I detta betänkande behandlar utskottet ett regeringsförslag om
nedläggning av Försäkringsöverdomstolen m.m. Förslaget innebär
bl.a. att Regeringsrätten blir högsta instans i
socialförsäkringsmål. Vidare föreslås att möjligheten till
ändringsdispens i Försäkringsöverdomstolen tas bort från den 1
juli 1993.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag, dock med den
ändringen att tidpunkten för nedläggningen av
Försäkringsöverdomstolen läggs fast till den 1 juli 1995.
Utskottet avstyrker två motioner som väckts i anledning av
propositionen.
Utskottet föreslår att det lägsta antalet försäkringsdomare i
Försäkringsöverdomstolen, förutom presidenten, skall minskas
från åtta till fyra samt att Försäkringsöverdomstolen, i likhet
med vad som redan gäller i Regeringsrätten, vid prövning av
dispensfråga skall vara domför med en lagfaren ledamot.
Propositionen
I proposition 1992/93:215 (Justitiedepartementet) har
regeringen föreslagit att riksdagen antar de i propositionen
framlagda förslagen till
1. lag om ändring i lagen (1992:1529) om ändring i lagen
(1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar,
2. lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291),
3. lag om ändring i lagen (1973:370) om
arbetslöshetsförsäkring,
4. lag om ändring i lagen (1973:371) om kontant
arbetsmarknadsstöd,
5. lag om upphävande av lagen (1978:28) om
Försäkringsöverdomstolen.
Lagförslagen har granskats av Lagrådet som lämnat förslagen
utan erinran.
Lagförslag 1 kommer att behandlas av utskottet i ett annat
ärende (1992/93:JuU31).
Lagförslagen, utom lagförslag 1, har fogats till betänkandet,
se bilaga 1.
Motioner
1992/93:Ju19 av Sten Söderberg (-) vari yrkas att riksdagen
avslår proposition 1992/93:215.
1992/93:Ju20 av Lars-Erik Lövdén m.fl. (s) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om specialdomstolar.
Utskottet
Bakgrund
Sedan den 1 juli 1991 gäller beträffande socialförsäkringsmål
att beslut av allmän försäkringskassa överklagas till länsrätt,
därefter till kammarrätt och, som sista instans,
Försäkringsöverdomstolen. Försäkringsöverdomstolen överprövar
också vissa beslut av Arbetsmarknadsstyrelsen.
Tidigare gällde beträffande socialförsäkringsmålen att de
allmänna försäkringskassornas beslut överprövades av
försäkringsrätten vars beslut i sin tur kunde överklagas till
Försäkringsöverdomstolen. Den 1 juli 1991 blev i stället
länsrätten första domstolsinstans beträffande
socialförsäkringsmålen. Försäkringsrätterna fanns dock under en
övergångstid kvar för att nedbringa målbalanserna.
Försäkringsrätterna lades slutligt ned den 1 juli 1992.
Försäkringsöverdomstolens framtid har under flera år varit
föremål för överväganden i riksdagen (se t.ex. 1987/88:JuU29 s.
14, 1989/90:JuU24 och 1990/91:JuU18).
I samband med riksdagens beslut att lägga ner
försäkringsrätterna (1990/91:JuU18) behandlade utskottet i
anledning av en motion frågan om inte rättskipningen i
socialförsäkringsmål på sikt i sin helhet skulle föras över till
de allmänna förvaltningsdomstolarna så att Regeringsrätten
skulle bli högsta instans för dessa mål (1990/91:JuU18 s.
41--42). Utskottet fann därvid att skäl fanns att överväga
reformer också i fråga om Försäkringsöverdomstolen. Utskottet
ansåg dock att ett ställningstagande borde anstå till dess en
utvärdering skett av den då förestående ändringen av
instansordningen.
