Utskottet tillstyrker proposition 1992/93:121 om att en lag om
byggfelsförsäkring skall ersätta lagen (1991:742) om
byggnadsgaranti. Förslaget innebär i huvudsak att det skall
finnas en byggfelsförsäkring när en näringsidkare uppför eller
bygger om ett flerbostadshus. De tre motionerna som behandlas i
betänkandet avstyrks.
Två reservationer har fogats till betänkandet.
Propositionen
Regeringen har i proposition 1992/93:121 föreslagit riksdagen
att anta de i propositionen framlagda förslagen till
1. lag om byggfelsförsäkring,
2. lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10).
Motionerna
I betänkandet behandlas dels de med anledning av
proposition 1992/93:121 väckta motionerna
1992/93:Bo37 av Dan Eriksson i Stockholm (nyd) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om redovisning av konkurrensaspekten m.m.
avseende lagen om byggfelsförsäkring.
1992/93:Bo38 av Marianne Carlström och Inga-Britt Johansson
(s) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om det gemensamma försäkringsbeloppet,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts angående självrisk.
dels den under allmänna motionstiden 1993 väckta motionen
1992/93:Bo238 av Oskar Lindkvist m.fl. (s) vari yrkas
19. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om ikraftträdande av lagen om
byggnadsgaranti.
Utskottet
Inledning
Bostadsutskottet har de senaste åren vid flera tillfällen
behandlat frågan om hur de brister som visats i bostadsbeståndet
kan åtgärdas. Efter ett riksdagens tillkännagivande
(1988/89:BoU2) om en bred översyn av frågorna lade regeringen
våren 1991 i proposition 1990/91:145 om byggnaders inomhusmiljö
och i proposition 1990/91:189 om lag om byggnadsgaranti fram
förslag i syfte att komma till rätta med dessa brister i
inomhusmiljön och med problemen med s.k. sjuka hus.
Riksdagen godtog propositionsförslagen i allt väsentligt och
lagen (1991:742) om byggnadsgaranti antogs (1990/91:BoU19).
Lagen skulle ursprungligen tillämpas vid ansökningar om bygglov
som gavs in till byggnadsnämnden efter den 1 januari 1992.
Riksdagen har därefter vid två olika tillfällen beslutat att
tidpunkten för när lagen skall börja tillämpas flyttas fram. Vid
den senaste riksdagsbehandlingen, som kom till genom ett
utskottsinitiativ våren 1992, föreslog utskottet (1991/92:BoU26)
att riksdagen skulle dels besluta om att tidpunkten för lagens
tillämpning skulle flyttas fram till den 1 juli 1993, dels ge
regeringen till känna att en översyn av lagen borde göras med
målet att utreda om en lagstiftning enligt en
objektförsäkringsmodell hade fördelar framför
byggnadsgarantilagen. Byggnadsgarantilagen bedömdes inte i alla
avseenden vara ändamålsenlig. Bl.a. ansågs konstruktionen med
särskilda garantibolag medföra en onödig administration.
Riksdagen följde utskottets förslag. Utskottet uttalade bl.a.
att en försäkringsform skall avse minst ett tioårigt
försäkringsskydd för flerbostadshusen både i ny- och
ombyggnadsfallen och gälla oavsett om byggnaden byter ägare.
I den nu aktuella propositionen 1992/93:121 redovisas ett
förslag till lag om en obligatorisk byggfelsförsäkring som avses
ersätta byggnadsgarantilagen. Förslaget har i väsentliga delar
utformats med byggnadsgarantilagen som förebild. Försäkringen är
i likhet med byggnadsgarantilagen avsedd att ge boende i
flerbostadshus och ägare av sådana hus ett garanterat skydd mot
fel och skador i byggnaden under byggnadens första tio år.
Lagförslaget bygger på att försäkringsbolagen medverkar vid
utformningen av försäkringar och erbjuder försäkringar med
sådant innehåll att syftet med lagen kan uppnås. Folksam,
Länsförsäkringar, Skandia och Trygg Hansa SPP har gått samman i
ett konsortium i syfte att erbjuda byggfelsförsäkringar. HSB,
Riksbyggen och SABO har hos regeringen ansökt om och beviljats
koncession för att driva egna försäkringsbolag. Enligt
propositionen finns därutöver ett tiotal utländska
försäkringsgivare som erbjuder bl.a. egendomsförsäkringar på den
svenska marknaden.
