Dir. 1991:7
Chefen för arbetsmarknadsdepartementet, statsrådet Mona Sahlin, anför.
Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att undersöka om
mer flexibla regler för arbetstid och semester bör införas i s vensk
lagstiftning. Utredaren bör vidare se över semesterlagens regler om
semesterlönegrundande frånvaro.
Bestämmelser om arbetstid finns i arbetstidslagen (1982:673). Den
ordinarie arbetstiden får enligt lagen uppgå till högst 40 timmar i
veckan. Lagen innehåller också bestämmelser om jourtid, övertid och
mertid samt regler om hur arbetstiden skall förläggas för att
arbetstagaren skall få tillräcklig vila. Arbetstidslagen är dispositiv
på så sätt att avsteg från lagens regler får göras genom kollektivavtal.
Rätten till semester regleras i semesterlagen (1977:480). Den
lagstadgade semestern kommer från och med den 1 april 1991 att vara 27
dagar. Semesterlagen innehåller -- förutom bestämmelser om ledighetens
längd och förläggning -- regler om semesterlön, sparande av
semesterdagar m.m. De grundläggande rättigheterna i semesterlagen är
tvingande till arbetstagarens förmån.
Den 1 juli 1990 trädde en tidsbegränsad
lag (1990:631) om avvikelser
från vissa bestämmelser i semesterlagen i kraft. Enligt denna lag, som
skall gälla till utgången av mars månad 1992, kan arbetstagare avstå
från de semesterdagar som överstiger fyra veckor om arbetsgivaren och
arbetstagaren är överens om detta. Arbetstagaren erhåller då förutom sin
sedvanliga lön semesterlön för dessa dagar. I den proposition
(1989/90:150 bil. 5) som föregick nämnda lagstiftning anges att
effekterna av de åtgärder som föreslås bör följas upp. En sådan
uppföljning kommer bl.a. att kunna ge besked om vilken ökning av
arbetskraftsutbudet som skett och vilka grupper av arbetstagare som
utnyttjat möjligheten att avstå från semesterledighet. Därefter bör en
förlängning av lagen prövas.
Såväl arbetstid som semester bestäms i stor utsträckning genom
kollektivavtal. Både arbetstidens och semesterns längd varierar. Om man
ser till den totala årsarbetstiden kan det vara stora skillnader för
arbetstagare inom olika avtalsområden. Det är dock inte lätt att göra
sådana jämförelser eftersom arbetstiden normalt mäts i närvarotimmar per
vecka och semestern i frånvarodagar per år. I vissa centrala avtal utgår
man dock från den totala arbetstiden, dvs. årsarbetstiden.
Under 1900-talet har det genomförts ett flertal semester- och
arbetstidsutredningar. I huvudsak har det skett utan någon inbördes
samordning mellan arbetstid och semester.
1986 års semesterkommitté gick i sitt betänkande (SOU1988:54) Om
semester grundligt igenom olika reformkrav avseende semesterlagen.
Kommittén behandlade framför allt frågan om en sjätte semestervecka men
också andra förslag på reformer som t.ex. sparande av semesterdagar och
inflytande över semesterns förläggning .
1987 års arbetstidskommitté hade i uppgift att utreda konsekvenserna av
olika arbetstidsreformer och arbetstidsmönster. Kommittén uttalade i
betänkandet (SOU 1989:53) Arbetstid och välfärd att det bör prövas om
det går att övergå till en ny modell för arbetstidspo litiken. Enligt
kommittén behövs en mer samlande norm för heltidsarbete. Normen bör vara
likartad över hela arbetsmarknaden och kan utgöras av den totala
årsarbetstiden. Årsarbetstidsnormen skulle ge fördelar i form av bättre
överblick samt större flexibilitet och frihet vid uttag av
arbetstidsförkortningar och ledigheter.
