Översyn av socialtjänstlagen

Innehåll

Dir. 1991:50

Beslut vid regeringssammanträde 1991-06-13

Statsrådet Lindqvist anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en parlamentarisk kommitté tillkallas för att göra en allmän översyn av socialtjänstlagen (1980:620). Översynen skall bl.a. innefatta en utvärdering av socialtjänstlagens tillämpning och syfta till att tydligare avgränsa och klargöra socialtjänstens uppgifter och ansvarsområden.

Bakgrund

Socialtjänstreformen beslutades år 1980. Vid riksdagsbehandlingen av proposition 1979/80:1 Om socialtjänsten uttalade socialutskottet att en så omfattande reform borde bli föremål för systematisk utvärdering. Inte minst viktigt var att studera hur socialtjänstreformens grundläggande intentioner förverkligas i den praktiska tillämpningen (SoU1979/80:44).

Socialberedningen (S1980:07) tillsattes i juni 1980 för att genomföra den av riksdagen begärda utvärderingen. Socialberedningens arbete kom huvudsakligen att inriktas på en översyn av bestämmelserna om tvångsvård i lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU), lagen (1981:1293) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) och lagen (1966:293) om sluten psykiatrisk vård i vissa fall (LSPV). I dessa delar lades genom beredningens arbete grunden för beslut om ny lagstiftning.

I betänkandet (SOU1986:19) Aktuella socialtjänstfrågor behandlades bl.a. frågor om socialbidragsstatistik, samverkan mellan föreningslivet och socialtjänsten, vistelsekommunens ansvar, människor med handikapp och socialtjänsten samt klagorätten ifråga om beslut enligt socialtjänstlagen. Remissinstanserna hade skilda uppfattningar om förslagen i beredningens betänkande.

I november 1985 tillsattes inom socialdepartementet en arbetsgrupp med uppgift att analysera orsakerna till socialbidragens utveckling. Arbetsgruppen avlämnade åren 1986 och 1987två rapporter, DsS1986:7 och DsS1987:2.

I januari 1988 uppdrog regeringen åt socialstyrelsen att genomföra en utvärdering av socialtjänstlagen. Uppdraget gällde särskilt socialtjänstens verksamhet bland barn och ungdom, ersättning till familjehemsföräldrar m.m., familjerådgivning och samarbetssamtal samt socialtjänstens insatser för vissa grupper med socialbidragsberoende. Uppdraget har fullgjorts inom ramen för det s.k. Rebusprojektet, som redovisats till sin huvuddel i rapporten Växa i välfärdsland (SoS- rapport 1990:3).

Från olika utgångspunkter har krav framförts på en översyn av hela eller delar av socialtjänstlagen. Så har t.ex. Svenska kommunförbundet hemställt om en översyn av socialtjänstlagen vad avser regleringen av rätten till bistånd och ansvarsförhållanden mellan olika huvudmän (skrivelse till regeringen 1990-11-15).

I socialutskottets betänkande 1990/91:SoU6 Socialtjänst behandlas ett fyrtiotal motionsyrkanden som väckts under den allmänna motionstiden år 1990 och som rör olika frågor inom socialtjänsten. Utskottet anförde att tiden nu är mogen för en allmän översyn av socialtjänstlagen och föreslog, att en parlamentarisk kommitté tillkallas för ändamålet. Vad utskottet anfört har riksdagen som sin mening gett regeringen till känna (rskr.1990/91:50).

Socialtjänstens mål och inriktning

Till den kommunala socialtjänstens uppgifter hör såväl strukturinriktade som allmänt och individuellt inriktade insatser. Socialtjänsten skall enligt 1 § socialtjänstlagen på demokratins och solidaritetens grund främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet. I denna s.k. portalparagraf föreskrivs vidare, att socialtjänsten under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation skall inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Det föreskrivs också att verksamheten skall bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet.

Kommunen har enligt 3 § socialtjänstlagen det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Detta ansvar innebär dock ingen inskränkning i det ansvar som vilar på andra huvudmän.

En uttrycklig föreskrift om den enskildes rättigheter i förhållande till kommunen finns i 6 § socialtjänstlagen. Enligt denna paragraf har den enskilde rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och sin livsföring i övrigt, om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Vidare föreskrivs att den enskilde genom biståndet skall tillförsäkras en skälig levnadsnivå och att biståndet skall utformas så att det stärker hans resurser att leva ett självständigt liv.

Även 9§ socialtjänstlagen har stor betydelse för den enskildes möjligheter att påverka valet av olika insatser från socialnämnden. I detta lagrum sägs att insatserna skall utformas och genomföras tillsammans med den enskilde och vid behov i samverkan med andra samhällsorgan, organisationer och föreningar.

Beslut ifråga om bistånd enligt 6§ socialtjänstlagen kan liksom beslut i vissa andra särskilda frågor överklagas genom förvaltningsbesvär enligt 73§ samma lag. Beslut om stöd eller hjälp i andra hänseenden än som har angetts i 73§ kan överklagas genom kommunalbesvär (7kap. 1§ kommunallagen 1977:179).

Några utvecklingslinjer inom socialtjänsten

Enskildas behov av insatser inom den offentliga sektorn kan idag inte fullt ut tillgodoses. Detta beror i hög grad på brister i samordningen av tillgängliga resurser samt på att ett gemensamt synsätt och gemensamma arbetsformer inte är tillräckligt väl utvecklade. Skilda politiska och administrativa ledningar för t.ex. primärvården och socialtjänsten har också försvårat en samordnad resursutveckling. Ett viktigt mål för förnyelsesarbetet inom den offentliga sektorn är därför att överbrygga sektorsgränser som verkar hämmande på möjligheterna att bedriva en framgångsrik välfärdspolitik.

Under 1980-talet har en omfattande decentralisering från stat till kom mun, från landsting till kommuner och inom kommunerna ägt rum. Decent raliseringen har påtagligt förändrat den kommunala nämndorganisationen och har även påverkat socialtjänstens utformning.

Lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna har gjort det möjligt för kommunerna att inrätta lokala organ i form av distriktsnämnder, institutionsstyrelser samt organ med sektorsövergripande uppgifter inom såväl det kommunallagsreglerade området som vissa delar av de specialreglerade nämndernas områden.

Riksdagen fattade i juni 1984 beslut om att inleda det s.k. frikommun försöket. Denna försöksverksamhet har därefter successivt utvecklats. Inom socialtjänsten har försöket bl.a. lett till att systemet med en sammanhållen socialnämnd brutits upp i många kommuner. En del kommuner har infört kommundelsnämnder i hela kommunen. Flera frikommuner har också utnyttjat möjligheten att låta en eller flera kommundelsnämnder svara för verksamheter eller anläggningar som inte exklusivt är knutna till en viss kommundel. I andra kommuner har äldre- och handikappomsorgen lagts på en särskild nämnd och i några fall har barnomsorgen lagts på en utbildningsnämnd eller på skolstyrelsen.

Erfarenheterna av försöken med en friare nämndorganisation har utvärde rats av en särskild utredare (SOU1991:25). Som ett sammanfattande omdöme anser utredaren att erfarenheterna av försöken i huvudsak är goda. Riksdagen har på grundval av prop.1990/91:117 om en ny kommunallag beslutat att samtliga kommuner och landsting ges ökad frihet att bestämma hur nämnderna skall organiseras (KU38, rskr.360). Riksdagen har också tidigare - i samband med behandlingen av regeringens proposition (1990/91:14) om äldreomsorgen - beslutat om en ändring i socialtjänst lagen, som innebär att det inte längre är obligatoriskt att ha en särskild socialnämnd (SoU9, rskr.97).