En annan förutsättning för lagstiftningen är att
Finansinspektionen i sin tillsynsverksamhet övervakar att lagen
tillämpas så att försäkringsvillkoren kommer att ge de boende
avsett skydd mot dålig inomhusmiljö.
De angivna förutsättningarna för ett försäkringsskydd av den
omfattning och med den inriktning som riksdagen eftersträvat
synes kunna uppfyllas. Utskottet konstaterar med
tillfredsställelse att det föreslagna försäkringssystemet på
samma sätt som byggnadsgarantilagen tillgodoser kravet att fel
och skador i byggnaders inomhusmiljö skall kunna avhjälpas
snabbt, utan att ansvarsfrågan först behöver lösas. En fördel
med försäkringsformen är enligt utskottets mening att ett
komplicerat administrativt förfarande undviks. Administrationen
av byggfelsförsäkringar ingår i försäkringsbolagens normala
verksamhet, och varken garantibolag eller byggnadsgarantinämnd
behöver tillskapas. Utskottet delar den bedömning som görs i
propositionen att det inte kan förutsättas att frivilliga
försäkringar skulle tecknas i sådan omfattning att de boende
skulle få det skydd som eftersträvas. Utskottet ställer sig
positivt till att byggnadsgarantilagen ersätts med ett
obligatoriskt tioårigt försäkringsskydd. För att de boende skall
ges ett garanterat skydd för att fel och skador i inomhusmiljön
blir avhjälpta måste i lag ställas upp vissa krav på
försäkringens utformning och innehåll. Dessa kommer att
behandlas närmare nedan.
Byggfelsförsäkringens innehåll
I lagförslaget ställs upp de grundläggande föreskrifterna om
när en byggfelsförsäkring skall finnas, vissa allmänna regler om
försäkringens omfattning, villkor om inskränkningar i
försäkringshavarens rätt till ersättning, försäkringsgivarens
regressrätt, förbud om viss ändring av försäkringsvillkoren samt
bestämmelser om rätt att teckna försäkring. Däremot regleras
inte sådana frågor som kräver överväganden i det enskilda
fallet, t.ex. premiens storlek och hur den skall erläggas.
En byggfelsförsäkring skall finnas när en näringsidkare uppför
en byggnad som främst skall användas som bostad för permanent
bruk och som inte omfattas av systemet med småhusgarantin.
Byggfelsförsäkring skall också finnas om en sådan byggnad skall
genomgå en ombyggnad som kräver bygglov och som avsevärt
förlänger byggnadens brukstid. Försäkringsbolag åläggs en
principiell skyldighet att meddela sådan försäkring. Vid vägran
ges näringsidkaren möjlighet att väcka talan i domstol. Bevis om
försäkringen skall företes för byggnadsnämnden eller den nämnd
som handlägger byggärenden i kommunen innan byggnadsarbetena
påbörjas.
Begränsningar i försäkringsskyddet
Andra försäkringar
Lagförslaget innehåller till skillnad mot byggnadsgarantilagen
en bestämmelse om att skador som normalt täcks av andra
försäkringar inte behöver ingå i försäkringsskyddet. Som exempel
nämns fastighetsförsäkring, maskinförsäkring och
allriskförsäkring. Förslaget motiveras med att premien därigenom
kan hållas på en rimlig nivå.
Utskottet har ingen erinran mot den föreslagna bestämmelsen
men vill påpeka att det t.ex. vid överlåtelse av fastigheten kan
finnas anledning att fästa köparens uppmärksamhet på innebörden
av byggfelsförsäkringen i detta avseende.
