I detta betänkande tillstyrker utskottet ett förslag till lag
om offentlig upphandling. Den nya lagen skall uppfylla de krav
som ställs genom EES-avtalet. Dessa krav innebär ingen
förändring jämfört med de regelverk för offentlig upphandling
som i dag gäller i Sverige i den meningen att upphandlingen
skall genomföras affärsmässigt. Skillnaderna mellan den nya
lagen och upphandlingsförordningen gäller främst följande:
De som omfattas av lagen är en vidare krets. Sålunda skall
kommunala verksamheter omfattas av lagen och även privata
företag kan komma i fråga.
Upphandlingen skall kunna prövas av domstol och skadestånd
skall kunna utkrävas.
Lagen innehåller detaljregleringar i en väsentligt större
omfattning än upphandlingsförordningen.
Vidare föreslås att en ny myndighet -- Nämnden för offentlig
upphandling -- inrättas.
Sex motioner har väckts med anledning av propositionen.
Samtliga motioner avstyrks av utskottet. I betänkandet avslås
också tre motioner från den allmänna motionstiden.
En meningsyttring avlämnas av Vänsterpartiet, som bl.a.
föreslår att lagförslaget skall avslås av riksdagen.
Inledning
I detta betänkande behandlar utskottet
dels proposition 1992/93:88 om offentlig upphandling,
dels de med anledning av propositionen väckta motionerna
1992/93:Fi80 av Sten Svensson (m),
1992/93:Fi81 av Inga-Britt Johansson m.fl. (s),
1992/93:Fi82 av Johan Lönnroth m.fl. (v),
1992/93:Fi83 av Karin Starrin (c),
1992/93:Fi84 av Birgitta Hambraeus (c) och
1992/93:Fi85 av Inger Lundberg och Britta Sundin (s),
dels de från föregående riksmöte uppskjutna motionerna
1991/92:Fi501 av Ingbritt Irhammar m.fl. (c),
1991/92:Fi507 av Stig Rindborg (m) och
1991/92:T228 av Lennart Brunander (c), i vad avser yrkande 1,
dels de från socialutskottet överlämnade motionerna väckta
med anledning av proposition 1992/93:43 om ökad konkurrens i
kommunal verksamhet
1992/93:So1 av Bertil Persson (m) och
1992/93:So4 av Gudrun Schyman m.fl. (v), i vad avser
yrkande 2.
Under ärendets beredning har ett antal skrivelser inkommit
från organisationer och företag.
Propositionens förslag
I proposition 1992/93:88 föreslår regeringen
(finansdepartementet) -- efter föredragning av statsrådet Anne
Wibble -- att riksdagen antar de i propositionen framlagda
förslagen till
1. lag om offentlig upphandling,
2. lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna
förvaltningsdomstolar.
Propositionens lagförslag återfinns i bilaga 1 till
betänkandet.
Motionerna
Motioner med anledning av proposition 88
1992/93:Fi80 av Sten Svensson (m) vari yrkas att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
sammansättningen av Nämnden för offentlig upphandling.
1992/93:Fi81 av Inga-Britt Johansson m.fl. (s) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om tillämpningen av den svenska lagstiftningen
om offentlig upphandling i förhållande till EG:s direktiv till
medlemsstaterna.
1992/93:Fi82 av Johan Lönnroth m.fl. (v) vari yrkas att
riksdagen avslår proposition 1992/93:88 om offentlig
upphandling.
1992/93:Fi83 av Karin Starrin (c) vari yrkas att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
att lagen om offentlig upphandling inte skall vara tillämplig på
kommunalt ägda bostadsföretag.
1992/93:Fi84 av Birgitta Hambraeus (c) vari yrkas
1. att riksdagen avslår proposition 1992/93:88 om offentlig
upphandling,
2. att riksdagen hos regeringen begär en utredning i enlighet
med vad som anförts i motionen.
1992/93:Fi85 av Inger Lundberg och Britta Sundin (s) vari
yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att lagen om offentlig upphandling inte
skall tillämpas på kommunalt ägda bostadsföretag.
Motioner från allmänna motionstiden
1991/92:Fi501 av Ingbritt Irhammar m.fl. (c) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om utredning angående ändring i
upphandlingsförordningen vad gäller miljöhänsyn vid statlig och
kommunal upphandling.
1991/92:Fi507 av Stig Rindborg (m) vari yrkas att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts
om obligatoriskt anbudsförfarande inom kommunal verksamhet.
1991/92:T228 av Lennart Brunander (c) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om den offentliga upphandlingen av
tekoprodukter, samt att mer av det som köps skall vara
producerat inom landet.
Motioner överlämnade från socialutskottet
1992/93:So1 av Bertil Persson (m) vari yrkas att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
behovet av ändringar när det gäller anbudsupphandling.
1992/93:So4 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om kommunal upphandling.
Propositionen
EES-avtalets regelverk om offentlig upphandling, som motsvarar
ett antal av EG beslutade direktiv, föreslås i propositionen bli
transformerat till svensk rätt i form av en lag om offentlig
upphandling.
Propositionens förslag innebär en omdaning i flera viktiga
avseenden av det system som hittills gällt i Sverige. Den
svenska upphandlingen har i materiellt hänseende skett med
konkurrens, icke-diskriminering och objektivitet som främsta
ledstjärnor. I den delen innebär EES-avtalets krav inte någon
förändring. Förändringarna ligger snarare i att de medel som
anbefalls och tillhandahålls för uppnående av dessa mål är noga
angivna genom stundom tämligen omfattande detaljregleringar av
en upphandlings olika skeden. Vidare definieras de s.k.
upphandlande enheterna på ett sådant sätt att den framtida
kretsen av enheter som omfattas av det nya regelverket är större
än vad som gällt tidigare. Slutligen innebär förslaget att
kontrollen av att en upphandling går riktigt till garanteras
främst genom att en upphandling skall kunna överprövas av
domstol. Det skall vidare vara möjligt för domstolar att döma ut
skadestånd. På grund av att det föreslås en materiell
överprövning föreslås även att den kommunala
laglighetsprövningen avskaffas vad gäller kommunala
upphandlingsbeslut.
