I betänkandet behandlas justitieombudsmännens ämbetsberättelse
för verksamhetsåret 1991/92 jämte två motioner. Utskottet
föreslår att ämbetsberättelsen läggs till handlingarna.
Motionerna har avstyrkts.
Ämbetsberättelsen
Det ankommer på konstitutionsutskottet att granska
justitieombudsmännens verksamhet. Till utskottet har för detta
ändamål hänvisats ombudsmännens berättelse för tiden den 1 juli
1991--den 30 juni 1992 (1992/93:JO1).
Motioner med anledning av ämbetsberättelsen
1992/93:K22 av Harriet Colliander m.fl. (nyd) vari yrkas
4. att riksdagen skapar sådana förutsättningar att riksdagens
ombudsmän får möjlighet att kontinuerligt granska
Invandrarverket och andra myndigheter som handlägger frågor
rörande utlänningar, flyktingar och invandrare.
Motion från allmänna motionstiden
1991/92:K320 av Ian Wachtmeister (nyd) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om tillsättning av justitieombudsmän och
andra förtroendemän vid riksdagen,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om förkortning av väntetiden hos JO,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om rätt för JO att utdöma böter och/eller
skadestånd.
Överlämnande av motionsyrkanden till annat utskott
Med anledning av ämbetsberättelsen har väckts motionerna
1992/93:K22 av Harriet Colliander m.fl. (nyd) och 1992/93:K23 av
Ingela Mårtensson (fp). Beträffande K22 avser yrkandena 1--3 och
5 frågor som faller under andra utskotts ansvarsområden och bör
behandlas där. Detsamma gäller K23. Konstitutionsutskottet har
-- genom beslut den 8 december 1992 -- överlämnat motionerna
såvitt nu är i fråga till justitieutskottet resp.
utbildningsutskottet för vidare beredning.
Utskottet
Ämbetsberättelsens huvudsakliga innehåll
Ämbetsberättelsen inleds på sedvanligt sätt med en skrivelse
till riksdagen, vari bl.a. lämnas vissa statistiska uppgifter
angående verksamheten. Antalet nya ärenden under tiden den 1
juli 1991--den 30 juni 1992 var 4 289 eller 146 fler än under
närmast föregående verksamhetsår. Av de nya ärendena var 213
inspektions- och andra initiativärenden samt 49 remisser och
andra skrivelser från riksdag, departement och myndigheter.
Antalet inkomna klagoärenden var 4 027, dvs. en ökning med 185
jämfört med föregående verksamhetsår. Sammanlagt avgjordes 4 528
ärenden eller 566 fler än under perioden den 1juli 1990--den
30 juni 1991. Balansen per den 30 juni 1992 var 743 ärenden, en
minskning med 239 i förhållande till läget vid utgången av
närmast föregående verksamhetsår.
Under verksamhetsåret har 13 personer åtalats. Anmälningar för
disciplinär åtgärd har gjorts beträffande fyra personer. Den
möjlighet 18 § JO-instruktionen ger att överlämna klagomål till
annan myndighet för prövning och avgörande har utnyttjats i 153
fall.
Berättelsen innehåller vidare redogörelser för ärenden av
större allmänt intresse. Dessutom redovisas vilka
remissyttranden m.m. som ombudsmännen avgett. Ett avsnitt av
ämbetsberättelsen innehåller en redogörelse för
inspektionsverksamheten. Ämbetsberättelsen innehåller även
uppgifter om internationellt samarbete.
Justitieombudsmännen har inför utskottet muntligen lämnat
uppgifter om sin verksamhet. Vidare har utskottet den 11
februari 1992 besökt JO-ämbetet, varvid olika aspekter på
tillsynsverksamheten och ombudsmännens internationella kontakter
diskuterades liksom information gavs om verksamheten i stort.
Dessutom har vissa angelägenheter diskuterats vid informella
kontakter mellan justitieombudsmännen och utskottets presidium.
I samband med utskottets granskning har också genom
utskottskansliets försorg en genomgång gjorts av ämbetets
diarier, protokoll och registratur.
