Dir 1991:52
Beslut vid regeringssammanträde 1991-08-22
Statsrådet Göransson anför.
Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att se över den
rättsliga regleringen av polisens befogenheter för att förhindra brott
och på annat sätt upprätthålla allmän ordning och säkerhet.
Översynen skall avse frågan om befogenheterna för polisen att vidta
olika slag av åtgärder för att förhindra brott och på annat sätt
upprätthålla den allmänna ordningen och säkerheten är tillräckligt
preciserade och lämpligt avgränsade. Särskilt viktigt är det att
överväga lagstiftningens utformning i förhållande till Sveriges
konventionsåtaganden på området för mänskliga rättigheter. Vidare skall
övervägas det ändamålsenliga i att olika föreskrifter om polisens
befogenheter är uppdelade i olika författningar.
Översynen skall föregås av en kartläggning av olika typer av ingripanden
som polisen brukar använda för att förhindra brott och upprätthålla den
allmänna ordningen och säkerheten.
Utredaren skall lägga fram de förslag som översynen ger anledning till.
Det moderna polisväsendet fick sin första utformning genom 1925 års
polislagstiftning. Denna lagstiftning gällde emellertid i princip endast
den organisatoriska uppbyggnaden av polisverksamheten medan regleringen
av polisens befogenheter var sparsam. Av stor betydelse i detta
hänseende blev ikraftträdandet år 1948 av 1942 års nya rättegångsbalk,
där polisens befogenheter i den brottsutredande verksamheten reglerades
utförligt. Motsvarande reglering saknades beträffande polisens
ordningshållande uppgifter. I 1948 års polisinstruktion fanns en
generalklausul om att polisen skulle upprätthålla allmän ordning och
säkerhet. Vidare beskrevs polisuppgifterna översiktligt. I instruktionen
och dess efterföljare fanns dessutom vissa bestämmelser om tillfälligt
omhändertagande. Av betydelse för det praktiska polisarbetet var också
åtskilliga andra författningar, ofta av gammalt datum.
Regering och riksdag anslöt sig genom ett principbeslut år 1981 till
1975 års polisberednings uppfattning att de viktigaste bestämmelserna om
polisverksamheten skulle föras samman till en särskild polislag (SOU
1979:6, prop. 1980/81:13, JuU 24). En sådan lag borde omfatta
grundläggande regler om polisens uppgifter, polisorganisationen och
styrningen i övrigt av polisverksamheten samt om polisens befogenheter.
Förslag till en polislag lämnades i betänkandet (SOU 1982:63) Polislag
som tillsammans med betänkandet (SOU 1982:64) Frihetsberövande vid bråk
och berusning lades till grund för en proposition i ämnet som godtogs av
riksdagen (prop. 1983/84:111, JuU 27, rskr. 331). Den nya polislagen
(1984:387) trädde i kraft den 1 oktober 1984.
Polislagen (1984:387) innehåller ett flertal regler om polisens
befogenheter. Regleringen är dock inte fullständig. De bestämmelser i
rättegångsbalken som ger polisen särskilda befogenheter har t.ex. inte
flyttats över till polislagen. De för polisverksamheten viktiga instru menten medtagande till förhör, gripande, husrannsakan och liknande
tvångsmedel under brottsutredningen behandlas fortfarande i rätte gångsbalken, liksom förfarandet i övrigt under förundersökning i
brottmål.
Viktiga bestämmelser om polisens befogenheter finns även i andra
författningar som exempelvis lagen (1976:511) om omhändertagande av
berusade personer m.m. (LOB), allmänna ordningsstadgan (1956:617) och
lagen (1956:618) om allmänna sammankomster. Många författningar har
också bestämmelser om att polisen t.ex. skall lämna handräckning åt en
myndighet bl.a. för att genomföra åtgärder eller hämta personer för
olika ändamål. Även när det gäller sådana bestämmelser om polisens
befogenheter som inte har tagits in i polislagen har lagens reglering
ändå i flera hänseenden betydelse för när ingripanden enligt de
särskilda författningarna får ske.
En strävan vid utformandet av polislagen var att sådana befogenheter för
polisen som tidigare ansågs följa av sedvanerätt eller av en extensiv
tolkning av olika bestämmelser skulle få en uttrycklig kodifiering.
Starka sakskäl ansågs tala för en sådan ordning. Bl.a. hänvisades till
att rättssäkerheten i princip kräver att ingrepp mot medborgarna sker
likformigt och i fall som är klart förutsebara. Det ansågs också bäst
förenligt med den s.k. legalitetsprincipen, som av ålder ansetts gälla
inom straffrätten, att inte bara påföljderna för ett begånget brott utan
också de ingrepp som behöver göras i brottsförhindrande syfte i möjli gaste mån preciseras i lag. För polisen ansågs det också vara en fördel
att i efterhand kunna hänvisa till klart lagstöd för gjorda ingrepp och
därigenom kunna undgå misstankar för maktmissbruk eller annan oriktig
myndighetsutövning.
