I betänkandet behandlas den del av proposition 1991/92:138 som
innehåller förslag om begränsningar i rätten att ta barn i
förvar enligt utlänningslagen och motionsyrkanden med anledning
av detta förslag. Vidare behandlas i betänkandet några motioner
från den allmänna motionstiden vid föregående riksmöte, vilka
tar upp frågor om tvångsåtgärder m.m. enligt utlänningslagen.
I propositionen har föreslagits att ett barn under sexton år
inte skall få tas i förvar i andra fall än som avser avvisning
med omedelbar verkställighet. I sådana fall får barnet tas i
förvar endast tillsammans med vårdnadshavare. Vidare föreslås
att förvarstiden begränsas till 72 timmar.
Utskottet, som har remissbehandlat propositionen och motioner
som väckts med anledning av denna har inte till fullo kunnat
stödja propositionens förslag utan lägger med anledning av såväl
propositionen som motioner fram ett eget förslag i fråga om
möjligheterna att ta barn i förvar även efter ett
avvisningsbeslut som inte är förenat med omedelbar
verkställighet eller efter ett utvisningsbeslut.
Utskottets förslag innebär att de nuvarande möjligheterna i
dessa fall att ta barn i förvar -- nämligen att förvar kan
tillgripas när det finns en uppenbar risk för att barnet annars
håller sig undan och därigenom äventyrar en förestående
verkställighet som inte bör fördröjas -- slopas. I stället skall
förvar endast få tillgripas som en sista utväg. Inför en
verkställighet skall sålunda barnet inte kunna tas i förvar
förrän man först prövat att ställa det under uppsikt, som inte
innebär något frihetsberövande men kan förenas med vissa
villkor, såsom anmälningsplikt på vissa tider. Först när ett
försök att få ett barn som ställts under uppsikt att frivilligt
medverka till en avresa misslyckats, skall förvar kunna
tillgripas vid ett senare tillfälle för att möjliggöra ett
avlägsnande från landet. Beträffande begränsningen av
förvarstiden till 72 timmar biträder utskott i princip denna men
anser att det även här vid synnerliga skäl måste finnas en
möjlighet att förlänga tiden med ytterligare 72 timmar.
Utskottet har också i princip ställt sig bakom att ett barn
endast får tas i förvar tillsammans med vårdnadshavare. I de
fall barnet inte har någon vårdnadshavare med sig i landet bör
möjligheten dock finnas kvar att ta barnet i förvar enligt de
regler som föreslås i propositionen eller av utskottet för
verkställighet av av- och utvisningsbeslut.
Utskottet har vid remissbehandlingen uppmärksammats på att det
vid halvårsskiftet 1992 fanns 439 utländska barn som försvunnit
och var efterlysta, eftersom deras vistelseort var okänd. Mot
bakgrund av erfarenheter i andra länder av hur gömda barn har
det och vad som framkommit vid remissbehandlingen om hur barn
tar skada av att gömmas undan föreslår utskottet ett
tillkännagivande till regeringen om att Socialstyrelsen bör få i
uppdrag att i samråd med berörda myndigheter försöka närmare
utröna var dessa barn kan finnas och hur deras situation är.
Mot utskottets beslut i denna del har en reservation (fp och
kds) och en meningsyttring (v) lämnats till förmån för
propositionen. Vidare har ett särskilt yttrande (fp) lämnats.
I betänkandet behandlas också motionsyrkanden om förvar av
vuxna, kroppsvisitering, transportörers kostnadsansvar och
rättshjälp till barn i förvar. Utskottet avstyrker bifall till
dessa motionsyrkanden. En reservation (fp) och meningsyttring
(v) har avlämnats.
Propositionen
Regeringen (Kulturdepartementet) har i proposition
1991/92:138, såvitt nu är i fråga, föreslagit riksdagen att anta
det inom Kulturdepartementet upprättade förslaget till lag om
ändring i utlänningslagen (1989:529) såvitt avser 6kap. 3§.
Lagförslaget framgår av bilaga till betänkandet.
Propositionen i de delar som inte avser förvar av barn har
tidigare behandlats av riksdagen (1991/92:SfU11, rskr.266, SFS
1992:577--578).
Motioner
Motioner väckta med anledning av propositionen
1991/92:Sf32 (delvis) av Sten Andersson i Malmö (m) vari yrkas
att riksdagen beslutar att avslå proposition 1991/92:138.
1991/92:Sf33 av Berith Eriksson (v) vari yrkas
1. att riksdagen hos regeringen begär förslag om förbud utan
undantag mot förvar av barn under 18 år,
2. att riksdagen, vid avslag på yrkande 1, beslutar att
6kap. 3§ andra stycket skall ha följande lydelse:
Detta gäller inte om
1. det är sannolikt att barnet kommer att avvisas enligt
4kap. 1§ eller 2§ och att förordnande om omedelbar
verkställighet enligt 8kap. 8§ till annat land än hemlandet
kommer att meddelas eller fråga uppkommer om verkställighet av
ett sådant beslut om avvisning, och
2. det finns en uppenbar risk för att barnet annars håller sig
undan och därigenom äventyrar en verkställighet som inte bör
fördröjas.,
3. att riksdagen, vid avslag på yrkande 1, hos regeringen
begär förslag om sådan ändring av bestämmelserna om offentligt
biträde i rättshjälpslagen att dessa bringas i överensstämmelse
med barnkonventionens artikel 37.
1991/92:Sf34 av Doris Håvik m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen
med avslag på proposition 1991/92:138 i denna del som sin mening
ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att utreda
möjligheterna att utveckla formerna för att ställa barn under
uppsikt.
1991/92:Sf35 av Leif Bergdahl (nyd) vari yrkas att riksdagen
avslår de delar i proposition 1991/92:138 som gäller förvar av
barn.
Motion väckt under allmänna motionstiden 1992
1991/92:Sf619 av Lars Werner m.fl. (v) vari yrkas
14. att riksdagen hos regeringen begär förslag om upphävande
av de nya grunder i utlänningslagen för förvarstagande av vuxna
som infördes den 1 juli 1990,
15. att riksdagen hos regeringen begär förslag om ett förbud
i utlänningslagen mot förvarstagande av barn,
16. att riksdagen hos regeringen begär förslag om upphävande
av bestämmelserna om kroppsvisitering av utlänning som infördes
den 1 juli 1990,
19. att riksdagen hos regeringen begär förslag om att
utlänningslagens regler om transportörers kostnadsansvar åter
ändras till den lydelse de hade före den 1 juli 1989.
Utskottet
Förvar och uppsikt
Gällande bestämmelser
Enligt 6kap. 2§ utlänningslagen får en utlänning som
fyllt sexton år tas i förvar om
1. hans identitet är oklar vid ankomsten till Sverige eller
när han därefter ansöker om uppehållstillstånd och han inte kan
göra sannolikt att den identitet han uppger är riktig samt hans
rätt att få resa in i eller vistas i Sverige inte kan bedömas
ändå, eller
2. det är nödvändigt för att en utredning om hans rätt att
stanna i Sverige skall kunna genomföras, eller
3. det är sannolikt att han kommer att avvisas eller utvisas
enligt 4kap. 1, 2 eller 3 § eller fråga uppkommer om
verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning samt
det med hänsyn till hans personliga förhållanden eller övriga
omständigheter finns anledning att anta att han annars kommer
att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i
Sverige.
Om det bedöms tillräckligt, kan utlänningen enligt 6kap.
5§ utlänningslagen i stället för att tas i förvar ställas
under uppsikt. Detta kan ske genom att han åläggs att på
vissa tider anmäla sig hos polismyndigheten i orten eller ges
föreskrifter om att lämna ifrån sig pass eller om andra villkor.
-- I sammanhanget bör också påpekas den allmänna föreskriften i
1kap. 1§ utlänningslagen att lagen skall tillämpas så, att
utlänningars frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt
i varje enskilt fall.
Som krav för att en utlänning under sexton år -- ett barn
-- skall få tas i förvar gäller enligt 6kap. 3§
utlänningslagen att det dels är sannolikt att han kommer att
avvisas eller utvisas enligt 4kap. 1, 2 eller 3 § eller fråga
uppkommer om verkställighet av ett beslut om avvisning eller
utvisning, dels 1. finns en uppenbar risk för att han annars
håller sig undan och därigenom äventyrar en förestående
verkställighet som inte bör fördröjas, eller
2. finns anledning att anta att han annars bedriver brottslig
verksamhet i Sverige.
I 6 kap. 3 § anges vidare särskilt att den som är under 16 år
inte får tas i förvar om det är tillräckligt att han ställs
under uppsikt.
Om ett barn under 16 år skulle komma att skiljas från sin
vårdnadshavare eller, om de är flera, en av dem genom att
vårdnadshavaren eller barnet tas i förvar, får åtgärden vidtas
endast om det finns synnerliga skäl.
Utredningsförvar, som alltså endast gäller utlänning över 16
år, får enligt 6kap. 6§ utlänningslagen inte pågå längre än
48 timmar. Annat förvar får enligt 6kap. 4§ andra stycket
inte utan synnerliga skäl pågå mer än två veckor eller -- när
ett avvisnings- eller utvisningsbeslut har meddelats -- två
månader. Ett beslut om förlängning av förvar skall föregås av
förhandling. Ett beslut om uppsikt gäller för varje gång högst
sex månader.
Utan beslut om förvar kan en utlänning hållas kvar för
utredning under högst sex timmar enligt 6kap. 1§
utlänningslagen.
FN:s barnkonvention
Enligt artikel 37 i FN-konventionen om barnets rättigheter,
som Sverige tillträtt, skall konventionsstaterna bl.a.
säkerställa att inget barn får olagligt eller godtyckligt
berövas sin frihet. Gripande, anhållande, häktning, fängslande
eller andra former av frihetsberövande av ett barn skall ske i
enlighet med lag och får endast användas som en sista utväg och
för kortast lämpliga tid.
Med barn avses i konventionen varje människa under 18 år, om
inte barnet blir myndigt tidigare enligt den lag som gäller för
barnet.
Tidigare behandling av förvar och uppsikt av barn under 16 år
De nuvarande bestämmelserna om förvar och uppsikt av barn
under 16 år föreslogs i proposition 1988/89:86 som låg till
grund för 1989 års utlänningslag. Sedan propositionens förslag
bl.a. vad avsåg förvar av barn blivit vilande ett år enligt 2
kap. 12 § tredje stycket regeringsformen antog riksdagen
förslagen i dessa delar vid 1989/90 års riksmöte (SfU19, rskr.
324), och de nya reglerna trädde i kraft den 1 juli 1990.
Enligt den tidigare utlänningslagen från 1980 gällde att en
utlänning som var under sexton år inte utan synnerliga skäl fick
tas i förvar. Detsamma gällde hans vårdnadshavare eller, om de
var flera, en av dem. I övrigt gällde samma förvarsgrunder för
vuxna och barn. Dessa innebar att en utlänning skulle få tas i
förvar om det antingen var sannolikt att han skulle komma att
avvisas eller utvisas eller att ett verkställbart beslut om
avvisning eller utvisning hade fattats. Vidare krävdes att det
med hänsyn till hans personliga förhållanden eller övriga
omständigheter skäligen kunde befaras att han skulle komma att
hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet här i riket
eller att hans identitet var oklar.