Kommunerna är ansvariga för ett stort antal insatser och verksamheter som är vitala för människors välfärd och hälsa. Inom den kommunala sektorn märks också ett ökat intresse för att se den kommunala verksam heten i ett samlat välfärdsperspektiv. Svenska kommunförbundet har under år 1990 gjort en systematisk genomgång av kommunernas och förbundets folkhälsoarbete. Vid genomgången har framkommit att arbetet med dessa frågor bedrivs på bred front och att kommunledningens roll blir avgörande när det gäller att sätta målen och att samordna arbetet. Hälso- och sjukvårdsberedningens (S1987:04) folkhälsogrupp har i sitt arbete med att ta fram en nationell folkhälsostrategi konstaterat, att hälsokonsekvensbeskrivningar bör utvecklas och integreras i samhällets beslutsförutsättningar. I sin rapport Hela folkets hälsa - en nationell strategi (Folkhälsogruppen nr.8 1991) föreslår folkhälsogruppen att direktiven för översynen av socialtjänstlagen tillförs detta folkhälsoperspektiv.

En omständighet som starkt påverkat socialtjänstens inriktning och om fattning och som lyft fram frågan om ansvarsfördelningen mellan huvud männen är den "avinstitutionalisering" som ägt rum inom äldreomsorgen, psykiatrin och de särskilda omsorgerna om psykiskt utvecklingsstörda. Avvecklingen av slutenvårdsplatser inom dessa områden har tillfört socialtjänsten nya målgrupper med behov av insatser företrädesvis från hemtjänsten och individ- och familjeomsorgen.

Senare års diskussioner inom socialtjänsten har i hög grad gällt utbygg nads- och kvalitetsfrågor inom barnomsorgen och samhällets service och vård till äldre. Individ- och familjeomsorgen har däremot intagit en relativt undanskymd plats i reformarbetet. Detta gäller även stödet till de psykiskt störda som flyttat ut från mentalsjukhusen.

Socialtjänstlagens mål för äldreomsorgen har bl.a. medfört ökade sats ningar på att inrätta servicehus och gruppbostäder samt - inte minst - en kraftig utbyggnad av den kommunala hemtjänstens resurser. I propositionen (1987/88:176) om äldreomsorgen inför 90-talet angavs riktlinjer för socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens insatser för äldre. Där fastslogs att människors rätt att själva få bestämma och behålla sin integritet skall respekteras och vara vägledande både för planeringen och i det dagliga service- och vårdarbetet. Detta innebär bl.a. att människor skall kunna välja att bo kvar hemma också när vårdbehoven är stora. För dem som väljer att flytta till någon särskild boende- eller vårdform bör det finnas ett varierat utbud. De angivna riktlinjerna godtogs av riksdagen (1988/89:SoU6, rskr.55). I enlighet härmed har riksdagen i december 1990 på grundval av prop.1990/91:14 (SoU9, rskr.97) beslutat att ge kommunerna ett samlat ansvar för långvarig service och vård till äldre och handikappade fr.o.m. den 1 januari 1992. Syftet med förändringen är att skapa klara ansvarsför hållanden och ändamålsenliga organisatoriska förutsättningar för att ut veckla samhällsinsatserna till äldre och handikappade efter de mål som riksdagen tidigare lagt fast.

Handikappolitiken syftar till att utforma samhället så att det blir tillgängligt för alla medborgare. Målet är att uppnå full delaktighet och jämlikhet för handikappade i samhället. Socialtjänsten har flera viktiga uppgifter i det handikappolitiska arbetet. 1989 års handikapputredning (S 1988:03) har i uppdrag att kartlägga och analysera bl.a. de insatser som görs för handikappade inom socialtjänsten. Utgångspunkten för utredningen är situationen och behoven för barn, ungdomar och vuxna med omfattande funktionshinder. Syftet med utredningsarbetet är att föreslå åtgärder för att utveckla insatser som innebär att svårt funktionshindrade i framtiden kan tillförsäkras ett väl fungerande samhällsstöd. Handikapputredningen har nyligen avlämnat sitt huvudbetänkande (SOU1991:46) Handikapp Välfärd Rättvisa, där bl.a. förslag om införande av en lag om särskild service och stöd för personer med omfattande funktionshinder läggs fram. Lagen skall ses som en pluslag till såväl socialtjänstlagen som till hälso- och sjukvårdslagen och ersätter samtidigt nuvarande omsorgslag och elevhemslag. Betänkandet remissbehandlas för närvarande.

Under de senaste åren har det skett en kraftig utbyggnad av den kommu nala barnomsorgen. Mellan åren 1980 och 1989 ökade antalet barn i dag hem, fritidshem och familjedaghem med ca206000 eller med närmare 70 procent. År 1985 fattade riksdagen ett principbeslut om att alla barn över 1 års ålder senast år 1991 skall få delta i en organiserad förskoleverksamhet. Förutsättningarna för att nå målet om en förskola för alla barn senast år 1991 har förändrats efter det att beslutet togs. De prognoser om barnafödande, som var underlag för de beräkningar som gjordes i samband med propositionsarbetet, innebar en kraftig underskattning. Vid utgången av år 1990 hade det fötts närmare 90000 fler barn än vad som beräknats. Samtidigt har det tillkommit fler flyktingbarn i förskoleåldern än beräknat. Andra faktorer som har påverkat behovet av barnomsorg är bl.a. ett förändrat förvärvsmönster hos kvinnor med förskolebarn och ett minskat antal barn hos privata dagmammor.

Regeringen tillsatte i mars 1990 en aktionsgrupp med uppgift att i nära samarbete med kommunerna inventera möjliga åtgärder för att snabbt bygga ut och förbättra situationen i barnomsorgen samt att överväga möjlig heterna att införa en lagstadgad rätt till plats i barnomsorgen för alla barn. Aktionsgruppen har fullgjort sitt uppdrag och i ett betänkande (SOU1990:80) redovisat olika åtgärder som kan underlätta utbyggnaden i kommunerna. Remissbehandlingen av betänkandet har nyligen avslutats.

Vad gäller skolbarnsomsorgen har skolbarnsomsorgskommittén (U1989:05) haft i uppdrag att främja ett närmande mellan skola och skolbarnsomsorg genom att följa, stimulera och påskynda en utveckling i riktning mot en organisatoriskt och pedagogiskt samlad verksamhet för skola och skolbarnsomsorg. Kommittén har nyligen lagt fram betänkandet (SOU1991:54) Skola - skolbarnsomsorg - en helhet.

En av nyheterna med socialtjänstreformen var att betydelsen av allmänt inriktade och strukturinriktade insatser underströks. Socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen har i huvudsak gällt den kraftiga utbyggnaden av barnomsorg och äldreomsorg. Här har socialtjänsten överlag haft goda möjligheter att hävda sina intressen i den kommunala planeringen.

Utvecklingen inom individ- och familjeomsorgen kännetecknas av ett ökat tryck mot verksamheten bl.a. till följd av omstruktureringar inom hälso- och sjukvården och en kraftig ökning av antalet socialbidragstagare. Det ökade trycket mot socialbyråerna har medfört att de individinriktade insatserna idag helt dominerar arbetet. De strukturinriktade insatserna har under senare år prioriterats lågt. Förutom tidsbrist kan detta bero på att de sociala områdesbeskrivningar, som utgjort individ- och familjeomsorgens huvudsakliga bidrag till samhällsplaneringen, inte haft samma tyngd som exempelvis de kommunala barnomsorgsplanerna. Detta kan i sin tur bero på att individ- och familjeomsorgen på grund av bristande dokumentation, uppföljning och utvärdering av den egna verksamheten inte kunnat hävda sina ståndpunkter utifrån väl underbyggd kunskap.

Socialstyrelsen lät i slutet av 1980-talet genomföra en kartläggning av organisationsformer inom socialtjänstens individ- och familjeomsorg och fann därvid, att verksamheten organiseras efter två olika huvudlinjer. Runt årsskiftet 1988/89 hade ca 80 procent av totalt ca 450 svarsenheter en funktionsorganisation som innebar, att samtliga i arbetsgruppen arbetade inom individ- och familjeomsorgen. Endast 13 procent av svarsenheterna hade det geografiska området som överordnad princip, enligt vilken medlemmarna i en grupp kan arbeta med fler än ett av socialtjänstens verksamhetsområden. Geografiskt områdesanknutna servicegrupper har alltså inte fått något kraftigt genomslag i praktiken. I vilken utsträckning decentraliseringen lett till att små grupper av socialsekreterare utlokaliserats till kommundelarna är inte känt.