Under våren 1992 utarbetades inom Justitiedepartementet
promemorian (Ds 1992:38) Domstolsväsendet -- Organisation och
administration i framtiden. Promemorian behandlar bl.a.
specialdomstolarna. I promemorian anförs att såväl praktiska som
principiella skäl talar för att specialdomstolarna avskaffas och
att deras verksamheter inordnas i domstolsväsendet i övrigt. I
promemorian föreslås att Försäkringsöverdomstolen skall läggas
ned samt att Regeringsrätten skall bli högsta instans i
socialförsäkringsmål och länsrätt första domstolsinstans i mål
som överklagas från Arbetsmarknadsstyrelsen.
Promemorian, som remissbehandlats, ligger till grund för den
nu aktuella propositionen.
I ärendet föreligger också en skrift från
Arbetslöshetskassornas samorganisation.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen läggs fram förslag om att Regeringsrätten
skall bli högsta instans i socialförsäkringsmål m.m. och att de
allmänna förvaltningsdomstolarna med länsrätt som första instans
skall pröva vissa mål som överklagas från
Arbetsmarknadsstyrelsen.
Förslagen innebär att Försäkringsöverdomstolen skall läggas
ner.
Avsikten är att Regeringsrätten skall bli högsta instans från
den 1 juli 1995.
Besvärsordningen beträffande målen från
Arbetsmarknadsstyrelsen föreslås bli delvis införd redan fr.o.m.
den 1 juli 1993. Det föreslås vidare att möjligheten att få
överklaganden prövade i Försäkringsöverdomstolen efter
ändringsdispens avskaffas vid samma tidpunkt.
Propositionen
Den nya instansordningen för rättskipningen i
socialförsäkringsmål har varit i kraft under snart två år. Någon
utvärdering av reformen har ännu inte gjorts. Enligt
propositionen tyder dock hittills vunna erfarenheter på att den
nya ordningen fungerar väl. Under senare år har emellertid
måltillströmningen till Försäkringsöverdomstolen kontinuerligt
ökat, vilket föranlett att balansen ökat kraftigt. Den uppgick
den 1 januari 1993 till 4 700 mål. Detta har inte berott på att
fler mål avgjorts i underinstanserna utan på att en större andel
av besluten överklagas. Under år 1992 överklagades 40 % av
försäkringsrättens och kammarrätternas beslut till
Försäkringsöverdomstolen. Parallellt med den stigande
överklagandefrekvensen har dels andelen mål i vilka
prövningstillstånd inte beviljats ökat, dels
ändringsfrekvensen i mål som prövats i Försäkringsöverdomstolen
sjunkit.
En konsekvens av den nuvarande instansordningen är att en
förvaltningsmyndighets beslut kan överprövas av inte mindre än
tre domstolar, samtidigt som den högsta instansen också
handlägger andra mål än sådana som är av värde för
prejudikatbildningen. Denna ordning är enligt utskottets mening
inte rimlig. Effekten blir också den att mycket lång tid hinner
gå innan de försäkrade får ett slutligt besked. Samtidigt är som
framgått dömandet i socialförsäkringsmålen i första instans
utspritt på samtliga 24 länsrätter. Det är därför också av denna
anledning angeläget att det finns en stadgad praxis inom
socialförsäkringsområdet.
Som utskottet tidigare noterat (1990/91:JuU18 s. 42) är en av
orsakerna till de besvärande balanserna att
Försäkringsöverdomstolen prövar mål inte bara efter
prejudikatdispens utan även efter ändringsdispens. Denna ordning
har som utskottet då anförde begränsat Försäkringsöverdomstolens
möjligheter att fullgöra den viktiga uppgiften att leda
rättstillämpningen. I det sammanhanget vill utskottet även
hänvisa till att systemet med ändringsdispens i den högsta
instansen var ett motiv för det tidigare principbeslutet
(1989/90:JuU24) om enbart en domstolsinstans under
Försäkringsöverdomstolen. Sedan dess har ändringar i
instansordningen som ovan framgått medfört att målen prövas i
två instanser innan de når Försäkringsöverdomstolen.