Enligt lagen regleras arbetstiden i veckoarbetstid och detta har blivit
normerande för de flesta avtal. Normerna för hur lång arbetstiden skall
vara och hur den skall förläggas formas i ett samspel mellan
lagstiftning, avtalsregler och faktiska förhållanden på arbetsplatserna.
Idén att använda sig av andra utgångspunkter, t.ex. en viss
årsarbetstid, skall ses mot bakgrund av tidigare reformer på
arbetstidsområdet. Veckoarbetstiden har förkortats. Semestern har
förlängts. Pensionsåldern har sänkts. Det har blivit möjligt att vara
ledig på heltid eller deltid t.ex. för vård av barn eller för studier.
En väsentlig sak i det reformarbete som skett under senare år har varit
att det öppnats möjligheter för såväl arbetsmarknadens parter som den
enskilde individen att i större utsträckning än tidigare påverka
arbetstids- och ledighetsuttag. Maximum för dygnsarbetstiden har tagits
bort. Arbetstidslage n har gjorts helt dispositiv. Det har blivit
möjligt att spara en viss del av semestern till senare år.
Pensionsåldern har på olika sätt gjorts mer rörlig.
Även kollektivavtalsreglerna har blivit mer flexibla. Inom en del
avtalsområden har det blivit möjligt för lokala parter och enskilda
arbetstagare att i viss mån påverka förläggningen av arbetstiden. Det
har också skett stora förändringar på enskilda arbetsplatser. Ett
betydande mått av deltidsarbete har gjort att arbetstidens längd
varierar mellan olika arbetstagare. Det är dock inte alltid den enskilde
arbetstagarens bästa som styrt utvecklingen.
Under 1980-talet har allt fler fått oregelbundna och obekväma
arbetstider i sitt arbetsschema. Genom flexibel arbetstid har dock vis
sa arbetstagare fått möjlighet att inom en fastlagd arbetstidsram välja
när de vill börja och sluta sin arbetsdag. Förläggningen av arbetstiden
varierar i stor utsträckning mellan olika kategorier på arbetsmarknaden.
Möjlighet till flexibel arbetstid tillkommer sällan de grupper som har
oregelbunden eller obekväm arbetstid.
Ett viktigt motiv för tidigare reformer har varit önskemål om att skapa
rättvisa mellan löntagare inom skilda avtalsområden. Förlängningen av
den lagstadgade semestern har motiverats av sådana skäl. Även vid
förkortningen av veckoarbetstiden till 40 timmar i veckan spelade
rättviseargumentet en betydande roll.
Behovet av en högre grad av flexibilitet i lag- eller avtalsreglerade
arbetstidsregler skall även ses mot bakgrund av krav på en bättre
anpassning av arbetstidsuttaget till variationer i produktionen. En
sådan anpassning kan bidra till en förbättrad produktivitet.
Mot en alltför långtgående produktionsmässig anpassning av arbetstiden
talar dels arbetsmiljöskäl, dels löntagarnas behov av arbetstidsscheman
som går att förena med familjelivets krav och att kunna planera och
förutse sin arbetstid. Det torde emellertid finnas möjligheter att nå
fram till arbetstidsavtal som förenar ökade möjligheter för individen
att få inflytande över arbetstidens förläggning med ett ur
produktionssynpunkt mer rationellt arbetstidsuttag.
Förvärvsfrekvensen är internationellt sett mycket hög på den svenska
arbetsmarknaden. År 1989 tillhörde 85 procent av kvinnorna i åldern
20--64 år arbetskraften liksom 90 procent av männen i motsvarande ålder.
I ett samhälle där både kvinnor och män förvärvsarbetar i så stor
utsträckning ställs stora krav på en flexibel arbetstidspolitik.
Vid remissbehandlingen av semesterkommitténs och arbetstidskommitténs
betänkanden har det visat sig att det finns ett brett stöd för reformer
som ger en större grad av flexibilitet och valfrihet i arbetstiden.
Enligt min mening är det också väsentligt att beakta de önskemål som
finns om större rättvisa i fråga om arbetstider.
