I proposition 1992/93:213 har regeringen
(Justitiedepartementet) föreslagit riksdagen att anta de i
propositionen framlagda förslagen till
1. lag om ändring i rättegångsbalken,
2. lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna
förvaltningsdomstolar.
Lagförslagen, som har granskats av Lagrådet, har fogats till
betänkandet, se bilaga.
Motionerna
1992/93:Ju26 av Sten Söderberg (-) vari yrkas att riksdagen
avslår propositionen.
1992/93:Ju27 av Lars-Erik Lövdén m.fl. (s) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om att delegering av arbetsuppgifter till
kanslipersonal vid domstol sker snabbt och i all möjlig
omfattning.
1992/93:Ju417 av Lars-Erik Lövdén m.fl. (s) vari yrkas
7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om delegering till icke juristpersonal inom
domstolarna.
1992/93:Ju846 av Ingvar Carlsson m.fl. (s) vari yrkas
30. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om renodling av domarrollen,
31. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om fortsatt delegering av arbetsuppgifter
inom domstolsväsendet.
Utskottet
Inledning
I olika sammanhang har under senare år förts fram tanken om en
renodling av domarrollen och en ökad delegering av
arbetsuppgifter från domare till kanslipersonal vid domstolarna.
Domstolsverket överlämnade år 1986 till Justitiedepartementet
en rapport (1986:3) om beslutsdelegering i mål och ärenden vid
tingsrätt. I rapporten redovisades en omfattande inventering av
sådana arbetsuppgifter som ansågs kunna komma i fråga för
delegering från domare till kanslipersonal. Rapporten ledde fram
till att det infördes en möjlighet att delegera bl.a.
uppgifterna att fatta beslut om förordnande av boutredningsman
och skiftesman samt beslut om dödande av förkomna pantbrev.
Beslut som däremot inte ansågs lämpliga att delegera var bl.a.
beslut i mål om gemensam ansökan om äktenskapsskillnad och belut
om ersättning till vittnen (prop. 1987/88:8, JuU9, rskr. 31).
Domstolsverket aktualiserade i två skrivelser till
Justitiedepartementet år 1990 på nytt frågor om delegering när
det gällde bl.a. mål om äktenskapsskillnad efter gemensam
ansökan och mål om vårdnad efter gemensam ansökan samt
registrering av enklare bouppteckningar. Regeringen tog
ställning till skrivelserna i 1992 års budgetproposition (prop.
1991/92:100 bil. 3, s. 12 f). Där anförde justitieministern att
förslaget när det gällde äktenskapsskillnad hade fått ett
övervägande negativt remissmottagande och att hon för sin del
ansåg att de aktuella måltyperna ställde sådana krav på juridisk
kompetens hos beslutsfattaren att det inte var lämpligt att
genomföra förslaget. När det gällde bl.a. bouppteckningsärenden
anfördes att man borde avvakta beredningen av
Domstolsutredningens betänkande.
Domstolsutredningen har i betänkandet (SOU 1991:106)
Domstolarna inför 2000-talet i hög grad koncentrerat sig på
frågorna om en renodling av domstolarnas -- och domarnas --
arbetsuppgifter och utredningen har lagt fram en rad förslag som
bl.a. innebär att domstolarna skall avlastas vissa ärenden.
Betänkandet har remissbehandlats och beredning pågår i
Justitiedepartementet.
Nämnas bör också att det sedan några år pågår en
försöksverksamhet vid en tingsrätt och en hovrätt som medger
utvidgad delegering av arbetsuppgifter i det egentliga
målarbetet. Under föregående år anslöts ytterligare en hovrätt
till försöksverksamheten. I Domstolsverkets rapport (1992:1) Nya
arbetsformer i hovrätt, rapport från en arbetsgrupp i Hovrätten
över Skåne och Blekinge finns en redogörelse för en del av denna
försöksverksamhet. Domstolsverket har också inlett ett projekt
om ändrade arbetsformer vid domstolarna. Syftet med projektet är
att finna former för renodling av domarrollen samtidigt som även
den övriga domstolsorganisationen ses över.
Utskottet har under senare år ägnat ett betydande intresse åt
frågor om domstolarnas organisation och arbetsförhållanden.
Under hösten 1991 arrangerade utskottet ett tvådagars seminarium
om domstolsväsendets tillstånd och behov där olika företrädare
för domstolsväsendet diskuterade bl.a. delegeringsfrågor.
Dokumentation från seminariet finns i utskottets betänkande
1991/92:JuU20.
