha det fulla
ansvaret och viss bemanning skall alltid finnas.
Organisationskommittén bör därför undersöka möjligheten att
inrätta någon form av jourverksamhet. Slutligen vill
motionärerna understryka betydelsen av att de nuvarande
huvudmännen får kompensation för gjorda investeringar.
I två motioner tas frågan om myndighetens lokalisering upp.
I motion So15 av Lena Boström (s) begärs tillkännagivande
av vad som anförs om lokalisering av Statens
institutionsstyrelse. Motionären ifrågasätter att den nya
myndigheten skall placeras i Stockholm. Motionären anser att
Umeå av regionalpolitiska skäl är en bra placeringsort på grund
av bl.a. de goda flygförbindelser som finns, och att man inom
norra regionen har ett välutvecklat samarbete mellan vårdsektorn
och universitet, högskolorna och vårdhögskolor.
I motion So16 av Inger Lundberg (s) begärs
tillkännagivande om vad som i motionen anförs om lokalisering av
Statens institutionsstyrelse till Örebro. Motionären anför bl.a.
att en viktig uppgift för myndigheten blir att hålla tät kontakt
med institutioner och kommunal socialtjänst. Den bör också vara
lätt tillgänglig för olika kommuner i landet och personal från
de olika behandlingshemmen. Genom sitt läge i Sveriges
demografiska mittpunkt skulle en lokalisering till Örebro skapa
smidiga kontakter mellan myndigheten, kommuner och
behandlingshem. Härtill kommer att det inom länet finns god
kompetens.
Ärendets beredning
Utskottet har under beredningen av detta ärende anordnat en
utfrågning med berörda myndigheter och organisationer i syfte
att få olika frågeställningar ytterligare belysta. Utskottet har
också uppvaktats av olika organisationer inom missbrukarvården.
Utskottet har vidare under ett studiebesök hos Socialtjänsten i
Stockholm och vid ett sammanträffande med företrädare för
Sveriges socionomers, personal- & förvaltningstjänstemäns
riksförbund (SSR) tagit upp dessa frågor. I samband med
utskottets studiebesök nyligen i Älvsborgs län har utskottet
bl.a. besökt ett § 12-hem för flickor. Syftet har varit att
vidga frågan till att inte enbart handla om tvångsvården utan
handla om hela vårdkedjan.
Utskottets bedömning
Enligt utskottets mening ger ett statligt huvudmannaskap för
de särskilda ungdomhemmen och LVM-hemmen ökade möjligheter till
ett väl differentierat vårdutbud och adekvat vård till de mest
utsatta grupperna, vilket också utgjorde viktiga argument för
riksdagens tidigare principbeslut om en
huvudmannaskapsförändring. Utskottet ser positivt på en
organisation med ett samlat statligt ledningsansvar för dessa
institutioner och en samlad överblick över behoven och
resurserna på området så att förändringar i efterfrågan snabbt
uppmärksammas och nödvändiga åtgärder snabbt kan vidtas. Det är
vidare betydelsefullt att en och samma organisation får ett
samlat ansvar för utbildning av personal vid de olika
institutionerna samt för forskning och utveckling av vården.
Enligt utskottets mening är det angeläget att behandlingsnivån i
hela vårdkedjan höjs. Verksamheten inom såväl de nu aktuella
institutionerna som inom den öppna vården bör noga följas upp
och utvärderas. Utskottet ser positivt på att regeringen i den
kommande budgetpropositionen avser att föreslå att särskilda
medel avsätts för dessa ändamål. Enligt utskottets mening är det
angeläget att forskning, utveckling etc. också avser
öppenvården.
Utskottet tillstyrker förslaget till lag om ändring i 23, 68
och 70 §§ samt 23 a § första stycket första meningen samt
andra--fjärde styckena socialtjänstlagen (1980:620) och de
riktlinjer för överföringen av huvudmannaskapet som förts fram i
propositionen och avstyrker motionerna So12 (-) och So14 (v)
yrkande 1.
Enligt 3 § SoL har kommunen det yttersta ansvaret för att de
som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver.