Motionerna
I motion K22 yrkande 4 av Harriet Colliander m.fl. (nyd)
föreslås att det skapas sådana förutsättningar att riksdagens
ombudsmän får möjlighet att kontinuerligt granska
Invandrarverket och andra myndigheter som handlägger frågor
rörande utlänningar, flyktingar och invandrare. Motionärerna
hänvisar till att JO vid granskningen av Invandrarverket
konstaterat bl.a. att verkets handläggning varit behäftad med
brister samt att rättssäkerhets- och effektivitetskrav har
eftersatts. Det är, enligt motionen, uppenbart att det alltjämt
finns stora brister inom Invandrarverket. Med hänsyn härtill
måste JO göra en kontinuerlig granskning av verket tills
förhållandena där ändrats. Även Utlänningsnämnden och andra
myndigheter som har med utlänningar, flyktingar och invandrare
att göra bör bli föremål för granskning. Den i motionen
föreslagna utökade granskningen kan medföra att det behövs
ytterligare en ombudsman. Vid sådana förhållanden måste
riksdagsordningen ändras. Det kan också vara så att en utökad
granskningsverksamhet går att klara med befintligt antal
ombudsmän, men med en annan resursfördelning.
I motion K320 av Ian Wachtmeister (nyd) erinras om
justitieombudsmännens funktion att som riksdagens förtroendemän
övervaka det sätt på vilket statliga tjänstemän uppfyller sina
tjänsteåligganden. JO skall därvid värna om rättssäkerheten och
vara särskilt uppmärksam på statligt maktmissbruk. Det är
därför, enligt motionären, uppenbart olämpligt att en
justitieombudsman övergår till detta ämbete från att ha varit
regeringstjänsteman i en ställning där han inte kan ha undgått
att påverkas av regeringens politik. För att garantera
maktfördelningen mellan regering och riksdag och därigenom
stärka individens rättssäkerhet bör justitieombudsmännen i
framtiden utses bland utövare av fria juristyrken och inte bland
statsanställda.
Enligt motionen kan vidare JO:s viktiga övervakningsfunktion
inte utövas på ett tillfredsställande sätt om väntetiderna för
förfarandet uppgår till flera månader eller, i vissa fall, över
ett år. Rättssäkerheten kan tryggas endast om den enskilde
snabbt kan förlita sig på JO:s skydd mot statligt maktmissbruk.
JO måste därför åläggas att rationalisera verksamheten så att
väntetiden inte uppgår till mer än någon månad. Detta kan,
enligt motionären, ske genom ett summariskt förfarande av
praktiskt erfarna jurister från fria juridiska yrken.
I motionen framförs slutligen att justitieombudsmännen själva
bör kunna utdöma böter och skadestånd för statligt maktmissbruk
eller för tjänstefel av statstjänstemän.
Gällande regler
1. Skapande av förutsättningar för kontinuerlig granskning av
Invandrarverket och andra myndigheter
Riksdagens ombudsmän är enligt 8 kap. 10 § RO fyra, en
chefsjustitieombudsman och tre justitieombudsmän. Under deras
tillsyn står bl.a. statliga myndigheter samt tjänstemän och
andra befattningshavare vid sådana myndigheter.
Enligt 3 § lagen (1986:765) med instruktion för riksdagens
ombudsmän (JO-instruktionen) skall JO särskilt tillse att
domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet iakttar
regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet och att
medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte träds för
när i den offentliga verksamheten. Ombudsmännen skall vidare
verka för att brister i lagstiftningen avhjälps (4 §). Uppkommer
under tillsynsverksamheten anledning att väcka fråga om
författningsändring eller annan åtgärd från statens sida får JO
göra framställning i ämnet till riksdagen eller regeringen.
Tillsynen bedrivs genom prövning av klagomål från allmänheten
samt genom inspektioner och andra undersökningar som
ombudsmännen finner påkallade (5 §).