Vidare föreslås att en ny myndighet, Nämnden för offentlig
upphandling, inrättas och att den hittillsvarande Delegationen
för offentlig upphandling upphör.
Dessutom skall nämnas att EG:s direktiv tar sikte på endast de
större upphandlingarna. Detta uttrycks i direktiven på det
sättet att de blir tillämpliga först när upphandlingen
överstiger vissa tröskelvärden, olika för olika typer av
upphandlingar. Dessa tröskelvärden har överförts till
lagförslaget. Emellertid innebär förslaget att lagens
huvudprinciper, dess ändamålsparagraf, tillämpas också på
upphandling under tröskelvärdena, liksom dess bestämmelser om
överprövning m.m.
Utskottet
Inledning
Sverige har genom EES-avtalet förbundit sig att införa regler
för den offentliga upphandlingen som motsvarar EG:s regler inom
detta område.
I sitt yttrande till EES-utskottet den 3 september i år
(1992/93:FiU1y) framhöll finansutskottet att det är en fördel
för Sverige om de svenska företagen får tillgång till EG:s
upphandlingsmarknader. Samtidigt kommer självfallet de svenska
företagen att möta en ökad konkurrens på hemmamarknaden, men
detta bör komma de svenska konsumenterna till godo.
Utskottet anförde i sitt yttrande att den offentliga sektorns
inköp av varor och tjänster år 1984 uppgick till ca 15% av
EG:s bruttonationalprodukt. De inköp som sker genom en öppen
upphandling är emellertid inte av denna storleksordning.
Uppskattningsvis har den offentliga upphandlingen en omfattning
som motsvarar ca 7% av EG:s samlade nationalprodukt.
Huvuddelen av upphandlingen gjordes inom det egna landet. Av den
redovisning av omfattningen av den offentliga upphandlingen inom
EG som EFTA-sekretariatet publicerade 1988 (Occasional Paper N:o
25 "Economic Aspects of the European Economic Space" EFTA
1988) framgår att endast ca 2% av aktuella varor och tjänster
upphandlades utanför det egna landet. Dessa uppgifter ger vid
handen att öppnandet av den gemensamma inre marknaden ger
möjligheter för företagen att öka sina marknader och därmed
utnyttja stordriftsfördelar samtidigt som konkurrensen skärps
och priserna kan pressas.
Den grundläggande uppfattningen om hur en upphandling skall
genomföras är densamma i Sverige och EG. Som framhålls i
propositionen ligger skillnaderna mellan Sverige och EG snarare
i sättet att uppnå dessa mål. Utskottet vill i detta sammanhang
särskilt peka på fyra punkter där viktiga skillnader föreligger
mellan Sveriges och EG:s regelverk.
All upphandling, såväl den statliga som den kommunala, måste
författningsregleras. Detta innebär att de nya reglerna måste få
lagform.
Kretsen av de enheter som måste följa EES-avtalets regler om
upphandling är väsentligt större än vad det svenska regelverket
föreskriver. EG-reglerna omfattar inte endast det som normalt
utgör en myndighet, utan även andra enheter som lyder under
offentlig rätt, dvs. i vissa fall även statliga och kommunala
bolag. När det gäller försörjningssektorerna -- vatten-,
energi-, transport- och telekommunikationsområdena -- kan i
speciella fall även privata företag utgöra sådana enheter som
skall tillämpa regelverket för offentlig upphandling.
EG:s regelverk innehåller s.k. tröskelvärden som innebär att
de olika direktiven är tillämpliga endast om upphandlingen
uppgår till eller överskrider dessa tröskelvärden. För varu- och
tjänsteområdena är tröskelvärdet i dag 200000 ecu (ca 1,5 mkr)
och för anläggningsentreprenad 5000000 ecu (ca 37,5
mkr). Motsvarande tröskelvärden finns inte i det nuvarande
svenska systemet.
Till skillnad från i dag gällande upphandlingsförordning ger
den EES-anpassade lagen möjlighet att i domstol pröva en
upphandling. Vad gäller överprövning föreslås att frågor om
upphandling prövas av länsrätt i första instans och frågor om
skadestånd prövas av tingsrätt i första instans. För
försörjningssektorerna föreslås två nya förfaranden, granskning
och medling. Det förstnämnda innebär att en oberoende
granskningsman kan ges i uppdrag att fastställa om en
upphandlande enhets upphandlingsrutiner överensstämmer med
reglerna i lagen. Det sistnämnda innebär ett formaliserat
medlingsförfarande i de fall en leverantör anser sig missgynnad
i en upphandling.
Regelverkets utformning
EES-avtalets regelverk transformeras till svensk rätt genom en
lag, som skall gälla för offentlig upphandling som görs av
statliga och kommunala organ, av vissa statliga och kommunala
bolag och andra associationer liksom av vissa företag som
bedriver verksamhet med stöd av särskilt tillstånd från en
behörig myndighet.
Lagrådet har påpekat att den valda lagstiftningstekniken
avviker från normal svensk lagstiftningsteknik med hänsyn till
lagens omfattning och detaljeringsnivå. Lagrådet anför
emellertid också att det inte skulle vara en bättre metod att
använda en ramlag som grund för förordningar, instruktioner e.d.
Direktiven berör områden där någon delegering av
normgivningsmakten inte kan göras mer än i en begränsad
utsträckning. Huvuddelen av direktivens regler måste därför,
även om de är mycket detaljerade, stå i lag.
I motion Fi82 av Johan Lönnroth m.fl. (v) framhåller
motionärerna att den föreslagna upphandlingslagen är
diskriminerande gentemot leverantörer från länder utanför
EES-området. I motionen citeras också Lagrådet som uttalat att
"... den föreslagna lagen har fått en omfattning och
detaljeringsnivå som allmänt sett inte är önskvärd och som får
anses strida mot den i Sverige normalt tillämpade
lagstiftningstekniken". Vidare vänder sig motionärerna mot de
ingrepp i den kommunala självbestämmanderätten som detta avtal
och den nu föreslagna lagen innebär.