En av socialtjänstens viktigaste utgångspunkter är att
socialtjänstens insatser i individuella ärenden skall bygga på
frivillighet och självbestämmande. Kan vården inte ges i de
frivilliga former som socialtjänstlagen anvisar ger LVU och LVM
socialnämnden en rätt och skyldighet att gripa in. Kommunen har
ansvaret för att barn och ungdom som riskerar att utvecklas
ogynnsamt, får skydd och stöd och -- om det behövs -- vård och
fostran utanför det egna hemmet (12 § SoL). På samma sätt har
kommunen (socialnämnden) ett särskilt ansvar både för insatser i
syfte att förebygga och motverka missbruk av alkohol och andra
beroendeframkallande medel och för att den som till följd av
missbruk har behov av särskilda åtgärder får erforderligt stöd
och hjälp (11 § SoL). LVU och LVM är komplement till
socialtjänstlagen i de fall det inte går att anordna den vård
som den unge resp. missbrukaren behöver i frivilliga former.
Syftet med tvångsvården för missbrukare är att motivera
missbrukaren att frivilligt medverka till fortsatt behandling
och ta emot stöd för att komma från missbruket. Utskottet anser
det viktigt att betona att kommunernas ansvar i dessa avseenden
inte förändras genom det ändrade huvudmannaskapet för de
särskilda ungdomshemmen och LVM-hemmen.
I propositionen föreslås att en ny statlig myndighet, Statens
institutionsstyrelse inrättas den 1 juli 1993. Utskottet
tillstyrker förslaget. Motion So14 (v) yrkande 2 avstyrks.
Den nya myndigheten skall enligt förslaget bl.a. ansvara för
planering, ledning och drift av § 12-hemmen och LVM-hemmen. Den
nya myndigheten skall även besluta om regionindelning och
differentiering av verksamheten.
Utskottet framhöll i det betänkande (1990/91:SoU14) som låg
till grund för riksdagens principbeslut om ett statligt
övertagande av §12-hemmen att landstinget är ett för litet
område för att åstadkomma ett mer effektivt utnyttjande av
vårdresurserna och att en samordning över riket därför var
nödvändig. Enligt riksdagens mening var det nödvändigt att
inrätta hem som har hela landet som upptagningsområde. Detta
uppmärksammas också i propositionen där det sägs att landet bör
delas in i ett antal större regioner inom vilka en väl
differentierad institutionsvård kan inrättas, som så långt som
möjligt svarar mot regionens behov. Vidare sägs att inom
regionerna bör institutionerna inrättas efter klienternas behov
och förutsättningar att tillgodogöra sig vården. Utskottet har
ingen erinran mot att Statens institutionsstyrelse beslutar om
regionindelning och differentiering enligt de riktlinjer som
läggs fram i propositionen. Enligt utskottets mening bör det
ingå i uppgiften att också beakta missbrukande kvinnors
särskilda vårdbehov. För de mest utagerande och brottsbenägna
ungdomarna som till följd av sitt beteende kräver särskilt
intensiva bevakninginsatser liksom för psykiskt störda ungdomar
och övriga minoritetsgrupper med särskilt svåra problem bör det
dock enligt utskottets mening kunna finnas hem som har hela
landet som upptagningsområde. Utskottet vill dock betona vikten
av att närhetsprincipen och kontinuitetsprincipen upprätthålls
så långt det är möjligt vid placeringen av vårdbehövande. Detta
bl.a. för att underlätta kontakten mellan institutionen och
socialnämnden i klientens hemkommun samt kontakten mellan
klienten och hans familj, arbete, socialsekreterare m.m. Det är
vidare viktigt att den samverkan som finns mellan
institutionerna och öppenvården bibehålls och fördjupas och att
den kompetens som finns i dag tas till vara även i
fortsättningen.
I motion So13 (s) behandlas bl.a. frågan om bemanningen av den
nya statliga myndigheten. Motionärerna anser att den nya
statliga myndigheten bör göras så liten som möjligt och föreslår
att organisationskommittén, som enligt propositionen bl.a. skall
föreslå detaljutformning beträffande myndighetens bemanning, bör
utreda förutsättningarna för en mindre basorganisation. Vidare
anser motionärerna att organisationskommittén bör undersöka
möjligheterna till någon form av jourverksamhet, då det enligt
motionärerna inte är lämpligt att låta den nya statliga
myndigheten delegera uppgiften att fatta beslut om
platsanvisningar i akuta situationer till föreståndare för hem
med akut- och utredningsenheter.