I samband med den senaste JO-reformen behandlade utskottet
hösten 1986 frågor om bl.a. tillsynen och dennas inriktning (KU
1986/87:2). Beträffande en fråga om en intensifiering av
granskningen av vissa kommunala och landstingskommunala organ
anslöt sig utskottet till JO-utredningens bedömning att så
borde ske. Utskottet ansåg det dock inte behövligt att i JO:s
instruktion inta några särskilda bestämmelser om saken.
Utskottet uttalade i stället att liksom på övriga
tillsynsområden borde den närmare inriktningen av JO:s
verksamhet avgöras av JO själv.
Utskottet avstyrkte hösten 1990 (1990/91:KU16) en motion vari
yrkades att en översyn av JO-ämbetet borde göras för att
förstärka JO:s tillsyn av den kommunala socialtjänstens arbete
med barn och ungdom. Utskottet erinrade därvid om att riksdagen
i slutet av år 1986 tagit ställning till de förslag som baserade
sig på 1983 års JO-utrednings allmännna översyn av ämbetets
verksamhet och organisation.
2. Rekrytering av justitieombudsmän
Justitieombudsmännen väljs enligt 12 kap. 6 § RF av riksdagen.
Valet bereds av konstitutionsutskottet (8.10.2 RO). Ombudsmännen
väljs på fyra år. Riksdagen kan emellertid under perioden på
hemställan från konstitutionsutskottet entlediga en ombudsman
som inte åtnjuter riksdagens förtroende (8 kap. 10 § tredje
stycket RO).
Något krav på särskild kompetens föreskrivs inte i
regeringsformen. I proposition 1973:90 med förslag till ny
regeringsform och ny riksdagsordning m.m. uttalade emellertid
föredragande departementschefen att han ansåg det vara en
självklarhet att endast den som har juridisk utbildning kan
utöva ombudsmannaämbetet.
Utskottet behandlade hösten 1989 (1989/90:KU10) en motion om
tilltänkta kandidater till bl.a. JO-ämbetet borde underkastas
personundersökning av ungefär samma slag som vid anställning av
personal inom säkerhetstjänsten. Utskottet uttalade därvid att
vid beredningen av frågan om förslag till ny justitieombudsman
upplysningar regelmässigt inhämtas från en rad håll, bl.a. från
kandidaternas chefer, samt att förfarandet motsvarar det som
tillämpas vid beredningen i regeringskansliet av ärende som
gäller tillsättning av högre domartjänster. Utskottet förklarade
vidare att tänkbara kandidater återfinns i en förhållandevis
liten krets av mycket meriterade, vanligen offentliganställda
personer varför kännedomen om dem som regel är mycket god.
Motionen avstyrktes.
3. Rätt för JO att utdöma böter och/eller skadestånd
JO har enligt 6 § JO-instruktionen rätt att som särskild
åklagare väcka åtal mot befattningshavare som står under hans
tillsyn och som genom brott åsidosatt åliggande i tjänsten.
Denna åtalsrätt gäller alla typer av brott begångna i tjänsten
undantaget tryckfrihetsbrott. JO har även möjlighet att anmäla
en befattningshavare till den som har befogenhet att besluta om
disciplinåtgärd. JO har också rätt att påkalla prövning av
frågor om avskedande och återkallelse av legitimation eller
behörighet. Vidare får JO föra talan vid domstol om ändring av
beslut av myndighet angående bl.a. disciplinansvar eller om
avskedande eller avstängning från tjänst på grund av brottslig
gärning eller tjänsteförseelse (7 § JO-instruktionen). I 12 kap.
8 § RF stadgas att åtal mot ledamot av Högsta domstolen eller
Regeringsrätten liksom frågor om bl.a. avstängning av sådan
ledamot väcks av JO eller Justitiekanslern. Enligt 10 §
JO-instruktionen är justitieombudsman skyldig att väcka och
utföra åtal som konstitutionsutskottet enligt 12 kap. 3 § RF har
beslutat mot statsråd samt åtal som riksdagsutskott enligt vad
som är föreskrivet har beslutat mot befattningshavare hos
riksdagen eller dess organ, undantaget åtal mot ombudsman.
Därvid är JO skyldig att biträda utskott med förundersökning mot
befattningshavaren.