Av socialstyrelsens material framkommer att det finns klara tendenser till ökad specialisering inom individ- och familjeomsorgen. Denna specialisering utmärks av att många kommuner inrättat särskilda mottagningsgrupper, ekonomigrupper och grupper inriktade mot stöd och behandling till barnfamiljer eller missbrukare. De flesta kommuner har utvecklat särskilda rutiner för förenklad handläggning av ärenden om socialbidrag och på flera håll har också hushållsekonomisk rådgivning prövats med stor framgång. Den s.k. arbetslinjen har gjort sig alltmer gällande inom socialtjänsten och har lokalt lett till ett utökat samarbete mellan socialtjänsten, försäkringskassan och arbetsförmedlingen.

Regeringen gav i december 1989 socialstyrelsen i uppdrag att analysera utvecklingen av verksamhet i enskild regi inom missbrukarvården samt barn- och ungdomsvården. Uppdraget har nyligen slutförts och visar att barn-, ungdoms- och missbrukarvården i hög grad privatiserats under l980-talet.

Sammanfattningsvis konstateras i utredningen att det totala antalet institutionsplatser under perioden 1982 till 1990 ökat från ca 7500 till ca 10300. Även om avsikten i början av 1980-talet var att vården i långt större utsträckning än tidigare skulle ske i öppna former visar socialstyrelsens genomgång, att antalet vårdplatser trots detta ökat med 37 procent.

Ökningen av antalet institutionsplatser har främst skett vid institutioner med enskild huvudman. De tydligaste förändringarna i denna riktning har skett inom missbrukarvården, där antalet platser i sådana institutioner ökat från 737 till 4158. Inom barn- och ungdomsvården har de enskilda platserna ökat från 221 till 898.

Inventeringar som gjorts av behov och resurser inom den tunga miss brukar- och ungdomsvården visar emellertid, att de institutionella vårdresurserna för de mest utsatta ungdomarna och missbrukarna är otillräckliga. Riksdagen har nyligen beslutat att huvudmannaskapet för de särskilda ungdomshemmen skall övergå till staten under år 1992. För åren 1991 och 1992 omvandlas en del av statsbidraget till ungdoms- och missbrukarvård till anordningsbidrag i syfte att stimulera en utbyggnad av antalet platser för de mest utsatta missbrukarna och ungdomarna (prop.1990/91:96, SoU14, rskr.267).

Utredningar m.m. om socialtjänsten och socialtjänstlagen

Socialstyrelsen

I rapporten Växa i välfärdsland (SoS-rapport 1990:3) redovisar socialstyrelsen huvuddelen av det s.k. Rebus-projektet. Slutresultatet från projektet är en i stora delar kritisk bild av samhällets insatser för utsatta barn och ungdomar. Socialstyrelsen hävdar bl.a. att socialtjänsten saknar ett "barnperspektiv" och att detta bottnar i en integrerad lagstiftning, i tillämpningen av den s.k. familjevårdsprincipen och i en kunskapsurholkning till följd av bl.a. decentraliseringen. Socialstyrelsen betonar behovet av att socialtjäns tens organisation ses över.

Rapporten På väg från socialbyrån (SoS-rapport 1990:6) handlar om socialbyråernas arbete med arbetslösa och människor med ekonomiska problem. I rapporten hävdas, att socialtjänstlagen inte lett till några förändringar vad gäller människors inställning till att söka hjälp på socialbyrån. Klientundersökningar som under 80-talet genomförts på vetenskaplig grund visar på liknande klientupplevelser som de tidigare; skam, förnedring och obehag. Studierna visar också att det är dålig överensstämmelse mellan vad klienterna förväntar sig att få för hjälp och den hjälp socialarbetaren är beredd att ge. De flesta klienter vill ha hjälp med pengar eller praktisk hjälp till arbete, utbildning eller bostad. Socialarbetarna vill ge behandling eller emotionellt stöd. Undersökningar som gjorts av arbetstidens fördelning inom individ- och familjeomsorgen visar emellertid att endast 25-30procent av arbetstiden ägnas åt direkt klientarbete.

Med rapporten Behövs socialbyrån? (SoS-rapport 1990:27) avslutas det socialbyråprojekt, som sedan år 1986 bedrivits av socialstyrelsen i samråd med socialdepartementet. I projektet, som byggt på ett nära samarbete med socialbyråerna i fem kommuner, har socialbyråernas villkor och verksamhet analyserats i förhållande till klienternas behov. I slutrapporten hävdas att individ- och familjeomsorgens funktion som det yttersta skyddsnätet för människor är överbelastat och att människor med de tyngsta behoven trängs ut.

I dagböcker skrivna av socialsekreterare i projektet speglas en utbredd förvirring kring uppdraget och yrkesrollen, splittring på ett flertal olika uppgifter under tidspress och otillfredsställelse med arbetsvillkoren - med att tvingas till ytlighet, inte hinna tänka, inte ha tillgång till sådana resurser som behövs och inte få tillräckligt stöd av arbetsledare och framför allt av politiker för avgränsning och prioritering. Socialstyrelsen har inte uppfattat bristande kompetens som ett huvudproblem; däremot det snäva utrymmet för att använda och utveckla kunskap. Individ- och familjeomsorgens funktioner och organisation behöver enligt rapporten ifrågasättas och olika framtidsalternativ förs fram. Några av de möjligheter som aktualiseras är
- att till andra myndigheter överföra uppgifter dominerade av regelstyrd social administration, t.ex. handläggning av socialbidrag, underhålls bidrag och faderskapsfastställanden,
- att förstärka den psykosociala kompetensen inom andra offentliga institutioner, inom arbetsplatser samt fackliga och ideella verksamheter som människor möjligen föredrar att vända sig till då de behöver råd, stöd, service eller bara information,
- att flytta ut det långsiktiga relationsbaserade sociala arbetet i projektliknande former, där arbetets organisation och konkreta innehåll, personalens sammansättning, lokalernas läge och utformning, öppettider, telefontider etc. kan anpassas efter behoven hos de människor som skall betjänas.

I rapporten Att beskriva socialtjänsten (SoS-rapport 1991:2) redovisar socialstyrelsen resultatet av en första etapp av en utredning om en för staten och kommunerna gemensam och enhetlig informationsstruktur för socialtjänsten (Ifs). Betydelsen av ett förbättrat informations- och statistikunder lag för socialtjänsten understryks. Vidare framhålls att sociala områdesbeskrivningar behövs för bedömningar av hur välfärdspolitikens mål uppfylls och för en planering som utgår från befolkningens behov.

Svenska kommunförbundet m.fl.

Kommunförbundet har i en skrivelse (1990-11-15) hemställt om att rege ringen tar initiativ till en översyn av socialtjänstlagen vad avser regleringen av rätten till bistånd och ansvarsförhållanden mellan olika huvudmän. I skrivelsen, som bl.a. hänvisar till den studie av rättsfall som redovisas i rapporten Biståndsrätten i rättspraxis - analys och konsekvenser i ett kommunalt perspektiv (Svenska kommunförbundets förlag 1990), påtalas en rad effekter av reglerna om kommunernas yttersta ansvar och de formuleringar i 6§ socialtjänstlagen, som ligger till grund för rätten till bistånd.

Kommunförbundet hävdar att lagens konstruktion lett till att förvaltningsdomstolarna i stället för kommunerna fullgör den till sin karaktär politiska funktionen att bestämma ambitionsnivåer för samhällets sociala biståndsansvar. Kommunförbundets invändning gäller särskilt att utslagen från domstolarna inte relateras till en bedömning av de totala resursanspråken vid allmängiltig tillämpning. I skrivelsen antyds dessutom att regeringsrättens domar i praktiken inte tillmäts den prejudicerande betydelse systemet egentligen förutsätter och att konstruktionen därför gynnar den som har kraft och förmåga att effektivt föra sin talan. Kommunförbundet anser emellertid inte att möjligheten att överklaga beslut genom förvaltningsbesvär skall slopas.