Den utmaning vi står inför på 1990-talet på arbetstidens område är att
förena löntagarnas önskemål om inflytande över de egna arbetstiderna,
rättvisa mellan olika löntagargrupper och de krav som finns på en
rationell produktion. Det gäller att skapa en balans mellan dessa olika
önskemål. Det är rimligt att lagstiftningen på arbetstidens område inte
avviker från de förhållanden som rent faktiskt råder på arbetsmarknaden.
En arbetstagare skall normalt arbeta in rätten till betalda
semesterdagar. Utöver sådan inarbetad semesterlön kan arbetstagaren vara
berättigad till semesterlön för s.k. semesterlönegrundande frånvaro.
Sverige antog år 1977 ILO:s konvention (nr 132) om semester. Enligt
konventionen skall frånvaro i arbetet av sådana skäl, varöver
arbetstagaren ej råder räknas in i tjänstetiden. Som exempel på sådan
frånvaro nämns sjukdom, skada eller havandeskap.
Redan i den första semesterlagen, som trädde i kraft 1938, fanns
bestämmelser om att viss frånvaro var semesterlönegrundande. Det gällde
då endast arbetsskada samt viss militärtjänst. Sedan har den
semesterlönegrundande frånvaron gradvis utökats.
Den semesterlönegrundande frånvaron regleras numera i 17 §
semesterlagen. Där räknas upp ett antal olika typer av frånvarodagar som
grundar rätt till semesterlön. Gemensamt för dessa dagar är enligt
förarbetena till lagen att de avser frånvaro som arbetsgivaren normalt
bör ha att räkna med t.ex. ledighet på grund av sjukdom, viss ledighet
för vård av barn, och viss ledighet i samband med utbildning eller
militärtjänst.
Genom den nu gällande semesterlagen, som trädde i kraft den 1 januari
1978, gjordes en kraftig utvidgning av den semesterlönegrundan de
frånvaron. Detta skedde på grundval av ett förslag från 1974 års
semesterkommitté. Kommittén hade föreslagit en ännu större utvidgning
men hade förutsatt att kostnaderna skulle fördelas på alla arbetsgivare,
för att inte en enskild arbetsgivare skulle drabbas orimligt hårt om
någon av arbetstagarna råkade ut för t.ex. en långva rig sjukdom eller
annan frånvaro som grundade rätt till semesterlön. Kostnaderna borde
enligt kommitténs förslag jämnas ut genom att en begränsad riskfond
inrättades hos riksförsäkringsverket.
I propositionen 1976/77:90 (s. 124) avvisade departementschefen tanken
på en fond. Detta förslag hade kritiserats kraftigt av
remissinstanserna. Departementschefen förklarade att han skulle
återkomma till frågan och föreslå en förnyad utredning rörande tänkbara
system för en kostnadsfördelning. En sådan utredning tillsattes år 1978
men lades ner år 1980 med hänsyn till de dåvarande samhällsekonomiska
förutsättningarna.
Den vanligaste orsaken till semesterlönegrundande frånvaro är sjukdom.
År 1988 uppgick det totala antalet sjukdagar hos arbetsgivare utanför
den statliga sektorn till 11,9 milj. Antalet semesterlönegrundande dagar
för vård av barn var 3,6 milj. och för övrig semesterlön egrundande
frånvaro ca 0,1 milj. Den semesterlön som avser frånvaro på grund av
sjukdom kan antas var mer jämnt fördelad över arbets marknaden än den
som avser ledighet för vård av barn.
Semesterlagen innehåller vissa bestämmelser om sparande av semester
(18--23 §§). En arbetstagare, som under ett semesterår har rätt till mer
än tjugo betalda semesterdagar med lön, får av överskjutande sådana
dagar spara en eller flera till ett senare semesterår. Semesterdagar som
inte är förenade med rätt till lön får in te sparas.