I motion Fi84 av Birgitta Hambraeus (c) anförs att Sverige
inte bör jäkta fram en lag som försvårar upphandlingen för
kommunerna och statliga myndigheter och enskilda företag som
anlitas i den offentliga upphandlingen, utan att ens veta om
motsvarande lagar tillämpas i de länder där våra företag hoppas
kunna få konkurrera på lika villkor.
I stället föreslår motionären att riksdagen bör sända tillbaka
propositionen till regeringen och göra följande
tillkännagivanden.
Regeringen bör redovisa hur andra länder inom EES tillämpar
direktiven om offentlig upphandling.
Förslag om transformering av dessa direktiv bör utformas så
att vi inte övertolkar dem till vår nackdel.
Riksdagen får därefter pröva om dessa EG-direktiv är lämpliga
att införlivas i svensk lagstiftning, eller om en mer pragmatisk
metod kan tillämpas.
Utskottet vill med anledning härav anföra följande.
Den i propositionen föreslagna lagen är ett av resultaten av
EES-förhandlingarna. EES-avtalet har nu godtagits av riksdagen.
I motsats till motionärerna är utskottet av den uppfattningen
att avtalet kommer att få stor betydelse för en positiv
utveckling av den svenska ekonomin. Även om det självfallet
tillstöter problem som kräver kompromisser vid en transformering
av EG-direktiven till en ny svensk lag om offentlig upphandling
råder det, enligt utskottets mening, inga som helst tvivel om
att den nya lagen kommer att bidra till en effektiv
resursanvändning i stat och kommuner.
Utskottet avstyrker med det anförda förslagen om avslag på
propositionen i motionerna Fi82 (v) och Fi84 (c).
Myndigheter och företag som skall omfattas av lagen om
offentlig upphandling
De enheter som skall omfattas av den nya lagens regler anges i
lagens 1kap. 5 §. Den bestämmelsen hänvisar vidare till 6§
som har följande lydelse:
6 § Termen "upphandlande enhet" innefattar sådana bolag,
föreningar, samfälligheter och stiftelser som har inrättats för
att fullgöra uppgifter i det allmännas intresse och inte har en
industriell eller kommersiell karaktär och
1. vars kapital huvudsakligen har tillskjutits av staten, en
kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun, eller
2. vars upphandling står under statlig eller kommunal tillsyn,
eller
3. vars styrelseledamöter utses av staten, en kommun, ett
landsting eller en kyrklig kommun, eller
4. vars styrelse till mer än halva antalet ledamöter utses av
staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun.
Vid avgränsningen av de enheter som skall omfattas av lagen
tillkommer också lagens 4kap. Upphandling inom vatten-,
energi-, transport- och telekommunikationsområdena 1 §som i
här relevant del har följande lydelse:
Tillämpningsområde
1 § Bestämmelserna i detta kapitel skall tillämpas vid
upphandling av varor och byggentreprenader som görs av en
upphandlande enhet för sådan av enheten bedriven verksamhet som
består av
-- -- --
2. utnyttjande av mark- eller vattenområden för prospektering
eller utvinning av olja, gas, kol eller andra fasta bränslen
eller för tillhandahållande av terminaler, flygplatser eller
hamnanläggningar,
-- -- --
Som anförs i propositionen ger avgränsningen av den krets
upphandlande organ som lagen skall tillämpas på upphov till
svårigheter vad gäller andra enheter än myndigheter och
affärsverk. Utgångspunkten är att upphandlingen skall ske
affärsmässigt och ske på marknadens villkor. Alla statliga och
kommunala bolag bör enligt grundtexterna i EG-direktiven inte
omfattas utan endast de som bedriver verksamhet i det allmännas
intresse. Av detta följer att de bolag m.m. som främst avses är
de bolag vars verksamhet i och för sig lika gärna hade kunnat
bedrivas i myndighetens eller affärsverkets form. Genom den
ytterligare kvalifikationen att dessa enheter inte heller får ha
industriell eller kommersiell karaktär undantas sådana
offentligägda bolag som framför allt staten kan inneha av helt
affärsmässiga skäl, eller privata företag som på grund av en
ekonomisk eller annan krissituation under en endast begränsad
tid övertagits av staten och där avsikten är att bolaget skall
återgå till den privata sektorn.
Motsvarande resonemang förs i propositionen vad gäller företag
som bedriver verksamhet som förutsätter vissa
myndighetstillstånd. Ett tillståndskrav brukar föra med sig att
företaget i fråga har en särställning på sin marknad och därför
bör omfattas av upphandlingslagen. Om däremot det tillstånd det
är fråga om ges till alla som söker tillstånd kan det sägas att
den marknad som företaget arbetar på inte är skyddad i någon
reell mening. EG:s direktiv föreskriver också undantag i vissa
sådana situationer.
Sammanfattningsvis kan konstateras att det förhållandet att
det allmänna äger företaget inte ensamt spelar någon avgörande
roll. Man får väga in i bedömningen även den verksamhet som
företaget i fråga bedriver. Om det offentliga ägandet inte
medför att företaget har en inriktning eller en verksamhet som
innebär att företaget tillhör någon i viss mening skyddad del av
förvärvsverksamheten är lagen inte tillämpbar.
Inom EG publiceras s.k. enhetslistor, dvs. listor som
förtecknar de myndigheter, företag m.m. som omfattas av lagen om
offentlig upphandling och som alltså skall följa lagens
bestämmelser. För att sådana listor verkligen skall kunna
fullgöra någon praktisk funktion bör de vara så omfattande och
aktuella att de vid varje tillfälle utgör en fullständig bild av
hur de inom landet existerande företagen skall bedömas i
förhållande till lagen om offentlig upphandling. Det torde
emellertid inte vara möjligt att någonsin uppnå en sådan
exakthet i listorna att man med stöd av dessa skulle kunna
undvara en definitionsbestämmelse i lagen. Utskottet delar
föredragandens uppfattning att det inte bör komma i fråga att
listorna får karaktär av normgivning. De listor som publiceras
måste därför främst sägas vara av exemplifierande karaktär.