Vissa garantiåtaganden
En annan skillnad mellan det nu behandlade lagförslaget och
byggnadsgarantilagen är att en byggfelsförsäkring enligt
lagförslaget får innehålla villkor som innebär att ersättning
inte skall utgå om felet eller skadan omfattas av ett i avtal
lämnat garantiåtagande, såvida det inte visas att den ansvarige
inte kan fullgöra sitt åtagande. Den nya konstruktionen i
lagförslaget betyder enligt propositionen att ett
garantiåtagande med det innehåll som finns i byggbranschens
normalkontrakt, AB 92, kan åberopas. I AB 92 anges en garantitid
om två år om inte annat föreskrivits. Garantiåtagande enligt
AB 92 innebär enligt propositionen att entreprenören är
ansvarig för påtalade fel om han inte visar att entreprenaden
utförts kontraktsenligt eller gör sannolikt att felet beror på
förhållanden som kan hänföras till beställaren.
Ett försäkringsvillkor om att kostnader inte ersätts om det
finns ett i avtal lämnat garantiåtagande innebär att den som
gjort åtagandet skall svara för felet i första hand.
Byggfelsförsäkringen skall dock enligt propositionen träda in om
den ansvarige inte kan fullgöra sitt åtagande t.ex. på grund av
att denne försatts i konkurs eller på grund av andra allvarliga
ekonomiska problem, som på objektiva grunder omöjliggör att
skadan avhjälps. Om den som har gjort garantiutfästelsen kan
visa att han utfört arbetet kontraktsenligt och felet inte
heller kan hänföras till beställaren skall ersättning också utgå
ur byggfelsförsäkringen.
Som anförs i propositionen kan förmodas att den som är
ansvarig för fel och skador under garantitiden avhjälper dem
snarast möjligt. Utskottet vill dock betona vikten av att
regeringen noga följer vilken verkan ett villkor om begränsat
ansvar vid garantiåtaganden kommer att få. En garantiutfästelse
får inte leda till att felet eller skadan avhjälps först efter
en långdragen process om ansvarsfrågan.
Självrisk m.m.
I lagförslaget finns liksom i byggnadsgarantilagen en
bestämmelse om att ansvaret kan begränsas vid fel som vållats av
byggnadens ägare eller av hans anställd. Ett annat villkor som
finns i byggnadsgarantilagen och som nu föreslås i lagen om
byggfelsförsäkring är att en försäkring får innehålla ett
villkor om att ägaren skall svara för en viss självrisk.
I motion Bo38 (s) yrkande 2 ifrågasätts om en bestämmelse om
självrisk behövs. Införs en sådan regel anser motionärerna att
självriskbeloppet måste begränsas.
Utskottet delar uppfattningen i propositionen att ett villkor
om självrisk kan motiveras av att försäkringspremien annars
skulle bli särskilt kostsam.
Möjligheten att i lagen sätta ett tak för självrisken har
enligt propositionen övervägts men förkastats. Utskottet
ansluter sig till bedömningen att det är förenat med svårigheter
att i lagen ange en övre gräns för självriskens storlek bl.a. på
grund av att byggnadsarbetenas omfattning kan vara mycket
varierande. Utskottet, som således accepterar att
självriskbeloppet inte begränsas i lagen, förutsätter dock att
försäkringsgivarna medverkar till att självrisken inte sätts
för högt och att Finansinspektionen i sin tillsynsverksamhet
särskilt uppmärksammar denna fråga. Om det skulle visa sig att
lagen i detta avseende tillämpas så att syftet med den helt
eller delvis inte uppnås utgår utskottet från att regeringen
återkommer till riksdagen med förslag till åtgärder. Med det
anförda avstyrker utskottet motion Bo38 (s) yrkande 2 och
tillstyrker lagförslaget såvitt avser 6 § 3.
Begränsning av försäkringsbeloppet
Lagförslaget innehåller en bestämmelse som ger
försäkringsgivaren möjlighet att begränsa sitt ansvar för fel
och skador. Ansvaret kan begränsas till visst belopp för varje
försäkrad byggnad (försäkringsbelopp) och till ett gemensamt
försäkringsbelopp för samtliga åtaganden i byggfelsförsäkringar
som försäkringsgivaren har gjort under ett kalenderår (gemensamt
försäkringsbelopp).