Här kan också nämnas att regeringen den 22 april i år har
beslutat om direktiv för en särskild utredare som har i uppdrag
att se över domstolarnas och domarnas ställning inför 2000-talet
(dir. 1993:47). I direktiven anförs bl.a. att utredaren bör
undersöka möjligheten att begränsa den ordinarie domarens
arbetsuppgifter till i huvudsak själva processledandet och
dömandet. I samband därmed bör utredaren enligt direktiven
belysa vad en sådan reform skulle innebära för notarie- och
domarutbildningen och vilka personaleffekter i övrigt reformen
skulle medföra. Resultatet av utredningsuppdraget skall
redovisas före utgången av juni månad 1994.
De lagförslag som läggs fram i propositionen grundas på en
inom Justitiedepartementet upprättad promemoria, Delegering av
arbetsuppgifter till kanslipersonal vid domstol. Promemorian har
remissbehandlats.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås ändringar i rättegångsbalken och i
lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar för att
klargöra i vilken omfattning olika uppgifter som avser beredning
av mål i tingsrätt, hovrätt, länsrätt och kammarrätt får utföras
av kanslipersonal vid domstolen.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1993.
Nuvarande ordning
I rättegångsbalken (RB) sägs i allmänhet att olika åtgärder
skall vidtas av rätten. Vad som avses härmed framgår av
domförhetsreglerna i 1--3 kap. RB. Reglerna innebär
sammanfattningsvis att rätten består av en eller flera ordinarie
domare, i vissa fall med nämndemän. Även icke ordinarie domare
kan tjänstgöra; till den grupen hör notarier, fiskaler och
assessorer. Närmare bestämmelser finns i förordningen (1979:569)
med hovrättsinstruktion och i förordningen (1979:572) med
tingsrättsinstruktion.
I förarbetena till RB, (NJA II:1943 s. 14), förutsattes att
frågan om hur arbetet skulle fördelas mellan ordinarie och icke
ordinarie domare borde tillkomma regeringen att avgöra. Även
beträffande andra befattningshavare vid en domsaga förutsattes
att bestämmelser meddelades av regeringen. Några uttalanden om
vilka arbetsuppgifter som fick tilldelas kanslipersonal gjordes
dock inte.
RB innehåller således inga regler om i vilken utsträckning
olika uppgifter får utföras av kanslipersonal vid en domstol.
Däremot finns en bestämmelse i 2 kap. 4 § femte stycket RB som
anses medge delegering till kanslipersonal. Enligt denna
bestämmelse får regeringen bestämma i vilken utsträckning
åtgärd, som endast avser beredandet av ett mål, får vidtas av
lagfaren domare i hovrätt eller av annan tjänsteman vid denna.
Någon motsvarande bestämmelse för tjänstemän vid tingsrätt finns
inte. Av 3 kap. 8 § RB framgår att det finns särskilda
tjänstemän för beredning och föredragning av mål i Högsta
domstolen. Dessa tjänstemän -- revisionssekreterare -- skall
vara lagfarna.
Regleringen är i princip densamma för de allmänna
förvaltningsdomstolarna.
Enligt tingsrättsinstruktionen kan en lagman delegera olika
uppgifter på RB:s område till kanslipersonal. Hit hör t.ex.
uppgiften att utfärda stämning sedan en lagfaren domare beslutat
om stämning, att ombesörja kallelser och delgivning, att
expediera domar och beslut, att vidta de åtgärder som ankommer
på rätten sedan det avgjorts att talan mot en dom fullföljts
inom rätt tid samt att ta emot häktningsframställningar och
liknande handlingar.
Genom reformer under 1970- och 1980-talet har möjligheten till
delegering till kanslipersonal utvidgats främst när det gäller
beslutanderätt i olika typer av ärenden och mål utanför
rättegångsbalkens område. Som exempel kan nämnas beslut i
förmynderskapsärenden och ärenden om registrering av
dödsboanmälan. Möjligheten att till kanslipersonal delegera
rätten att avgöra ärenden genomfördes i allmänhet genom
lagändringar. Som exempel kan nämnas 6 § fjärde stycket lagen
(1946:807) om handläggning av domstolsärenden. Av bestämmelsen
framgår att tjänstemän som inte är lagfarna får handlägga vissa
uppräknade ärenden, däribland de nyss nämnda, om de är av enkel
beskaffenhet.
Sedan år 1989 pågår en försöksverksamhet vid Göteborgs
tingsrätt med utvidgad delegering till kanslipersonal.
Regeringen har utfärdat en särskild förordning för verksamheten
(SFS 1989:851). Enligt denna får kanslipersonal bl.a. pröva om
överklagande skett i rätt tid samt bestämma grundavgift m.m. för
rättshjälp.