Sådana listor bör vid behov kunna ges ut sedan det nya systemet
tillämpats en tid. Listorna föreslås ges ut av den föreslagna
nya Nämnden för offentlig upphandling. Utskottet återkommer
senare i betänkandet till frågor om inrättandet av denna nya
myndighet.
I motionerna Fi83 av Karin Starrin (c) och Fi85 av
Inger Lundberg och Brita Sundin (s) framförs kravet att lagen om
offentlig upphandling inte skall vara tillämplig på kommunalt
ägda bostadsföretag.
Motionärerna motiverar sitt krav utifrån den definition som
görs i upphandlingslagen av "upphandlande enhet". Om det
offentliga ägandet inte medför att företaget i fråga har en
verksamhet som i viss mening är skyddad skall lagen inte
tillämpas på detta företag.
Enligt motionärerna konkurrerar allmännyttan i dag på
marknadsmässiga grunder med andra aktörer på bostadsmarknaden.
Allmännyttan uppfyller därigenom villkoret att inte behöva
underkasta sig lagen om offentlig upphandling.
Utskottet vill med anledning av motionerna anföra följande.
Frågan om upphandlande enhet regleras som nämnts i 1 kap. 5
och 6§§. Huruvida de kommunala bostadsföretagen är skyldiga
att följa lagen är beroende av om de faller inom lagens
definition. Det avgörs i första hand av företagen själva vid
tillämpningen av lagen och blir i sista hand vid en eventuell
tvist en fråga som avgörs av domstol.
Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet motionerna
Fi83 (c) och Fi85 (s).
Tröskelvärden i upphandlingen
För varor och tjänster är tröskelvärdet för att en enhet skall
omfattas av lagen 200000 ecu (ca 1,5 miljoner kronor).
Motsvarande tröskelvärde vid byggentreprenad är 5000000 ecu
(ca 40 miljoner kronor).
Någon motsvarighet till här angivna tröskelvärden finns inte i
det nuvarande svenska regelverket. Gällande regelverk omfattar
all offentlig upphandling oavsett dess beloppsmässiga storlek.
Det bör framhållas att den upphandling som understiger här
angivna tröskelvärden är totalt sett en mycket viktig del av den
offentliga upphandlingen, även om varje enskild upphandling inte
uppgår till ett betydande belopp.
Utskottet delar föredragandens ståndpunkt att det inte finns
någon anledning att detaljreglera mindre upphandlingar i samma
utsträckning som gäller för upphandlingar över tröskelvärdena.
Det bör vara en tillräcklig reglering att endast vissa angivna
bestämmelser skall gälla för upphandling under tröskelvärdena.
Som anförs i propositionen bör de rutiner för upphandlingar
under tröskelvärdena som i dag tillämpas med stöd av
upphandlingsförordningen och det kommunala reglementet i allt
väsentligt kunna tillämpas även i fortsättningen.
Oavsett om upphandlande enheter sluter avtal över eller under
tröskelvärdena anser utskottet i likhet med föredraganden att
huvudregeln om affärsmässighet skall gälla.
Det framgår av propositionen att regeringen avser att
återkomma till riksdagen vad gäller vissa frågor om hur
upphandling under tröskelvärdena skall regleras.
Koncession och upphandling av tjänster
I motion Fi81 av Inga-Britt Johansson m.fl. (s) anförs att
rätten att ge koncession inte ifrågasattes av EG-kommissionen
eller EG:s ministerråd när reglerna för offentlig upphandling av
tjänster utarbetades inom EG. Kommissionen ville emellertid i
sitt förslag till ministerrådet (Official Journal 25.9 COM (91)
322 def. -- SYN 293) att koncessioner skulle anmälas och införde
därför en tilläggsbestämmelse i syfte att skapa insyn i
koncessionsgivandet.
Under behandlingen av direktivförslaget om tjänster i EG:s
ministerråd togs dock de hänvisningar som fanns om koncession
bort. Det innebär att den av ministerrådet beslutade
direktivtexten (92/50) blev mindre sträng än kommissionens
förslag. Koncessioner regleras därmed inte alls och den
anmälningsplikt som var kärnan i kommissionens förslag ströks.
I motionen hävdar motionärerna att underlåtenheten att i
propositionen analysera den process som föregick EG-direktivets
slutliga antagande är av principiellt allvarlig natur. I stort
sett har texten inkorporerats kritiklöst i den svenska
lagstiftningen utan att den svenska lagstiftaren haft klart för
sig de rättsprinciper som väglett EG:s medlemsstater och EG:s
institutioner när direktivet behandlats. Dessa principer måste,
anser motionärerna, beaktas eftersom de kommer att ha stor
betydelse för tillämpningen av direktivet.
EG-kommissionen har beslutat att EG-direktiven om upphandling
inte skall omfatta koncession vid tjänsteupphandling. Utskottet
kan därför inte finna något motiv till att i anslutning till här
aktuell proposition behandla frågan om tjänstekoncession.
Utskottet avstyrker sålunda motion Fi81 (s).
Överprövning av upphandlingsbeslut och skadestånd
Enligt det i dag gällande regelverket för den statliga
upphandlingen kan beslut i upphandlingsärenden inte överklagas
(16 § i upphandlingsförordningen).
Till skillnad mot vad som gäller för den statliga
upphandlingen kan kommunal upphandling prövas av domstol med
stöd av kommunallagen och kyrkolagen. Det bör emellertid
framhållas att den kommunala laglighetsprövningen främst är en
form av medborgarkontroll. Denna laglighetsprövning är begränsad
till vissa kommunala beslut. Kommunala bolag berörs t.ex. inte
av denna lag.
Vidare kan en laglighetsprövning endast begäras av den som är
medlem i en kommun eller ett landsting.
Som anförs i propositionen är det föreslagna systemet ett mer
effektivt sätt att kontrollera att offentliga medel utnyttjas så
effektivt som möjligt.