I fråga om de i proposition 1988/89:86 föreslagna nya
bestämmelserna för förvar av barn uttalade föredragande
statsrådet i propositionen att hon inte kunde finna annat än att
det alltjämt var nödvändigt att även barn kunde tas i förvar i
vissa fall. Om förvarstagande av barn omöjliggjordes helt skulle
detta få till resultat att avlägsnandebeslut rörande
barnfamiljer i vissa fall inte skulle kunna verkställas, och
detta kunde inte vara en rimlig ordning. I lagen borde
emellertid ges klarare uttryck för när barn över huvud taget
fick tas i förvar. Statsrådet framhöll till en början att för
förvar av barn alltjämt borde krävas antingen att det hade
fattats avlägsnandebeslut som skulle verkställas eller att det
var sannolikt att ett sådant beslut skulle komma att fattas.
Kraven att det därutöver måste föreligga risk för antingen
undanhållande eller brottslig verksamhet borde också behållas,
men högre krav än för vuxna borde ställas med avseende på
undanhållanderisken. I propositionen föreslogs därför att det
skall föreligga en uppenbar risk för undanhållande och att
därigenom en förestående verkställighet som inte borde fördröjas
blev äventyrad. Den utformning av lagtexten som föreslogs
samt de exemplifieringar som anfördes i specialmotiveringen
borde enligt statsrådets mening leda till att intentionerna
bakom de gällande bestämmelserna uppfylldes bättre och att
därigenom förvarstagande av barn skulle komma att vidtas i färre
fall.
I specialmotiveringen påpekades att barn borde få tas i förvar
endast när det fanns synnerligen starka skäl för det. I fråga om
risken för undanhållande angavs att det måste anses att det var
barnet som höll sig undan även om det var fråga om ett litet
barn som helt utan eget agerande gömdes undan av föräldrarna.
Risk för undanhållande måste finnas i det enskilda fallet. Den
kunde t.ex. framgå av barnets eller vårdnadshavarens uppgifter
eller beteende. I fråga om äventyrande av en förestående
verkställighet som inte borde fördröjas angavs att detta framför
allt torde kunna anses vara fallet om verkställighet skulle ske
till ett s.k. första asylland. Statsrådet påpekade att avvisning
till ett första asylland i allmänhet måste ske inom mycket kort
tid efter ankomsten, om den alls skulle gå att genomföra. Det
kunde också anses vara viktigt att verkställigheten inte
fördröjdes i ärenden där det redan hade gått en längre tid efter
det verkställbara avlägsnandebeslutet, särskilt om det var
barnet eller barnets vårdnadshavare som själva avsiktligt hade
fördröjt verkställigheten.
Som exempel på sådana synnerliga skäl som skulle föreligga för
att ett barn skulle få skiljas från sin vårdnadshavare eller, om
de var flera, en av dem angavs i specialmotiveringen att det
beträffande en av föräldrarna förelåg risk för undanhållande men
inte beträffande den andra. Likaså kunde det någon gång anses
vara ett synnerligt skäl för att skilja barnet från någon av
föräldrarna att man behövde kunna ta föräldern i förvar med stöd
av 2§ första stycket 1 eller2 för att kunna utröna familjens
identitet eller genomföra en utredning om familjens rätt att
stanna i Sverige. Att undvika familjesplittring genom att ta
såväl barn som vårdnadshavare i förvar fick givetvis inte
förekomma, om inte förutsättningarna för förvar förelåg
beträffande samtliga.
I specialmotiveringen angavs vidare att uppsikt kunde ske
exempelvis genom att barnet fick bo hos en släkting eller på
annat lämpligt ställe och inte utan särskilt tillstånd fick
lämna det område där denna bostad var belägen. Det påpekades
också att det område där barnet fick vistas naturligtvis inte
borde vara så begränsat att det i realiteten var fråga om ett
förvar. I detta avseende hänvisades till följande uttalande av
Lagrådet i fråga om utformningen av institutet uppsikt.
Enligt Europakonventionen har den som berövats friheten rätt
att inför domstol påfordra att lagligheten av ett
frihetsberövande prövas. Varje åliggande för en person att
vistas på en viss plats eller inom ett visst område t.ex. en
kommun torde inte kunna anses som ett frihetsberövande i
konventionens mening. Är emellertid platsen till ytan så liten
som en förläggning eller en utredningssluss kan antas vara
föreligger med stor sannolikhet ett frihetsberövande. Jfr
Guzzardimålet, Europadomstolens publikationer, serie A39, där
den europeiska domstolen fann att det förelåg ett
frihetsberövande då en person ålagts att vistas på en liten ö
utanför Sardinien. Enligt lagrådets mening bör därför som
villkor vid beslut om uppsikt inte få föreskrivas att en
utlänning skall vistas på en förläggning eller utredningssluss.
Med hänsyn till Lagrådets uttalande påpekades i propositionen
att ett åläggande för en utlänning att vistas inom ett mer
begränsat område än en viss ort eller en viss kommun, t.ex. en
flyktingförläggning, skulle kunna vara att anse som ett förvar.
I propositionen framhölls vidare att om förhållandena var
sådana att ett barn trots allt måste tas i förvar, det var
viktigt att i möjligaste mån minska de negativa konsekvenser som
ett förvarstagande kunde få för barnet. Det låg i sakens natur
att förvaret innebar en begränsning i barnets rörelsefrihet. Det
var dock angeläget att barnet under tiden i förvar fick vistas
under i övrigt så normala förhållanden som möjligt. Härmed
avsågs framför allt förvarslokalernas utformning och betydelsen
av att det där fanns personal med kunskap om barn och barns
utveckling.
Utskottet delade i betänkandena 1988/89:SfU19 och SfU22 samt
1989/90:SfU19 bedömningen i propositionen att barn alltjämt
måste kunna tas i förvar i vissa fall. Detta gällde enligt
utskottets uppfattning endast i de fall då det är oundgängligen
nödvändigt och sedan det noga övervägts om syftet med åtgärden
inte kan nås genom att barnet ställs under uppsikt.
Utskottet fann att de föreslagna nya kriterierna för
förvarstagande av barn och föreskrifterna för att förhindra
familjesplittring väl gav uttryck åt den starka restriktivitet
som måste iakttas i fråga om sådana förvarsbeslut. De föreslagna
inskränkningarna i rätten att ta barn i förvar och
motivuttalandena till bestämmelsen i frågan gav enligt
utskottets uppfattning garantier för att förvar skulle komma att
tillgripas endast om det finns mycket starka skäl för åtgärden.
I fråga om motioner om att ett nytt institut benämnt
kvalificerad uppsikt skulle införas erinrade utskottet om
Lagrådets uttalande beträffande bedömningen av föreskrifter om
vistelse inom flyktingförläggning eller utredningssluss.
Propositionen
I den förevarande propositionen anför föredragande statsrådet
inledningsvis att Rikspolisstyrelsen på regeringens uppdrag i
januari 1992 redovisat en undersökning av hur bestämmelserna om
förvar har tillämpats före och efter den 1 juli 1990 då de nya
reglerna trädde i kraft. Av undersökningen, som omfattar
perioden juli--oktober 1988 och motsvarande period 1991 framgår
bl.a., anför statsrådet, att antalet fall där barn tagits i
förvar ökat sedan de nya bestämmelserna trätt i kraft. Antalet
asylsökande under de perioder undersökningen omfattar har
visserligen också ökat kraftigt mellan de undersökta perioderna
och likaså andelen barnfamiljer bland de asylsökande. Ökningen
av antalet barn i förvar är emellertid, framhåller statsrådet,
relativt sett ännu större.
Enligt statsrådets mening är det en ytterst allvarlig och
oroande utveckling att antalet förvar av barn ökat tvärtemot
avsikten med lagändringen den 1 juli 1990. Att ta barn i förvar
måste, anför hon, vara en sista utväg som endast tillgrips i
undantagsfall. Hon bedömer därför att en snar ändring av
förutsättningarna att ta barn i förvar är synnerligen angelägen
för att komma till rätta med dessa förhållanden och föreslår att
utlänningslagen ändras så att det i fortsättningen skall vara
möjligt att ta barn i förvar i färre fall och under kortare tid
än för närvarande.
De förslag som läggs fram i propositionen innebär att
möjligheten att ta barn i förvar helt slopas när beslut om
avvisning inte har förenats med förordnande om omedelbar
verkställighet eller när beslut om utvisning har meddelats.
Vidare innebär förslagen att även möjligheten att ta ett barn i
förvar tas bort i de fall barnet kan befaras komma att bedriva
brottslig verksamhet. Möjligheten att ta barn i förvar vid
beslut om avvisning vid omedelbar verkställighet föreslås
däremot finnas kvar, men med de inskränkningarna i förhållande
till vad som nu gäller, att ett barn får tas i förvar endast
tillsammans med vårdnadshavare och inte får hållas i förvar
längre tid än 72 timmar.
Statsrådet framhåller att ett absolut förbud mot att ta barn i
förvar skulle medföra att avlägsnandebeslut rörande barnfamiljer
inte skulle kunna verkställas, framför allt i fall där det är
fråga om avvisning med omedelbar verkställighet till tredje land
och där verkställigheten i princip måste ske omgående för att
kunna genomföras. Detta skulle leda till att asylsökande som
visar sig inte ha tillräckliga skäl för att få
uppehållstillstånd i Sverige ändå skulle komma att få stanna här
enbart därför att det förhållandet att utlänningen hade barn
medfört att han inte kunde tas i förvar för att säkerställa en
tillräckligt snabb verkställighet. Statsrådet anser vidare att
det inte finns tillräckliga skäl att göra någon principiell
åtskillnad mellan de fall att ett beslut om avvisning med
omedelbar verkställighet skall ske till tredje land och när det
skall ske till hemlandet, eftersom den asylsökande även i det
senare fallet inte skall tillåtas resa in i landet utan i
princip återsändas omgående. Statsrådet understryker i detta
sammanhang att de gällande grunderna för förvar, nämligen att
det måste föreligga en uppenbar risk att barnet håller sig undan
och därigenom äventyrar en förestående verkställighet, bör gälla
även fortsättningsvis.
I de fall beslut om avvisning inte har förenats med
förordnande om omedelbar verkställighet eller när beslut om
utvisning meddelats anser statsrådet att situationen är
annorlunda, eftersom det i dessa fall inte är lika angeläget med
en snabb verkställighet av beslutet. Hon framhåller att det
förhållandet att beslutet inte kan verkställas vid den planerade
tidpunkten inte medför att verkställigheten omöjliggörs --
endast att den kan komma att fördröjas. Detta kan leda till ett
ökat arbete för den verkställande myndigheten som måste ordna
med biljetter och resplaner vid ytterligare tillfälle, men dessa
olägenheter skall vägas mot det inhumana i att hålla barn i
förvar, och statsrådet anser helt klart att hänsynen till barnet
väger tyngst i detta fall.
Statsrådet framhåller i detta sammanhang att en utlänning som
undanhåller sig verkställighet inte är berättigad till någon
form av stöd från samhället.
Beträffande förslaget att barn inte får tas i förvar annat än
med vårdnadshavare framhåller statsrådet att det inte är
ovanligt att barn kommer ensamma till Sverige och då ofta
befinner sig i en speciellt utsatt situation utan den trygghet
det innebär att vara tillsammans med föräldrarna eller i vart
fall en vuxen vårdnadshavare. Hon finner det därför mycket
angeläget att ett ensamstående barn över huvud taget inte får
tas i förvar.