Av grundläggande betydelse var också att 1974 års regeringsform i vissa
hänseenden hade gjort en reglering i lagform nödvändig från formell
synpunkt. Enligt regeringsformen tillförsäkras nämligen medborgarna
gentemot det allmänna en rad grundläggande fri- och rättigheter. Varje
medborgare är exempelvis enligt 2 kap. 6§ regeringsformen gentemot det
allmänna skyddad bl.a. mot påtvingat kroppsligt ingrepp,
kroppsvisitation och husrannsakan, och enligt 8§ samma kapitel gäller
motsvarande skydd mot frihetsberövanden och inskränkningar i
rörelsefriheten. De flesta av dessa grundläggande fri- och rättigheter
kan visserligen begränsas, men detta kan - frånsett vissa undantagsfall
- ske endast genom lag.
De skäl som vid polislagens tillkomst anfördes för en uttrycklig och
samlad lagreglering av polisens befogenheter har fortfarande bärkraft.
Någon tvekan kan inte heller råda om att polislagen i detta avseende har
inneburit ett stort framsteg och att lagen i allt väsentligt visat sig
motsvara de krav som kan ställas på en modern polislagstiftning. Med
tanke på att regleringen i polislagen till stora delar gäller frågor som
inte tidigare reglerats i någon författning är det emellertid naturligt
att det i vissa hänseenden förekommit tolknings- och tillämpningsproblem
samt att det i andra hänseenden satts i fråga om regleringen motsvarar
de faktiska krav som kan ställas på polisverksamheten. Vidare har det
satts i fråga om vissa bestämmelser i polislagen är lämpligt utformade
med hänsyn till Sveriges konventionsåtaganden i fråga om mänskliga
rättigheter.
Mot denna bakgrund anser jag att det är naturligt att nu se över po lislagens reglering av polisens befogenheter. Översynen skall avse
frågan hur befogenheterna att vidta olika slag av åtgärder förhåller sig
till polisens uppgift att svara för sin uppgift att förhindra brott och
på annat sätt upprätthålla den allmänna ordningen och säkerheten.
Utifrån en sådan analys kan avgöras om regleringen behöver ändras på
något sätt.
En allmän utgångspunkt för uppdraget bör vara att lagstiftningen skall
ge tillräckligt underlag för polisen att på ett bra sätt svara för sina
uppgifter att förhindra brott och på annat sätt upprätthålla den all männa ordningen och säkerheten.
Det är väsentligt att olika former av ingripanden som riktar sig mot
eller som annars kan medföra negativa verkningar för enskilda så långt
som möjligt grundar sig på uttryckligt och tillräckligt preciserat
lagstöd. Av särskild betydelse är detta självfallet när det gäller
ingripanden som kan uppfattas som inskränkningar i de av regeringsformen
skyddade grundläggande fri- och rättigheterna. I dessa fall är också
behovet av avvägning mellan effektivitetsintressen och hänsyn till
medborgarnas rätt till rättssäkerhet och integritet särskilt
framträdande. I det sammanhanget är det också viktigt att se till att
Sveriges konventionsåtaganden beträffande mänskliga rättigheter är
uppfyllda.
För att kunna göra den utvärdering av polisens befogenheter som
uppdraget omfattar är det nödvändigt att utredaren först kartlägger vid
vilka olika typer av situationer och på vilket sätt som polisen ingriper
med särskilda åtgärder för att förhindra brott och upprätthålla allmän
ordning och säkerhet. Kartläggningen bör innefatta en undersökning av
vilket lagstöd som åberopas eller som kan åberopas för dessa
ingripanden.
Vid kartläggningen är det av betydelse att utredaren tar reda på hur
polisen ser på olika slag av ingripanden för att kunna fullgöra sina
uppgifter liksom vad poliser allmänt uppfattar som brister i den rätts liga regleringen.
Jag avser att i det följande ta upp några särskilda frågeställningar
inom ramen för utredningsuppdraget.
Polisens uppgifter spänner över ett brett verksamhetsfält. Enligt
2 § polislagen (1984:387) hör det till polisens uppgift att
1. förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller
säkerheten,
2. övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar
därav samt ingripa när sådana har inträffat,
3. bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt
åtal,
4. lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp, när sådant
bistånd lämpligen kan ges av polisen,
5. fullgöra den verksamhet som ankommer på polisen enligt särskilda
bestämmelser.