Förutom kommunförbundet har även storstadsdelegationen (skrivelse till regeringen 1990-11-29) särskilt påtalat att klienters val av behandlingshem inom missbrukarvården fått vara styrande trots att socialnämnden kunnat erbjuda likvärdiga och billigare alternativ.

Gottsunda kommundelsnämnd i Uppsala har i en skrivelse till regeringen berört den praxis som utvecklats i förvaltningsdomstolarna och som inne bär, att socialtjänsten blivit ålagd att utge ekonomiskt bistånd till psykoterapi utifrån socialtjänstlagens 6§. I dessa fall rör det sig nästan aldrig om tillfälliga åtgärder då socialtjänstens kostnadsansvar för psykoterapi inte sällan sträcker sig över flera år.

Psykiatriutredningen

Regeringen tillkallade år 1989 en utredare med uppgift att utreda service, stöd och vård till psykiskt störda (S1989:01). Tilläggsdirektiv till utredningen meddelades i november 1990, varvid uppdraget övertogs av en parlamentariskt sammansatt kommitté. Utredningsuppdraget skall bl.a. ses mot bakgrund av att oklarheter i ansvarsfördelningen mellan olika huvudmän bidragit till att psykiskt störda inte får tillräckligt stöd från samhället.

Utredningen skall redovisa sina förslag senast i juni 1992.

Handikapputredningen

Problemet med två olika besvärsvägar, förvaltningsbesvär och kommunal besvär, har behandlats av socialberedningen och i ett delbetänkande (SOU1990:2) av handikapputredningen. Handikapputredningen har därvid inte ansett det nödvändigt att ändra vare sig reglerna om bistånd eller överklagande. Utredningen har i stället valt att i socialtjänstlagens avsnitt om ärendehandläggning föreslå en ny paragraf, 50 a §. I denna paragraf föreslås socialnämnden bli ålagd att pröva framställningar från en enskild om en social tjänst enligt 6 § socialtjänstlagen, om inte den enskilde motsätter sig sådan handläggning eller nämnden bifaller framställningen på annan grund.

En sammanställning av remissvaren över handikapputredningens förslag visar att 18 instanser - däribland socialstyrelsen - tillstyrker förslaget om en ny lagparagraf. Förslaget avstyrks av riksrevisionsverket, kammarrätten i Göteborg, Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, Göteborgs kommun, Skellefteå kommun och Södertälje kommun med huvudmotivet, att förvaltningsdomstolarnas inflytande över socialtjänsten genom en sådan lagregel skulle förstärkas högst avsevärt på bekostnad av kommunernas möjligheter att själva göra de övergripande socialpolitiska bedömningarna.

Handikappförbundens centralkommitté (HCK)

HCK har som sin uppfattning framfört till regeringen att rättigheterna i socialtjänstlagen måste preciseras och uttryckas mera bestämt och klart (skrivelse till regeringen 1991-04-25). Detta skulle enligt HCK:s uppfattning förbättra möjligheterna att komma tillrätta med många av de brister som påtalas i skrivelsen. Av skrivelsen framgår vidare att HCK avfärdar alla tankar på inskränkningar i rätten att överklaga beslut inom socialtjänsten. Organisationen vänder sig också emot att personer med funktionshinder skall bli föremål för ekonomisk granskning när de behöver olika former av insatser. I övrigt framförs bl.a. en del synpunkter på kommunernas samverkan med handikapporganisationerna.

Av betydelse för socialtjänstens framtida insatser är förutom handikapputredningen också en rad andra statliga utredningsuppdrag, bl.a. översynen av det allmännas insatser vid brott mot unga (Ju1990:07) och det arbete som bedrivs inom ramen för kommunalekonomiska kommittén (Fi1990:04).

Kommitténs uppdrag

Behovet att forma riktlinjer för den fortsatta utvecklingen av socialtjänsten under 90-talet och därefter framstår allt tydligare. Detta gäller i synnerhet som olika intressenter från skilda utgångspunkter framfört krav på preciseringar i socialtjänstlagen.

Jag föreslår att en parlamentarisk kommitté tillkallas för en allmän översyn av socialtjänstlagen. Utgångspunkten för kommitténs arbete bör vara, att det synsätt som kommer till uttryck i socialtjänstlagens målformuleringar skall ligga fast. Översynen bör bl.a. utifrån en utvärdering av hur socialtjänstlagen tillämpats inriktas på ställningstaganden till vilket uppdrag socialtjänsten skall ha och hur detta uppdrag skall kunna genomföras. Utredningen bör bl.a. utvärdera hur ansvarsfördelningen fungerat mellan statsmakterna och kommunerna.

Det ökade trycket på socialtjänsten ställer allt högre krav på effektiv användning av tillgängliga resurser och på organisation och samverkan mellan olika huvudmän. Detta innebär att förutsättningarna för socialtjänstens organisation måste analyseras. Kommitténs arbete bör i första hand inriktas mot vissa huvudfrågor även om det bör stå kommittén fritt att ta upp även andra frågeställningar som aktualiseras under utredningsarbetet.

Jag finner det angeläget att inrikta översynen mot följande huvudområden:

1 Socialtjänstlagens regler om rätten till bistånd, det yttersta ansvaret och vistelsebegreppet

2 Överklagande av beslut inom socialtjänsten

3 Kommunernas socialbidragsnormer
4 Socialtjänstens framtida inriktning och organisation

5 Tillsyn, uppföljning och utvärdering.

1 Socialtjänstlagens regler om rätten till bistånd, det yttersta ansvaret och vistelsebegreppet

Behovet av preciserade regler för rätten till bistånd

I sina grundläggande bestämmelser har socialtjänstlagen en utpräglad karaktär av ramlag. Det gäller inte minst regleringen av rätten till bistånd enligt lagen. Genom biståndet skall den enskilde enligt 6§ tillförsäkras en "skälig levnadsnivå". Detta begrepp definieras emellertid inte närmare i lagens förarbeten. I socialtjänstpropositionen (prop.1979/80:1 delA s.186) anförde departementschefen, att det skulle vålla stora svårigheter att i lagtexten närmare söka ange vad som skall anses som skälig levnadsnivå. Han menade att detta bl.a. måste bedömas med utgångspunkt i den tid och de förhållanden under vilka den hjälpbehövande lever. Detta kan tolkas som ett av flera uttryck för socialtjänstreformens medvetna strävan bort från den tidigare detaljreglerade sociala vårdlagstiftningen. Avsiktligt gavs de enskilda kommunerna en betydande frihet att utifrån skiftande lokala förutsättningar utforma biståndet och fastställa vilken levnadsnivå som skulle anses motsvara lagens krav på "skälighet".

Som en garanti mot alltför stor oenhetlighet i rättstillämpningen sågs den enskildes möjlighet att överklaga socialnämndens beslut i biståndsärenden till förvaltningsdomstol. Socialutskottet (SoU1979/80:44, s.20) förutsatte att den föreslagna socialtjänstlagen kunde ge utrymme för vissa icke acceptabla standardskillnader men utgick ifrån, att det genom rättspraxis och statlig tillsyn skulle komma att ställas vissa minimikrav på sociala tjänsters kvalitet och kvantitet.

Från vitt skilda utgångspunkter har denna ordning kritiserats i den allmänna debatten. Från vissa håll har hävdats att socialtjänstlagens karaktär av ramlag innebär risk för rättsförluster för den enskilde. Sålunda har handikapputredningen från denna utgångspunkt intagit ståndpunkten att mer preciserade bestämmelser krävs för att bättre garantera den enskildes rätt till bistånd.

Från kommunalt håll har man riktat kritik mot den roll som förvaltnings domstolarna har erhållit i biståndsärenden på grund av lagens ramlagska raktär. Bristen på preciserade lagbestämmelser i förening med rätten till förvaltningsbesvär har gett domstolarna ett ovanligt vidsträckt tolkningsutrymme. Somliga har uttryckt det så att domstolarna därmed getts en i viss mening politisk roll. I sin skrivelse till regeringen hävdar kommunförbundet att lagens konstruktion lett till att förvaltningsdomstolarna i stället för kommunerna fullgör den till sin karaktär politiska uppgiften att bestämma ambitionsnivåer för samhällets sociala biståndsansvar.