Arbetstagare som är tjänstlediga för att fullgöra uppdrag kan helt eller
delvis förlora sin rätt till semesterdagar med lön från arbetsgivaren.
En följd av detta blir att de inte har samma möjlighet att spara
semester som andra.
Kostnaderna för den semesterlönegrundande frånvaron har under lång tid
uppmärksammats av vissa arbetsgivarorganisationer. Svenska
Frisörföreningen och Småföretagens Riksorganisation har i skrivelser
till arbetsmarknadsdepartementet hemställt att kostnaderna borde
fördelas på samtliga arbetsgivare så att den som betalar ut ersättning
under frånvarotiden också svarar för semesterlönen. Skrivelser har också
inkommit från företag som pekar på vad det innebär när en rehabilitering
avbryter en sjukfrånvaroperiod. Har denna varat över 180 dagar är den
inte längre semesterlönegrundande. Misslyckas rehabiliteringen, börjar
en ny semesterlönegrundande sjukfrånvaroperiod löpa med åtföljande
kostnader för arbetsgivaren.
I propositionen 1989/90:59 Den sjätte semesterveckan förklarade den
dåvarande chefen för arbetsmarknadsdepartementet att frågan om en mer
rättvis fördelning av kostnaderna för den semesterlönegrundande
frånvaron skulle komma att övervägas. I betänkandet 1989/90:AU 21
konstaterar arbetsmarknadsutskottet att nuvarande regler kan föranleda
att småföretagare av ekonomiska skäl avstår från att anställa t.ex. unga
kvinnor. Av såväl jämställdhets- som rättviseskäl anser utskottet att
semesterlagens regler om semesterlönegrundande frånvaro bör ses över i
syfte att undanröja de negativa konsekvenser de har för små företag.
Enligt utskottet bör regeringen snarast återkomma till riksdagen m ed
förslag till förändring av reglerna för den semesterlönegrundande
frånvaron (rskr.143).
Även i ett betänkande från utbildningsutskottet (1989/90:UbU27)
behandlas frågan om den semesterlönegrundande frånvaron. Anledningen är
en skrivelse den 22 mars 1990 till bl.a. utbildningsutskottet från
Svenska arbetsgivareföreningen (SAF). I skrivelsen utvecklar SAF sitt
missnöje över att regeringens förslag i propositionen 1989/90:102 om
reformerad svenskundervisning för vuxna invandrare innebär en utvidgning
av arbetsgivarens skyldighet att svara för semesterlön under ledighet.
Utbildningsutskottet hänvisar i sitt betänkande till
arbetsmarknadsutskottets ovan redovisade uttalande och hemställer att
riksdagen bör ge regeringen till känna att frågan om semesterlön vid
ledighet för grundläggande svenskundervisning för invandrare bör tas upp
i den ifrågavarande översynen (rskr. 279).
Regeringen uppdrog den 23 augusti 1990 åt riksrevisionsverket (RRV) att
kartlägga tillämpningen av lagen (1986:163) om rätt till ledighet vid
deltagande i grundläggande svenska för invandrare. Uppdraget redovisades
den 19 oktober 1990 och övervägs för närvarande inom regeringskansliet.
Jag föreslår att en särskild utredare tillsätts för att undersöka om mer
flexibla regler för arbetstid och semester bör införas i svensk
lagstiftning samt se över semesterlagens regler om semester
lönegrundande frånvaro.
Utredaren bör undersöka möjligheterna att öka flexibiliteten i
arbetstids- och semesterlagstiftningen så att löntagarnas inflytande
över den egna arbetstiden och möjligheterna till en rationell produktion
kan öka.