Beträffande hovrätt finns det som nämnts i det föregående
redan en uttrycklig bestämmelse, 2 kap. 4 § femte stycket RB,
som medger delegering till kanslipersonal. I
hovrättsinstruktionen anges närmare vilka arbetsuppgifter som
kan bli föremål för delegering. Som exempel på sådana uppgifter
nämns att expediera domar, föra anteckning om
rättshjälpskostnader, utfärda lagakraftsbevis samt granska om
ett överklagande skett inom rätt tid.
Vid Hovrätten över Skåne och Blekinge och Hovrätten för Västra
Sverige pågår i samarbete med Domstolsverket en
försöksverksamhet med möjlighet till utvidgad delegering.
Verksamheten regleras genom en särskild förordning (SFS
1992:995).
För de allmänna förvaltningsdomstolarnas del finns inte någon
bestämmelse om i vilken utsträckning delegering av
arbetsuppgifter kan ske till kanslipersonal. Av 16 §
förordningen (1979:573) med länsrättsinstruktion följer att mål
bereds till avgörande av personal som är indelad på rotel eller
annan personal som utsetts därtill. Rotelinnehavaren deltar i
praktiken normalt i beredningen endast i den mån det behövs. Av
20 § framgår vidare att lagmannen får förordna kanslipersonal
som har tillräckliga kunskaper och erfarenheter att utföra olika
beredningsgöromål. Dessa uppgifter är i stort desamma som de som
kanslipersonal vid tingsrätter får utföra.
När det gäller kammarrätterna finns en bestämmelse i 12 §
sjätte stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar som i
princip är likalydande med 2 kap. 4 § femte stycket RB. I
förordningen (1979:571) med kammarrättsinstruktion finns i 20 §
bestämmelser som ger möjlighet till delegering till
kanslipersonal som i allt väsentligt är densamma som gäller för
hovrätterna.
Överväganden
I propositionen tas upp frågan inom vilka ramar regeringen kan
-- och bör kunna -- meddela föreskrifter om delegering till
kanslipersonal.
Enligt 11 kap. 4 § regeringsformen (RF) skall regler om
domstolarnas rättskipningsuppgifter, om huvuddragen av deras
organisation och om rättegången ges i form av lag. I förarbetena
uttalades beträffande organisationen att mindre betydelsefulla
bestämmelser i ämnet bör kunna meddelas av regeringen (prop.
1973:90 s. 388). Beträffande gränsdragningen uttalades i samma
proposition att utgångspunkten borde vara att inte belasta lagar
som handlar om domstolarnas organisation med bestämmelser som är
mindre väsentliga från rättssäkerhetssynpunkt.
När bestämmelser om domstolarna enligt regeringsformen skall
ges i lag tillhör det riksdagens obligatoriska lagområde.
Delegering till regeringen är således inte möjlig. Däremot kan
regeringen enligt 8 kap. 13§ RF meddela
verkställighetsföreskrifter. När det gäller organisationen måste
endast huvuddragen följa av lag. Vad som inte faller inom
"huvuddragen" för domstolarnas organisation tillhör enligt ett
uttalande i förarbetena till RF regeringens restkompetens (prop.
1973:90 s.388). Under denna restkompetens faller enligt
uttalanden i doktrinen bl.a. detaljregleringen av
domstolsorganisationen (se Strömberg, Normgivningsmakten, andra
upplagan s. 139 f).
För en närmare redogörelse i aktuellt hänseende hänvisas till
propositionen (s. 16 f).
Justitieministern anför i propositionen att de grundläggande
förutsättningarna för att delegering skall få ske bör tas in i
lag och att regeringen därefter bör få ge närmare bestämmelser i
förordningsform. Möjligheten till delegering bör, anför hon,
begränsas till att avse beredande uppgifter i enlighet med vad
som redan gäller för hovrätt och kammarrätt. Härigenom utesluts
alla uppgifter som innebär att mål avgörs, också avskrivande av
mål.
I propositionen konstateras att vissa uppgifter som i dag får
utföras av kanslipersonal inte kan anses ingå i begreppet
beredning. Hit hör bl.a. rätten för kanslipersonal att expediera
domar och rätten att pröva om talan mot dom eller beslut
fullföljts inom rätt tid. Justitieministern anser att det från
grundlagssynpunkt inte är nödvändigt att lagreglera regeringens
rätt att förordna härom. Det finns enligt hennes mening inte
heller andra skäl för en lagreglering. Det innebär att det även
i fortsättningen kommer att finnas regeringsföreskrifter om
delegering som inte uttryckligen stödjer sig på en lagregel. En
sådan ordning är enligt justitieministern naturlig eftersom det
här handlar om en detaljreglering av domstolarnas inre arbete.