Utskottet konstaterar att personalbehovet för den nya
myndigheten skall närmare övervägas av organisationskommittén.
Riksdagen bör inte nu föregripa kommitténs bedömning med något
uttalande om organisationens storlek men utgår från att den
läggs på en låg nivå. Organisationskommittén bör också överväga
frågan om beslut bör fattas om platsanvisningar i akuta
situationer under helger och vid andra tidpunkter när
myndigheter normalt inte är bemannade. Utskottet avstyrker
motion So13 (s).
Utskottet tillstyrker att riksdagen godkänner att Statens
institutionsstyrelse får de uppgifter och den
verksamhetsinrikting som föreslås i propositionen.
Utskottet tillstyrker de i propositionen framlagda förslagen
till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser
om vård av unga och lag om ändring i lagen (1988:870) om vård av
missbrukare i vissa fall samt lag om ändring i socialtjänstlagen
(1980:620) i den mån ändringarna inte omfattas av vad som
tidigare anförts. I lagen om vård av missbrukare i vissa fall
görs en redaktionell ändring också i 25 § andra stycket.
Organisationskommittén skall även få i uppgift att lägga fram
förslag om lokaliseringen av Statens institutionsstyrelse.
Utskottet anser inte att riksdagen bör föregripa kommitténs
bedömning med något uttalande om lämplig lokaliseringsort.
Utskottet utgår från att organisationskommittén och regeringen
beaktar arbetsmarknadsutskottets uttalanden i betänkandet
1989/90:AU13, s. 84 och i yttrandet 1990/91:AU3y om lokalisering
av nya myndigheter. Det ankommer på regeringen att besluta i
lokaliseringsfrågan. Motionerna So15 (s) och So16 (s) avstyrks
således.
Finansieringen
Propositionen
Vården vid § 12-hemmen och LVM-hemmen skall enligt de
riktlinjer som förs fram i propositionen finansieras av
kommunerna via vårdavgifter. Staten skall bidra till
finansieringen via ett anslag över statsbudgeten. Även Statens
institutionsstyrelse bör enligt propositionen finansieras via
anslag över statsbudgeten. Som tidigare nämnts avser regeringen
att i årets budgetproposition begära att medel särskilt avsätts
för utbildning och utveckling.
Motionerna
I motion So17 av Rune Backlund (c) begärs ett
tillkännagivande av vad som anförs om uppföljning och
totalkostnader för utsatta ungdomar. Motionärens bedömning är
att kommunernas ekonomi kommer att vara hårt ansträngd
ytterligare ett antal år. Risken är nu uppenbar att
intentionerna bakom riksdagsbeslutet 1991, att alla svårt störda
ungdomar skall få den vård de behöver kommer att äventyras, inte
genom platsbrist utan genom att kommunerna inte har råd att
betala sin del av vården. Om kommunernas ekonomi får bli
styrande för om svårt störda utsatta ungdomar ska få den
samhällsvård de behöver riskerar samhället enligt motionären att
dra på sig ökade sociala problem med medföljande kostnader för
utslagning, missbruk och kriminalitet. Dessa kostnader kan komma
att vida överstiga kostnaderna för en bra vård, vilket måste
övervägas i ett vidare samhällsperspektiv.
Utskottets bedömning
Utskottet vill betona vikten av att det alltid måste finnas
beredskap att ta hand om vårdbehövande ungdomar och missbrukare
oavsett den ekonomiska situationen i samhället. Det är därför
viktigt att de kommande statsbidragen nu utformas så att inte
ekonomin styr valet av vårdform. Detta bör också uppmärksammas
när det gäller de vårdavgifter som staten skall ta ut av
kommunerna vid placeringarna. I propositionen sägs också att
vårdavgifterna bör ligga på en sådan nivå att de inte hindrar en
kommun från att ansöka om tvångsvård, inte heller får avgifterna
ligga på en sådan nivå att det blir billigare med vård på de
särskilda ungdomshemmen eller LVM-hemmen än vård i andra former.