Förslagen i propositionen har inte varit föremål för sedvanlig
remissbehandling, men Rikspolisstyrelsen och Statens
invandrarverk har under hand vid beredningen av propositionen
framfört att begränsningen av möjligheterna att ta barn i förvar
skulle få till konsekvens att en polisman som anträffar en
barnfamilj som har hållit sig undan skulle sakna varje möjlighet
att omhänderta barnfamiljen och genomföra en verkställighet mot
familjens vilja. Invandrarverket har vidare påpekat att med
vårdnadshavare måste i sammanhanget avses legal vårdnadshavare
och att möjligheten till förvarstagande borde finnas även i de
fall barnet kommer till Sverige med någon vuxen släkting som
inte är barnets vårdnadshavare. Statsrådet framhåller att hon
har förståelse för dessa synpunkter, och att det är en fråga av
stor vikt att lagakraftvunna beslut om avvisning och utvisning
kan verkställas. Hon anser emellertid att hänsynen till barnen
måste väga tyngst vid den avvägning som måste göras mellan å ena
sidan strävan efter att snabbt och effektivt kunna verkställa
avlägsnandebeslut och å andra sidan det starka önskemålet att
barn inte skall tas i förvar. Hon påpekar också att
Rikspolisstyrelsens egen undersökning tyder på att behovet av
att ta barn i förvar i andra typer av avlägsnandeärenden än de
som gäller avvisning med omedelbar verkställighet inte är
särskilt framträdande. Det är dock enligt statsrådets mening av
stor vikt att de nya reglerna noga följs upp.
I nuvarande bestämmelser om förvar av barn i 6 kap. 3 § UtlL
har angivits grunderna för när ett förvar av barn får ske. De i
propositionen föreslagna inskränkningarna i grunderna för att ta
barn i förvar föreslås lagtextmässigt utformade så att i
inledningen till lagrummet anges att barn inte får tas i förvar,
men att detta inte gäller i de fall som därefter räknas upp i
lagrummet. Lagrådet har vid sin granskning av lagförslaget
anfört att det kategoriska förbudet i paragrafens första stycke
mot förvarstagande framstår med tanke på innehållet i följande
stycken som något missvisande, och lagrådet har föreslagit en
sådan utformning av paragrafen att den liksom hittills anger i
vilka fall ett barn får tas i förvar. Statsrådet har mot
lagrådets uppfattning invänt att hon anser det väsentligt att
det principiella förbud mot att ta barn i förvar som föreslås i
propositionen, annat än i absoluta undantagsfall, kommer till
klart uttryck redan i paragrafens inledning.
Motionerna
I tre motioner yrkas avslag på förslaget att inskränka
möjligheterna att ta barn i förvar.
I motion 1991/92:Sf34 av Doris Håvik m.fl. (s) påpekar
motionärerna att förvar av barn vid direktavvisning svarar för
en mycket stor andel, ca 90 %, av det totala antalet fall av
förvar av barn, och att man därför med propositionens förslag
behåller förvar i de fall där det mest används. Förslaget
innebär, anför motionärerna, att det i övriga fall inte går att
avlägsna en barnfamilj som motsätter sig detta, oavsett om
skälet till avlägsnandet är att familjen fått avslag på en
asylansökan, utvisas på grund av brott eller att familjen vill
stanna kvar i landet efter ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.
Motionärerna erinrar om att regeringen i propositionen
framhåller att det är av stor vikt att lagakraftvunna beslut kan
verkställas. De påpekar att detta uttalande görs samtidigt som
regeringen tar bort möjligheten att genomföra verkställigheten.
Motionärerna erinrar vidare om att detta förhållande enligt
propositionen är tänkt att lösas genom att en utlänning som
undanhåller sig verkställighet inte heller är berättigad till
någon form av stöd från samhället. Motionärerna konstaterar att
den bakomliggande tanken således är att om barnfamiljer inte får
något samhälleligt stöd, blir deras situation så outhärdlig att
de frivilligt lämnar landet. Motionärerna ifrågasätter om inte
detta strider både mot socialtjänstlagen och FN:s
barnkonvention, och de menar att det finns en stor risk att man
får en grupp av familjer med barn som kommer att leva i
samhällets utkant utan skola, utbildning och hälso- och
sjukvård. Motionärerna anför att de har svårt att inse att
propositionens förslag gagnar barnen, och de anser inte att
förslaget präglas av humanitet och omsorg om barnens bästa.
Motionärerna begär att riksdagen med avslag på propositionen i
denna del begär en utredning om möjligheterna att utveckla
institutet att ställa barn under uppsikt.
Även i motionerna 1991/92:Sf35 av Leif Bergdahl (nyd) och
1991/92:Sf32 av Sten Andersson i Malmö (m) framhålls att
propositionens förslag innebär att det -- oavsett skälet till
utvisningsbeslutet -- inte går att avlägsna en familj med barn
om familjen vägrar. Motionärerna begär att propositionen skall
avslås av riksdagen.
I motion 1991/92:Sf33 av Berith Eriksson (v) begärs förslag om
förbud utan undantag mot förvar av barn under 18 år
(yrkande1). Vid avslag på detta yrkande begär motionären
(yrkande2) att riksdagen beslutar att möjligheterna till
förvar skall inskränkas ytterligare i förhållande till vad som
föreslås i propositionen genom att som krav för förvar skall
gälla att avvisningen gäller annat land än hemlandet.
Lars Werner m.fl. (v) anför i motion 1991/92:Sf619 att antalet
beslut om barnförvar ökat dramatiskt sedan de nya reglerna
införts. Mot den bakgrunden och med hänsyn till Sveriges
åtaganden enligt FN:s barnkonvention anser motionärerna att ett
förbud mot förvarstagande av barn måste införas i
utlänningslagen, och de begär att regeringen lägger fram ett
förslag om detta (yrkande15).
Remissinstanserna
I flera av motionerna har påpekats att förslaget borde ha
remissbehandlats, och utskottet har under beredningen av ärendet
beslutat att inhämta yttrande över propositionen och motionerna
från Statens Invandrarverk, Rikspolisstyrelsen och
Socialstyrelsen. Vidare har Landstingsförbundet, Svenska
kommunförbundet, Sveriges Advokatsamfund, Röda korset, Rädda
Barnen, Svenska flyktingrådet och Flyktinggruppernas och
Asylkommittéernas Riksråd (FARR) beretts tillfälle att yttra
sig. Samliga dessa remissinstanser har inkommit med yttranden.
Dessutom har yttrande inkommit från företrädare för Svenska
kyrkans församlingsnämnd och Svenska kyrkans biskopsmöte.
Invandrarverket uppger att polismyndigheternas förvarstaganden
av barn minskat högst avsevärt under första halvåret 1992
jämfört med samma tid 1991 och att detta till en del kan
förklaras genom den mängd verkställigheter av barnfamiljer till
Bulgarien som skedde under 1991, men att även bortsett härifrån
minskningen torde vara betydande. Verket uppger att det redan
med dagens regler inte är ovanligt att barnfamiljer håller sig
undan en längre tid och därigenom förhindrar verkställighet av
lagakraftvunna avlägsnandebeslut. Det kan, enligt verket,
knappast råda någon tvekan om att de föreslagna reglerna i
betydande utsträckning kommer att ytterligare försvåra och
säkert i många fall omöjliggöra verkställighet av lagakraftvunna
avlägsnandebeslut. Det framstår alltså klart att förslaget
strider mot det i åtskilliga sammanhang uttalade intresset av
snabba och effektiva verkställigheter. Verket kan inte heller
dela bedömningen i propositionen att behovet av att kunna ta
barn i förvar i samband med verkställighet av ett
polismyndighetsbeslut är ringa. Beträffande risk för
brottslighet som förvarsgrund anser verket att denna bör finnas
kvar, även om förvarsgrunden sällan används. Verket anser vidare
att det totala förbudet mot att ta "ensamma barn" i förvar i
många fall omöjliggör avvisning både till tredje land och
hemlandet samt påpekar att "ensamma barn" inte alltid är ensamma
utan åtföljs av släktingar som inte är legala vårdnadshavare.
Beträffande dessa barn anför verket också att det inte sällan
händer att de sänds i förväg för att utgöra "ankare" för
föräldrar och andra familjemedlemmar att ansluta sig till
senare, och att det då är svårt att neka till
familjesammanföringar. Om barnen inte får tas i förvar blir det
än svårare att bemästra detta problem. Verket ifrågasätter också
starkt om humanitära synpunkter tillgodoses bättre i ett system
som uppmuntrar till att hålla barnen gömda -- kanske under
avsevärd tid och utan tillgång till sjukvård, försörjning,
skolgång etc. -- för att hindra eller fördröja en
verkställighet, än i ett system där en kortare tids förvar är
möjligt inför verkställigheten. Verket menar att från humanitär
synpunkt torde det förra vara betydligt skadligare än det
senare. Verket pekar också på den effekten av förslaget att en
av vårdnadshavarna kan tas i förvar och avlägsnas, medan några
möjligheter till verkställighet för familjen i övrigt inte
finns. Verket ifrågasätter om det är mer humanitärt att på så
sätt skilja en familj åt, än att ha regler som säkerställer en
gemensam verkställighet. Verket efterlyser slutligen ett
auktoritärt klargörande uttalande om någon form av
tvångsingripande -- ens för någon timme -- alls medges mot den
för vilken avvisning eller utvisning skall verkställas, om
förvar inte längre blir möjligt.
Rikspolisstyrelsen tillstyrker att risk för brottslig
verksamhet utgår som förvarsgrund. Styrelsen tillstyrker också
förslaget om att barn skall få tas i förvar endast tillsammans
med vårdnadshavare, men föreslår då att inte enbart legala
vårdnadshavare utan även faktiska sådana skall omfattas av
bestämmelsen. I övrigt avstyrker styrelsen att inskränkningar
görs i de nuvarande möjligheterna att ta barn i förvar och att
en absolut tidsgräns om 72 timmar införs för förvar av barn.
Rikspolisstyrelsen påpekar att enligt utlänningslagen skall
polismyndigheten verkställa ett beslut om utlänningen inte
lämnar landet inom föreskriven tid. Om en utlänning vägrar att
lämna landet och håller sig undan kan polismyndigheten genomföra
uppgiften endast med hjälp av frihetsberövande -- förvar. Alla
förvar har därför, anför styrelsen, sin grund i utlänningarnas
eget agerande, och det är också en betydande del av de
utlänningar som får av- eller utvisningsbeslut som håller sig
undan eller på annat sätt motsätter sig verkställighetens
genomförande. Enligt statistik som bifogats yttrandet har
antalet förvar under första halvåret 1991 uppgått till 301 och
under första halvåret 1992 till 180, motsvarande en minskning av
40 %. Det framgår också att vid utgången av juni månad 1992 var
2 056 personer, varav 439 barn, efterlysta eftersom deras
vistelseort var okänd. En polisman som anträffar en barnfamilj
som har hållit sig undan verkställighet av ett beslut om
utvisning eller avvisning i sådana fall där förbud föreslås mot
förvar, kommer, anför styrelsen, att sakna varje möjlighet att
omhänderta barnfamiljen och genomföra verkställigheten mot deras
vilja, eftersom en befogenhet enligt polislagens 11 § att
omhänderta en person förutsätter att polismyndigheten har
befogenhet att besluta om förvarstagande. Styrelsen betonar
vidare vikten av att fattade avlägsnandebeslut kan verkställas,
eftersom detta är väsentligt inte minst ur
trovärdighetssynpunkt. Skulle reglerna trots allt ändras på av
regeringen föreslaget sätt bör det, enligt styrelsen, i vart
fall finnas en möjlighet till förvarstagande i fall där
flyktfaran redan är dokumenterad. På så vis skulle man ha en
teoretisk möjlighet att ingripa när man anträffar en barnfamilj
som håller sig undan en verkställighet av ett avlägsnandebeslut.
