Dir. 1991:61
Beslut vid regeringssammanträde 1991-06-20.
Statsrådet Wallström anför.
Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppgift att utreda
arten av och orsakerna till löneskillnader mellan kvinnor och män samt
olika möjligheter att komma till rätta med förekommande
lönediskriminering av kvinnor på arbetsmarknaden.
Regeringen behandlade i propositionen 1990/91:113 om en ny
jämställdhetslag, m.m. (AU17, rskr. 288) frågor om löneskillnader mellan
kvinnor och män. I propositionen (s. 15) anges bl .a. att dessa
löneskillnader generellt sett, efter en period av utjämning, under
1980-talet tenderat att öka inom flera avtalsområden. Det konstateras
vidare att kunskaperna om och analysen av bakgrunden till dessa
förhållanden är bristfällig. I propositionen anmäler regeringen sin
avsikt att tillkalla en särskild utredare för att få frågan ordentligt
belyst.
I Sverige finns , internationellt sett, en stor andel kvinnor i arbete
på arbetsmarknaden. År 1991 tillhörde 86% av kvinnorna i åldern 20--64
år ar betskraften. I mitten av 1960-talet ingick däremot bara drygt
hälften av befolkningens vuxna kvinnor i arbetskraften. Den snabba för
ändring som således skett av kvinnors deltagande i förvärvslivet har
växt fram samtidigt med en utbyggnad av den offentliga sektorn, där
kvinnorna idag utgör drygt två tredjedelar av de anställda. Genom bl.a.
solidarisk lönepolitik och låglönesatsn ingar minskade de generella
löneskillnaderna mellan kvinnor och män under 1960- och 1970-talen.
Trots utvecklingen mot en ökad andel kvinnor i förvärvsarbete, utför
kvinnorna fortfarande enligt tillgängliga undersökningar en betydligt
större del av det dagliga hemarbetet med barn och hushåll än männen.
(Långtidsutredningen 1990, bil. 23.) Mer än en tredjedel av de
sysselsatta kvinnorna (enligt AKU) förvärvsarbetar idag på deltid, medan
motsvarande andel för män är ca 5%. Detta har sin grund i det dubbla
ansvar för försörjning och omvårdnad i hemmet som kvinnor alltjämt i
stor utsträckning bär. Ytterligare kunskaper om kvinnors och mäns
tidsanvändning kommer att erhållas under våren 1992 genom den särskilda
studie på området som statistiska centralbyrån (SCB) för närvarande
genomför.
Könssegregeringen på den svenska arbetsmarknaden är fortfarande markant.
Segregeringen är till stor del strukturell. Branschmässigt dominerar män
inom t.ex. industrin och i tekniskt betonade yrken, medan kvinnor utgör
flertalet inom arbeten med vård, omsorg och utbildning. Även inom de
olika branscherna finns ofta en tydlig könsuppdelning. Nivåmässigt
dominerar männen på högre befattningar och kvinnor på lägre.
Segregeringen är ett resultat av ett flertal historiska och sociala
faktorer.
Enligt forskning på området sker ofta en successiv ''könsmärkning'' av
olika arbetsuppgifter inom en bransch eller ett yrkesområde. Ett vanligt
mönster är här att kvinnor efterhand hamnar i arbeten med mer enformiga
arbetsmoment, med arbetsuppgifter som anses ha lägre kvalifikationskrav
eller med en lägre lön, jämfört med män. Särskilt tydliga tycks dessa
förhållanden vara inom traditionellt manliga yrkesområden.
Under första hälften av 1900-talet betraktades det i allmänhet som
naturligt att kvinnor erhöll lägre löner än män, även för samma arbete.
Mannen sågs som familjeförsörjare medan (den gifta) kvinnans ansvar
ansågs vara främst att föda och vårda barn.
År 1960 träf fade SAF och LO en överenskommelse om att genom förändring
i kollektivavtalet avskaffa de särskilda kvinnolöner som dittills hade
ti llämpats. Genom detta kunde Sverige också år 1962 ratificera
ILO-konventionen år 1951 nr 100 om lika lön och har därefter ratificera
t ett flertal internationella överenskommelser som berör frågan om lika
lön. Sverige har på detta sätt förbundit sig att verka för att lika lön
betalas för lika arbete men också för arbete som är att betrakta som
likvärdigt.