I propositionen föreslås att överprövning av
upphandlingsbeslut skall göras av allmän förvaltningsdomstol,
dvs. länsrätten i första instans. Frågor om skadestånd skall
prövas av allmän domstol. Skadestånd skall kunna tillerkännas
avseende hela den lidna skadan och talan om skadestånd skall
väckas senast inom ett år efter det att beslut om leverantör
fattats.
Överprövningen avser beslut under själva upphandlingen, t.ex.
om viss annonsering. Det slutliga upphandlingsbeslutet kan
sålunda inte överprövas. Den som är missnöjd med en avslutad
upphandling har endast möjlighet att begära skadestånd.
Utskottet delar den uppfattning som framförs i propositionen
att de föreslagna reglerna för överprövning och skadestånd bör
få till följd att medelsanvändningen blir mer effektiv på såväl
det statliga som kommunala området. Genom denna lagstiftning
införs möjligheter för presumtiva leverantörer att kontrollera
ett upphandlingsförfarande.
För att ett upphandlingsbeslut skall kunna prövas av allmän
domstol krävs en ändring i lagen om allmänna
förvaltningsdomstolar. Förslaget till ändring av denna framgår
av propositionens bilaga2.
Vad gäller regeringens förslag till lag om ändring i lagen om
allmänna förvaltningsdomstolar vill utskottet till följd av
förslag till ändringar i denna lag, som framlagts av
trafikutskottet (1992/93:TU13) och bostadsutskottet
(1992/93:BoU4) föreslå att riksdagen antar det lagförslag som
framgår av bilaga2 till detta betänkande.
Nämnden för offentlig upphandling
En nämnd för offentlig upphandling skall inrättas. Nämnden
skall knytas administrativt till Riksrevisionsverket. I
propositionen föreslås att den hittillsvarande Delegationen för
offentlig upphandling samtidigt upphör.
Den nya lagen om offentlig upphandling innebär att
regelmängden utökas mycket markant. Reglerna är under
kontinuerlig utveckling och förändring. Det kommer att åligga en
större krets av upphandlare än hittills att tillämpa nya regler.
Behovet av stöd och hjälp särskilt i inledningsskedet av
omläggningen kan bedömas bli mycket stort. Behovet av en
särskild myndighet för bevakning av upphandlingsområdet och för
tillsyn av att upphandlingslagens regler följs och kan följas är
därför mycket stort.
Enligt utskottets mening bör en nämnd snarast inrättas i
enlighet med de riktlinjer som anges i propositionen.
I motion Fi80 av Sten Svensson (m) riktas kritik mot
förslaget i propositionen att nämnden skall bestå av sakkunniga
från endast statlig och kommunal sida. Det är enligt motionären
angeläget att nämnden får en sammansättning som motsvarar
näringslivets krav på experthjälp vid tolkning och tillämpning
av den nya lagen om offentlig upphandling. Detta kan bäst
tillgodoses, menar motionären, genom att representanter för
företag eller företagens organisationer permanent ingår i
nämnden. Dessa representanter kan föra fram näringslivets
synpunkter på offentlig upphandling i nämnden.
Som utskottet ser det finns det inget hinder för att nämnden
utnyttjar möjligheten att tillfälligt adjungera ledamöter om det
föreligger ett behov av detta. Utskottet delar den uppfattning
som framförs i propositionen att nämnden bör ha möjlighet att
inom en flexibel organisation själv skapa formerna för sin
verksamhet. Detta bör gälla även nämndens sammansättning.
Utskottet anser att motionärens yrkande om nämndens
sammansättning i stort är tillgodosett och avstyrker därför
motion Fi80 (m).
Ikraftträdande
Riksdagen godkände den 18 november 1992 regeringens förslag
till EES-avtal (prop. 1991/92:170, 1992/93:EU1, rskr. 18). I
samband därmed godtog riksdagen att regeringen bestämmer
ikraftträdandet av EES-lagen.
I propositionen om det europeiska samarbetsområdet (prop.
1991/92:170 bilaga 1 s. 190) anförs i anslutning till frågan om
ikraftträdandet följande:
I fråga om myndigheternas utfärdande av föreskrifter i
anledning av EES-avtalet hyser jag den största förståelse för de
förhållanden som påtalats av en remissinstans. Det är
naturligtvis olyckligt om inte alla myndighetsföreskrifter som
måste utfärdas kan träda i kraft samtidigt med avtalet och den
föreslagna EES-lagen. Om ingen annan lösning står till buds
finns det dock enligt min mening i vissa fall den möjligheten
att myndigheten, även om en författning måste träda i kraft
senare än EES-avtalet, föreskriver att författningen får
tillämpas från och med dagen för EES-avtalets ikraftträdande.
Detta förutsätter givetvis att det inte är fråga om för enskilda
betungande föreskrifter.
Det kan inte uteslutas att avtalet träder i kraft senare än
den 1 januari 1993. Regeringen bör därför bestämma tidpunkten
för EES-lagens ikraftträdande.
I föreliggande proposition framhålls att det inte är möjligt
att förordning och föreskrifter ges ut innan grundförfattningen
trätt i kraft. Dock pågår ett sådant förberedelsearbete redan nu
att det finns förutsättningar för att i varje fall viktigare
föreskrifter skulle kunna ges ut i nära anslutning till lagens
ikraftträdande.
När det gäller tjänsteupphandlingen (5 kap. i den föreslagna
lagen) har nyligen EG beslutat om ett direktiv på detta område.
Detta direktiv skall träda i kraft inom EG den 1juli 1993.
Ytterligare ett direktiv övervägs inom EG, som innebär
tjänsteupphandlingsregler även inom försörjningssektorerna.
I propositionen framhålls att det inte är nödvändigt att
lagförslaget som omfattar tjänsteupphandlingen skall träda i
kraft samtidigt med övriga delar av lagen. Hanteringsmässigt är
det heller inte, sägs det i propositionen, något krav på att
lagförslagets alla kapitel träder i kraft samtidigt.