Utskottet kan för sin del mot den här angivna bakgrunden dela
uppfattningen i propositionen att det nu är dags att avskaffa
systemet med ändringsdispens i Försäkringsöverdomstolen.
Härigenom blir Försäkringsöverdomstolen, i likhet med
Regeringsrätten, en renodlad prejudikatinstans.
En följd av detta blir sannolikt, såsom anförs i propositionen
(s. 16), att de mål som skall prövas i sak i
Försäkringsöverdomstolen blir så få att det inte är befogat med
en särskild domstol för dessa. När möjligheten till
ändringsdispens upphör blir prövningen mer inriktad på
rättsfrågor. Genom detta minskar också skälen för att icke
lagfarna ledamöter skall delta i avgörandena i slutinstansen.
Sammantaget finner utskottet således att avskaffandet av
systemet med ändringsdispens i Försäkringsöverdomstolen bör leda
till att Försäkringsöverdomstolen skall läggas ned.
Försäkringsöverdomstolens uppgift att överpröva kammarrättens
beslut bör i stället, som föreslås i propositionen, övertas av
Regeringsrätten.
I motion Ju19 yrkas avslag på propositionen med hänvisning
till de kostnadsökningar som det nya systemet enligt motionären
kommer att medföra.
Av propositionen framgår att nedläggningen av
Försäkringsöverdomstolen beräknas medföra en årlig besparing på
ungefär 11 miljoner kronor, om inga lokalkostnader uppstår. Den
nya instansordningen beträffande målen från
Arbetsmarknadsstyrelsen kan, enligt propositionen, finansieras
genom en omfördelning av medel inom domstolsväsendets
anslagsram.
Det finns således inte anledning för utskotttet att av
kostnadsskäl ändra sina nyss gjorda ställningstaganden.
Utskottet tillstyrker således bifall till propositionen i nu
behandlade delar och avstyrker bifall till motion Ju19.
I propositionen föreslås vidare att mål som överklagas från
Arbetsmarknadsstyrelsen skall handläggas av länsrätt som första
domstolsinstans. Avsikten är, enligt propositionen, att dessa
mål helt skall följa den instansordning som gäller för de
allmänna förvaltningsdomstolarna. Försäkringsöverdomstolen skall
dock enligt förslaget vara högsta instans i dessa mål fram till
dess att domstolen läggs ned. Utskottet tillstyrker i princip
förslaget. Regeringens förslag till ändring av 14 § lagen
(1992:1529) om ändring i lagen (1971:289) om allmänna
förvaltningsdomstolar kommer dock att behandlas i ett annat
ärende i vår, (1992/93:JuU31), i samband med att utskottet
behandlar ett antal olika förslag om ändringar i nämnda lagrum.
Enligt propositionen behövs en viss övergångstid innan
Regeringsrätten blir slutinstans eftersom det inte anses möjligt
att flytta över den i Försäkringsöverdomstolen inneliggande
målbalansen, 4 700 mål, till Regeringsrätten. I propositionen
föreslås därför att möjligheten till ändringsdispens i
Försäkringsdomstolen avskaffas innan ändringen av slutinstansen
genomförs. Sedan Försäkringsöverdomstolens målbalans sjunkit
till en rimlig nivå, vilket enligt propositionen beräknas ta
cirka två år, skall Försäkringsöverdomstolen läggas ned och
Regeringsrätten samtidigt bli högsta instans. Med hänsyn till
den osäkerhet som finns beträffande tidpunkten föreslås i
propositionen att regeringen skall inhämta riksdagens
bemyndigande att besluta om denna.
Utskottet finner det för sin del mindre lämpligt att frågan om
tidpunkten för nedläggningen av en överdomstol överlämnas åt
regeringen. Utgångspunkten bör i stället vara att riksdagen
skall lägga fast när nedläggningen skall ske. Några skäl som
skulle kunna ändra detta ställningstagande, t.ex. att den nya
ordningen förutsätter uppbyggnad av en ny organisation, är inte
heller för handen (se Statsrådsberedningens riktlinjer för
författningsskrivning s. 66 punkt 144). Tidpunkten för
nedläggningen av Försäkringsöverdomstolen bör bestämmas till den
1 juli 1995.