Vad avser förslaget att begränsa tiden för förvar till 72 timmar
anser styrelsen att det inte finns något behov av att ändra
nuvarande tidsgränser för förvar. Av de barn som togs i förvar
under första halvåret 1992 har 91 % inte hållits i förvar mer än
tre dygn och resten högst nio dygn. Det finns, anför styrelsen,
praktiska problem med en verkställighet beroende på
biljettillgång och turtäthet, eller på att förhandskontakt måste
tas med utländska myndigheter, ibland relativt lång tid före
avresan, eller på att den beslutet berör inte sällan försöker
sabotera verkställigheten genom att undanskaffa resehandlingar
eller motsätter sig att medverka till att sådana anskaffas. Till
detta kommer att utlänningen vid embarkeringen av flygplanet kan
uppträda så störande att han inte får följa med. Styrelsen menar
därför att det i det enskilda fallet kan vara nödvändigt att
tillgripa längre förvarstider än 72 timmar.
Socialstyrelsen tillstyrker förslaget att inskränka
möjligheterna att ta barn i förvar och anser också att den
nuvarande åldersgränsen 16 år för vem som är barn enligt
utlänningslagen bör omprövas med hänsyn till barnkonventionens
åldersgräns 18 år. Styrelsen finner det anmärkningsvärt att
förstahandsalternativet till förvar -- att ställa den som kan
befaras hålla sig undan under uppsikt -- mycket sällan används.
Styrelsen finner också särskilt starka motiv för att ensamma
barn inte skall få tas i förvar, dels därför att dessa barn är
särskilt utsatta, dels för att behovet av att ta dem i förvar
för att kunna verkställa avvisning torde kunna tillgodoses genom
andra åtgärder, som också är bättre för barnen. Styrelsen pekar
här på att i extremfall kan ingripande med stöd av lagen
(1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) bli
tillämpligt. När det gäller konsekvenserna av att barnfamiljer
stannar kvar i landet trots avvisningsbeslut, anför styrelsen
att det finns vittnesbörd om hur barn i dag lever gömda under
relativt svåra omständigheter; utan möjlighet att gå i skola
eller förskola, ofta utan normala kamratrelationer, isolerade
med sina föräldrar och deras oro -- vilket också drabbar barnen
-- och sannolikt ofta, men inte alltid, utan tillgång till
hälso- och sjukvård. Styrelsen finner det angeläget att
uppgifter om hur många dessa barn är så långt möjligt tas fram,
och att försök görs att få ökad kunskap om "de gömda barnens"
situation och konsekvenserna för dem. Styrelsen konstaterar
också att kommuners och landstings skyldigheter att bistå ett
barn som utan lagligt stöd vistas i landet är begränsade när det
gäller barnets välfärd och hälsa, och att någon rätt till
bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen inte föreligger. Kommunens
yttersta ansvar enligt 3 § samma lag att se till att de som
vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver gäller
dock. I första hand bör enligt styrelsen kommunen medverka till
att andra myndigheter kan ta sitt ansvar och styrelsen
framhåller att när det gäller gömda familjer som skall avvisas
är det polisens ansvar att spåra upp dem och se till att de får
kost och logi inför verkställandet. Kommunens ansvar torde inte
sträcka sig längre än till hjälp för stunden i avvaktan på att
polisen tar ansvar för dem. Styrelsen erinrar också om att
socialnämndens skyldigheter enligt utlänningslagen och
utlänningsförordningen innebär dels att nämnden måste underrätta
polismyndigheten första gången nämnden vidtar en åtgärd i ett
ärende, dels att nämnden på begäran av bl.a. polismyndighet är
skyldig att lämna ut uppgifter om en utlännings personliga
förhållanden, om dessa uppgifter behövs t.ex. för att verkställa
en utvisning.
Svenska kommunförbundet anser att det bör åligga staten att
svara för att fattade beslut också kan verkställas på ett
effektivt sätt. Förbundet understryker behovet av att förvar av
barn sker i lämplig miljö och under en kraftigt begränsad tid.
Förbundet hänvisar till att det under maj 1992 fanns 1 943
personer efterlysta, därför att de undanhöll sig verkställighet.
Detta antal kan enligt styrelsen förväntas öka påtagligt i
kommunerna, om det blir allmänt känt att berörda barnfamiljer
inte längre riskerar att tas i förvar. Beträffande påståendet i
propositionen, att en utlänning som undanhåller sig
verkställighet inte heller är berättigad till någon form av stöd
från samhället, påpekar styrelsen att i den mån barnfamiljer som
undanhåller sig verkställighet är i behov av ekonomiskt eller
annat bistånd och söker sig till kommunens socialtjänst, är
denna skyldig att ge adekvat hjälp, eftersom kommunen har det
yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd
och den hjälp de behöver. I praktiken förefaller merparten av
dem som håller sig undan verkställighet att i det längsta
undvika kontakt med kommunen, som är skyldig att lämna uppgifter
om den hjälpsökande till polisen. Om regeringens förslag
förverkligas kan det, konstaterar förbundet, eventuellt medföra
att fler personer öppet söker ekonomiskt bistånd. Förbundet
anser det uppenbart att särskilt barnen i familjer som håller
sig undan verkställighet riskerar att utsättas för allvarliga
psykiska och sociala påfrestningar och många står kanske utanför
både skola och kamratkontakter. Om det kommer till kommunens
kännedom att dessa barn far illa är det, påpekar förbundet,
kommunens skyldighet att ingripa på lämpligt sätt.
Kommunförbundet ifrågasätter sammanfattningsvis om den
föreslagna inskränkningen av möjligheten att ta barn i förvar
verkligen gagnar barnens intresse. De sociala och psykiska
riskerna med att under längre tid undanhålla sig verkställighet
av en avvisning förefaller förbundet vara större än vinsterna av
något färre förvarstaganden. Förslaget medför, anför förbundet,
att staten frånsäger sig ett redskap för att verkställa fattade
beslut om avvisning eller utvisning, och kommunerna tvingas
eventuellt att ta ansvar för en växande grupp barnfamiljer som
undanhåller sig verkställighet. Den totala omfattningen av
förvar av barn kommer inte heller att påverkas nämnvärt,
eftersom flertalet ärenden även i framtiden kommer att gälla
förvar i samband med direktavvisningar, som enligt propositionen
även fortsättningsvis föreslås vara tillåtna.
Landstingsförbundet kan inte instämma i resonemanget i
propositionen om att utlänningar som undanhåller sig
verkställighet av ett utvisningsbeslut inte är berättigade till
någon form av stöd från samhället, eftersom landstingen inte
t.ex. kan vägra att ge akutsjukvård till en person som vistas
inom landet. Om ett barn eller en familj, framför allt om det
gäller en längre tid, undanhålls tillgång till all hälso- och
sjukvård kan det enligt förbundet få allvarliga, ibland
bestående, konsekvenser för personen. För landstingens del kan
det innebära omfattande vårdinsatser för sjukdom/skada som i ett
tidigare skede hade kunnat åtgärdas. Det finns också enligt
förbundet en ekonomisk aspekt på detta, eftersom staten inte
torde ikläda sig något ansvar för personer som vistas i landet
efter ett utvisningsbeslut. Detta innebär, anför förbundet, att
situationer uppstår då ingen tar det ekonomiska ansvaret för
invandrade personer. Landstingsförbundet anser att den
föreslagna lagändringen inte bör genomföras nu, utan först efter
ytterligare kunskapsinhämtande och analys av vilka konsekvenser
lagändringen skulle medföra i första hand för flyktingbarnen men
även för landstingens ansvar för familjerna som stannar kvar i
landet utan lagligt stöd.
Sveriges Advokatsamfund anser att möjligheten att ta barn i
förvar helt bör slopas och att åldersgränsen för när ett barn
räknas som vuxen i utlänningslagen bör höjas till 18 år för att
bringas i överensstämmelse med barnkonventionen.
Advokatsamfundet menar också att varken i utvisningsärenden
eller i avvisningsärenden äventyras verkställigheten genom ett
förbud att ta barn i förvar. Benägenheten att hålla sig undan
verkställigheten kan snarare förväntas minska, om möjligheterna
att ta barn i förvar slopas, eftersom det i dag förekommer att
familjer håller sig undan verkställighet just på grund av rädsla
för att barnen skall tas i förvar.
Röda korset anför att det är särskilt viktigt att det noga
regleras i lag vilka möjligheter som finns att spärra in
människor som inte är misstänkta för att ha begått något
allvarligt brott eller som på annat sätt kan antas utgöra en
fara för samhället. I jämförelse med reglerna för häktning och
anhållande för brottsmisstänkta är en asylsökande, vad gäller
nivån på beslutsfattare kopplat till längden av
frihetsberövandet, mindre skyddad mot frihetsberövande än en
misstänkt brottsling. Röda korset anser att förvarstagande av
barn aldrig borde få ske, men för den händelse det i lagen ändå
skulle kvarstå en möjlighet att barn i vissa fall skall kunna
tas i förvar, är det viktigt att undantagen är väl definierade.
Ett sådant undantagande kan möjligen vara då det är angeläget
att verkställighet av ett avvisningsbeslut kan ske omgående.
Förvar får då aldrig tillgripas annat än som en sista utväg,
under en begränsad tid och tillsammans med vårdnadshavare och en
längsta tid av 72 timmar är rimlig. Det är Röda korsets
förhoppning att ett förvarstagande i så fall begränsas till att
kunna ske endast till tredje land. När det gäller avvisningar
till hemlandet måste det finnas andra sätt att förmå sökanden
att rätta sig efter beslutet, och Röda korset påpekar att i
dessa fall ställs den sökande utan samhällets stöd vilket
naturligtvis utgör ännu ett incitament att lämna landet mer
eller mindre självmant. Röda korset framhåller dock att
bestämmelserna i barnkonventionen torde utesluta att ett barn
nekas social trygghet, oavsett dess status och rättsläge, och
Röda korset håller därför med regeringen om att hänsynen till
barnet så gott som alltid leder till att barn, trots ett
eventuellt undanhållande, inte tas i förvar. Röda korset har i
flera fall av undanhållande fått den uppfattningen att man i
första hand håller sig undan ett förvarstagande och inte en
framtida verkställighet. Många föredrar, anför Röda korset, att
i stället för att i förvar avvakta en verkställighet, själv
sköta detta på ett sätt och inom en tidsram som bättre passar
barnet/familjen.
Även Rädda Barnen välkomnar förslaget att inskränka
möjligheten att ta barn i förvar, men anser att förvar inte
skall kunna tillgripas vid avvisning till hemlandet. Rädda
Barnen föreslår att barn under 18 år över huvud taget inte skall
tas i förvar och erinrar om att de ändringar i förvarsreglerna
som gjorts genom åren inte medverkat till att minska antalet
förvar. Rädda Barnen uppger att ett antal föräldrar i dag lever
vid sidan om samhället inför risken att mot sin vilja tvingas
åter till sitt hemland. Dessa lider i ordets verkliga betydelse.
En av orsakerna till att de inte vågar ge sig till känna är att
de riskerar att tas i förvar. Rädda Barnen anser att dessa
personer behöver diskutera igenom sin situation, och därefter
torde, i en icke ringa omfattning, viljan att återvända hem öka
avsevärt.