6 § andra stycket JO-instruktionen stadgar att när utredningen
i ett ärende ger anledning anta att brottslig gärning begåtts
tillämpas vad som föreskrivs i lag om förundersökning, åtal och
åtalsunderlåtelse samt om allmän åklagares befogenheter i övrigt
i fråga om brott under allmänt åtal. Enligt uttalande i
proposition 1986/87:160 är utgångspunkten att JO skall ha fria
händer att välja vilka ärenden som tas upp till utredning. Men
efter det att JO har beslutat att ta upp ett ärende till
utredning bör JO vara bunden av reglerna om förundersökning och
åtal. JO omfattas därför i sin brottsutredande verksamhet av
samma lagregler som åklagare i allmänhet.
I 48 kap. rättegångsbalken finns regler om att åklagare i
vissa fall där han annars skulle ha väckt åtal kan utfärda
strafföreläggande. Sådant föreläggande får utfärdas beträffande
brott för vilket inte föreskrivs svårare straff än böter eller
böter eller fängelse högst sex månader. Ett föreläggande innebär
att den misstänkte för godkännande inom viss tid föreläggs ett
bötesstraff fastställt efter vad åklagaren anser att brottet
förskyller (48 kap. 1--2 och 4 §§ rättegångsbalken). Ett godkänt
strafföreläggande gäller som lagakraftvunnen dom.
1983 års JO-utredning diskuterade i betänkandet SOU 1985:26
JO-ämbetet -- En översyn förslag om att tillföra JO särskilda
befogenheter för att kunna bistå den enskilde som utsatts för
fel eller försummelse från det allmännas sida däribland JO:s
rätt att besluta om skadestånd. Utredningen ansåg inte att en
sådan skadeståndsreglerande funktion var alldeles förenlig med
grundtanken att JO skall vara ett extraordinärt organ med
principiell rätt att diskretionärt avgöra vad som skall tas upp
till prövning. Ett skadeståndsanspråk som var befogat borde
enligt utredningen rimligen också bifallas. JO skulle, om
ämbetet tillades rätt att pröva skadeståndsanspråk, därför komma
att inta ställning som en vanlig myndighet med oinskränkt
prövningsskyldighet. Utredningen ansåg att i fall av
skadeståndsanspråk JO borde hänvisa den klagande till
Justitiekanslern eller i förekommande fall erinra om möjligheten
att väcka skadeståndstalan vid domstol. I enskilda fall där
starka billighetshänsyn talade för skadestånd kunde JO använda
sig av sin rätt att göra framställning till regeringen om
ersättning till den skadelidande "ex gratia" (SOU 1986:26
s.236--237).
Utskottet behandlade hösten 1986 frågor om nya befogenheter
för JO (KU 1986/87:2). Utskottet påminde därvid om att
JO-utredningen och flertalet remissinstanser inte hade förordat
att JO ges rätt att besluta om skadestånd till enskilda.
Utskottet delade utredningens uppfattning om att en sådan
befogenhet skulle stå i mindre god överensstämmelse med JO:s
funktion som ett extraordinärt organ. Utskottet ansåg det vara
tillräckligt att JO bistår den enskilde med råd om hur han skall
förfara för att få skadestånd. Utskottet påminde även om JO:s
möjlighet att göra framställning till regeringen i sådana
frågor.
Utskottets bedömning
Den av utskottet företagna granskningen av
justitieombudsmännens verksamhet ger inte anledning till något
särskilt uttalande. Utskottet föreslår därför att riksdagen
lägger justitieombudsmännens ämbetsberättelse till handlingarna.
I motion K22 yrkande 4 av Harriet Colliander m.fl. föreslås
att JO:s resurser för granskning av bl.a. Invandrarverket
förbättras. Utskottet har tidigare behandlat frågor om
tillsynens inriktning (KU 1986/87:2 och 1990/91:KU16). Som
utskottet uttalade i samband med behandlingen hösten 1986 bör
den närmare inriktningen av JO:s granskningsverksamhet avgöras
av JO. JO har även i ämbetsberättelsen förklarat att en fortsatt
bevakning inom det här aktuella området kommer att ske samt att
ytterligare inspektioner kommer att äga rum (1992/93:JO1
s.262). Motion K22 yrkande 4 avstyrks.