Utifrån de omständigheter och motiveringar som framförs i
propositionen kan utskottet godta att upphandling i de delar som
inte regleras enligt den nya lagen om offentlig upphandling får
ske enligt tillämpliga regler i övrigt. För den statliga sidan
innebär det att upphandlingsförordningens regler får tjäna som
utgångspunkt för en sådan upphandling. Motsvarande bedömning får
göras för den kommunala upphandlingen.
Utskottets ställningstagande till lag om offentlig upphandling
Med hänvisning till vad utskottet här anfört tillstyrker
utskottet den lag om offentlig upphandling som föreslås i
propositionen. En hänvisning i 4 kap. 18§ till 14§ andra
stycket bör enligt utskottets mening dock utgå.
De motioner som väckts med anledning av proposition 88
avstyrks av utskottet som tidigare framgått.
Motioner väckta med anledning av proposition 1992/93:43 samt
motioner från allmänna motionstiden
Anbudsupphandling vid kommunal verksamhet
I motion So1 av Bertil Persson (m) med anledning av
proposition 1992/93:43 Ökad konkurrens i kommunal verksamhet och
motion Fi507 av Stig Rindborg (m) från allmänna
motionstiden framhålls bl.a. att ett väl fungerande näringsliv i
stor utsträckning bygger på små och medelstora företag. För att
dessa skall expandera krävs att de får verka i konkurrens på
lika villkor. Oomtvistligen är det enligt motionärerna också så
att konkurrens leder till effektiviseringar av en verksamhet och
till ett ökat förändringstryck och idéutveckling. En klarare
uppdelning av kommunernas roller kan möjliggöra en nyttig och
välgörande konkurrens mellan olika produktionsalternativ --
kommunernas egen-regilösningar och privata entreprenader. Det
enda sättet att effektivisera och rationalisera den kommunala
sektorn är att utsätta all kommunal verksamhet, som inte innebär
myndighetsutövning, för anbudskonkurrens på lika villkor.
Mot denna bakgrund föreslår motionärerna att ett obligatoriskt
anbudsförfarande införs inom kommunal verksamhet.
Utskottet vill med anledning av motionerna anföra följande.
Chefen för Näringsdepartementet har i augusti i år tillsatt en
arbetsgrupp för frågor om upphandling i konkurrens vid offentlig
verksamhet i egen regi. Gruppen skall pröva förutsättningarna
för och lägga fram förslag till obligatoriska regler om sådan
upphandling. Vidare skall gruppen överväga om bestämmelserna bör
tas in i lagen om offentlig upphandling. Därvid får gruppen
också överväga frågor om övervakning och tillsyn. Beroende på
vilka frågeställningar och bestämmelser som aktualiseras under
beredningen av arbetsgruppens överväganden och förslag kan
ytterligare överväganden behöva göras i denna del.
I avvaktan på beredningen av arbetsgruppens rapport avstyrker
utskottet motionerna So1 (m) och Fi507 (m).
I motion So4 (yrkande 2) av Gudrun Schyman m.fl. (v)
hävdas att i propositionen om ökad kommunal konkurrens (prop.
1992/93:43) "flaggas för en kommande proposition om en ökad
detaljreglering för statlig och kommunal upphandling även på
sådant som ligger utanför EG:s intressesfär". Som motionärerna
ser det kan detta medföra onödig byråkrati och försvåra för
kommunal verksamhet att konkurrera med motsvarande privat
verksamhet.
Utskottet tolkar motionärerna så att de med "kommande
proposition" avser en proposition om anbudsupphandling vid
offentlig verksamhet.
Med hänvisning till den tidigare nämnda utredning som chefen
för Näringsdepartementet tillsatt avstyrker utskottet även
motion So4 (v) yrkande 2.
Miljöhänsyn vid upphandling
I motion Fi501 av Ingbritt Irhammar m.fl. (c) från den
allmänna motionstiden föreslås en ändring i den nuvarande
upphandlingsförordningen så att miljöfrågorna bättre kan beaktas
vid statlig och kommunal upphandling.
Upphandlingsförordningen skall nu ersättas av den i
propositionen föreslagna nya lagen om offentlig upphandling. Som
utskottet framhöll i sitt yttrande till EES-utskottet
(1992/93:FiU1y s. 12) är det fullt möjligt att ta miljöhänsyn
vid upphandling. Det måste emellertid understrykas att den
upphandlande enheten måste ange i upphandlingsunderlaget att man
tar hänsyn till miljöpåverkan och också anger vilka olika slag
av påverkan som man tillmäter betydelse.
Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet motion
Fi501 (c).
Offentlig upphandling som industri- och regionalpolitiskt
medel
I motion T228 (yrkande 1) av Lennart Brunander (c) kräver
motionären att stat, kommuner och landsting genom den offentliga
upphandlingen stöder svensk tekoindustri.
Den grundläggande principen i den i dag gällande
upphandlingsförordningen och i den föreslagna nya lagen är
affärsmässighet vid upphandling. Utskottet vill därför
understryka att den offentliga upphandlingen inte kan utnyttjas
som industri- eller regionalpolitiskt medel på det sätt som
föreslås i motionen. Det finns andra och mer effektiva sätt att
bedriva regionalpolitik.
Utskottet avstyrker med det anförda motion T228 (c) yrkande 1.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande avslag på propositionen
att riksdagen avslår motionerna 1992/93:Fi82 och 1992/93:Fi84,
men. (v) - delvis
2. beträffande myndigheter och företag som skall omfattas av
lagen om offentlig upphandling
att riksdagen avslår motionerna 1992/93:Fi83 och 1992/93:Fi85,
men (v) - delvis
3. beträffande koncession och upphandling av tjänster
att riksdagen avslår motion 1992/93:Fi81,
4. beträffande överprövning av upphandlingsbeslut
att riksdagen med bifall till proposition 1992/93:88 mom.2
antar av utskottet i bilaga 2 framlagt förslag till lag om
ändring i lagen om ändring i lagen (1971:289) om allmänna
förvaltningsdomstolar,
5. beträffande nämnden för offentlig upphandling
att riksdagen avslår motion 1992/93:Fi80,
6. beträffande ny lag om offentlig upphandling
att riksdagen antar det i proposition 1992/93:88 mom.1
framlagda förslaget till lag om offentlig upphandling med den
ändringen att 4 kap. 18§ skall ha följande som Utskottets
förslag betecknade lydelse:
Regeringens förslag Utskottets förslag
18 §
Om vid selektiv eller Om vid selektiv eller
förhandlad upphandling en förhandlad upphandling en
inbjudan att lämna anbud inbjudan att lämna anbud
tidigare annonserats enligt tidigare annonserats gäller
14§ andra stycket gäller följande.
följande.