Svenska flyktingrådet anser att förbud borde införas mot att
ta barn i förvar, men att förslaget i propositionen är ett steg
i rätt riktning. Rådet anser också att åldersgränsen i
utlänningslagen bör höjas till 18 år för att stå i bättre
överensstämmelse med barnkonventionen. Vidare anser rådet att
förvarstagande inte bör kunna ske vid avvisning till hemlandet
och att möjligheten till förvar vid verkställighet till tredje
land är för generell. Beträffande gömda barn framhåller rådet
att det inte kan anses motiverat att skära av varje form av
bistånd och kontakt från samhällets sida sedan ett avslagsbeslut
från högsta instans erhållits. En rådgivning, där det sakligt
anges de begränsade möjligheter som finns för att kunna erhålla
ett uppehållstillstånd genom ny ansökan, bör i stället erhållas,
och det offentliga biträdet bör uppmanas att lägga ner större
arbete på avslutande arbete och ge råd och information till sina
klienter om konsekvenserna av ett undanhållande. Vidare anser
rådet att fler frivilligorganisationer bör uppmuntras till att
ge stöd och råd till asylsökande vars ansökan avslagits.
Föreligger det ingen risk för att bli förvarstagen som
barnfamilj underlättas givetvis familjens kontakter med
kommuner, frivilligorganisationer m.fl., och barnen behöver inte
leva undangömda.
Flyktinggruppernas och Asylkommittéernas Riksråd (FARR)
tillstyrker propositionens förslag men anser att barn inte skall
få tas i förvar 72 timmar och att ett generellt förbud skall
införas mot att ta vårdnadshavare i förvar. FARR föreslår att
åldergränsen i utlänningslagen utsträcks till 18 år och att en
asylsökande vid omedelbar verkställighet i direkt samband med
ankomsten till Sverige skall ha tillgång till juridisk
rådgivning och stödpersoner. Beträffande situationen för gömda
barn framhåller FARR att det är stor fara för att barnets hela
framtid riskeras om det tvingas leva gömt en längre tid. De
beslutande myndigheterna måste ta betydligt större och framför
allt snabbare hänsyn till läkarintyg, intyg från PBU etc. för
att förhindra att barnen får framtida men. Alternativet att en
eller bägge föräldrarna grips vid en återkomst till hemlandet --
och kanske försvinner -- är än mer förödande för barnen. FARR
påminner slutligen om att det bara är en mindre del av de
avvisade som har undanhållit sig verkställighet även med
nuvarande ordning.
Svenska kyrkans församlingsnämnd och Svenska kyrkans
biskopsmöte tillstyrker förslaget i propositionen om ett förbud
mot att ta barn i förvar men anser att åldersgränsen i
utlänningslagen bör höjas till 18 år och att förvar av barn inte
bör kunna ske vid avvisning till hemlandet. I yttrandet anförs
bl.a. att med ett förbud mot förvarstagande ställs nya krav på
myndigheter och andra som kommer i kontakt med asylsökande
barnfamiljer, och det kommer att bli nödvändigt med god och
fullständig information om asylprocessen på ett mycket tidigt
stadium. De asylsökande måste från början vara införstådda med
risken att deras ansökan kan komma att avslås. Om denna
information lyckas får barnfamiljerna goda möjligheter att
förbereda sig på ett eventuellt avslag, och de kommer med ett
förbud om förvar också att veta att de kan avveckla sin vistelse
i Sverige i god ordning och får möjlighet att lämna landet under
säkra och värdiga former. Även den som eventuellt blir ombedd
att hjälpa familjen att gömma sig skulle få möjlighet att i lugn
och ro sätta sig in i fallet. Det blir också lättare att
definitivt avråda barnfamiljer från att gömma sig. Med det
nuvarande hotet om förvar finns det personer som hjälper
barnfamiljer att gömma sig utan att tillräckligt väl sätta sig
in i ärendet. I yttrandet framhålls också att det förhållandet
att en utlänning som gömmer sig inte är berättigad till stöd
från samhället, tillsammans med ovissheten, utgör en press på
barnfamiljer som gått under jorden. Om barnfamiljerna får
möjlighet att i lugn och ro avveckla sin vistelse blir
betydelsen av att man inte är berättigad till samhällets stöd
mindre.
Utskottets bedömning
Utskottet vill inledningsvis, med anledning av de uppgifter
som lämnats i propositionen om antalet förvar av barn före och
efter ändringarna av förvarsreglerna den 1 juli 1990, erinra om
att utskottet redan i betänkandet 1990/91:SfU14 behandlade denna
fråga. Utskottet hänvisade till att när Rikspolisstyrelsen på
regeringens uppdrag i samråd med Invandrarverket undersökt
myndigheternas tillämpning av utlänningslagens regler om förvar
av barn, hade styrelsen kommit fram till att i fråga om förvar i
samband med ansökan om asyl pekade en försiktig analys på att
drygt 2% av antalet asylsökande barn togs i förvar år 1988 och
att andelen minskade under det följande året för att under år
1990 ligga på 1,7%. Samtliga beslut om förvar vid ansökan om
asyl hade enligt styrelsen avsett avvisning med omedelbar
verkställighet, och förvarstiden hade varierat mellan två och
tolv timmar. Alla som berörts av dessa förvar hade avvisats med
vändande transportmedel. I fråga om förvar i samband med
avlägsnandebeslut tydde materialet enligt styrelsen på att
andelen barn som tagits i förvar i samband med
verkställighetsbeslut minskat mellan åren 1988 och 1989 från
knappt 11 till 8,5% och ökat till drygt 15% år 1990.
Styrelsen har vid denna analys utgått från ett antagande att
andelen barn utgjort 26--27% av dem som omfattats av det
totala antalet avlägsnandebeslut. Vid en fördjupad analys för
att förklara ökningen framkom enligt styrelsen att många
avlägsnandebeslut under senare delen av år 1990 gällt
bulgarienturkar och kosovoalbaner och att det bland dessa
funnits och fanns familjer med många barn (36 resp. 37%).
Eftersom andelen barn i totalanalysen beräknats till en mindre
andel kommer jämförelsen att halta på ett sådant sätt att några
klara tendenser inte är möjliga att notera, medan det däremot
bör noteras att 85--90% av barnen aldrig togs i förvar i
samband med verkställighet av avlägsnandebeslut.
Utskottet hänvisade vidare till att statsrådet Maj-Lis Lööw i
ett frågesvar den 23 april 1991 uppgav att en kompletterande
utredning hade gjorts inom Arbetsmarknadsdepartementet och att
denna undersökning såvitt avsåg hösten 1990 visade att andelen
barn var ca 63% bland bulgarienturkarna och ca 71% bland
kosovoalbanerna, medan andelen barn inom övriga grupper var
23%.
Som framgår ovan av Rikspolisstyrelsens yttrande har antalet
förvar under första halvåret 1992 sjunkit till 180 från 301
under motsvarande tid 1991. Ökningen av antalet förvar till
följd av de nya förvarsreglerna har, sedda mot den bakgrund
utskottet redogjort för, en naturlig förklaring. Detta innebär
inte att utskottet anser att några åtgärder inte behövs för att
ytterligare minska antalet förvar av barn.
Utskottet har vid ett flertal tillfällen och senast i samband
med de ändringar beträffande möjligheterna att ta barn i förvar
som infördes den 1 juli 1990 framhållit att förvar endast borde
tillgripas i de fall det var oundgängligen nödvändigt och sedan
det noga övervägts om syftet med åtgärden inte kan nås genom att
barnet ställs under uppsikt. Samtidigt har utskottet gjort den
bedömningen att barn alltjämt måste kunna tas i förvar i vissa
fall.
Utskottet konstaterar att även regeringen gjort bedömningen
att möjligheterna att kunna ta barn i förvar i vissa fall inte
kan undvaras, men att regeringen liksom utskottet har
målsättningen att så långt det är möjligt inskränka dessa
möjligheter. De förvarssituationer där förbud mot förvar
föreslås i propositionen torde dock vara så få i förhållande
till de situationer där förvar fortfarande kommer att kunna
tillgripas, att det föreslagna förbudet endast kommer att
påverka förvarstalen marginellt. Frågan om det statistiska
antalet förvar har därför mindre relevans som utgångspunkt för
hur antalet förvar skall kunna nedbringas.
Enligt utskottets uppfattning är det inte rimligt att en
utlänning som sökt uppehållstillstånd i landet men nekats detta
-- i många fall efter en lång och noggrann prövning av om skälen
för att stanna kvar är tillräckliga -- själv i sista hand skall
kunna avgöra om han eller hon ändå vill stanna kvar. Utskottet
kan inte finna annat än att förslaget skulle kunna få denna
effekt för en barnfamilj som nekats uppehållstillstånd men
vägrar att lämna Sverige. Den långa asylprövningen och de
särskilda påfrestningar denna inneburit för barnet och familjen
ter sig då också ganska meningslösa när barnfamiljen inte
frivilligt lämnar landet. Om det enda tvångsmedel som finns för
att avlägsna familjen -- förvar -- skall slopas, anser utskottet
att ett sådant förslag borde ha föregåtts av en diskussion om de
grundläggande bestämmelserna i utlänningslagen. Denna bygger på
principen att de beslut som fattats i utlänningsärenden skall
följas och att ett beslut är verkställbart även i de fall den
enskilde inte frivilligt rättar sig efter det. Propositionen
innebär att man ändrar på denna grundläggande princip i
lagstiftningen när det gäller barnfamiljerna. Regeringens
nyligen företagna åtgärd att ta bort den s.k. treterminsregeln
för barnfamiljer ter sig också mot bakgrund av det föreliggande
förslaget som mindre konsekvent. Propositionens förslag kan
dessutom ge signaler till andra barnfamiljer som vill lämna sitt
land, att det i Sverige finns möjlighet att stanna kvar så länge
man själv önskar.
Utskottet är inte berett att ställa sig bakom ett förslag med
sådana konsekvenser utan anser att det ytterst alltid måste, som
en sista utväg, finnas möjlighet att mot barnets och familjens
vilja verkställa beslut även i andra avvisningsfall än de för
vilka förvarsmöjligheten behålls, och i utvisningsfallen.
Utskottet kan därför inte till fullo ställa sig bakom
propositionens förslag.
Utskottet anser givetvis att barnens intressen måste väga
mycket tungt vid bedömningen av i vilken utsträckning det skall
vara möjligt att ta dem i förvar. Ett förvar i samband med s.k.
direktavvisning, är även det en svår upplevelse för barnet, men
förväntningarna på att få stanna i landet har dock inte hunnit
växa i samma utsträckning, som när barnet och familjen redan
tillåtits komma in i landet för en längre tids prövning av sina
skäl för att få stanna kvar. En utvisning efter kanske flera års
väntan och bortovaro från hemlandet måste av naturliga skäl
upplevas som en ännu större personlig katastrof än en
direktavvisning och måste för den enskilde vara mycket svårare
att ta till sig och bearbeta konsekvenserna av. Utskottet delar
därför den uppfattning som kommit till uttryck i flera av
remissyttrandena, att en barnfamilj efter en längre tids
vistelse kan ha behov av att vänta någon tid på att avresan
skall ske och att den, om den får en extra frist att överväga
sin situation, är mer benägen att resa ur landet frivilligt och
under värdiga former.