Motion K320 yrkande 1 tar upp frågan om rekryteringen av
justitieombudsmännen. Utskottet vill erinra om att
justitieombudsmännen väljs av riksdagen efter beredning av
konstitutionsutskottet. Det får förutsättas att varken utskottet
vid beredningen av valet eller riksdagen efter val utser en
person till ämbetet som man misstänker skulle ta ovidkommande
hänsyn under sin framtida ämbetsutövning. Utskottet vill därvid
erinra om att ombudsmännen sitter på riksdagens förtroende, även
om de i sina ställningstaganden skall stå fria gentemot
riksdagen och dess organ. Det är således möjligt för riksdagen
att entlediga en ombudsman som inte åtnjuter dess förtroende.
Någon anledning att begränsa antalet tänkbara kandidater på sätt
som föreslås i motionen föreligger således inte.
När det gäller frågan om förkortning av väntetiden för ärenden
hos JO, som också behandlas i motion K320 (yrkande 2), har
antalet icke avgjorda ärenden jämfört med föregående år minskat
betydligt. Således avgjordes under verksamhetsåret 4 280
klagoärenden. Det kan därvid noteras att antalet inkomna
klagoärenden under samma tidsperiod var 4027. Med hänsyn till
att antalet oavgjorda ärenden minskat och väntetiderna därmed
kommit att förkortas finner utskottet inte påkallat att
föranstalta om ett åläggande för JO att rationalisera
verksamheten på sätt som anförs i motionen.
Slutligen framförs i motionen, yrkande 3, förslag om att
justitieombudsmännen bör få rätt att själva utdöma böter och
skadestånd. Frågan om inte JO borde utrustas med olika
befogenheter för att förbättra möjligheten att hjälpa klaganden
har diskuterats i olika sammanhang. Beträffande förslaget om
rätt för JO att besluta om skadestånd har utskottet tidigare
ställt sig avvisande till detta. Utskottet uttalade vid
behandlingen av frågan hösten 1986 (KU 1986/87:2) att den
befogenhet för JO att utöva skadereglering som en rätt att
besluta om skadestånd till enskild skulle innebära står i mindre
god överensstämmelse med JO:s funktion som extraordinärt organ
med rätt att diskretionärt avgöra vad som skall tas upp till
prövning. Utskottet vill vidare peka på att JO i egenskap av
särskild åklagare sedan det beslutats om utredning omfattas av
samma regler som gäller för åklagare i allmänhet. Rätt att
utfärda strafföreläggande föreligger formellt även för särskilda
åklagare även om det sannolikt inte ofta kan komma i fråga att
använda denna möjlighet. Med hänvisning till vad som ovan sägs
avstyrker utskottet även motion K320.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande justitieombudsmännens ämbetsberättelse
att riksdagen lägger redogörelse 1992/93:JO1 till
handlingarna,
2. beträffande skapande av förutsättningar för kontinuerlig
granskning av Invandrarverket och andra myndigheter
att riksdagen avslår motion 1992/93:K22 yrkande 4,
res. 1 (nyd)
3. beträffande rekrytering av justitieombudsmän
att riksdagen avslår motion 1991/92:K320 yrkande 1,
res. 2 (nyd)
4. beträffande förkortning av väntetiden m.m.
att riksdagen avslår motion 1991/92:K320 yrkandena 2 och 3.
