Dir. 1991:44
Chefen för försvarsdepartementet, statsrådet Roine Carlsson, anför.
Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att göra en översyn
av dels ledningsorganisationen på central och regional nivå inom
totalförsvaret, dels myndighetsstrukturen inom försvarsdepartementets
verksamhetsområde.
Utredningen skall
-- redovisa förslag till en uppgifts- och ansvarsfördelning mellan olika
myndigheter inom verksamhetsområdet.
Utredningen skall vidare
-- lämna förslag till uppgifter och organisation för försvarsmaktens
ledning i krig på central samt på högre och lägre regional nivå,
-- lämna förslag till totalförsvarets ledningsorganisation på regional
nivå, bl.a. behovet av särskilda militärområden och ledningsstrukturen
inom funktionen Civil ledning och samordning och
-- överväga vilka uppgifter som skall ligga på överstyrelsen för civil
beredskap som ansvarig myndighet för funktionen Civil ledning och
samordning.
Utredningen skall även
-- lämna förslag om överbefälhavarens och försvarsgrenschefernas
uppgifter och ansvarsfördelning samt de centrala stabernas uppgifter och
organisation i fred,
-- lämna förslag om benämning på myndigheten överbefälhavaren och vissa
andra myndigheter inom försvarsmakten,
-- lämna förslag till rationell och effektiv myndighetsstruktur för
ledningsorganisationens fredsverksamhet och stödmyndigheterna samt
-- redovisa konsekvenserna av sammantagna besparingar om ca en tredjedel
av nuvarande resursanvändning för ledningen i fred.
1 Allmänt
Statsmakterna har under senare år fattat flera beslut om att utveckla
formerna för ledningen av den statliga verksamheten. Ett av skälen till
detta är att den offentliga sektorn totalt sett inte får fortsätta att
växa (se bl.a. skr. 1990/91:50 om åtgärder för att stabilisera ekonomin
och begränsa tillväxten av de offentliga utgifterna).
Med grund i bl.a. verksledningsbeslutet (prop. 1986/87:99, KU29, rskr.
226) förändras och förnyas den offentliga sektorn så att produktivitet,
effektivitet och service kan förbättas. Ansvar och befogenheter
delegeras till de verksamhetsansvariga myndigheterna samtidigt som
kraven på resultatredovisning skärps.
I 1991 års bugetproposition (prop. 1990/91:100, bil. 1 och 2) och i
prop. 1990/91:102 om verksamhet och anslag inom totalförsvaret
1991/92 redovisas bakgrunden till och utgångspunkterna för den
ekonomisk-politiska strategin, den fortsatta inriktningen av den
ekonomiska politiken och den fortsatta förnyelsen av den offentliga
sektorn. Delar i detta arbete är att ompröva verksamhet och att finna
nya finansieringsformer.
2 Totalförsvaret
Med totalförsvaret avses alla de åtgärder som är nödvändiga för att
förbereda landet inför yttre hot och för att ställa om samhället till krigsförhållanden. I krig omfattar totalförsvaret hela samhällets
verksamhet.
Till det militära försvaret hänförs enligt totalförsvarets
budgetförordning (1989:294) myndigheter vars verksamhet enligt
regleringsbrev finansieras inom ett försvarsbesluts militära utgiftsram.
Försvarsmakten omfattar i sin tur arméförband, marinförband,
flygvapenförband och operativ ledning m.m. samt vissa gemensamma
myndigheter.
Organisation och uppgifter för försvarsmakten i fred framgår bl.a. av
förordningen (1983:276) om verksamheten inom försvarsmakten.
Försvarsmaktens krigsorganisation utgörs av överbefälhavaren med
högkvarteret och de övriga särskilda ledningsorganen samt av
krigsförbanden.
Överbefälhavaren leder försvarsmakten och har uppsikt över dess
verksamhet. Under överbefälhavaren leder försvarsgrenscheferna
verksamheten inom försvarsgrenarna. Överbefälhavaren och
försvarsgrenscheferna biträds av staber.
Den operativa verksamheten leds under överbefälhavaren av
militärbefälhavarna.
Den civila delen av totalförsvaret indelas sedan år 1986 i funktioner
som svarar mot de olika samhällssektorerna, vilket framgår av
förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom totalförsvarets
civila del. För varje funktion finns en funktionsansvarig myndighet.
Överstyrelsen för civil beredskap leder och samordnar i fred
beredskapsförberedelserna vid de funktionsansvariga myndigheterna. Över styrelsen är vidare funktionsansvarig myndighet bl.a. för funktionen
Civil ledning och samordning. Civilbefälhavarna
och länsstyrlserna samt kommunstyrelserna har uppgifter inom funktionen
på högre och lägre regional resp. lokal nivå.