I motion Bo38 (s) yrkande 1 tas denna begränsningsregel upp.
Motionärerna godtar att det införs en begränsning av
försäkringsgivarens ansvar och finner det rimligt att ett
försäkringsbelopp maximeras per byggnad. Med en sådan
bestämmelse anses försäkringstagaren ha möjlighet att bedöma
villkoren mellan olika försäkringsgivare. Däremot godtar inte
motionärerna förslaget om det gemensamma
försäkringsbeloppet. Ett fixerat totalbelopp för en
försäkringsgivarens ansvar blir enligt motionärerna helt
beroende av vilka åtaganden som försäkringsgivaren tar på
sig inom den fastställda ramen. Om långt fler försäkringar säljs
utöver den ursprungliga kalkylen kan en försäkrad som drabbas av
skada sent under tioårsperioden helt gå miste om ersättning. Det
gemensamma försäkringsbeloppet måste enligt motionärerna stå i
rimlig proportion till antalet försäkrade enheter under året,
t.ex. antalet lägenheter. Detta bör enligt motionärerna ges
regeringen till känna.
Utskottet delar motionärernas uppfattning att det torde vara i
det närmaste omöjligt för försäkringshavaren att bedöma
innebörden av bestämmelsen om gemensamt försäkringsbelopp
eftersom försäkringsgivarens ansvar blir beroende av samtliga de
åtaganden han gör under kalenderåret. Lagrådet har vid sin
granskning ansett bestämmelsen vara synnerligen svårbedömd i den
praktiska tillämpningen. Det kan enligt utskottet inte uteslutas
att den föreslagna regeln om det gemensamma försäkringsbeloppet
kan leda till att skyddet för de boende kan försämras. Såvitt
framgår av propositionen har försäkringsbolagen emellertid
anfört att en sådan begränsningsregel är nödvändig för att
byggfelsförsäkring och återförsäkring skall kunna meddelas.
Finansinspektionen har enligt propositionen bekräftat detta och
hänvisat till att bolagen inte får göra alltför stora
risktaganden.
Vid en bedömning av de olika uppfattningarna har utskottet
kommit fram till att den ståndpunkt som redovisas i
propositionen om det gemensamma försäkringsbeloppet bör
godtas. Utskottet anser således inte heller att det är en
framkomlig väg att i lagen bestämma beloppets storlek. Antalet
försäkringar som kommer att tecknas och omfattningen av dessa
samt det uppskattade skadeutfallet under en tioårsperiod är
omständigheter som måste beaktas. Enligt vad utskottet erfarit
anser emellertid försäkringsgivarna att det inte finns anledning
att befara att gjorda åtaganden i byggfelsförsäkringar inte
skulle kunna uppfyllas. Det gemensamma försäkringsbeloppet anges
komma att bestämmas med så vida marginaler att den risk som
finns att det inte skulle täcka samtliga skador som omfattas av
skyddet får anses mycket liten. Det får också förutsättas att
Finansinspektionen noga kommer att följa utvecklingen och hålla
en särskild uppsikt över hur reglerna om en begränsning av
försäkringsgivarens ansvar kommer att tillämpas.
Finansinspektionens tillsynsverksamhet ger enligt utskottets
mening rimliga garantier för att försäkringsgivare och
byggherrar kommer att ingå avtal som ger ett fullgott skydd för
de boende och som innebär att syftet med lagstiftningen kommer
att förverkligas. Utskottet tillstyrker på anförda skäl 7 § i
lagförslaget och avstyrker motion Bo38 (s) yrkande 1.
Ikraftträdandet
Lagen föreslås träda i kraft den 1 juli 1993. Försäkring skall
dock inte behövas för byggnadsarbeten för vilka bygglov söks
före den 1 oktober 1993. I motion Bo238 (s) yrkande 19, som
väcktes under den allmänna motionstiden, vid vilken tidpunkt
något förslag om byggfelsförsäkring ännu inte förelåg, hemställs
att byggnadsgarantilagen bör träda i kraft den 1 juli 1993.