Det bör här påpekas att även t.ex. det likalönedirektiv som gäller inom
EG innefattar såväl aspekten lika som likvärdigt arbete. Riksdagen har
nyligen med anledning av den nämnda propositionen beslutat om en ny
jämställdhets
lag (1991:433). Lagen är anpassad till EGs direktiv på
området.
På de offentliga avtalsområdena har under 1980-talet, liksom tidigare på
den privata sektorn, införts en mer individuellt betonad lönesättning.
Det finns också en tendens på hela arbetsmarknaden i riktning mot att
lokalt träffade avtal får större betydelse i relation till centrala
avtal. I vilken mån dessa förskjutningar har haft och har betyd else för
utvecklingen av löneskillnader mellan kvinnor och män finns det ingen
systematiserad kunskap om.
I debatten om löneskillnader hävdas ibland att kvinnor missgynnas av att
de, jämfört med män, är koncentrerade till ett färre antal yrken. Hur
klassificeringarna av yrken och befattningar ser ut har här också
ansetts ha betydelse. Vidare har en del studier pekat mot att skillnader
i kvinnors respektive mäns självförtroende och språk har en svårfångad
men dock inverkan på lönesättningen. Kvinnor har t .ex. uppgivits
beskriva sina arbetsuppgifter så att de framstår som mindre
kvalificerade än männens.
Förhandlingssystemet och den manliga dominansen bland löneförhandlare
och andra lönepolitiskt ansvariga i arbetsmarknadens organisat ioner har
uppgetts vara en ytterligare faktor som kan försvåra för kvinnor att
hävda sina löneintressen. Innebörden av marknadskrafternas inverk an på
lönesättningen hör också till det som förts fram i debatten om lika lön.
Inom delar av den svenska industrin har systematisk arbetsvärdering
sedan länge använts som ett underlag för lönesättning. Arbetsvär
deringen genomförs vanligtvis så att svårighetsgraden i olika
arbetsuppgifter och befattningar jämförs med hjälp av ett antal på för
hand utvalda faktorer. Faktorerna kan t.ex. röra krav på färdighet,
utbildning, ansvar, arbetsmiljö m.m. och avser att mäta de krav som
själva arbetet ställer, oavsett vem som utför det. Som resultat av
jämförelsen erhålls en rangordning mellan befattningarna, vilken sedan
bildar utgångspunkt för lönesättningen.
Under loppet av de senaste 10--15 åren har man i vissa länder inom
OECD-området börjat använda systematisk värdering av kvinnodominerade
respektive mansdominerade befattningar som en metod för att motverka
lönediskriminering av kvinnor. I Storbritannien har en systematisk
jämförelse av arbetsuppgifter kommit till användning som ett underlag
för rättsliga instansers prövning i mål om ifrågasatt könsdiskriminering
vid lönesättning.
I Kanada åläggs i viss provinslagstiftning samtliga arbetsgivare att
utarbeta och tillämpa ett könsneutralt arbetsvärderingssystem och att
därefter i förekommande fall genomföra lönejusteringar för berörda
grupper av anställda.
Ibland har uppmärksammats att arbetsvärdering som metod inte utarbetats
i jämställdhetssyfte och att varken den traditionella arbets värderingen
eller de system som används vid denna är könsneutrala. På den svenska
arbetsmarknaden har arbetsvärdering hittills inte använts som ett sätt
att jämföra kvinnligt respektive manligt dominerade arbeten. Ansatser
finns dock, bl.a. inom det statliga avtalsområdet och i enstaka
kommuner.
Även om principen om lika lön för lika eller likvärdigt arbete sedan
länge har gällt i Sverige, kan det konstateras att det alltjämt i stor
utsträckning råder löneskillnader mellan kvinnor och män. Det är vidare
oroväckande att dessa skillnader tenderat att öka under 1980-talet. Som
jag redogjort för i det föregående är också kunskaperna om och analysen
av bak grunden till dessa löneskillnader mycket bristfällig. Det finns
därför behov av att dels klarlägga de tämligen komplicerade orsakssa
mbanden i fråga om kvinnors respektive mäns löner, dels utreda
möjligheterna på arbetsmarknaden att komma till rätta med sådana löne
skillnader mellan kvinnor och män som inte har några sakliga grunder.