Det är enligt vad som anförs i propositionen inte något som
hindrar att uppgifter som ställer krav på vissa juridiska
kunskaper delegeras till kanslipersonal. Beredande åtgärder i
det egentliga målarbetet har, anförs det, normalt rättsliga
inslag som erfaren kanslipersonal kan hantera. Däremot bör det
inte komma i fråga att delegera uppgifter som kräver större
juridiska kunskaper. Här syftas inte bara på juridiskt
komplicerade frågor utan också på frågor som i och för sig inte
nödvändigtvis är rättsligt komplicerade men där frågornas art är
sådan att de bör förbehållas en lagfaren domare. Härmed avses
förutom ordinarie domare även bl.a. notarier och
hovrättsfiskaler när dessa utför domargöromål.
Enligt justitieministerns mening är det knappast möjligt att i
lagtext närmare precisera vilka uppgifter som kräver sådan
kompetens som i princip kan anses förbehållen en lagfaren
domare. Det torde kräva att alla de uppgifter som får delegeras
till kanslipersonal uttryckligen skulle få räknas upp i lagen.
En sådan reglering är, anser justitieministern, otymplig och är
heller inte nödvändig. Det är, anför hon, närmast ofrånkomligt
att det måste ankomma på regeringen att, uppgiftstyp för
uppgiftstyp, pröva om uppgiften bör förbehållas en lagfaren
domare eller om uppgiften är lämplig att delegera. Det sagda bör
enligt justitieministern i lagen kunna formuleras så att
delegering inte får ske i fråga om åtgärder som bör förbehållas
en lagfaren domare.
Tydliga exempel på vad som klart bör förbehållas lagfarna
domare och alltså klart faller utanför det delegeringsbara
området är enligt justitieministern interimistiska beslut och
beslut om avvisning av bevisning. Ett annat exempel är beslut om
tvångsmedel. Lika tydliga exempel på vad som faller inom området
för delegeringsbara uppgifter är enligt justitieministern beslut
om förskott på ersättning till vittnen och beslut om förordnande
av tolk.
En i sammanhanget viktig fråga är till vem delegering skall
kunna ske. Enligt propositionen måste ansvaret för att
delegerade uppgifter utförs på ett riktigt sätt i första hand
utkrävas av den som utför göromålen. Detta innebär inte att det
ansvar som kan åvila andra för att göromålen fullgörs på rätt
sätt helt upphör. Den som förordnar, normalt domstolschefen,
måste enligt vad som anförs förvissa sig om att personen i fråga
har tillräcklig kunskap och erfarenhet för att klara
arbetsuppgiften. Rotelinnehavaren måste ge underställd personal
tydliga instruktioner, följa upp givna förordnanden i lämplig
omfattning och ingripa om någon inte fullgör sina uppgifter på
ett tillfredsställande sätt. I propositionen föreslås sålunda
att det i lagtexten tas in en bestämmelse om att den till vilken
delegering sker skall ha tillräcklig kunskap och erfarenhet.
En regel om delegering av det slag som här har redogjorts för
bör enligt justitieministern införas för tingsrätt, länsrätt,
hovrätt och kammarrätt. För Högsta domstolen och Regeringsrätten
finns det inte något behov av lagändring.
I 2 kap. 4 § RB bör enligt justitieministern föreskrivas att
bestämmelserna om jäv i 4 kap. 13 § RB skall gälla även andra
tjänstemän än domare när dessa utför beredande åtgärder i ett
mål. Beträffande införandet av en liknande bestämmelse i
ärendelagen och förvaltningsprocesslagen hänvisas i
propositionen till den pågående beredningen av
Domstolsutredningens betänkande.
Utskottet har vid ett flertal tillfällen tidigare behandlat
frågor om delegering till kanslipersonal vid domstolarna (se
t.ex. utskottets betänkanden JuU 1987/88:9, 1989/90:JuU24 s. 4,
1990/91:JuU16 s. 5 och 1991/92:JuU20 s. 6).
I 1992 års ärende konstaterade utskottet i sitt av riksdagen
godkända betänkande att frågor om delegering och renodling av
domarrollen var aktualiserade genom Domstolsverkets pågående
projekt och förslagen i Domstolsutredningens betänkande.