Enligt propositionen har tidpunkten för när byggfelsförsäkring
skall föreligga vid byggnadsarbeten bestämts med hänsyn till att
försäkringsbolagen skall ges viss tid att utarbeta försäkringar
och göra dem tillgängliga på marknaden. Enligt utskottets mening
synes detta vara motiverat bl.a. ur konkurrenssynpunkt. Vad i
motion Bo238 (s) yrkande 19 föreslagits om
ikraftträdandetidpunkten får anses i allt väsentligt
tillgodosett även utan ett riksdagens bifall. Lagförslaget i
denna del tillstyrks.
Lagförslagen i övrigt
Utskottet tillstyrker lagförslaget i övrigt och förslaget
till lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10).
Utvärdering
I motion Bo37 (nyd) anses förslaget om en byggfelsförsäkring
berättigat med tanke på det senaste decenniets problem med
fuktskador och sjuka hus. Emellertid finns det enligt motionen
anledning att hysa oro för den brist på konkurrens som blir
följden av att flera stora försäkringsbolag bildat konsortium
för att sälja byggfelsförsäkringar. Det föreslås därför att
riksdagen hos regeringen begär att en utvärdering görs när lagen
varit i kraft några år. Utvärderingen bör visa om åtgärder kan
behöva vidtas för att få en bättre konkurrenssituation, anser
motionären. Vidare föreslås att regeringen bör lämna riksdagen
en redovisning i ärendet samt eventuella förslag till åtgärder.
Enligt utskottets bedömning kan det inte bortses från att
konkurrensen på försäkringsmarknaden inte blir av önskvärd
omfattning. Det bör emellertid erinras om vad i propositionen
anförts om att erforderliga försäkringar torde finnas på
marknaden genom att ett tiotal utländska försäkringsgivare
erbjuder försäkringar på den svenska marknaden. Som också
framgår av propositionen är regeringen väl införstådd med att
tillämpningen av lagförslaget måste följas med stor
uppmärksamhet. I propositionen anses en utvärdering böra ske när
tillräcklig erfarenhet vunnits av verksamheten. I detta
sammanhang torde behovet av uppföljning vara angeläget bl.a. på
grund av de farhågor som förts fram när det gäller utformningen
av försäkringsvillkoren och begränsningen av försäkringsgivarnas
ansvar. Konkurrensaspekterna är inte minst viktiga. Med
hänvisning till vad nu anförts kan ett riksdagens
tillkännagivande inte anses tjäna något reellt syfte. Motion
Bo37 (nyd) avstyrks i den mån den inte kan anses tillgodosedd.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande självrisken
att riksdagen med bifall till proposition 1992/93:121 och med
avslag på motion 1992/93:Bo38 yrkande 2 antar 6 § 3 i
regeringens förslag till lag om byggfelsförsäkring som framgår
av bilaga till detta betänkande,
2. beträffande det gemensamma försäkringsbeloppet
att riksdagen med bifall till proposition 1992/93:121 och med
avslag på motion 1992/93:Bo38 yrkande 1 antar 7 § i regeringens
förslag till lag om byggfelsförsäkring som framgår av bilaga
till detta betänkande,
res. 1 (s)
3. beträffande ikraftträdandetidpunkten
att riksdagen med bifall till proposition 1992/93:121 och med
avslag på motion 1992/93:Bo238 yrkande 19 antar regeringens i
bilaga intagna förslag till lag om byggfelsförsäkring såvitt
avser tid för ikraftträdandet,
4. beträffande lagförslaget i övrigt
att riksdagen med bifall till proposition 1992/93:121 antar de
av regeringen i bilaga till detta betänkande framlagda förslagen
till
a) lag om byggfelsförsäkring i den mån förslaget inte omfattas
av vad utskottet hemställt under mom. 1--3,
b) lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10),
Stockholm den 15 april 1993
På bostadsutskottets vägnar
Agne Hansson
I beslutet har deltagit: Agne Hansson (c), Oskar Lindkvist
(s), Bertil Danielsson (m), Magnus Persson (s), Lennart Nilsson
(s), Sören Lekberg (s), Mikael Odenberg (m), Rune Evensson (s),
Ulf Björklund (kds), Dan Eriksson i Stockholm (nyd), Britta
Sundin (s), Birger Andersson (c), Marianne Carlström (s), Inga
Berggren (m) och Siw Persson (fp).