I krig skall de civila myndigheterna verka för att största möjliga
försvarseffekt uppnås. Detta skall ske i samverkan med militära
myndigheter på motsvarande nivå för att åstadkomma såväl en enhetlig
inriktning och ledning av totalförsvaret som en ändamålsenlig användning
av civila och militära resurser.
3 Tidigare utredningar och pågående utredningsarbete
Riksdagen beslutade år 1978 (prop. 1977/78:63, FöU 9, rskr. 174) om
principer för ledningen av försvarsmakten i fred och riktlinjer
för organisation av försvarsmaktens centrala ledning m.m. Som grund för
beslutet låg främst försvarsmaktens ledningsutrednings delbetänkande
(SOU 1976:64) Försvarsmaktens centrala ledning.
Ledningsutredningen förordade en fortsatt uppdelning på fyra myndigh ter
framför ett alternativ där alla ledningsfunktioner skulle utövas av en
myndighet, överbefälhavaren. Lösningen ansågs väl tillgodose de krav som
ställdes på försvarsmaktens centrala ledning. En fristående ställning
för försvarsgrenscheferna skulle, enligt utredningen, också ge bättre
förutsättningar för en öppen och mer mångsidig försvarsdebatt även om
kostnaderna för en sådan lösning blev något större.
Riksdagen beslutade att den centrala ledningen inom försvarsmakten
alltjämt skulle organiseras på de fyra myndigheterna överbefälhavaren,
chefen för armén, chefen för marinen och chefen för flygvapnet.
Regeringen uppdrog i mars 1987 åt överbefälhavaren att utreda arméns
långsiktiga utveckling, produktionsledningen inom försvarsmakten, m.m.
Uppdraget innefattade även en granskning av de centrala stabernas
organisation och arbetsformer.
Överbefälhavaren redovisade uppdraget till regeringen i september 1988.
I en delrapport behandlades frågor om översyn av de centrala staberna. I
denna lämnades förslag till ny organisation för försvarsstaben,
arméstaben, marinstaben och flygstaben. Denna omorganisation är nyligen
genomförd.
Civilförsvarslagsutredningen lämnade i juni 1989 sitt betänkande (SOU
1989:42) Det civila försvaret. Betänkandet, som för närvarande bereds
inom regeringskansliet, bygger på att fredssamhället är basen för alla
försvarsresurser. Totalförsvarstanken är av central betydelse.
Beredskapsfrågorna är därför en angelägenhet för hela samhället. I
betänkandet lämnas bl.a. förslag till ledningsstruktur
inom det civila försvaret avseende dels en inriktande ledning av
verksamheten, dels en verksamhetsorienterad ledning. Vidare lämnas
förslag till ledningsuppgifter för överstyrelsen för civil beredskap
under skärpt och högsta beredskap. En proposition till riksdagen avses
bli lämnad under hösten 1991.
Militärbefälhavarinstitutionen går i sin nuvarande form tillbaka till
1942 års försvarsbeslut (prop. 1942:210, tredje särskilda utskottets
utl. nr 2, rskr. 374). Genom beslutet indelades fastlandet i sex
militärområden. Gotland skulle utgöra ett särskilt militärområde. År
1966 ändrades benämningarna av militärområdena till de nuvarande.
Civilbefälhavarinstitutet tillkom år 1951 (prop. 1951:149, StU 145,
rskr. 277). Motiven för tillkomsten var behovet av en planering
för den civila beredskapen inom större områden än länen och behovet av
civil -- militär samordning inom dessa områden.
För att få en samlad översyn av totalförsvarets ledning under kriser och
i krig och för att finna formerna för en effektivare och bättre
samordnad ledning av totalförsvaret lämnade regeringen år 1987 vissa
uppdrag till överbefälhavaren och överstyrelsen för civil beredskap.
Sedan myndigheterna hade kommit in med rapporter efter genomförda
inledande studier uppdrog regeringen åt generaldirektören Gunnar
Nordbeck att utreda och lämna förslag om totalförsvarets geografiska
indelning på högre regional nivå. Resultatet av utredningsuppdraget
redovisades år 1988 i betänkandet (Ds Fö 1988:65) Totalförsvarets
geografiska indelning på högre regional nivå.
Utredaren förordade en övergång från sex till fem militär- och
civilområden. Detta blev också regeringens förslag som låg till grund
för riksdagens beslut våren 1989 ( prop. 1988/89:80, FöU 14, rskr. 294).