För att möjliggöra detta föreslår utskottet att, i stället för
att möjligheterna till tvångsåtgärder vid en verkställighet helt
slopas, förvarsreglerna i dessa fall utformas så att
familjen alltid ges en möjlighet att under lugnare förhållanden
och utan hot om omedelbara tvångsåtgärder överväga om den skall
resa ur landet frivilligt. Först när en frivillig avresa visat
sig omöjlig att åstadkomma skall förvar kunna användas som en
sista utväg. Möjligheten att ta barnet i förvar i andra fall än
när det gäller avvisning med omedelbar verkställighet bör därför
fortsättningsvis grundas på en dokumenterad vägran att medverka
till en verkställighet, i stället för som för närvarande på en
av myndigheten bedömd risk för att familjen eller barnet
undandrar sig och försvårar verkställigheten. Utskottet föreslår
att förvar i andra fall än i samband med avvisning med beslut om
omedelbar verkställighet aldrig skall få tillgripas, förrän man
först prövat att ställa barnet under uppsikt, men trots detta
ändå misslyckats med att förmå barnet att frivilligt medverka
till en avresa. Ett beslut om uppsikt kan visserligen förenas
med villkor, såsom anmälningsplikt på vissa tider, men innebär
inget frihetsberövande. Barnet kan leva normalt och röra sig
fritt inom ett större område, antingen barnet vistas på
förläggning eller någon annanstans. Det kan också vägra att resa
på utsatt tid och behöver då inte hålla sig undan. Barnet
behöver inte heller flyttas från sin invanda miljö före avresan.
Först om barnet, när uppsikt prövats, vägrat att resa frivilligt
eller hållit sig undan när avresan skulle ha skett, skall förvar
få tillgripas vid ett senare tillfälle för att möjliggöra
avlägsnande. Även utskottets förslag förorsakar merkostnader för
asylprocessen genom att avresan kan fördröjas med ökat arbete
till följd för den verkställande myndigheten, som måste ordna
med nya biljetter och resplaner, men samtidigt har en rimlig
hänsyn tagits till barnet för att i det längsta undvika
tvångsmedel vid avlägsnandet. Barnet och framför allt dess
vårdnadshavare och personer som är villiga att gömma undan dem
för kortare eller längre tid, ges härigenom alltid en möjlighet
att själva avgöra vilket som är det bästa för barnet, att
familjen frivilligt lämnar landet under värdiga former i ett
skede då ingen möjlighet finns att ta barnet i förvar, eller att
barnet göms undan och riskerar att tas i förvar när det
påträffas.
Med det rådrum för frivillig avresa, som utskottets förslag
ger utrymme för, är det utskottets förhoppning att möjligheten
till förvar i praktiken inte skall behöva användas i de aktuella
fallen. Ytterst beror det på den enskilde och på dem som ger
utlänningen råd och stöd om dessa intentioner kan uppfyllas.
Utskottet har, i likhet med flera remissinstanser, reagerat
mot uttalandena i propositionen om att familjer som håller sig
undan verkställighet inte kan få något stöd av samhället.
Möjligheterna att få stöd har belysts i remissyttrandena, som
visat att det inte finns någon laglig grund att helt vägra stöd
och hjälp till dessa familjer. Utskottet förutsätter att
kommuner och landsting, om en undangömd familj behöver deras
hjälp och stöd, också ger dem detta i den omfattning som de båda
kommunförbunden ansett möjlig. Som framgår av
Rikspolisstyrelsens yttrande var vid halvårsskiftet 439 barn
efterlysta, eftersom deras vistelseort var okänd. Även om de
flesta personer som åtar sig att gömma undan barn kan antas göra
detta av humanitet mot barnet och dess familj, finns alltid
risken att barnet kan utnyttjas av mindre nogräknade personer.
Utskottet anser, mot bakgrund av erfarenheter i andra länder av
hur gömda barn har det och med hänsyn till vad som framkommit
vid remissbehandlingen om hur barnen tar skada av att gömmas
undan, att regeringen bör ge Socialstyrelsen i uppdrag att i
samråd med andra berörda myndigheter försöka närmare utröna var
dessa barn kan finnas och hur deras situation är. Detta bör
riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
Utskottet har ingen erinran mot att möjligheten slopas att ta
ett barn i förvar när det finns anledning anta att barnet
bedriver brottslig verksamhet i Sverige, eftersom även denna
möjlighet, som sällan använts, grundar sig på ett antagande om
hur barnet kommer att förhålla sig.
För att begränsa möjligheterna att i det längsta utnyttja den
eller de extra tidsfrister för att lämna landet som de av
utskottet föreslagna bestämmelserna om förvar kan ge upphov
till, föreslår utskottet att ett beslut om uppsikt skall kunna
meddelas redan då det föreligger ett lagakraftvunnet beslut om
antingen avvisning som inte är förenad med omedelbar
verkställighet eller utvisning. Detta innebär inte att
myndigheten vid varje sådant beslut måste ställa barnet under
uppsikt, utan denna möjlighet bör användas med urskillning. De
villkor som förenas med ett beslut om uppsikt måste också
anpassas till vad som är lämpligt i det enskilda fallet. Vistas
barnet på en förläggning kan det t.ex. vara tillräckligt att
barnet är tillstädes vid måltider och nattvila och när avresan
skall ske. Vistas barnet i ett enskilt hem skall inte heller
rörelsefriheten begränsas, men barnet kan då t.ex. åläggas att
hålla kontakt med polismyndigheten eller de sociala
myndigheterna och vara redo för avresa på utsatt tid och plats.
Utskottets principiella inställning är som framgår ovan att
det alltid måste finnas en yttersta möjlighet att avlägsna den
som inte har rätt att stanna i landet. Även propositionens
förslag om att ett barn får tas i förvar endast tillsammans med
vårdnadshavare, ger ett barn som inte har någon vårdnadshavare
med sig i landet möjlighet att vägra att lämna landet, utan att
det kan tvingas till det. Som framgår av propositionen
förekommer det endast i undantagsfall att ett ensamt barn tas i
förvar. Utskottet drar av detta slutsatsen att förvar endast har
använts, när ingen annan möjlighet att säkra ett avlägsnande
funnits, och utskottet anser att en yttersta möjlighet att ta
även ett ensamt barn i förvar måste finnas kvar. Denna möjlighet
kan dessutom utgöra ett skydd för barnet mot att det hämtas upp
eller göms undan av någon som har andra avsikter än att se till
barnets bästa.
Utskottet kan i princip godta den föreslagna inskränkningen av
tiden för förvar av barn till högst 72 timmar. Utskottet anser
dock, med hänsyn till att utskottet föreslår att en yttersta
möjlighet till förvar skall finnas kvar även i de fall barnet
släppts in i landet, att det måste finnas en möjlighet att
utsträcka denna tid om barnet påträffas efter att ha hållit sig
undan eller gömts undan eller avresan av någon annan anledning
fördröjs av omständigheter som den verkställande myndigheten
inte har kunnat förutse eller avhjälpa. Alternativet, om en
verkställighet bedöms inte kunna ske inom 72 timmar, blir annars
att barnet måste släppas och tas i förvar på nytt och detta kan
inte anses vara till gagn för barnet. Utskottet föreslår därför
att vid synnerliga skäl skall förvarstiden kunna utsträckas med
ytterligare 72 timmar.
När det gäller den teknik som bör användas för utformningen av
6 kap. 3 § UtlL vill utskottet framhålla följande. Till de fri-
och rättigheter som framgår av regeringsformen (RF) hör det
principiella skyddet för en utlänning i Sverige mot att bli
frihetsberövad, t.ex genom förvar (RF 2 kap. 8 § första stycket,
jämförd med 20 § andra stycket). Det finns då ingen anledning
att än en gång ange ett principiellt förbud mot förvar i
utlänningslagen. Regeringsformens skydd mot frihetsberövande kan
dock som framgår av RF 2 kap. 12 § jämförd med 20 § andra
stycket begränsas genom lag. Sådana begränsningar som görs i
skyddet för en utlänning mot att frihetsberövas genom förvar
kräver därför särskilda föreskrifter i utlänningslagen. Det
lagförslag utskottet lägger fram med anledning av de ändringar i
propositionens förslag som utskottet ovan förordat har utformats
mot denna bakgrund.
Det anförda innebär att utskottet avstyrker motion
1991/92:Sf33 yrkande 1 i vad yrkandet avser förbud utan undantag
mot förvar av barn och yrkande 2 samt motion 1991/92:Sf619
yrkande 15. Motionerna 1991/92:Sf34, 1991/92:Sf35 och
1991/92:Sf32 i denna del får i väsentliga delar anses
tillgodosedda med vad utskottet anfört.
Beträffande yrkande 1 i motion 1991/92:Sf33 om att gränsen för
när ett barn skall anses vuxet enligt utlänningslagen skall
höjas till 18 år för att anpassas till FN:s barnkonvention,
utgår utskottet från att frågan om åldersgränsen bör ändras
kommer att uppmärksammas inom den av statsrådet aviserade
utredningen om en översyn av flykting- och invandringspolitiken.
Motionen bör därmed inte föranleda någon åtgärd från riksdagens
sida.
Förvar av vuxna
Lars Werner m.fl. (v) anser i motion 1991/92:Sf619 att det
inte föreligger något starkt behov av de utvidgade möjligheterna
att ta vuxna i förvar som infördes den 1 juli 1990 och att de
tidigare gällande reglerna bör återinföras eftersom förvar är en
allvarlig integritetskränkning. Motionärerna begär därför att
ett förslag om upphävande av de nya reglerna läggs fram
(yrkande14).
Vid sin senaste behandling av dessa frågor återgav utskottet i
sitt av riksdagen godkända betänkande 1990/91:SfU14 vissa
uttalanden i proposition 1988/89:86 om ny utlänningslag m.m. I
fråga om förvar av vuxna angavs i propositionen att en klart
uttalad möjlighet att ta en utlänning i förvar redan på den
grunden att hans identitet är oklar var ytterligare en åtgärd
för att komma till rätta med den s.k. dokumentlösheten. Det
framhölls dock att det inte alltid kunde krävas att utlänningen
skulle kunna styrka sin identitet för att undgå ett beslut om
förvarstagande utan det borde vara tillräckligt att han gjorde
sannolikt att den identitet som han uppgav var riktig.
Beträffande förvar för genomförande av utredning framhölls i
propositionen att en utlänning som inte ville inställa sig till
ett förhör visserligen kunde hämtas till polisen och hållas kvar
där för utredning under en kortare tid (sex timmar) och att
kvarhållandemöjligheten också kunde utnyttjas i samband med
utlänningens ankomst till Sverige. Om många asylsökande anlände
samtidigt kunde det dock vara svårt eller omöjligt för polisen
att hinna genomföra ett förhör under de sex timmar som
utlänningen fick hållas kvar för utredningen. Samtidigt var det
uppenbart att ingen utlänning som åberopade asylskäl borde
tillåtas att resa in i landet utan att ens ett inledande förhör
hade hållits. En möjlighet skulle visserligen kunna vara att
utöka den tid av sex timmar som utlänningen fick kvarhållas för
utredning utan att ett förvarsbeslut meddelades. Detta framstod
emellertid enligt föredragande statsrådet som en sämre lösning.
Utskottet erinrade om att det i sitt av riksdagen godkända
betänkande 1989/90:SfU19 instämt i de bedömningar som gjorts i
propositionen om behovet av de nya förvarsgrunderna för vuxna
och vidhöll sin tidigare bedömning. Utskottet vidhåller ånyo sin
tidigare bedömning i denna fråga och avstyrker bifall till
motion 1991/92:Sf619 yrkande14.
Rättshjälp i ärende om avvisning
Rättshjälp genom offentligt biträde beviljas i ärende om
avvisning, dock inte hos polismyndighet, om inte utlänningen
hållits i förvar längre än tre dagar (41§ rättshjälpslagen).