Reservationer
1. Det gemensamma försäkringsbeloppet (mom. 2)
Oskar Lindkvist, Magnus Persson, Lennart Nilsson, Sören
Lekberg, Rune Evensson, Britta Sundin och Marianne Carlström
(alla s) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar
med "Utskottet delar" och slutar med "yrkande 1" bort ha
följande lydelse:
Utskottet delar motionärernas uppfattning att det torde vara i
det närmaste omöjligt för försäkringshavaren att bedöma
innebörden av bestämmelsen om gemensamt försäkringsbelopp
eftersom försäkringsgivarens ansvar blir beroende av samtliga de
åtaganden han gör under kalenderåret. Lagrådet har vid sin
granskning ansett bestämmelsen vara synnerligen svårbedömd i den
praktiska tillämpningen.
Enligt utskottets bedömning finns det såsom motionärerna
framhållit en risk för att en försäkrad som drabbas av skada
sent under tioårsperioden helt går miste om ersättning. Så kan
bli fallet om en försäkringsgivare säljer långt fler
försäkringar än vad som ingått i den ursprungliga kalkylen och
många skadefall inträffar. Den föreslagna begränsningsregeln om
gemensamt försäkringsbelopp kan således leda till att skyddet
för de boende försämras. Enligt utskottets mening bör frågan om
försäkringsgivarens möjligheter att genom försäkringsbelopp
begränsa sitt ansvar övervägas ytterligare. Begränsningsregeln
måste därvid som motionärerna föreslagit preciseras så att det
gemensamma försäkringsbeloppet står i rimlig proportion till
antalet försäkrade enheter under året, t.ex. antalet lägenheter.
Med hänsyn till att det är angeläget att det nu införs ett skydd
mot byggfel anser utskottet att i avvaktan på att övervägandena
görs regeringens förslag i denna del bör godtas.
Med hänvisning till vad ovan anförts förordar utskottet att
riksdagen med bifall till proposition 1992/93:121 och med
anledning av motion 1992/93:Bo38 yrkande 1 dels antar
regeringens förslag till lag om byggfelsförsäkring såvitt avser
7 §, dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet
anfört om det gemensamma försäkringsbeloppet.
dels att moment 2 i utskottets hemställan bort ha följande
lydelse:
2. beträffande det gemensamma försäkringsbeloppet
att riksdagen med bifall till proposition 1992/93:121 och med
anledning av motion 1992/93:Bo38 yrkande 1
a) antar 7 § i regeringens förslag till lag om
byggfelsförsäkring som framgår av bilaga till detta betänkande,
b) som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet
anfört, 2. Konkurrensaspekterna (mom. 5)
Dan Eriksson i Stockholm (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 7 börjar
med "Enligt utskottets" och slutar med "anses tillgodosedd" bort
ha följande lydelse:
Utskottet delar motionärens bedömning att konkurrensaspekterna
måste följas med stor uppmärksamhet. Det finns anledning att
befara att det konsortium av försäkringsbolag som bildats kan
komma att få en monopolliknande ställning. Detta vore mycket
olyckligt eftersom försäkringsgivaren då själv kan diktera såväl
premiesättning som försäkringsavtalets innehåll i övrigt
medan försäkringstagaren -- genom att försäkring är obligatorisk
-- riskerar att helt sakna valfrihet och
förhandlingsmöjligheter. Åtgärder för att få till stånd en
bättre konkurrens på detta område kan därför som motionären
påpekat behöva vidtas efter att lagen varit i kraft något år.
Utskottet föreslår med anledning av motion Bo37 (nyd) att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att en
redovisning om konkurrensaspekterna m.m. samt eventuella förslag
till åtgärder lämnas till riksdagen så snart tillräcklig
erfarenhet vunnits i frågan.
dels att moment 5 i utskottets hemställan bort ha följande
lydelse:
5. beträffande konkurrensaspekterna
att riksdagen med anledning av motion 1992/93:Bo37 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.