Utskottet strök under det värdefulla i tanken om renodling av
domarrollen och om delegering till kvalificerade
domstolsbiträden. Utskottet anförde att omsatt i praktiken
medför en sådan ordning vinster såväl för domarna som för övrig
personal genom att domarna får större möjligheter att
koncentrera sig på sådana arbetsuppgifter som kräver särskild
juridisk kompetens, samtidigt som den administrativa personalen
får självständiga arbetsuppgifter som är ägnade att göra arbetet
mer intressant och därmed öka arbetstillfredsställelsen.
Sammantaget, anförde utskottet, leder detta också till ett
bättre utnyttjande av samhällets samlade resurser. Utskottet
hade alltså i stort en positiv inställning till renodling och
delegering, men ansåg med hänsyn till det arbete som pågick på
området att något uttalande från riksdagens sida med anledning
av de då aktuella motionerna inte var erforderligt.
Utskottet, som alltjämt har den här redovisade inställningen,
instämmer för sin del i regeringens uppfattning att det i lag
bör dras upp riktlinjer för i vilken utsträckning olika
arbetsuppgifter vid tingsrätt, hovrätt, länsrätt och kammarrätt
får utföras av andra än lagfarna domare. I sammanhanget vill
utskottet liksom tidigare understryka att en självklar
förutsättning för delegering av arbetsuppgifter till
kanslipersonal är att domstolarnas dömande och rättsvårdande
verksamhet behålls på hittillsvarande kvalitativt höga nivå;
delegering kan således inte komma i fråga om den medför
försämrad rättssäkerhet (se JuU 1987/88:9 s. 6). Genom de
betydande inskränkningar av delegeringsmöjligheten som ställs
upp i lagförslagen är rättssäkerhetskraven enligt utskottets
mening tillgodosedda. Utskottet har inte heller i övrigt något
att invända mot lagförslagen. Med det anförda tillstyrker
utskottet bifall till propositionen. Det sagda innebär att
utskottet avstyrker bifall till motion Ju26 om avslag på
propositionen.
I tre motioner, Ju27, Ju417 och Ju846, förespråkas att
möjligheten att delegera arbetsuppgifter i domstolarna från
domare till kanslipersonal skall utvidgas, bl.a. för att få till
stånd en renodling av domarrollen och ett effektivare arbete i
domstolarna.
Genom de lagändringar som utskottet just tillstyrkt skapas
förutsättningar för en utvidgad delegation i enlighet med
motionsönskemålen. Härtill kommer som inledningsvis framgått att
det pågår olika projekt inom domstolarna som syftar till ökad
delegering av arbetsuppgifter och koncentration av domarnas
arbete på den dömande verksamheten. På detta sätt fås till stånd
en renodling av domarrollen. Den sistnämnda frågan kommer också
att behandlas av den utredare som fått i uppdrag att se över
domstolarnas och domarnas ställning inför 2000-talet. Utskottet
har också inhämtat att det inom Justitiedepartementet förbereds
nya förordningar med instruktioner för domstolarna som avses
träda i kraft samtidigt med nu föreslagna lagändringar.
Mot den här angivna bakgrunden utgår utskottet från att det
fortsatta arbetet med delegeringsfrågorna kommer att kraftfullt
bedrivas inom regeringskansliet i enlighet med de riktlinjer som
dragits upp i detta ärende. Utskottet kan alltså inte finna
annat än att önskemålen i motionerna Ju27, Ju417 och Ju846 är
tillgodosedda. Någon åtgärd med anledning av motionerna behövs
inte, och utskottet avstyrker bifall till dem.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande delegering av arbetsuppgifter till
kanslipersonal vid domstol
att riksdagen med avslag på motion 1992/93:Ju26 antar de genom
proposition 1992/93:213 framlagda förslagen till
a) lag om ändring i rättegångsbalken,
b) lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna
förvaltningsdomstolar,
2. beträffande delegering av arbetsuppgifter m.m.
att riksdagen avslår motionerna 1992/93:Ju27, 1992/93:Ju417
yrkande 7 och 1992/93:Ju846 yrkandena 30 och 31.
Stockholm den 18 maj 1993
På justitieutskottets vägnar
Britta Bjelle
I beslutet har deltagit:
Britta Bjelle (fp),
Lars-Erik Lövdén (s),
Jerry Martinger (m),
Göthe Knutson (m),
Birthe Sörestedt (s),
Nils Nordh (s),
Göran Magnusson (s),
Karl Gustaf Sjödin (nyd),
Sigrid Bolkéus (s),
Siw Persson (fp),
Kent Carlsson (s),
Christel Anderberg (m),
Anders Svärd (c),
Kjell Eldensjö (kds) och
Alf Eriksson (s).