Utskottet utgår från att regeringen i god tid före
nedläggningen återkommer med förslag till de
övergångsbestämmelser och den följdlagstiftning som kan
erfordras. I samband därmed är det naturligtvis möjligt för
regeringen att lägga fram förslag för riksdagen om en annan
tidpunkt för ikraftträdandet om det skulle visa sig nödvändigt.
Övriga frågor
Vissa ytterligare lagstiftningsåtgärder
I detta sammanhang bör, enligt utskottets mening, även frågan
om minsta antalet försäkringsdomare i Försäkringsöverdomstolen
tas upp.
I 2 § lagen (1978:28) om Försäkringsöverdomstolen föreskrivs
att det i domstolen skall finnas en president och minst åtta
försäkringsdomare samt minst åtta andra ledamöter.
De ordinarie domare som i dag finns i Försäkringsöverdomstolen
omfattas av bestämmelsen i 11 kap. 5 § regeringsformen enligt
vilken ordinarie domare får förflyttas till annan jämställd
domartjänst om det påkallas av organisatoriska skäl. Med annan
jämställd domartjänst avses att domaruppgifterna är väsentligen
likartade i de båda tjänsterna och att tjänsterna har samma,
eller i huvudsak samma, löneställning.
I propositionen anförs att arten av arbetsuppgifter är
väsentligen likartad i Försäkringsöverdomstolen och de allmänna
förvaltningsdomstolarna. Det torde därför, enligt propositionen,
inte råda någon tvekan om att det i princip finns en
förflyttningsskyldighet för de ordinarie domarna i
Försäkringsöverdomstolen till de allmänna
förvaltningsdomstolarna om en omorganisation så kräver. Detta
innebär, enligt propositionen, att regeringen vid en reform som
den nu föreslagna får förflytta en ordinarie domare i
Försäkringsöverdomstolen till en tjänst som vad gäller
löneställning och domaruppgifter är väsentligen likartad med den
innehavda tjänsten.
Vilka sådana tjänster som kan bli aktuella kan, enligt
propositionen, i dag inte överblickas på grund av att
personalsituationen inom domstolsväsendet vid mitten av år 1995
är svårbedömbar. Detta beror bl.a. på Domstolsutredningens
förslag om omfördelning av domstolarnas arbetsuppgifter och om
instansordningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna.
Med hänsyn till dessa förhållanden och för att underlätta
nedläggningen av Försäkringsöverdomstolen anser utskottet att
det föreskrivna lägsta antalet försäkringsdomare i
Försäkringsöverdomstolen, förutom presidenten, bör minskas från
åtta till fyra för tiden fram till dess att
Försäkringsöverdomstolen läggs ned. Avsikten är dock inte att
avverkningskapaciteten i Försäkringsöverdomstolen skall minskas
under domstolens återstående tid; tvärtom är det viktigt att
domstolen så långt möjligt arbetar av den inneliggande
målbalansen. Detta kan lösas genom den möjlighet som enligt 4 §
lagen om Försäkringsöverdomstolen finns för regeringen att
förordna om tillfällig förstärkning av domstolen.
I detta sammanhang vill utskottet också aktualisera frågan om
domstolens domförhet vid prövning av dispensfrågor.
Vid behandling av frågor om prövningstillstånd är
Försäkringsöverdomstolen i dag domför med tre ledamöter, varav
två skall vara lagfarna (3 § andra stycket 4 lagen om
Försäkringsöverdomstolen).
Avskaffandet av systemet med ändringsdispens i
Försäkringsöverdomstolen innebär att förutsättningarna för att
få prövningstillstånd i Försäkringsöverdomstolen kommer att bli
desamma som för att få prövningstillstånd i Regeringsrätten.