Beslutet innebär att landet fr.o.m. den 1 juli 1991 skall
vara indelat i fem militär- och civilområden. Östra militär- resp.
civilområdet och Bergslagens militär- resp. civilområde ersätts då av
Mellersta militär- resp. civilområdet.
Regeringen uppdrog år 1988 vidare åt överbefälhavaren och överstyrelsen
för civil beredskap att gemensamt lämna förslag till principorganisation
m.m. för ledningen inom totalförsvaret på skilda nivåer.
Överbefälhavaren och överstyrelsen för civil beredskap lämnade i juni
1989 sin rapport Totalförsvarets ledning under kriser och i krig.
I rapporten anger myndigheterna de krav som bör ställas på
totalförsvarets ledningssystem, bl.a. följande.
o Ledningssystemet måste medge ledning över hela landet och påverkan på
all för totalförsvaret viktig verksamhet.
o Ansvarsförhållanden, samverkans-, lednings- och rapporteringslinjer
samt arbetsrutiner skall i största möjliga utsträckning samman falla i fred, under kriser och i krig.
o Samverkansbehoven mellan det militära och det civila försvaret, såväl
i övergripande frågor som inom vissa för det militära försvaret särskilt
viktiga funktioner, måste tillgodoses på alla nivåer och under alla
faser från fredstillstånd till totalt krig.
o Chefer och myndigheter på lägre nivåer måste, inom ramen för
övergripande beslut och inriktning, självständigt kunna samverka och
fatta nödvändiga beslut samt genomföra dessa.
I 1990 års budgetproposition (prop. 1989/90:100, bil. 6) framhöll
försvarsministern att han i huvudsak kunde ställa sig bakom dessa
krav på totalförsvarets ledningssystem under kriser och i krig. Dock
framhöll han att ett slutligt ställningstagande till förslag som innebar
författningsändringar skulle komma att ske först i samband med
behandlingen av civilförsvarslagsutredningens betänkande. Riksdagen (FöU
7, rskr. 226) lämnade vad föredragande statsråd hade anfört utan
erinran.
Regeringen uppdrog härutöver år 1988 åt överstyrelsen för civil
beredskap att i samråd med funktionsansvariga myndigheter genomföra
fördjupade studier av förhållanden inom de olika funktionerna och
samspelet mellan den operativa ledningen och funktionsledningen inom
totalförsvarets civila del. Ansvarsfördelningen mellan operativa
ledningsorgan och funktionsledningsorgan på olika nivåer skulle
klarläggas och ansvarsfördelningen mellan olika nivåer preciseras.
Överstyrelsen lämnade i november 1989 rapporten Ledningen av
totalförsvarets civila del under kriser och i krig till regeringen med
överväganden och förslag.
I 1990 års budgetproposition anförde försvarsministern bl.a. att de
principer för ledning som redovisas i rapporten i huvudsak redan nu kunde utgöra en allmän grund för myndigheternas fortsatta arbete.
Överstyrelsen för civil beredskap utreder för närvarande vilka
principer som bör gälla för de civila centrala myndigheternas samverkan
och gruppering under beredskap och i krig.
Utredningen om stabsmyndigheternas verksamhet lämnade i maj 1991 sitt
betänkande (SOU 1991:40 och 41) Marknadsanpassade service- och
stabsfunktioner till regeringen. Utredningen föreslår att stödet till
myndigheterna i framtden skall tillhandahållas av tre institutioner,
nämligen en servicemyndighet, en arbetsgivarorganisation och ett
konsultföretag. Servicemyndigheten föreslås bli uppdragsfinansierad.
Försvarets civilförvaltning omfattas av utredningens arbete. Huvuddelen
av civilförvaltningens verksamhet avseende ekonomi- och
personaladministration föreslås ingå i servicemyndigheten. Övrig
verksamhet vid civilförvaltningen föreslås bli fördelad på olika
myndigheter inom och utom försvarsdepartementets verksamhetsområde.
Utredningen föreslår att civilförvaltningen avvecklas den 30 juni 1992.
4 Vissa utvecklingstendenser inom försvarsmakten
Ledningen i krig av försvarsmakten på regional nivå har under senare år
undergått förändringar. Bland annat har rörliga ledningsorgan skapats
för att kunna sättas in där förstärkningar behövs. Detta bör kunna
innebära -- tillsammans med utvecklingen av informationstekniken --
att den totala personalstyrkan i fred vid de regionala ledningsorganen
kan begränsas.
I fråga om den operativa ledningen är inom myndigheterna
militärbefälhavarna sedan den 1 juli 1990 organiserade fördelningsstaber
med uppgift i fred bl.a. att leda förbandsproduktionen inom armén och
genomföra försvarsförberedelser. I krig skall dessa fördelningsstaber --
under militärbefälhavarna -- leda strid med främst markstridskrafter
omfattande två till tre brigader och förstärkningsförband.