En väg som utredaren därvid bör pröva är att införa bestämmelser om en
årsarbetstid. En övergång till årsarbetstid skulle beröra både
arbetstids- och semesterlagen. Utredaren bör undersöka om det är
lämpligt att föra samman dessa laga r i en lag. Om en sådan lösning inte
förordas bör utredaren i stället undersöka möjligheterna att åstadkomma
flexibilitet inom ramen för nu befintliga lagar. Det kan ske genom
förändrade bestämmelser i sak eller genom att semesterlagen görs
dispositiv så att det blir möjligt att träffa kollektivavtal om mer
flexibla arbetstids- och semesterregler.
Oberoende av vilken lösning utredaren väljer måste det självfallet även
i framtiden finnas bestämmelser som på olika sätt begränsar
arbetstidsuttaget och garanterar arbetstagarna möjlighet till vila och
rekreation. Skyddet för arbetstagarna i detta hänseende måste
upprätthållas.
Utredaren bör också föreslå hur sådana begränsningsregler bör vara
utformade samt anvisa hur man skall lösa de problem som kan uppstå vid
övergången till ett ev. nytt system.
En allmän utgångspunkt för uppdraget är att de enskilda arbetstagarna
bör ges bättre möjligheter att påverka sina arbetstider och sin
semester. Utredaren bör t.ex. undersöka dels om man bör skapa
möjligheter för arbetstagare att ta ut en del av semestern i form av
arbetstidsförkortning under en viss tid, dels om man bör öka
möjligheterna att variera arbetstiden och semestern från ett år till ett
annat.
Förutom den tidigare nämnda ILO-konventionen om semester har Sverige
godkänt ILO:s konvention (nr 47) om arbetstidens förkortning till 40
timmar i veckan. Åtagandena enligt de båda konventionerna skall
självfallet beaktas av utredaren.
Utredaren bör redovisa uppdraget i denna del senast den 31 mars 1992.
Utredaren bör ta reda på om det faktiskt förhåller sig så att små
företag har oproportionerligt stora kostnader för semesterlönegrun dande
frånvaro. Kartläggningen bör särskilt visa hur det förhåller sig när det
gäller de mest betydande anledningarna för semesterlönegrundande
frånvaro, nämligen sjukdom och ledighet för vård av barn. En
särredovisning bör också göras beträffande ledighet för grundläggande
svenskundervisning för invandrare. Utredaren bör därvid ta del av den
kartläggning som RRV nyligen har genomfört.
Utredaren bör därefter, utan att inskränka löntagarnas rätt till
ersättning, föreslå ändringar i regelsystemet. Ändringarna skall de ls
åstadkomma en mer rättvis fördelning mellan olika arbetsgivare, dels
hindra att en enskild arbetsgivare drabbas orimligt hårt i samband med
en rehabilitering. Vidare skall utredaren föreslå ändringar i
semesterlagen som gör det möjligt för den som är tjänstledig från en
anställning för att fullgöra ett uppdrag och som därvid förlorar en
eller flera semesterdagar med lön att kunna spara samma antal
semesterdagar som han annars skulle ha haft rätt att spara. Reglerna bör
utformas så att de inte leder till överkompensation för arbetstagarna.
Utredaren bör redovisa uppdraget i denna del senast den 1 juli 1991.
För utredarens arbete gäller regeringens direktiv till samtliga
kommittéer och särskilda utredare angående dels utredningförslagens
inriktning (dir. 1984:5), dels beaktande av EG-aspekten i
utredningsverksamheten (dir. 1988:43). Utredningen skall vidare
analysera och redovisa effekterna av sina förslag ur ett
jämställdhetsperspektiv.
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen
bemyndigar chefen för arbetsmarknadsdepartementet
att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen
(1976:119) -- med uppdrag att utreda om mer flexibla regler för
arbetstid och semester skall införas i svensk lagstiftning samt se över
semesterlagens regler om semesterlönegrundande frånvaro.
att besluta om sakkunniga, referensgrupper, experter, sekreterare och
annat biträde åt utredaren.
att kostnaderna skall belasta tionde huvudtitelns anslag Utredningar
m.m.
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller
hennes hemställan.
(Arbetsmarknadsdepartementet)