I skrivelsen antyds också att regeringsrättsdomarna i praktiken inte har den prejudicerande innebörd som de rätteligen borde ha och att konstruktionen tenderar att gynna den som har kraft och förmåga att effektivt föra sin talan. Biståndsparagrafens tillämpning förutsätter emellertid att en individuell prövning sker i varje enskilt fall. Förvaltningsdomstolarnas avgöranden innehåller därför många individuella komponenter, vilket gör det svårt att dra allmängiltiga slutsatser utifrån rättsfallen.

För egen del ansluter jag mig till uppfattningen att kombinationen av utpräglad ramlag och rätt till förvaltningsbesvär har fått mindre önskvärda konsekvenser. Jag vill understryka att möjligheten att få en materiell överprövning i domstol av socialnämndsbeslut är av central betydelse för den enskilde. Jag avvisar därför den tanke som ibland framförts i diskussionen, att man skulle avskaffa rätten till förvaltningsbesvär i biståndsärenden. Problem i tillämpningen måste i stället lösas genom att lagstiftningen i möjligaste mån preciseras.

En särskild frågeställning i detta sammanhang är i vad mån en förvalt ningsdomstol skall ha möjlighet att föreskriva inte bara om bistånd skall ges eller ej utan även hur biståndet skall vara utformat. Ibland kan här den enskildes vilja komma i konflikt med kommunernas möjligheter att ge ett önskat bistånd. Ett exempel på en sådan situation är när den enskilde har önskemål om en viss institutionsbehandling medan kommunen anser sig kunna erbjuda likvärdig behandling till en lägre kostnad på en annan institution. Det kan enligt min mening inte vara tillfredsställande att kommunen åläggs kostnader för institutionsbehandling utan att kommunen har möjligheter att påverka var denna vård skall ges.

En ytterligare frågeställning som bör uppmärksammas i detta sammanhang är om service eller bistånd i vissa fall skall ges utan ekonomisk be hovsprövning. Denna fråga är särskilt aktuell inom äldre- och handikapp omsorgen där bl.a. rätten till färdtjänst och social hemhjälp tidigare ansetts föreligga oberoende av sökandens ekonomi. Frågan har tidigare behandlats av socialberedningen och handikapputredningen. I likhet med socialberedningen anser handikapputredningen i sitt delbetänkande (SOU1990:2) att ekonomisk behovsprövning inte bör förekomma när det gäller andra former av bistånd än ekonomisk hjälp. Handikapputredningen föreslår därför att 6 § socialtjänstlagen kompletteras med en regel av denna innebörd. Delbetänkandet bör i denna del tillsammans med remissinstansernas synpunkter överlämnas till den nu aktuella kommittén.

Det yttersta ansvaret

Kommunen har enligt 3 § socialtjänstlagen det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. En biståndsprövning enligt 6 § omfattar alltid ett ställningstagande till frågan om behovet kan tillgodoses på annat sätt. Frågan gäller i vad mån den biståndssökande själv, annan person eller någon annan huvudman kan tillgodose behovet. Formuleringarna i 3 och 6 §§ socialtjänstlagen ger kommunerna ett vidsträckt ansvar och har i praktiken lett till att socialtjänstens ansvarsområde successivt utvidgats under l980-talet. Detta gäller i synnerhet insatser i gråzonen mellan kommunernas och landstingens ansvarsområden. Det kan hävdas att socialtjänsten genom utslag i förvaltningsdomstolarna i vissa fall fått bekosta vård och behandling som enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) åvilar landstingen. En sådan överföring av uppgifter och kostnader har skett trots den markering som finns i 3 § och som innebär att kommunens yttersta ansvar inte innebär någon inskränkning i det ansvar som vilar på andra huvudmän.

Problemen sammanhänger inte bara med att det yttersta ansvaret ligger hos socialtjänsten utan också med att medborgarna har möjlighet att överklaga vägrat bistånd enbart i förhållande till socialtjänsten och inte i förhållande till andra vårdgivare. Skulle en sjukvårdshuvudman förvägra någon enskild medicinsk vård kan detta beslut inte - på motsvarande sätt som vägrat bistånd enligt socialtjänstlagen - bli föremål för materiell prövning i förvaltningsdomstolarna.

Vistelsebegreppet

Föreskriften i 3 § socialtjänstlagen om vistelsekommunens ansvar har tillkommit för att undanröja oklarhet om vilken kommun som har ansvaret för att behövliga åtgärder verkligen kommer tillstånd. I praktiken förekommer det dock fortfarande att kommunerna tvistar om ansvaret för handläggningen av vissa typer av ärenden. Detta gäller i synnerhet ärenden där en långvarig och kostnadskrävande insats kan bli aktuell, t.ex. en familje-eller behandlingshemsvistelse. Det förekommer även att kommuner vägrar att behandla en ansökan om ekonomiskt bistånd därför att personen i fråga inte vistats tillräckligt länge i kommunen. Även i vissa andra fall kan det uppstå oklarhet om vilken kommun som har ansvaret. Fråga har också i rättstillämpningen uppkommit om vilket ansvar som åvilar kommunen i situationer då den biståndssökande vistas utomlands en längre period.

Frågan om vistelsebegreppets uttolkning i särskilda situationer har tidigare behandlats av socialberedningen i betänkandet (SOU1986:16) Aktuella socialtjänstfrågor. Betänkandet har remissbehandlats. Frågan bör emellertid bedömas mot bakgrund av den allmänna översynen av lagen, varför beredningens betänkande i denna del, liksom remissynpunkterna, nu bör överlämnas till den nya kommittén.

Kommittén bör överväga möjligheterna att bättre precisera socialtjänst lagens regler om rätten till bistånd. Kommittén bör vidare särskilt upp märksamma konsekvenserna av socialtjänstens yttersta ansvar och lägga fram förslag i syfte att ytterligare tydliggöra ansvarsförhållandena mellan olika huvudmän. Kommittén bör också föreslå de preciseringar som behövs för att undanröja oklarheter om vilken kommun som har ansvaret för att tillgodose den enskildes behov av bistånd.

2 Överklagande av beslut inom socialtjänsten

För närvarande finns två olika vägar att överklaga beslut inom socialtjänsten.

Kommunalbesvär får användas om inte något annat är föreskrivet i en författning. Besvärsrätt tillkommer varje kommunmedlem oavsett om han eller hon direkt berörs av beslutet eller inte. Genom kommunalbesvär kan dock beslut enbart angripas på de särskilda besvärsgrunder som anges i 7kap. 1§ kommunallagen. De innebär att prövningen är begränsad till lagligheten av det överklagade beslutet. Vid bifall får överinstansen endast upphäva beslutet men inte sätta ett annat beslut i dess ställe.

Förvaltningsbesvär kan bara komma ifråga under förutsättning att den klagande berörs av beslutet, att beslutet gått honom emot och att beslutet kan överklagas. Bestämmelser om detta finns i 33§ förvaltningsprocesslagen (1971:291) och i 22§ förvaltningslagen (1986:223). Prövningen är allsidig, dvs. den innebär en fullständig överprövning i sak av det överklagade beslutet inom ramen för parternas yrkanden.

I vissa typer av socialtjänstärenden är det för närvarande oklart om en framställning skall behandlas som en fråga om bistånd enligt 6§ social tjänstlagen eller som en fråga om tillämpning av kommunens egna regler för vissa sociala tjänster. Det kan gälla t.ex. färdtjänst eller social hemhjälp till enskild. I den praktiska tillämpningen beror socialnämndens handläggning av ärendet ofta på hur den enskilde formulerat sin framställning om hjälp. De flesta hjälpsökande är okunniga om betydelsen av hur deras framställningar utformas. Socialnämndens val av handläggningssätt kan bli avgörande för i vilken form överklagande skall ske, såsom förvaltningsbesvär eller kommunalbesvär. Den enskilde kan i vissa fall på grund av rådande oklar het om vilket rättsmedel som skall tillämpas gå miste om möjligheten att få sin sak överprövad genom förvaltningsbesvär. Ur principiell och praktisk synpunkt är det av stor betydelse att problemen med de skilda besvärsvägarna i socialtjänstärenden finner en lösning.