I artikel 37 (d) av FN:s barnkonvention sägs: Every child
deprived of his or her liberty shall have the right to prompt
access to legal and other appropriate assistance, -- -- --
I den svenska översättningen sägs: Varje frihetsberövat barn
skall ha rätt att snarast få tillgång till såväl juridiskt
biträde och annan lämplig hjälp -- -- --
Berith Eriksson (v) begär i motion 1991/92:Sf33 yrkande 3
förslag om sådan ändring av bestämmelserna i rättshjälpslagen om
offentligt biträde att dessa bringas i överensstämmelse med
artikel 37 i FN:s barnkonvention.
Utskottet förutser att även frågan om rättshjälp i
utlänningsärenden kommer att prövas under arbetet med översynen
av flykting- och invandringspolitiken och anser att inte heller
detta yrkande i motion 1991/92:Sf33 påkallar någon riksdagens
åtgärd.
Kroppsvisitation
Enligt 1980 års utlänningslag fick polisman, liksom personal
vid tullen och kustbevakningen och passkontrollant i vissa fall,
i samband med inresekontroll undersöka bl.a. bagageutrymmen i
bilar och andra transportmedel i syfte att hindra att
utlänningar reser in i Sverige i strid mot reglerna i
utlänningslagstiftningen. Enligt 5kap. 2§ i 1989 års
utlänningslag har befogenheten fr.o.m. den 1 juli 1990 vidgats
till att polisman och i vissa fall personal vid tullen och
kustbevakningen i samband med inresekontroll får kroppsvisitera
en utlänning samt undersöka bagage osv. i den utsträckning som
det är nödvändigt för att ta reda på utlänningens identitet.
Sådan undersökning får också ske för att ta reda på utlänningens
resväg till Sverige, om den är av betydelse för bedömningen av
rätten att resa in i och vistas här i landet.
Lars Werner m.fl. (v) anför i motion 1991/92:Sf619 att
möjligheten till kroppsvisitation av asylsökande är starkt
integritetskränkande och att de praktiska vinster som kan uppnås
inte är tillräckliga för att motivera kränkningen. Motionärerna
begär därför att regeringen skall lägga fram förslag om
upphävande av de bestämmelser om kroppsvisitation som började
gälla den 1 juli 1990 (yrkande16).
I proposition 1988/89:86 framhölls att det ingripande som en
kroppsvisitation innebar självfallet inte fick vara större än
vad som behövdes för att uppnå det avsedda resultatet. Det borde
vara tillräckligt att polismannen, tulltjänstemannen eller annan
som sköter inresekontrollen kände i eller utanpå fickor och
kläder samt kontrollerade medfört bagage, dvs. sådana åtgärder
som ibland kallas ytlig kroppsvisitation eller provisorisk
skyddsvisitation. Syftet med undersökningen skulle vara att
eftersöka pass och andra identitetshandlingar samt handlingar
som utvisade utlänningens resväg till Sverige, exempelvis
biljetter. Det fick aldrig bli fråga om någon rutinmässig
visitation av utlänningar som kom hit, utan det måste finnas
anledning att anta att en utlänning underlät att visa upp
medförda handlingar. I de fall där det saknades skäl att
ifrågasätta utlänningens uppgifter om resväg eller orsaken till
att han saknade handlingar borde någon undersökning inte få
företas. I specialmotiveringen påpekades att möjligheten till
kroppsvisitation var av intresse främst för att den s.k. första
asylland-principen skulle kunna tillämpas. För att undersökning
skulle få ske krävdes också att dokument som styrkte identitet
eller resväg behövdes för de syften som angivits.
Utskottet ansåg senast i sitt av riksdagen godkända betänkande
1990/91:SfU14 att möjligheten till kroppsvisitation behövdes som
en av flera åtgärder för att motverka dokumentlösheten.
Utskottet vidhåller denna inställning och avstyrker bifall till
motion 1991/92:Sf619 yrkande16.
Transportörs kostnadsansvar
En utlänning som avvisas eller utvisas från Sverige skall
enligt huvudregeln i 9kap. 1§ utlänningslagen själv betala
sin resa härifrån. Eftersom utlänningen kan sakna medel till
detta har regeln kompletterats med en skyldighet för den som
transporterar hit utlänningen att i vissa fall i förhållande
till staten svara för den kostnaden.
En utlänning som avvisas därför att han saknar pass eller
erforderliga tillstånd eller medel för sin hemresa får enligt
8kap. 6§ utlänningslagen föras tillbaka till det fartyg
eller luftfartyg som han kom med eller sättas ombord på annat
fartyg eller luftfartyg med samma ägare eller brukare. Om det är
nödvändigt skall plats beredas även för medföljande
bevakningspersonal.
Vid avvisning av de angivna skälen är den som transporterat
hit utlänningen med fartyg eller luftfartyg enligt 9kap. 2§
utlänningslagen skyldig att ersätta staten för kostnaden för
utlänningens resa från Sverige samt för resekostnaden för
medföljande bevakningspersonal. Transportören kan helt eller
delvis befrias från kostnadsansvaret om han kan visa att han
haft skälig anledning att anta att utlänningen hade rätt att
resa in i Sverige eller det med hänsyn till kostnadens storlek
eller av andra skäl framstår som uppenbart oskäligt att kräva ut
kostnaden.
Transportörens kostnadsansvar har utökats genom 1989 års
utlänningslag. Skyldigheten att bereda plats på transportörens
egna fartyg eller luftfartyg, som tidigare gällde endast om
fartyget skulle avgå omedelbart eller inom den närmaste tiden
och endast den avvisade utlänningen själv, har utsträckts att
gälla under i princip obegränsad tid och avse även medföljande
bevakningspersonal. Kostnadsansvaret, som tidigare bara gällde
för transporter med egna fartyg och luftfartyg, har dessutom
utvidgats att avse även transporter med transportmedel som har
annan ägare eller brukare.
Lars Werner m.fl. anför i motion 1991/92:Sf619 att den utökade
skyldigheten för transportföretag att stå för asylsökandes och
bevakningspersonals resekostnader vid avvisning i förening med
viseringspolitiska åtgärder kan hindra flyktingar att nå
Sverige, och motionärerna begär att regeringen skall lägga fram
förslag om att reglerna om transportörers kostnadsansvar skall
återges den lydelse de hade före den 1 juli 1989 (yrkande19).
I proposition 1988/89:86 anfördes att det ökade ansvaret för
transportören var ett medel att på ett relativt tidigt stadium
motverka en ytterligare spridning av problemet med
dokumentlöshet. Ansvaret skulle gälla i fall där transportören
hade en realistisk möjlighet att kontrollera om vederbörande
hade rätt att resa hit. Kostnadsansvar och ansvar för
återtransport borde endast komma i fråga om avvisning skedde på
grund av att utlänningen saknade pass eller erforderliga
tillstånd eller medel för hemresa. Vidare angavs att
ersättningsskyldigheten skulle kunna efterges helt eller delvis
om det i praktiken hade varit omöjligt för befälhavaren att
genomföra en kontroll, t.ex. vid färjeförbindelser mellan de
nordiska länderna eller vid andra transporter där ett mycket
stort antal personer skall tas ombord under kort tid. Något
ansvar borde inte heller komma i fråga om utlänningen haft
falska handlingar, om inte dessa handlingar varit så uppenbart
falska att det måste ha upptäckts omedelbart.
I propositionen angavs också att regler om straffansvar för de
transportörer som befordrar utlänningar utan pass eller visum
hade införts i en rad länder under senare år. Detta hade inte
ansetts strida mot gällande internationella överenskommelser på
området, och det måste med nödvändighet ha medfört att
kontroller redan vidtogs av bolagen i förhållande till dessa
länder. Det var svårt att inse att någon form av motsvarande
kontroll då inte skulle kunna vidtas också beträffande resenärer
till Sverige. Detta argument hade enligt propositionen också
bäring på den allvarligare invändningen att ett ökat ansvar för
transportörerna kunde få till effekt att dessa inte ville eller
vågade ta ombord sådana personer som hals över huvud flytt sitt
land undan förföljelse och därför inte heller kunde skaffa vare
sig pass eller erforderliga tillstånd. Denna risk hade alltså
inte avhållit andra länder från att införa straffsanktioner mot
transportföretagen. I propositionen redovisades även att det
enligt Chicagokonventionen åligger ett flygbolag att kontrollera
att en passagerare innehar de dokument som krävs för inresa i
destinationslandet. Enligt konventionen gäller skyldigheten för
en transportör att återföra en passagerare från
destinationslandet till dess passageraren definitivt tillåtits
komma in i landet. Någon tidsgräns inom vilken återförandet
måste ske finns inte i konventionsbestämmelsen.
Utskottet har senast i det förenämnda betänkandet
1990/91:SfU14 vidhållit att det utökade kostnadsansvaret för
transportörer behövs. Utskottet finner inte anledning till
ändrat ställningstagande och avstyrker bifall till motion
1990/91:Sf619 yrkande 19.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande förvar av barn
att riksdagen med anledning av proposition 1991/92:138 i
denna del och motionerna 1991/92:Sf32 i denna del, 1991/92:Sf34
och 1991/92:Sf35 och med avslag på motionerna 1991/92:Sf33
yrkandena 1 och 2 och 1991/92:Sf619 yrkande 15 dels antar
det i bilaga av utskottet framlagda förslaget till lag om
ändring i utlänningslagen (1989:529), dels som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört om gömda barn,
res. 1 (fp, kds)
men. (v)
2. beträffande förvar av vuxna
att riksdagen avslår motion 1991/92:Sf619 yrkande 14,
men. (v)
3. beträffande rättshjälp
att riksdagen avslår motion 1991/92:Sf33 yrkande 3,
5. beträffande ansvar för transportörer
att riksdagen avslår motion 1991/92:Sf619 yrkande 19.
res. 2 (fp) - motiv.
men. (v)
Stockholm den 26 november 1992
På socialförsäkringsutskottets vägnar
Gullan Lindblad
I beslutet har deltagit: Gullan Lindblad (m), Doris Håvik
(s), Margit Gennser (m), Birgitta Dahl (s), Börje Nilsson (s),
Hans Dau (m), Nils-Olof Gustafsson (s), Leif Bergdahl (nyd),
Margareta Israelsson (s), Gustaf von Essen (m), Maud Björnemalm
(s), Ingela Mårtensson (fp), Märtha Gårdestig (kds), Marianne
Jönsson (c) och Monica Widnemark (s).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie
ledamot i utskottet, har suppleanten Berith Eriksson (v)
närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Reservationer
1. Förvar av barn (mom. 1)
Ingela Mårtensson (fp) och Märtha Gårdestig (kds) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 18
börjar med "Utskottet konstaterar" och på s. 21 slutar med
"utskottet anfört" bort ha följande lydelse:
Utskottet delar uppfattningen i propositionen att det är
ytterst angeläget att snarast inskränka möjligheterna att ta
barn i förvar med stöd av utlänningslagen och att denna
inskränkning bör avse inte bara grunderna för förvarstagande
utan även förvarstidens längd. Utskottet delar också
uppfattningen att det kan anföras starka skäl för ett absolut
förbud mot att ta barn i förvar, men att ett sådant förbud
skulle medföra att avlägsnandebeslut rörande barnfamiljer i
vissa fall inte skulle kunna verkställas. Detta gäller framför
allt de fall då den asylsökande inte skall tillåtas resa in i
landet utan i princip skall återsändas omgående. Särskilt när
det är fråga om verkställighet med omedelbar avvisning till
tredje land kan ett mycket kortvarigt undanhållande medföra att
verkställighet över huvud taget inte blir möjlig.