Utredaren bör ge en allmän belysning av lönebildning och löneutveckling
för kvinnor respektive män, särskilt utvecklingen av sådana
löneskillnader inom eller mell an olika branscher och yrkesområden.
Utvecklingen av löneskillnaderna bör bl.a. kunna belysas i form av
exempel från ett begränsat a ntal yrken representerande olika
arbetsmarknadssektorer. En bedömning bör lämnas av vilket behov av
lönestatistik som föreligger för att en tillräckligt god statistisk
information skall kunna ges om kvinnors respektive mäns löner och
löneutveckling .
På grundval av ovan angivna beskrivning, forskning som genomförts på
området m.m. bör utredaren lämna en analys av olika orsakssamband bakom
existerande löneskillnader mellan kvinnor och män. Därvid bör betydelsen
av följande faktorer behandlas
-- könssegregeringen på arbetsmarknaden och på arbetsplatserna,
-- deltidsarbete och ansvar för oavlönat hemarbete,
-- förskjutningen mot individuell lönesättning och lokala avtal,
-- marknadskrafternas inverkan på lönesättningen,
-- lönebild ning på den privata i förhållande till den offentliga
sektorn,
-- traditionella värderingar av kvinnligt och manligt på
arbetsmarknaden,
-- den manliga dominansen inom förhandlingssystemet samt
-- arbetsorganisation, rekrytering och utbildning på arbetsplatsen.
Utredaren bör lägga fram de slutsatser och förslag som följer av den
genomförda analysen.
Utredaren bör vidare, bl.a. på grundval av internationella erfarenheter,
redovisa fördelar och nackdelar med arbetsvärdering som en metod för att
jämföra arbeten som vanligtvis utförs av kvinnor respektive av män.
Utredaren bör redovisa både de förutsättningar som bedöms vara
nödvändiga för att en könsneutral arbetsvärdering skall kunna få
fotfäste på svensk arbetsmarknad och de krav som följer av de aktuella
konventioner m.m. som Sverige godkänt. Om så befinns lämpligt kan inom
utredningens ram göras försök med att låta experter genomföra
arbetsvärdering av kvinno- respektive mansdominerade arbeten.
Svensk forskning om arbetsdelningen mellan könen och om kvinnors och
mäns olika villkor i arbetslivet har lämnat avsevärda kunskapsbidrag de
senaste decennierna. Forskning om lönebildning och löneskillnader ur ett
könsperspektiv är däremot ännu outvecklad. Utredaren bör sammanställa
den forskning som är re levant för utredningens syfte samt ge förslag
till hur och på vilka områden som fortsatt forskning bäst kan gagna
utvecklingen.
Utredaren bör också lämna förslag om vilka åtgärder på informations- och
opinionsbildningsområdet som eventuellt kan bidra till att eliminera
osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män. Arbetsmarknadsparternas
roll i ett sådant sammanhang bör sä rskilt beaktas.
Utredaren bör bedriva arbetet i nära samarbete med arbetsmarknadens
parter. Samråd i frågorna om lönestatistik bör ske med
lönestatistiknämnden vid SCB. Samråd i frågor om försöks- och
utvecklingsarbete kring kvinnors och mäns löner bör ske med
arbetsmiljöfonden.
Till utredningen bör knytas en referensgrupp.
För utredarens arbete gäller Dir. 1984:5 angående utredningsförslagens
inriktning samt Dir. 1988:43 om beaktande av EG-aspekter i
utredningsverksamheten.
Utredaren bör redovisa sitt arbete senast vid utgången av år 1992.
Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen
bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om
jämställdhet mellan kvinnor och män
att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen
(1976:119) -- med uppdrag att utreda frågor om löneskillnader mellan
kvinnor och män,
att besluta om ledamöter i en till utredningen knuten referensgrupp samt
om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall
belasta trettonde huvudtitelns anslag A.2 Utredningar m.m.
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller
hennes hemställan.
(Civildepartementet)