Frågan har senast behandlats i ett delbetänkande av handikapputredningen (SOU1990:2). Utredningens förslag innebär, att det genom en ny föreskrift i socialtjänstlagen skulle klarare framgå att beslut i ärenden om en social tjänst åt en enskild i princip överklagas genom förvaltningsbesvär. Delbetänkandet, som har remissbehandlats, bör i denna del tillsammans med remissinstansernas yttranden i frågan överlämnas till den nu aktuella kommittén.

Kommittén bör i sitt arbete söka en lösning på problemen med olika möjligheter att överklaga beslut inom socialtjänsten.

3 Kommunernas socialbidragsnormer

Socialbidraget bygger till skillnad från socialförsäkringssystemet på en individuell behovsbedömnig. Socialbidraget skall tillförsäkra den enskilde en skälig levnadsnivå men också utformas så att det stärker dennes resurser att leva ett självständigt liv. I syfte att förenkla hanteringen av socialbidragsbeslut har samtliga kommuner fastställt vägledande socialbidragsnormer. Normerna är med något undantag basbeloppsanknutna. I kommunerna förekommer bruttonormer, som avser att täcka alla levnadskostnader och nettonormer, som innebär att vissa behov behandlas utanför normen. Det förekommer också att kommunerna har en norm för korttidsbidrag och en annan norm för mera långvarigt socialbidrag.

Även om kommunernas socialbidragsnormer endast avser att ge vägledning i det enskilda fallet vid bedömningen av socialbidragets storlek är det enligt min mening angeläget att det finns en grundläggande överensstäm melse mellan kommunerna vad gäller socialbidragsnormens konstruktion och innehåll. För den enskilde är det av stor betydelse att det finns klara riktlinjer över vilka levnadskostnader normerna är avsedda att täcka. Förekomsten av olika normsystem försvårar också en överblick och jämförelser mellan kommunerna, vilket gör det svårt att med utgångspunkt från angivna procentsatser av basbeloppet dra några bestämda slutsatser om den materiella standarden för socialbidragstagare i olika kommuner. I diskussionen om socialbidrag har vidare efterlysts en bättre samordning mellan socialbidragen och andra närliggande system, t.ex. riksskatteverkets normalbelopp för existensminimum vid inkomsttaxering och konsumentverkets hushållsbudgetar.

Kommunerna har i lagen avsiktligt givits en betydande frihet att utifrån skiftande lokala förutsättningar utforma biståndet och fastställa vilken levnadsnivå som kan anses motsvara lagens krav på skälighet. Samtidigt är det, som riksdagens socialutskott uttalade vid behandlingen av socialtjänstpropositionen, angeläget att socialbidragets nivå inte varierar alltför mycket mellan olika kommuner.

Regeringsrätten har i några domar år 1984 (RÅ842:13 och RÅ842:76) gjort prinicipiellt viktiga ställningstaganden avseende normer för social bidrag och skälig levnadsnivå. Dessa domar har i praktiken haft stor be tydelse som vägledning för kommunerna när det gällt att bestämma en viss minimistandard för socialbidrag. Enligt domarna skall denna miministan dard baseras på riksskatteverkets normalbelopp för existensminimum vid inkomsttaxering. Vidare anges att en viss ytterligare vägledning vid be dömningen kan hämtas i konsumentverkets hushållsbudgetar.

Socialstyrelsen har mot denna bakgrund utarbetat allmänna råd om social bidrag (1985:1). Riksskatteverkets normalbelopp för existensminimum vid inkomsttaxering motsvaras år 1991 av "normalbelopp för bestämmande av förbehållsbeloppet vid införsel". Socialstyrelsen rekommenderar för år 1991 en norm för ensamstående som utgör 116procent av basbeloppet. Även om rättsfallen och socialstyrelsens allmänna råd påverkat utvecklingen mot större enhetlighet är det fortfarande en stor spridning vad gäller kommunernas normer för ensamstående. Statistik från SCB (S45SM9101) visar att drygt 80 procent av kommunerna den 1februari 1991 hade en norm som låg under socialstyrelsens rekommendation. Många kommuner låg dock strax under, på 115 procent av basbeloppet. Av statistiken framgår vidare att 16 kommuner hade en norm som understiger riksskatteskatte verkets normalbelopp för bestämmande av förbehållsbeloppet vid införsel (100,7 procent av basbeloppet) samt att 12 kommuner hade en norm som låg på 130 procent av basbeloppet eller däröver. Statistiken visar också att det är vanligare med höga normer i norra Sverige än i södra.

Det finns enligt min mening inte någon anledning att överge den princip, enligt vilken kommunerna har stor frihet att med vissa begränsningar själva bestämma normer för socialbidragen. Det är däremot angeläget att åstadkomma större enhetlighet vad gäller normernas konstruktion och innehåll.

Mot denna bakgrund bör kommittén närmare analysera vilka skillnader som finns vad gäller socialbidragsnormernas konstruktion och innehåll. Kommittén bör vidare utreda fördelar och nackdelar med skilda normsystem samt överväga möjligheterna att åstadkomma större enhetlighet mellan kommunernas socialbidragsnormer och andra närliggande system.

4 Socialtjänstens framtida inriktning och organisation

Socialtjänstens huvudfunktioner och omfattningen av dessa framgår av 5§ socialtjänstlagen. Här föreskrivs att socialnämnden skall medverka i samhällsplaneringen, informera om socialtjänsten i kommunen, bedriva uppsökande verksamhet samt svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det. Socialtjänsten har alltså en lagstadgad skyldighet att verka genom såväl allmänt inriktade insatser till människor med relativt små hjälpbehov som individuellt inriktade insatser till människor i stort behov av hjälp.

En av nyheterna med socialtjänstreformen var att betydelsen av allmänt inriktade och strukturinriktade insatser underströks. I slutrapporten från Rebus-projektet konstaterar emellertid socialstyrelsen, att medverkan i samhällsplaneringen hittills inte fått den plats inom socialtjänsten som var avsedd. Till de allmänna insatserna hör bl.a. upplysningsverksamhet i syfte att dels sprida information om den service som socialtjänsten tillhandahåller, dels i förebyggande syfte påverka människors attityder. Det kan t.ex. gälla att förmedla kunskap om droger och deras skadeverkningar samt den lagstiftning som finns på området eller att bedriva ett upplysningsarbete bland svenskar i syfte att skapa förståelse för människor från andra kulturer. Vad gäller samhällets förebyggande insatser intar förskole- och fritidsverksamheten en central plats. Inom detta område spelar också rådgivningsbyråernas verksamhet, t.ex. familjerådgivningen och de särskilda ungdomsmottagningarna, en viktig roll.

I ett läge kännetecknat av resursproblem blir frågan om avvägningen mellan olika insatser högaktuell. Jag vill i detta sammanhang särskilt beröra samhällets insatser för utsatta barn och ungdomar. Socialtjänstlagen understryker särskilt omsorgerna om barn och ungdomar. Den kritik som riktas mot denna del av socialtjänsten är mycket oroande. De svåra fall av barnmisshandel som inträffat på senare tid understryker bl.a. behovet av en bättre samordning mellan de verksamheter som bedrivs av kommuner och landsting.

Regeringen har nyligen uppdragit åt socialstyrelsen att kartlägga och beskriva hur arbetet inom barnhälsovården under senare år har förändrats bl.a. till följd av verksamhetens integrering i primärvården. I uppdraget ingår som en del att belysa barnhälsovårdens samverkan med andra verksamheter som arbetar med frågor som rör barn, t.ex. socialtjänstens individ- och familjeomsorg, barnomsorgen, barnklinikerna, barnhabiliteringen samt barn- och ungdomspsykiatrin. Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 31 januari l992.

Vidare har regeringen den 30 maj 1991 beslutat om en översyn av statens insatser inom barn- och ungdomsområdet i syfte att finna mer effektiva former för samordning, utvärdering och uppföljning (dir.1991:42).