Regeringsrätten är vid prövning av sådana frågor domför med
ett regeringsråd. Fler än tre regeringsråd får inte delta (4 a §
lagen om allmänna förvaltningsdomstolar).
Ändringsdispensens avskaffande innebär också att prövningen av
dispensfrågor blir mer inriktad på rättsfrågor. Detta minskar
skälen för att icke lagfarna ledamöter skall delta i sådana
avgöranden.
Domförhetsreglerna för Försäkringsöverdomstolen bör, enligt
utskottets mening med hänvisning till vad som nu anförts, från
den 1 juli 1993, ändras så att frågor om prövningstillstånd får
avgöras av en lagfaren ledamot och, såsom gäller i
Regeringsrätten, med den begränsningen att fler än tre lagfarna
ledamöter inte får delta.
Utskottets nu gjorda ställningstaganden leder till ändringar i
lagen om Försäkringsöverdomstolen, se bilaga 2.
Specialdomstolar
I motion Ju20 anför motionärerna att man inte kan dela
propositionens restriktiva syn på specialdomstolar i allmänhet
utan anser att varje specialdomstol måste bedömas för sig.
Utskottet har under senare år behandlat frågan om
specialdomstolarna vid ett stort antal tillfällen, senast i
årets betänkande om anslag till Domstolsväsendet
(1992/93:JuU24), vari utskottet hänvisade till sitt tidigare
uttalande att antalet specialdomstolar bör begränsas
(1991/92:JuU20).
En departementspromemoria, (Ds 1993:34) Specialdomstolarna i
framtiden, med en närmare utredning av specialdomstolarna kommer
inom kort att skickas ut på remiss från Justitiedepartementet.
Inriktningen i promemorian är att antalet specialdomstolar skall
bli så litet som möjligt.
Utskottet finner inte skäl att i nuvarande beredningsläge göra
något ytterligare uttalande i frågan. Utskottet avstyrker bifall
till motion Ju20.
Övrigt
I övrigt har utskottet ingenting att anföra med anledning av
propositionen och motionerna.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande avslag på propositionen
att riksdagen avslår motion 1992/93:Ju19,
2. beträffande ändringsdispens m.m. i
Försäkringsöverdomstolen
att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i
förvaltningsprocesslagen (1971:291),
3. beträffande nedläggning av Försäkringsöverdomstolen
att riksdagen antar regeringens förslag till lag om upphävande
av lagen (1978:28) om Försäkringsöverdomstolen, med den
ändringen att tidpunkten för ikraftträdandet bestäms till den 1
juli 1995,
4. beträffande ändring i lagen (1978:28) om
Försäkringsöverdomstolen
att riksdagen antar det av utskottet i bilaga 2 framlagda
förslaget till lag om ändring i lagen (1978:28) om
Försäkringsöverdomstolen,
5. beträffande behörig länsrätt i mål som överklagas från
Arbetsmarknadsstyrelsen
att riksdagen godkänner vad utskottet anfört,
6. beträffande övriga lagförslag
att riksdagen antar regeringens förslag till
a) lag om ändring i lagen (1973:370) om
arbetslöshetsförsäkring och
b) lag om ändring i lagen (1973:371) om kontant
arbetsmarknadsstöd,
7. beträffande specialdomstolar
att riksdagen avslår motion 1992/93:Ju20.
res. (s)
Stockholm den 13 maj 1993
På justitieutskottets vägnar
Britta Bjelle
I beslutet har deltagit:
Britta Bjelle (fp),
Lars-Erik Lövdén (s),
Birthe Sörestedt (s),
Ingbritt Irhammar (c),
Nils Nordh (s),
Birgit Henriksson (m),
Göran Magnusson (s),
Karl Gustaf Sjödin (nyd),
Sigrid Bolkéus (s),
Siw Persson (fp),
Kent Carlsson (s),
Christel Anderberg (m),
Liselotte Wågö (m),
Kjell Eldensjö (kds) och
Alf Eriksson (s).