De slutliga förhandlingarna mellan staten och de nuvarande
huvudmännen för dessa institutioner skall åligga Statens
institutionsstyrelse sedan visst förberedelsearbete gjorts av
organisationskommittén. Utskottet utgår från att de nuvarande
huvudmännen får rimlig kompensation för gjorda investeringar.
Utskottet föreslår att riksdagen godkänner de riktlinjer för
finansiering m.m. som förordats i propositionen. Motion So17 (c)
avstyrks.
Sekretess och register
Propositionen
I propositionen har inte lämnats något förslag till ändring i
sekretesslagen. Det hemställs dock att riksdagen tar del av vad
som i propositionen anförts om register och sekretess.
I propositionen anförs bl.a. följande. För att socialnämnden
skall kunna fullgöra sin skyldighet enligt SoL, LVU och LVM att
sörja för att unga och missbrukare får den vård de behöver bör
nämnden med stöd av bestämmelserna i sekretesslagen (1980:100)
utan hinder av sekretess kunna lämna uppgifter till den
myndighet som skall ansvara för att vård kan erbjudas i sådana
hem som avses i den föreslagna 23 a § socialtjänstlagen. Även
Statens institutionsstyrelse och de berörda hemmen för vård
eller boende bör på motsvarande sätt kunna lämna uppgifter
mellan sig eller till socialnämnden när det är nödvändigt för
att de skall kunna fullgöra sin verksamhet. Det får ankomma på
organisationskommittén att närmare överväga i vilken
utsträckning det i den nya statliga verksamheten kan finnas
behov av tillgång till sekretessbelagda uppgifter i övrigt.
Även frågan om behovet av sammanställning av uppgifter i
register inom den nya verkamheten och vilka uppgifter som kan
behöva ingå i ett sådant register bör övervägas av
organisationskommittén. Om det föreligger behov av
personregister som förs med hjälp av automatisk databehandling
bör registerfrågan tills vidare prövas enligt datalagen
(1973:289).
Utskottet tar inte ställning i dessa frågor.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande huvudmannaskapet
att riksdagen med bifall till propositionen och med avslag på
motionerna 1992/93:So12 och 1992/93:So14 yrkande 1
dels antar förslagen till ändring i 23, 68 och 70 §§ samt
23a§ första stycket första meningen samt andra--fjärde
styckena socialtjänstlagen (1980:620),
dels godkänner de i propositionen förordade riktlinjerna
för överföring av huvudmannaskapet,
2. beträffande Statens institutionsstyrelse
att riksdagen med bifall till propositionen och med avslag på
motionerna 1992/93:So13 och 1992/93:So14 yrkande 2
dels godkänner att en ny myndighet, Statens
institutionsstyrelse inrättas den 1 juli 1993 med de uppgifter
och den verksamhetsinriktning som anges i propositionen,
dels antar de i propositionen framlagda förslagen till lag
om ändring i socialtjänstlagen (1980:620) i den mån det inte
omfattas av vad utskottet hemställt under moment 1 och lag om
ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av
unga samt lag om ändring i lagen (1988:870) om vård av
missbrukare i vissa fall med den ändringen att ordet vården i
slutet av 25 § andra stycket ändras till vården vid hemmet,
3. beträffande lokalisering
att riksdagen avlår motionerna 1992/93:So15 och 1992/93:So16,
4. beträffande finansieringen
att riksdagen med avslag på motion 1992/93:So17 godkänner de i
propositionen förordade riktlinjerna för finansiering,
5. beträffande sekretess och register
att riksdagen utan ställningstagande till vad regeringen
anfört lägger propositionen i denna del till handlingarna.
Stockholm den 3 december 1992
På socialutskottets vägnar
Bo Holmberg
I beslutet har deltagit: Bo Holmberg (s), Sten Svensson
(m), Göte Jonsson (m), Anita Persson (s), Ingrid Andersson (s),
Rosa Östh (c), Rinaldo Karlsson (s), Jan Andersson (s), Jerzy
Einhorn (kds), Johan Brohult (nyd), Maj-Inger Klingvall (s),
Leif Carlson (m), Hans Karlsson (s), My Persson (m) och Barbro
Westerholm (fp).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie
ledamot i utskottet, har suppleanten Gudrun Schyman (v) närvarit
vid den slutliga behandlingen av ärendet.