I delrapporten från den tidigare nämnda utredningen om en för staten och kommunerna gemensam och enhetlig informationsstruktur för socialtjänsten (Ifs) framhåller socialstyrelsen att det inom de områden där utvecklingen går mot ändrade ansvarsgränser också är nödvändigt med en förbättrad samordning av informationen mellan olika samhällssektorer. Socialstyrelsen anser att det finns behov av en enhetlig och samordnad information från bl.a. socialtjänsten, hälso- och sjukvården och sjukförsäkringen - en enhetlig kunskapsbank - för att det skall vara möjligt att följa det totala vård- och serviceutnyttjandet för olika grupper oavsett om detta sker inom socialtjänsten eller hälso- och sjukvården m.m.

Kommittén bör bl.a. ur ett folkhälsoperspektiv närmare ta ställning till på vilket sätt socialtjänsten kan och bör medverka i samhällsplaneringen. Kommittén bör dessutom utreda behovet av och formerna för socialtjänstens allmänt inriktade och förebyggande insatser. Kommittén bör i dessa delar särskilt beakta behovet av samordning mellan olika verksamheter.

Den av riksdagen beslutade äldreomsorgsreformen innebär att kommunerna fr.o.m. år 1992 ges ett samlat ansvar för långvarig service och vård till äldre och handikappade. Reformen innebär att vissa kommunala och landstingskommunala verksamheter - främst avseende somatiskt funktionshindrade - förs samman i en organisation och att socialtjänsten och hälso- och sjukvården kommer betydligt närmare varandra. I enlighet med vad som angetts i prop.1990/91:14 överväger psykiatriutredningen om motsvarande förändringar även bör föreslås vad gäller långvarigt psykiskt sjuka människor.

Riksdagen har nyligen godkänt förslagen i propositionen (1990/91:121) om försöksverksamhet med kommunalt huvudmannaansvar för primärvård m.m. (SoU21, rskr.362). Försöksverksamheten begränsas inte till vissa i förväg angivna kommuner utan grundas på i vilken utsträckning kommuner och landsting själva är överens om att starta försök enligt de riktlinjer som anges. Den skall i första hand gälla den verksamhet som enbart har en hel kommun eller del av en kommun som sitt upptagnings- eller betjäningsområde. Även hälso- och sjukvård som bedrivs över gränserna för flera kommuner eller som organisatoriskt är knuten till länssjukvården, t.ex. psykiatrin, kan dock komma att omfattas av försöksverksamheten. Som villkor gäller att huvudmännen är överens och att verksamheten kan avgränsas geografiskt, organisatoriskt, personellt och ekonomiskt till primärvården samt att socialstyrelsen lämnar sitt medgivande.

Inom barnomsorgen sker en utveckling mot ökad integration mellan förskola och skola, som underlättas av riksdagens beslut om kommunalt huvudmannaskap för skolan. Mycket talar för en utveckling där barnomsor gen och skolan förs samman i en gemensam lokal organisation. Förslag till ett gemensamt måldokument för barnomsorg och grundskola är under utarbetande i den s.k. läroplanskommittén (dir.1991:9).

Sammantaget reser dessa omständigheter frågor om socialtjänstens framti da inriktning och organisation. Man kan ifrågasätta om det inom en och samma organisation är möjligt att uppfylla det yttersta ansvar som socialtjänstlagen ålägger socialtjänsten. Det står idag kommunerna fritt att utforma sin nämndorganisation på det sätt som passar de lokala förhållandena. De strukturella och organisatoriska förändringar som genomsyrar samhället aktualiserar frågan om på vilket sätt lagstiftningen bör anpassas till nya organisatoriska förutsättningar.

Kommittén bör mot denna bakgrund utreda om äldreomsorgens, handi kappomsorgens, barnomsorgens och individ- och familjeomsorgens uppgifter och ansvarsområden även i framtiden bör regleras i en och samma lag, samordnas med annan lagstiftning eller regleras i skilda lagar.

De studier socialstyrelsen redovisat inom ramen för Rebus-projektet och Socialbyråprojektet talar för att man bör söka nya strukturer och arbetsformer för socialtjänstens individ- och familjeomsorg.

Av flera klientstudier som genomförts under 80-talet framgår att männi skor i allmänhet inte gärna söker hjälp på socialbyrån. Samtidigt vet man att den samlade socialtjänsten har mycket att erbjuda människor i olika skeden av livet. Att en och samma socialsekreterare har både utredande och behandlande uppgifter parallellt med långtgående beslutsfunktioner kan enligt min uppfattning vara en orsak till att människor drar sig för att söka hjälp på socialbyrån.

De starka inslag av myndighetsutövning som kännetecknar individ- och familjeomsorgen ställer höga krav på rättssäkerhet för den enskilde. Skyndsam handläggning och professionellt genomförda utredningar, som klart redovisar vilka motiv som ligger till grund för beslut om olika insatser, är ett måste inom verksamheten. Allvarlig kritik har gång efter annan riktats mot socialtjänstens sätt att utreda, dokumentera, följa upp och utvärdera olika insatser. Även om bristerna delvis handlar om resurser och utbildning bedömer jag ändå att mångfalden av olika arbetsuppgifter i den traditionella socialsekreterarrollen förstärker de problem som finns. En tydligare gränsdragning mellan olika uppgifter och ansvarsområden inom individ- och familjeomsorgen är därför önskvärd. Det är också viktigt att ansvaret för uppföljning och utvärdering klarläggs.

Decentraliseringen inom kommuner och landsting har bl.a. fört social tjänstens och sjukvårdens verksamheter närmare medborgarna. Detta inne bär ökade möjligheter att anpassa innehållet i verksamheten efter lokala önskemål och behov. På många håll har samtidigt ansvar och befogenheter delegerats långt ut i organisationen. Denna utveckling har bidragit till att fältpersonalen fått ett ökat handlingsutrymme vilket har stor betydelse för personalens arbetstillfredsställelse. Utvecklingen har också lett till förändrade yrkesroller som i sin tur ställer krav på kompetensutveckling inom nya områden.

Socialsekreterarna har en komplex och sammansatt yrkesroll. Även om man ser allt starkare tendenser mot en funktionsuppdelning inom individ- och familjeomsorgen har kommundelsreformen i vissa fall lett till att socialsekreterare arbetar som utpräglade generalister även i större kommuner. Problemen i de stora kommunerna ställer dock ofta högre krav på specialistkunskaper än den lilla kommunens problembild. Det är därför viktigt att kommunerna utarbetar rutiner och arbetsformer som förenar decentraliseringens fördelar med kraven på specialistkunnande hos yrkeskåren. Principen om delegerat budgetansvar får inte heller drivas så långt att rätten till bistånd äventyras genom ett oflexibelt utnyttjande av tillgängliga resurser.

Socialstyrelsen anser inte att en kraftig förstärkning av individ- och familjeomsorgens resurser löser de problem som kännetecknar verksam heten. Fler socialsekreterare skulle visserligen kunna ge mer tid för varje klient och ett större utrymme för samarbete men skulle inte förändra uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan individ- och familjeomsorgen och andra samhällsorgan. Enligt slutrapporten från socialbyråprojektet bör man, i den fortsatta diskussionen om möjliga framtidsalternativ, överväga vilka traditionella socialbyråuppgifter som med fördel främst för klienterna kan avvecklas, inordnas i eller överföras till annan offentlig verksamhet, överlåtas till enskild verksamhet eller flyttas ut från kontorsmiljön. I kommunernas arbete med socialbidrag har den s.k. arbetslinjen gjort sig allmer gällande och bidragit till ett nära samarbete mellan socialtjänsten och arbetsförmed lingen. Under senare år har också försök med hushållsekonomisk rådgiv ning prövats med stor framgång. Vidare har nya rutiner för förenklad handläggning av socialbidrag lett till ett närmare samarbete med försäk ringskassan. Örebro kommun rapporterar t.ex. mycket positiva er farenheter från ett försök att utlokalisera två av socialtjänstens ekonomigrupper till försäkringskassans kontor.