Reservation
Specialdomstolar (mom. 7)
Lars-Erik Lövdén, Birthe Sörestedt, Nils Nordh, Göran
Magnusson, Sigrid Bolkéus, Kent Carlsson och Alf Eriksson (alla
s) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 10 som
börjar med "Utskottet finner inte" och slutar med "motion Ju20"
bort ha följande lydelse:
Utskottet har visserligen ställt sig bakom propositionens
förslag om nedläggning av Försäkringsöverdomstolen. Utskottet
vill dock framhålla att den restriktiva syn på specialdomstolar
som redovisas i propositionen inte är motiverad. Enligt
utskottets uppfattning måste, vid den fortsatta beredningen av
frågan om specialdomstolarnas framtid, varje specialdomstols
fortsatta verksamhet bedömas efter egna meriter och inte endast
utifrån principiella ståndpunkter. Det ankommer på regeringen
att i det fortsatta utredningsarbetet beakta vad som nu anförts.
Detta bör riksdagen med anledning av motion Ju20 ge regeringen
till känna.
dels att utskottets hemställan under moment 7 bort ha
följande lydelse:
7. beträffande specialdomstolar
att riksdagen med anledning av motion 1992/93:JuU20 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Bilaga 1
Utskottets lagförslag
Lag om ändring i lagen (1978:28) om Försäkringsöverdomstolen
Bilaga 2
Härigenom föreskrivs att 2 och 3 §§ lagen (1978:28) om
Försäkringsöverdomstolen1 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §
I I
Försäkringsöverdomstolen Försäkringsöverdomstolen
finns en president och minst finns en president och minst
åtta fyra försäkringsdomare
försäkringsdomare samt samt minst åtta andra
minst åtta andra ledamöter. Presidenten och
ledamöter. Presidenten och försäkringsdomarna skall
försäkringsdomarna skall vara lagfarna.
vara lagfarna.
De lagfarna ledamöterna utnämnes av regeringen.
De icke lagfarna ledamöterna förordnas av regeringen för tre
år i sänder. För varje sådan ledamot förordnar regeringen för
samma tid en ersättare. När ledighet uppkommer förordnas ny
ledamot eller ersättare för den tid som återstår av den tidigare
utseddes uppdrag. De icke lagfarna ledamöterna och ersättarna
för dem skall ha särskild erfarenhet av arbetsförhållanden eller
eljest ha kunskaper av särskilt värde för domstolens arbete.
3 §2
Försäkringsöverdomstolen är domför med fem ledamöter. Av dem
skall tre vara lagfarna.
Domstolen är domför med endast tre ledamöter varav två
lagfarna
1. vid prövning av besvär över beslut som ej innebär avgörande
av saken,
2. vid förordnande i avvaktan på målets avgörande samt vid
annan åtgärd som avser endast måls beredande,
3. vid beslut genom vilket domstolen skiljer sig från målet
utan att detta har prövats i sak,
4. vid behandling av frågor I de fall som avses i andra
om prövningstillstånd. stycket är domstolen
även domför med tre
I de fall som avses i andra lagfarna ledamöter.
stycket 1--3 är domstolen
även domför med tre
lagfarna ledamöter.
Frågor om
prövningstillstånd
får avgöras av en
lagfaren ledamot. Fler än
tre lagfarna ledamöter
får inte delta.
Uppkommer i mål fråga av betydelse för enhetlig lagtolkning
eller rättstillämpning, får målet hänskjutas till avgörande av
Försäkringsöverdomstolen i dess helhet. Därvid skall samtliga
ledamöter deltaga i avgörandet, om ej laga hinder möter.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993. Äldre föreskrifter
gäller fortfarande i fråga om mål som avgjorts av kammarrätt
eller Arbetsmarknadsstyrelsen före ikraftträdandet.
1 Senaste lydelse av lagens rubrik 1991:209 (jfr
1991:363).
2 Senaste lydelse 1982:121.