Stockholm den 8 december 1992
På konstitutionsutskottets vägnar
Thage G Peterson
I beslutet har deltagit: Thage G Peterson (s), Bertil
Fiskesjö (c), Birger Hagård (m), Hans Nyhage (m), Catarina
Rönnung (s), Ylva Annerstedt (fp), Kurt Ove Johansson (s), Hans
Göran Franck (s), Stig Bertilsson (m), Torgny Larsson (s),
Ingvar Svensson (kds), Harriet Colliander (nyd), Inger René (m),
Lisbeth Staaf-Igelström (s) och Elvy Söderström (s).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie
ledamot i utskottet, har suppleanten Bengt Hurtig (v) närvarit
vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Reservationer
1. Skapande av förutsättningar för kontinuerlig granskning av
Invandrarverket och andra myndigheter (mom.2)
Harriet Colliander (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar
med "I motion K22" och slutar med "yrkande 4 avstyrks" bort ha
följande lydelse:
I motion K22 yrkande 4 föreslås att JO:s resurser för
granskning av Invandrarverket och andra myndigheter som
handlägger frågor om utlänningar, flyktingar och invandrare
förbättras. JO har vid sin granskning av Invandrarverket kunnat
konstatera bl.a. att verkets handläggning varit behäftad med
brister samt att detta lett till att enskilda i många fall
blivit onödigt lidande och att statsverket och offentliga
biträden förorsakats ekonomiska förluster. Förbättringar har
visserligen skett efter kritiken, men omständigheter som ligger
utanför verkets kontroll kan snabbt komma att vända utvecklingen
i negativ riktning.
Det är uppenbart att det alltjämt finns stora brister inom
Invandrarverket, t.ex. i fråga om upphandling av
förläggningsplatser, personalpolitik, ärendehandläggning och
andra förvaltningsuppgifter. Enligt utskottets mening måste
förhållandena vid Invandrarverket utsättas för en kontinuerlig
granskning av JO tills bristerna avhjälpts. En sådan granskning
bör även ske av Utlänningsnämnden och andra myndigheter som
handlägger frågor rörande utländska medborgare.
Utskottet anser mot bakgrund av det anförda det angeläget att
det skapas förutsättningar för JO att kontinuerligt granska
Invandrarverket m.fl. myndigheter. Den utökade
inspektionsverksamheten på det nu berörda området kan innebära
att antalet justitieombudsmän måste utökas, men det är också
möjligt att granskningen kan äga rum inom den nuvarande
organisationen men med en omfördelning av resurserna. För det
fall antalet ombudsmän behöver utökas måste dock först en
ändring av 8 kap. 10 § första stycket RO komma till stånd.
Med hänvisning till vad som ovan anförts anser utskottet att
riksdagen bör uppdra åt talmanskonferensen att tillsätta en
utredning om skapande av bättre förutsättningar för JO att
granska Invandrarverket och andra myndigheter på det berörda
området.
dels att utskottets hemställan under mom. 2 bort ha
följande lydelse:
2. beträffande skapande av förutsättningar för kontinuerlig
granskning av Invandrarverket och andra myndigheter
att riksdagen med anledning av motion 1992/93:K22 yrkande 4
som sin mening ger talmanskonferensen till känna vad utskottet
anfört.
2. Rekrytering av JO (mom. 3)
Harriet Colliander (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar
med "Utskottet vill" och slutar på s. 7 med "således inte" bort
ha följande lydelse:
Rekryteringen av personer till befattningen som JO har varit
föremål för diskussioner under en lång tid. Utskottet anser att
det är av största betydelse att endast för ämbetet skickade
personer utses till JO. Det bör vara fråga om personer med
gedigna juridiska kunskaper och erfarenheter, men framför allt
måste en JO ha gott omdöme och våga uppträda självständigt. Till
JO utses ofta jurister med domarkompetens som inhämtat
ytterligare meriter genom tjänstgöring i riksdagen eller
regeringskansliet. Det vore, enligt utskottets mening, därför
värt att överväga om inte JO även borde utses bland jurister med
erfarenhet som fria yrkesutövare som i sin verksamhet biträtt
enskilda i deras angelägenheter med det allmänna som motpart.
dels att utskottets hemställan under mom. 3 bort ha
följande lydelse:
3. beträffande rekrytering av justitieombudsmän
att riksdagen med anledning av motion 1991/92:K320 yrkande 1
uppdrar åt talmanskonferensen att tillsätta en utredning med
uppgift att göra en översyn av rekryteringen till JO-ämbetet i
enlighet med vad utskottet anfört.