Det finns inte anledning att nu göra en allmän utvärdering av polisens
arbetsmetoder och verksamhetens inriktning. När det gäller po lisverksamhetens inriktning har regering och riksdag nyligen lagt fast
de riktlinjer som skall gälla (prop. 1989/90:155, 1990/91:JuU1).
Det bör emellertid stå utredaren fritt att ta upp de frågeställningar
som har att göra med den rättsliga regleringen av polisens befogenheter
att avvärja brott och på annat sätt upprätthålla allmän ordning och sä kerhet och som aktualiseras vid kartläggningen av polisens arbete.
Översynen skall dock i första hand inriktas på behovet av lagstöd för
sådana åtgärder som omedelbart riktar sig mot eller som annars kan med föra negativa verkningar för enskilda personer. Rättegångsbalkens regler
om tvångsmedel bör härvid behandlas endast i den mån de vid sidan av
sina straffprocessuella funktioner också i övrigt kan vara av omedelbar
betydelse för polisens möjligheter att svara för sin uppgift att avvärja
brott eller upprätthålla den allmänna ordningen och säkerheten.
Befogenheternas förhållande till Sveriges konventionsåtaganden m.m.
Sverige är bundet av konventionsåtaganden som är av betydelse i detta
sammanhang. De konventioner som främst åsyftas är FNs konvention om
medborgerliga och politiska rättigheter (FN-konventionen) samt den
europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna
och de grundläggande friheterna (europeiska konventionen). Även andra
folkrättsliga instrument kan vara av intresse vid överväganden hur
lagstiftningen bör vara utformad.
Det är angeläget att vår lagstiftning väl uppfyller dessa åtaganden. I
allt väsentligt får lagstiftningen anses stå i god överensstämmelse med
Sveriges konventionsförpliktelser. Det har emellertid i olika sammanhang
satts i fråga om våra bestämmelser i alla hänseenden kan passas in i det
regelverk för frihetsberövanden som finns i den europeiska konventionen
angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande
friheterna. Detta gäller bl.a. reglerna i 13§polislagen om tillfälligt
omhändertagande. Även om den svenska regleringen i detta och andra hän seenden inte kan anses stå i strid med föreskrifterna i konventionen,
finns det - som jag nyligen framhållit i ett lagstiftningsärende om
bl.a. ändringar i 13§ polislagen (prop. 1990/91:86, s. 19 f.) - skäl att
överväga om det är möjligt att på ett bättre sätt anpassa lagstiftningen
till konventionens krav.
Utredaren bör därför nu analysera den svenska polislagstiftningens
förhållande till sådana internationella konventioner och andra folk rättsliga regler av intresse i sammanhanget som Sverige är bundet av
samt överväga om genomgången ger anledning till lagändringar och i så
fall föreslå sådana ändringar. Utredaren skall härvid även överväga
behovet av ändringar av de straffrättsliga och straffprocessuella be stämmelser som är av betydelse i sammanhanget. I samband med detta finns
det skäl att göra internationella jämförelser och studera hur lagstift ningen utformats i andra konventionsbundna länder, främst våra nordiska
grannländer.
I samband med större evenemang, exempelvis stora konserter med ungdomlig
publik, ställs polisen ofta inför särskilt krävande uppgifter. Polisen
behöver därvid arbeta på delvis annat sätt än vid vanlig
ordningshållning. Detsamma gäller vid speciella händelser av annat slag
som t.ex. olika slag av spontana manifestationer. Ett utmärkande drag
för olika insatser som polisen kan behöva överväga i samband med sådana
evenemang och vid särskilda händelser är att de kan innebära
begränsningar för enskildas möjligheter att förflytta sig fritt eller
negativa verkningar av liknande slag. Polisen kan i sådana sammanhang
t.ex. anse sig behöva göra vissa avspärrningar, ordna successiva in-
eller utsläpp eller vidta andra liknande åtgärder.
Generellt torde polisen enligt gällande regler ha väl avvägda befo genheter när det gäller akuta ingripanden mot ordningsstörningar i så dana situationer (se prop. 1990/91:129, JuU36, rskr. 324). Det bör
emellertid vara en uppgift för utredaren att nu göra en allmän och
heltäckande översyn av insatser från polisens sida i samband med
speciella händelser av olika slag samt att mot bakgrund av denna föreslå
de lagstiftningsåtgärder som översynen ger anledning till. I sam manhanget bör särskilt uppmärksammas det behov som kan finnas att genom
förebyggande åtgärder förhindra att allvarliga ordningsstörningar kommer
till stånd. Utredaren bör beakta att vissa frågor om ordningshållning är
aktuella i samband med ett pågående lagstiftningsärende om en ny
ordningslag. Självfallet skall utredaren vidare beakta intresset av ett
lättillgängligt och ändamålsenligt regelsystem.