Tiden för mottagande av ansökan om att lämna anbud eller
av svar på en anmodan att bekräfta intresset för anbudsgivning
skall, om så är möjligt, vara minst fem veckor från den dag
annonsen avsändes för publicering och får i inget fall
understiga tio dagar från den dag annonsen publicerades.
En annan tid än den som anges i andra stycket kan avtalas
med de utvalda anbudssökandena, förutsatt att alla får samma tid
att lämna anbud. Om en sådan överenskommelse inte har kunnat
uppnås bör tiden vara minst tre veckor från dagen för inbjudan
att lämna anbud. Om det finns särskilda skäl kan denna tid
förkortas till tio dagar. Under alla omständigheter måste tiden
avvägas så att möjlighet ges för intresserade att på ett
tillfredsställande sätt ta del av förfrågningsunderlaget.
7. beträffande anbudsupphandling vid kommunal verksamhet
att riksdagen avslår motionerna 1991/92:Fi507, 1992/93:So1
och 1992/93:So4 yrkande 2,
men. (v) - delvis
8. beträffande miljöhänsyn vid upphandling
att riksdagen avslår motion 1991/92:Fi501,
9. beträffande offentlig upphandling som industri- och
regionalpolitiskt medel
att riksdagen avslår motion 1991/92:T228 yrkande 1.
Stockholm den 3 december 1992
På finansutskottets vägnar
Per-Ola Eriksson
I beslutet har deltagit: Per-Ola Eriksson (c), Hans
Gustafsson (s), Lars Tobisson (m), Per Olof Håkansson (s), Tom
Heyman (m), Lisbet Calner (s), Stefan Attefall (kds), Bo G
Jenevall (nyd), Arne Kjörnsberg (s), Roland Larsson (c), Sonia
Karlsson (s), Lennart Hedquist (m), Alf Egnerfors (s), Lars
Ulander (s) och Carl B Hamilton (fp).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie
ledamot i utskottet, har suppleanten Johan Lönnroth (v) närvarit
vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet,
eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i
utskottet.
Johan Lönnroth (v) anför:
Vänsterpartiet avstyrker förslaget till ny lag om offentlig
upphandling. Propositionens lagförslag är ett utmärkt exempel på
den orimliga situation den svenska lagstiftaren satte sig i
genom det villkorslösa godkännandet av EES-avtalet.
Som understryks av Lagrådet har lagen fått en omfattning och
en detaljeringsnivå som inte är önskvärd och som heller inte
överensstämmer med den i Sverige tillämpade
lagstiftningstekniken. En flagrant oklarhet i lagen är de delar
av densamma som föreskriver vilka myndigheter och företag som
skall omfattas av lagen. Till skillnad mot vad i dag gäller i
vår upphandlingsförordning, som klart anger att det endast är
statliga myndigheter och affärsverk som har att följa
förordningen, går det endast att utläsa av den nya lagen att
icke-kommersiella enheter skall omfattas av lagen. Denna
luddighet i den föreslagna lagen -- som är främmande för svensk
lagstiftning och fram till i dag skulle ha varit bannlyst i ett
lagförslag -- innebär t.ex. att det inte går att avgöra huruvida
de kommunala bostadsföretagen måste följa den föreslagna
upphandlingslagen. Denna fråga kan endast klargöras av domstol
om tvist uppkommer. Varken en myndighet eller regeringen kan
meddela företaget vad som gäller.
Det bör också här framhållas att propositionens lagförslag
innebär att den kommunala självbestämmanderätten åsidosätts.
Även i motion Fi84 (c) föreslås att propositionen avslås. I
yrkande 2 till denna motion hemställs att riksdagen skall göra
följande tillkännagivanden:
Regeringen bör redovisa hur andra länder inom EES tillämpar
direktiven om offentlig upphandling.
Förslag om transformering av dessa direktiv bör utformas så
att vi inte övertolkar dem till vår nackdel.
Riksdagen får därefter pröva om dessa EG-direktiv är lämpliga
att införlivas i svensk lagstiftning, eller om en mer pragmatisk
metod kan tillämpas.
Vänsterpartiet delar uppfattningen att regeringen bör
återkomma till riksdagen med den redovisning som begärs i motion
Fi84 (c).
Vänsterpartiet tillstyrker mot denna bakgrund motionerna Fi82
(v) och Fi84 (c) (andrahandsyrkande om motion Fi82 (v) avslås av
riksdagen).
Vänsterpartiet delar den uppfattning som framförs i motionerna
Fi83 (c) och Fi85 (s) att riksdagen bör, om lagen godkänns av
riksdagen, göra ett uttalande att allmännyttans företag inte
behöver tillämpa lagen om offentlig
upphandling (andrahandsyrkande om motion Fi82 (v) avslås av
riksdagen).
Den föreslagna lagen belyser också hur möjligheterna att föra
en effektiv miljöpolitik kan försämras. Miljöhänsyn kan
tillgodoses inom ramen för den nya lagen om upphandlaren i
detalj anger vilka miljöproblemen är och hur de skall angripas.
En anbudsgivares alternativa förslag till en bättre lösning av
ett miljöproblem som inte finns med i upphandlingsunderlaget,
kan inte beaktas vid det slutliga valet av leverantörer. Enligt
nuvarande regelsystem skulle självfallet ett alternativ till
beställarnas lösning av ett miljöproblem godtas om detta
alternativ var tekniskt överlägset och kostnaderna i stort
desamma.
I motion So4 (v) uttrycks oro för att den kommunala egenregin
skall begränsas. Vänsterpartiet delar uppfattningen att
riksdagen redan nu bör göra ett uttalande att den kommunala
egenregin i likhet med den kommunala upphandlingen inte bör
lagregleras.
Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottets
hemställan under mom. 1, 2 och 7 bort ha följande lydelse:
1. beträffande avslag på propositionen
att riksdagen med bifall till motionerna 1992/93:Fi82 och
1992/93:Fi84 avslår proposition 1992/93:88,
2. beträffande myndigheter och företag som skall omfattas av
lagen om offentlig upphandling
att riksdagen med bifall till motionerna 1992/93:Fi83 och
1992/93:Fi85 som sin mening ger regeringen till känna att lagen
om offentlig upphandling inte skall vara tillämplig på kommunala
bostadsföretag,
7. beträffande anbudsupphandling vid kommunal verksamhet
att riksdagen med bifall till motion 1992/93:So4 yrkande 2
och med avslag på motionerna 1991/92:Fi507 och 1992/93:So1 som
sin mening ger regeringen till känna att den kommunala egenregin
inte bör lagregleras.
Propositionens lagförslag Bilaga 1
Utskottets lagförslag
Bilaga 2
Förslag till
Lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna
förvaltningsdomstolar
Härigenom föreskrivs att 14 § lagen (1971:289) om allmänna
förvaltningsdomstolar1 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
14 §2
Länsrätt prövar
1. mål enligt skatte-, taxerings-, uppbörds-, folkbokförings-
och bilregisterförfattningarna samt lagen (1989:479) om
ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m. i den
utsträckning som är föreskrivet i dessa författningar,
2. mål enligt 2. mål enligt
socialtjänstlagen socialtjänstlagen
(1980:620), lagen (1990:52) (1980:620), lagen (1990:52)
med särskilda med särskilda
bestämmelser om vård av bestämmelser om vård av
unga, lagen (1988:870) om unga, lagen (1988:870) om
vård av missbrukare i vissa vård av missbrukare i vissa
fall, lagen (1988:153) om fall, lagen (1988:153) om
bistånd åt bistånd åt
asylsökande m.fl., lagen asylsökande m.fl., lagen
(1985:568) om särskilda (1985:568) om särskilda
omsorger om psykiskt omsorger om psykiskt
utvecklingsstörda m.fl., utvecklingsstörda m.fl.,
lagen (1985:569) om lagen (1985:569) om
införande av lagen införande av lagen
(1985:568) om särskilda (1985:568) om särskilda
omsorger om psykiskt omsorger om psykiskt
utvecklingsstörda m.fl., utvecklingsstörda m.fl.,
lagen (1991:1128) om lagen (1992:000) om
psykiatrisk tvångsvård, bostadsanpassningsbidrag m.m.,
lagen (1991:1129) om lagen (1991:1128) om
rättspsykiatrisk vård, psykiatrisk tvångsvård,
smittskyddslagen (1988:1472), lagen (1991:1129) om
karantänslagen (1989:290), rättspsykiatrisk vård,
lagen (1970:375) om smittskyddslagen (1988:1472),
utlämning till Danmark, karantänslagen (1989:290),
Finland, Island eller Norge lagen (1970:375) om
för verkställighet av utlämning till Danmark,
beslut om vård eller Finland, Island eller Norge
behandling, körkortslagen för verkställighet av
(1977:477) och lagen (1989:14) beslut om vård eller
om erkännande och behandling, körkortslagen
verkställighet av (1977:477) och lagen (1989:14)
utländska om erkännande och
vårdnadsavgöranden m.m. verkställighet av
och om överflyttning av utländska
barn, allt i den vårdnadsavgöranden m.m.
utsträckning som är och om överflyttning av
föreskrivet i dessa lagar barn, allt i den
samt mål enligt 6 kap. 21 utsträckning som är
§ och 21 kap. föreskrivet i dessa lagar
föräldrabalken, samt mål enligt 6 kap. 21
§ och 21 kap.
föräldrabalken,
3. mål som avses i 24 § lagen (1984:3) om kärnteknisk
verksamhet,
4. mål som avses i 6 § första stycket lagen (1985:206) om
viten,
1 Lagen omtryckt 1981:1323.
2 Senaste lydelse 1991:1132.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5. mål som överklagas från allmän försäkringskassa i den
utsträckning som är särskilt föreskrivet,
6. mål som avses i 12 §
lagen (1992:000) om
teleterminalutrustning,
7. mål om
överprövning enligt 6
kap. lagen (1992:000) om
offentlig upphandling.
Mål som överklagas
från
Riksförsäkringsverket
med tillämpning av 20 kap.
11 § lagen (1962:381) om
allmän försäkring
prövas av Länsrätten
i Stockholms län.
Länsrätten i Östergötlands län prövar mål enligt
luftfartslagen (1957:297) i den utsträckning som är föreskrivet
i den lagen.
Förekommer vid mer än en länsrätt flera mål enligt skatte-,
taxerings- eller uppbördsförfattningarna som har nära samband
med varandra, får målen handläggas vid en av länsrätterna, om
det kan ske utan avsevärd olägenhet för någon enskild. Närmare
föreskrifter om överlämnande av mål mellan länsrätter meddelas
av regeringen.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1993 i vad gäller 14 §
första stycket punkten 2 och i övrigt den dag regeringen
bestämmer.
Innehåll
Sammanfattning1
Inledning1
Propositionens förslag2
Motionerna2
Propositionen3
Utskottet4
Inledning4
Regelverkets utformning5
Myndigheter och företag som skall omfattas av lagen om
offentlig upphandling6
Tröskelvärden i upphandlingen9
Koncession och upphandling av tjänster9
Överprövning av upphandlingsbeslut och skadestånd10
Nämnden för offentlig upphandling11
Ikraftträdande11
Utskottets ställningstagande till lag om offentlig
upphandling12
Motioner väckta med anledning av proposition 1992/93:43 samt
motioner från alllmänna motionstiden12
Anbudsupphandling vid kommunal verksamhet12
Miljöhänsyn vid upphandling13
Offentlig upphandling som industri- och regionalpolitiskt
medel14