När det gäller förbud mot förvar av barn vid verkställighet av
andra avvisningsbeslut eller av utvisningsbeslut ansluter sig
utskottet till den bedömning som gjorts i propositionen.
Utskottet delar också uppfattningen att ett barn inte får
skiljas från sin vårdnadshavare genom att barnet eller
vårdnadshavaren tas i förvar och att inte heller ensamma barn
får tas i förvar.
Det anförda innebär att utskottet tillstyrker propositionens
förslag i denna del och avstyrker bifall till motionerna Sf32 i
denna del, Sf33 yrkandena 1 och 2, Sf34 och Sf619 yrkande 15.
dels att moment 1 i utskottets hemställan bort ha följande
lydelse:
1. beträffande förvar av barn
att riksdagen med bifall till proposition
1991/92:138 i denna del och med avslag på motionerna
1991/92:Sf32 i denna del, 1991/92:Sf33 yrkandena 1 och 2,
1991/92:Sf34, 1991/92:Sf35 och 1991/92:Sf619 yrkande 15 antar
det i bilagan framlagda förslaget till lag om ändring i
utlänningslagen (1989:529) i den som propositionens förslag
betecknade lydelsen men med den ikraftträdandebestämmelse som
föreslagits av utskottet och med följande ingress: Härigenom
föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:59) att 6 kap. 3 §
skall ha följande lydelse.
2. Ansvar för transportörer (mom. 5 motiveringen)
Ingela Mårtensson anser att den del av utskottets yttrande som
på s. 25 börjar med "Utskottet har" och slutar med "yrkande 19."
bort ha följande lydelse:
Utskottet har senast i det förenämnda betänkandet
1990/91:SfU14 vidhållit att det utökade kostnadsansvaret för
transportörer behövs. Utskottet finner inte nu anledning till
ändrat ställningstagande, men anser att det finns anledning att
följa upp reglerna om transportörernas kostnadsansvar inte minst
med tanke på att det fanns kritik mot dessa regler när de
infördes. Kritiken gick ut på att det inte rimligen kan åläggas
transportbolagen att verkställa myndighetsbeslut. Utskottet
förutsätter att en sådan uppföljning sker utan något initiativ
från riksdagens sida.
Särskilt yttrande
Ingela Mårtensson (fp) anför:
Jag anser att propositionens förslag om att inskränka
möjligheterna att ta barn i förvar är ett steg i rätt riktning.
Jag anser dock att möjligheten till förvarstagande av barn helt
borde förbjudas. Många barn blir varje år inlåsta i Sverige
endast av det skälet att deras familjer söker asyl. Att över
huvud taget frihetsberöva barn strider helt mot
rättsmedvetandet. Målsättningen måste därför vara att
möjligheten att ta barn i förvar i framtiden helt elimineras.
Det gäller att utveckla andra former för att säkerställa
verkställighet av fattade beslut utan att tillgripa
frihetsberövande. Jag har dock förståelse för att en sådan
förändring måste tas i flera steg. Jag har därför inget att
erinra mot propositionens förslag i dessa delar.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet,
eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i
utskottet.
Berith Eriksson (v) anför:
Vid riksdagsbehandlingen av den nya utlänningslagen framförde
Vänsterpartiet att barn endast skulle få tas i förvar i yttersta
undantagsfall, och att den dittillsvarande tillämpningen av
lagen inneburit förvar av barn i alldeles för hög utsträckning.
Vänsterpartiet har därefter flera år i rad återkommit med
yrkanden om införande av totalförbud mot förvar av barn, sedan
det visat sig att antalet förvarstagna barn steg dramatiskt
efter de nya bestämmelsernas införande. Vänsterpartiet ser nu
inget skäl till att ändra inställningen att barnförvar bör
förbjudas helt, och riksdagen bör hos regeringen begära förslag
om förbud utan undantag mot förvar av barn under 18 år. Tills
vidare kan jag godta propositionens förslag med den ändringen
att möjligheten till förvar endast finns kvar i de fall
verkställigheten avser annat land än hemlandet.
Vänsterpartiet motsatte sig också att möjligheterna att ta
vuxna i förvar vidgades i den nya utlänningslagen. Något behov
av dessa utvidgningar finns inte. Förvar är en allvarlig
integritetskränkning, och jag anser att denna åtgärd bör
användas när det föreligger mycket starka skäl. De tidigare
reglerna enligt 1980 års utlänningslag bör därför återinföras,
och regeringen bör lägga fram förslag härom.
Även kroppsvisitation av asylsökande för att ta reda på resväg
eller identitet är starkt integritetskränkande. De praktiska
vinster som kan uppnås är inte tillräckliga för att motivera en
så ingripande integritetskränkning, och bestämmelsen om
kroppsvisitation i den nya utlänningslagen bör därför snarast
upphävas. Regeringen bör snarast lägga fram förslag härom.
Det ökade ansvaret för dem som transporterar utlänningar utan
erforderliga tillstånd medför att flygbolag och rederier måste
kontrollera att passagerarna har pass och inresetillstånd. Detta
kan i förening med viseringspolitiska åtgärder hindra flyktingar
att nå Sverige, vilket inte kan anses acceptabelt. Riksdagen bör
därför begära förslag från regeringen som innebär att de regler
som gällde före den 1 juli 1989 om transportörers ansvar skall
återinföras.
Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet under mom.
1, 2, 4 och 5 borde ha hemställt:
1. beträffande barn i förvar
att riksdagen med bifall till motion 1991/92:Sf33 yrkandena 1
och 2 och med anledning av motion 1991/92:Sf619 yrkande 15 och
proposition 1991/92:138 i denna del samt med avslag på
motionerna 1991/92:Sf32 i denna del, 1991/92:Sf34 och
1991/92:Sf35
dels antar det i bilagan framlagda lagförslaget i den som
propositionens förslag betecknade lydelsen, men med den
ikraftträdandebestämmelse som föreslagits av utskottet och med
följande ingress: Härigenom förskrivs i fråga om utlänningslagen
(1989:59) att 6 kap. 3 § skall ha följande lydelse., samt med
den ändringen att 6 kap. 3 § första stycket 1 erhåller följande
lydelse:
1. det är sannolikt att barnet kommer att avvisas enligt 4
kap. 1 eller 2 § och att förordnande om omedelbar verkställighet
enligt 8 kap. 8 § till annat land än hemlandet kommer att
meddelas eller fråga uppkommer om verkställighet av ett sådant
beslut om avvisning, och
dels som sin mening ger regeringen till känna vad som
anförts om förvar av barn,
2. beträffande förvar av vuxna
att riksdagen med bifall till motion 1991/92:Sf619 yrkande 14
som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts om
förvar av vuxna,
4. beträffande kroppsvisitation
att riksdagen med bifall till motion 1991/92:Sf619 yrkande 16
som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts om
kroppsvisitation,
5. beträffande ansvar för transportörer
att riksdagen med bifall till motion 1991/92:Sf619 yrkande 19
som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts om
ansvar för transportörer.
Av utskottet framlagt lagförslag
Bilaga
Förslag till
Lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)
Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:529)
att 6 kap. 3--5 §§ skall ha följande lydelse.
Propositionens lagförslag Utskottets lagförslag
6 kap.
3 §
Ett utländskt barn under Ett utländskt barn under
sexton år får inte tas i sexton år får tas i
förvar. förvar endast om
Detta gäller dock inte om
1. det är sannolikt att 1. det är sannolikt att
barnet kommer att avvisas barnet kommer att avvisas
enligt 4 kap. 1 eller 2 § enligt 4 kap. 1 eller 2 §
och att förordnande om och att förordnande om
omedelbar verkställighet omedelbar verkställighet
enligt 8 kap. 8 § kommer enligt 8 kap. 8 § kommer
att meddelas eller fråga att meddelas eller fråga
uppkommer om verkställighet uppkommer om verkställighet
av ett sådant beslut om av ett sådant beslut om
avvisning, och 2. det finns en avvisning, och det finns en
uppenbar risk för att uppenbar risk för att
barnet annars håller sig barnet annars håller sig
undan och därigenom undan och därigenom
äventyrar en äventyrar en
förestående förestående
verkställighet som inte verkställighet som inte
bör fördröjas. bör fördröjas, eller
2. fråga uppkommer om
verkställighet av ett
beslut om avvisning i annat
fall än som sägs under 1
eller av ett beslut om
utvisning enligt 4 kap. 3 §
och det vid ett tidigare
försök att verkställa
beslutet inte visat sig
tillräckligt att barnet
ställts under uppsikt
enligt bestämmelserna i 5
§ tredje stycket.
Barnet får inte tas i Barnet får inte tas i
förvar om det är förvar enligt första
tillräckligt att det stycket 1 om det är
ställs under uppsikt enligt tillräckligt att det
bestämmelserna i 5 § ställs under uppsikt enligt
andra stycket. bestämmelserna i 5 §
andra stycket.
Barnet får inte skiljas Barnet får inte skiljas
från sin vårdnadshavare från sin vårdnadshavare
eller, om de är flera, en eller, om de är flera, en
av dem genom att av dem genom att
vårdnadshavaren eller vårdnadshavaren eller
barnet tas i förvar. Ett barnet tas i förvar. Har
barn får tas i förvar barnet ingen vårdnadshavare
endast tillsammans med här i riket får det tas
vårdnadshavare. i förvar endast om det
föreligger synnerliga
skäl.
Ett barn får inte hållas
i förvar längre tid
än 72 timmar.
Propositionens lagförslag Utskottets lagförslag
4§
En utlänning får inte hållas i förvar med stöd av 2 § första
stycket 2 längre tid än 48 timmar.
I övrigt får en I övrigt får en
utlänning inte hållas utlänning som fyllt sexton
kvar i förvar mer än år inte hållas kvar i
två veckor, om det inte förvar mer än två
finns synnerliga skäl veckor, om det inte finns
för en längre tid. Om synnerliga skäl för en
ett beslut om avvisning eller längre tid. Om ett beslut
utvisning har meddelats, om avvisning eller utvisning
får en utlänning dock har meddelats, får en
hållas i förvar i sådan utlänning dock
högst två månader, om hållas i förvar i
det inte finns synnerliga högst två månader, om
skäl för en längre det inte finns synnerliga
tid. skäl för en längre
tid.
Ett utländskt barn under
sexton år får inte
hållas i förvar
längre tid än 72 timmar,
eller om det finns synnerliga
skäl ytterligare 72 timmar.
5 §
En utlänning som har fyllt sexton år kan, under de
förutsättningar som anges i 2 §, i stället för att tas i förvar
ställas under uppsikt, om detta är tillräckligt.
Ett utländskt barn under
sexton år kan, under de
förutsättningar som
anges i 3 § första
stycket 1, ställas under
uppsikt.
Ett utländskt barn under
sexton år kan dessutom
ställas under uppsikt
när beslut har meddelats om
avvisning i annat fall än
som avses i andra stycket
eller om utvisning enligt 4
kap. 3 §.
Uppsikt innebär att utlänningen är skyldig att på vissa tider
anmäla sig hos polismyndigheten i orten eller lämna ifrån sig
sitt pass eller annan legitimationshandling eller uppfylla andra
särskilda villkor.
Denna lag träder i kraft Denna lag träder i kraft
den 1 juli 1992. den 1 januari 1993.