Avgränsningen och placeringen av föreskrifterna om polisens befogenheter Som jag tidigare berört regleras polisens befogenheter i samband med
ingripanden för att avvärja brott och upprätthålla allmän ordning och
säkerhet i övrigt inte bara av polislagens bestämmelser.
Jag har sålunda bl.a. pekat på att straffprocessuella bestämmelser i
rättegångsbalken och straffbestämmelser för ordningsstörande beteende
kan ha betydelse för polisens möjligheter att förhindra brott och på an nat sätt upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Utredaren bör analy sera om de befogenheter som följer av dessa bestämmelser nu har en
lämplig avgränsning i förhållande till befogenheterna enligt polislagen
samt föreslå en ändrad ordning om den framstår som lämpligare. En
utgångspunkt bör därvid vara att straffprocessuella åtgärder även i
fortsättningen skall regleras i rättegångsbalken. I sammanhanget bör ut redaren uppmärksamma den s.k. subsidiariteten som kommer till uttryck i
18 § polislagen. Där föreskrivs att, om någon skall gripas enligt 24
kap. rättegångsbalken, han inte får omhändertas enligt 13 § andra
stycket polislagen. I förarbetena till polislagen finns närmare över väganden om olika konkurrensfrågor i detta sammanhang.
Utredaren bör vidare överväga ändamålsenligheten av att polisens
befogenheter regleras i ett stort antal andra författningar vid sidan av
rättegångsbalken och polislagen. Det är härvid fråga om föreskrifter som
ger polisen dels självständiga befogenheter för särskilda ändamål, dels
skyldighet att ge hjälp åt andra myndigheter.
Befogenheter som direkt tar sikte på polisens arbete finns vid sidan av
polislagen bl.a. i kungörelsen (1969:84) om användande av skjutvapen i
polistjänsten och kungörelsen (1967:419) med bestämmelser om användning
av spikmatta i tjänsten. När det gäller sistnämnda författning har
rikspolisstyrelsen bl.a. i en skrivelse i juni 1991 redovisat vissa
tillämpningsproblem och på uppdrag av regeringen lämnat förslag till
lagändringar. Skrivelsen bör överlämnas till utredaren. Finner utredaren
att de i skrivelsen berörda tillämpningsproblemen motiverar en
författningsändring bör utredaren vara oförhindrad att med förtur lämna
förslag i detta hänseende.
Andra författningar som medger ingripanden och åtgärder av polisen är
exempelvis lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m.
(LOB), utsökningsbalken, allmänna ordningsstadgan (1956:617) och lagen
(1956:618) om allmänna sammankomster. De ingripanden som polisen får
göra enligt dessa och andra liknande författningar kan betecknas som
självständiga och i viss mån konkurrerande med polislagen och
rättegångsbalken. Särskilt beträffande sådana ingripanden finns det skäl
att analysera det ändamålsenliga i att de regleras i flera olika
författningar. Polisverksamheten karakteriseras nämligen ofta av akuta
situationer och krav på snabba beslut. För polisen skulle då en mera
lättillgänglig författningsreglering kunna vara av stort värde. Häremot
måste naturligtvis vägas andra synpunkter som kan göra sig gällande
beträffande de olika författningarna (jfr t.ex. i fråga om LOB, JuU
1975/76:37 s. 18-21). När det gäller allmänna ordningsstadgan och lagen
om allmänna sammankomster bör utredaren beakta att de är föremål för
överväganden i ett pågående lagstiftningsärende.
När det gäller författningar enligt vilka polisen främst ingriper på
uppdrag av annan myndighet kan det vara svårt att gå i från den rådande
ordningen med reglering i den författning som reglerar själva sakfrågan.
Utredaren bör dock studera även dessa författningsbestämmelser och
överväga om de är konsekvent och ändamålsenligt utformade. Om utredarens
överväganden i detta avseende motiverar lagändringar, bör utredaren
lämna förslag till sådana eller, om det är fråga om mycket omfattande
omläggningar av regelverket, ange enligt vilka grunder och principer
ändringar bör göras.
För utredarens arbete gäller regeringens direktiv till samtliga kom mittéer och särskilda utredare angående dels utredningsförslagens
inriktning (dir.1984:5), dels beaktande av EG-aspekter i utrednings verksamheten (dir.1988:43).
Utredaren bör avsluta sitt arbete före utgången av maj 1993.
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen
bemyndigar chefen för justitiedepartementet
att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen
(1976:119) - med uppdrag att göra en utvärdering av den rättsliga regle ringen av polisens befogenheter samt
att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt
utredaren.
att kostnaderna skall belasta andra huvudtitelns anslag
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller
hans hemställan.
(Justitiedepartementet)