Kommittén bör mot denna bakgrund ta ställning till vilka uppgifter som individ- och familjeomsorgen bör ha och om delar av verksamheten kräver särskilda organisatoriska förutsättningar. Kommittén bör vidare analysera förutsättningarna för en förändring av socialsekreterarnas arbetsuppgifter och ansvarsområden och därvid särskilt uppmärksamma kompetensfrågorna.

5 Tillsyn, uppföljning och utvärdering

Tillsynsfrågor

Den pågående utvecklingen mot ökad målstyrning av den kommunala verksamheten ställer ökade krav på precisa och konkreta mål för olika verksamheter. Minskad statlig detaljstyrning, mer generella statsbidrag och friare organisations- och verksamhetsformer kommer att ge kommuner och landsting ett ytterligare ökat handlingsutrymme.

I ett skede kännetecknat av decentralisering, generella i stället för riktade statsbidrag och tilltagande privatisering inom vården får också tillsynsfrågorna ökad tyngd. Den enskilde förutsätts enligt socialtjänstlagen ha rätt att bli behandlad med respekt för sin självbestämmanderätt och sin integritet. Här spelar tillsynsorganens möjligheter att effektivt utöva sin tillsyn stor roll för den enskilde.

För närvarande förs en angelägen diskussion om innehållet i och formerna för tillsynen av den kommunala socialtjänsten och de privata vårdgivarnas verksamhet. I diskussionen har bl.a. framförts att tillsynen under senare år har försämrats till nackdel för den enskilde.

Socialstyrelsen skall i sin nya roll i första hand inrikta sitt arbete på tillsyn i form av uppföljning och utvärdering av den verksamhet som kommuner, landsting och andra organ bedriver inom socialsektorns område. Inom styrelsen bedrivs för närvarande flera utredningar och aktiviteter med anknytning till styrelsens huvuduppgift. Som exempel kan nämnas utredningen av informationsstrukturen inom socialtjänsten. Vidare prövas nya grepp inom ramen för Aktiv uppföljning som bedrivs länsvis. Diskussioner förs också om hur tillsynen i enskilda ärenden kan utvecklas och förstärkas.

Socialstyrelsens genomgång visar att drygt 60procent av den frivilliga missbrukarvården bedrivs i enskild regi. Inom barn- och ungdomsvården är motsvarande andel 45procent. Det har dockinte varit lagstiftarens mening att vård och behandling vid enskilda institutioner skall kunna ersätta offentligt drivna hem. Tendenser till ökad privatisering märks även inom äldre- och handikappomsorgen och barnomsorgen.

Det markanta inslaget av privata vårdgivare inom vården av barn, ung domar och missbrukare motiverar enligt min uppfattning bl.a. en översyn av de regler som finns för tillstånd och tillsyn av verksamheten.

Uppföljning och utvärdering

En ändrad styrning av den kommunala verksamheten ställer krav på att såväl statens som kommunernas och landstingens uppföljnings- och utvärderingsinstrument förbättras. Begränsade ekonomiska resurser ställer vidare krav på ökad effektivitet och produktivitet inom socialtjänsten. Detta innebär att väl utvecklade prestationsmått och nyckeltal behövs som underlag för kostnads- och kvalitetsjämförelser inom såväl äldreomsorgen och barnomsorgen som inom individ- och familjeomsorgen. I takt med att enskilda vårdgivare i ökad utsträckning etablerar sig på marknaden krävs också att kommunerna utvecklar sin "beställarkompetens".

Vad gäller individ- och familjeomsorgen saknas i stor utsträckning kon kreta mål för olika insatser både på det individuella planet och på en mera övergripande nivå. Dessa omständigheter försvårar i hög grad uppföljningsarbetet. Bestämmelserna om vissa personregister i 59§, som förbjuder registrering av ömtåliga personliga förhållanden, kan också i sin nuvarande utformning begränsa möjligheterna att rationellt följa utfallet av olika handlingsplaner.

Det behövs också fördjupad kunskap om effekterna av olika behandlings program vilket ställer krav på vetenskaplig utvärdering av verksamheten. Likaså behövs ökad kunskap om värdet av förebyggande insatser, som i många kommuner lever på undantag.

Kommittén bör överväga innehållet i och formerna för tillsynen av såväl den kommunala socialtjänsten som de privata vårdgivarnas verksamhet. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt frågan om vilka villkor som bör vara förenade med tillstånd att driva hem för vård eller boende och hur tillsynen över hemmen bör vara utformad.

Kommittén bör vidare överväga vilken uppföljning och utvärdering som bör ske och hur detta arbete kan underlättas och stärkas.

Kommittén bör i dessa delar inhämta synpunkter från socialstyrelsens pågående arbete med tillsyns-, uppföljnings- och utvärderingsfrågorna.

Övriga frågor

Bestämmelserna om anmälningsskyldighet i 71 § socialtjänstlagen är av central betydelse för socialtjänstens möjligheter att ingripa när barn far illa. Riksdagen har vid behandlingen av propositionen (1989/90:28) om vård i vissa fall av barn och ungdomar framfört som sin mening, att regeringen särskilt bör utreda om kretsen av anmälningsskyldiga personer bör utvidgas. Det kan enligt socialutskottets mening finnas skäl att i samband med en sådan utredning ytterligare överväga hur reglerna om uppgiftsskyldighet i 71§ socialtjänstlagen korresponderar med reglerna om vittnesplikt och generellt frågeförbud i rättegångsbalken (1989/90:SoU15, rskr.112).

Vidare har justitieombudsmannen (JO) vid sin granskning av ett fall (Dnr 1974-1990, 2041-1990), där en 4-årig pojke har avlidit till följd av misshandel från närståendes sida, anfört att bestämmelserna i 71 § första stycket socialtjänstlagen bör ses över.

Kommittén bör överväga hur bestämmelserna om anmälningsskyldighet i 71 § socialtjänstlagen bör vara utformade.

Den översyn som tidigare gjorts av LVU och LVM, och som lett till ny lagstiftning, gör det motiverat att i detta sammanhang lämna tvångsvårdslagstiftningen utanför den aktuella översynen.

Socionomutbildningen är fortfarande utsatt för stark kritik från såväl kommunerna i deras egenskap av arbetsgivare som från de fackliga organi sationerna. Trots den relativt nyligen genomförda översynen av utbild ningen har kritiken inte minskat utan snarare ökat under senare år. Detta talar för en ny översyn av innehåll och uppläggning av socionomutbildningen. Det finns dock starka skäl som talar för att en sådan översyn bör göras först efter den allmänna översynen av socialtjänstlagen. Samtidigt är det angeläget att översynen av socionomutbildningen inte skjuts alltför långt på framtiden.

Kommittén bör inom ramen för sitt arbete förbereda en kommande översyn av utbildningen genom att summera de krav och önskemål om en förändrad utbildning som finns hos kommunerna och de fackliga organisationerna. Kommittén bör därutöver vara oförhindrad att anlägga principiella synpunkter på den framtida socionomutbildningens innehåll och inriktning.

Kommitténs arbete skall vara slutfört senast vid utgången av år 1993.

Uppdraget i vad det avser att se över socialtjänstlagens regler om rätten till bistånd, det yttersta ansvaret, vistelsebegreppet och överklagande av beslut inom socialtjänsten skall dock redovisas senast den 1mars 1993.

För utredningen gäller regeringens direktiv (dir.1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning samt beaktande av EG-aspekten (dir.1988:43).

Kommitténs uppdrag berör även det arbete som bedrivs av handikapput redningen (S1988:03), psykiatriutredningen (S1989:01) och utredningen om unga lagöverträdare (Ju1990:07). Jag förutsätter att det sker ett samråd mellan dessa utredningar där avgränsnings- och samverkansfrågor utred ningarna emellan klaras ut.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen be myndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om socialtjänst

att tillkalla en parlamentarisk kommitté - omfattad av kommittéförord ningen (1976:119) - med högst 8ledamöter med uppdrag att göra en allmän översyn av socialtjänstlagen

att utse en av ledamöterna att vara ordförande och

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta femte huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

                                (Socialdepartementet)