Militärbefälhavarnas ledningskapacitet blir mer flexibel genom att en
rörlig miloförstärkningsstab organiseras den 1 juli 1991 hos
militärbefälhavaren i Västra militärområdet. Detta ledningsorgan skall i
första hand förstärka den militärbefälhavare som leder huvuddelen av
markstridskrafterna i riket.
Inom marinen inrättades den 1 juli 1990 en rörlig marin ledningsstab.
Den består av cheferna för kustflottan och kustartilleriets stridsskola
samt en del av kustflottans och stridsskolans personal i fred. Staben
har till huvuduppgift att i kris och krig kunna förstärka högre och
lägre regionala stabers kapacitet och uthållighet att leda
marinstridskrafter i det område där huvuddelen utnyttjas.
5 Organisationsförändringar inom den civila delen av totalförsvaret
Våren 1985 fattade riksdagen (prop. 1984/85:160, FöU 11, rskr. 388)
beslut om den tidigare redovisade indelningen av den civila delen av
totalförsvaret i funktioner. Den 1 juli 1986 ombildades överstyrelsen
för ekonomiskt försvar till överstyrelsen för civil beredskap bl.a. med
uppgift att samordna de civila beredskapsförberedelserna.
Vid samma tidpunkt lades civilförsvarsstyrelsen samman med statens
brandnämnd till statens räddningsverk (prop. 1984/85:161, FöU 12, rskr.
389). Myndigheten fick ansvaret för funktionen Befolkningsskydd och
räddningstjänst.
Härutöver inrättades styrelsen för psykologiskt försvar den 1 juli 1985
(prop. 1983/84:166, FöU 21, rskr. 349). Myndigheten fick ansvaret för
funktionen Psykologiskt försvar. Till den nya myndigheten överfördes de
uppgifter som dittills hade legat på beredskapsnämnden för psykologiskt
försvar, totalförsvarets upplysningsnämnd och statens
upplysningscentral.
6 Försvarsmaktsbegreppet
Försvarsmakten omfattar som tidigare nämnts arméförband, marinförband,
flygvapenförband och operativ ledning m.m. samt vissa gemensamma
myndigheter.
I prop. 1990/91:102 om verksamhet och anslag inom totalförsvaret 1991/92
framhåller regeringen att försvarsmakten bör omfatta endast myndigheter
som har till huvuduppgift att medverka till att producera och
vidmakthålla krigsförband eller att upprätthålla den militära
beredskapen.
Försvarets civilförvaltning, försvarets mediecenter, krigsarkivet och
statens försvarshistoriska museer skall därför inte längre ingå i
försvarsmakten. Regeringen framhåller vidare att frågan fortlöpande bör
prövas och att det bör ankomma på regeringen att besluta om vad som
skall innefattas i begreppet försvarsmakten. Riksdagen (FöU8, rskr. 285)
hade ingen erinran.
1 Allmänt
I prop. 1990/91:102 om verksamhet och anslag inom totalförsvaret 1991/92
har regeringen redovisat inriktningen för det fortsatta arbetet med att
utveckla ledningsorganisation och verksamhetsformer hos myndigheterna
inom försvarsdepartementets verksamhetsområde.
Målet för förändringsarbetet är att åstadkomma en effektiv och rationell
verksamhet. Det krävs därför bl.a. att ansvars-, kompetens- och
befogenhetsfördelningen inom olika verksamhetsområden blir klarare.
I 1991 års kompletteringsproposition (prop. 1990/91:150) anges att en
övergång till resultatorienterad styrning ställer nya krav på
de centrala myndigheterna. Inslaget av planering samt detalj- och
regelstyrning skall minska. Detta ger utrymme för delegering till
regional och lokal nivå.
Vidare redovisas i propositionen riktlinjer för omställning och
minskning av den statliga administrationen. För försvarsdepartementets
verksamhetsområde redovisas åtgärder som under försvarsbeslutsperioden
1992--97 skall leda till en minskning av kostnaderna för den statliga
administrationen med 350 milj.kr.
En viktig utgångspunkt för utredningens arbete skall vidare vara
regeringens främsta uppgifter i krig, så som de har återgivits i prop.
1983/84:166, bl.a.
o att leda säkerhetspolitiken,
o att fastställa inriktningen i stort av rikets försvar och av
myndigheternas verksamhet,
o att fördela och vid behov omfördela tillgängliga resurser och
o att vid behov ändra ansvarsfördelningen mellan regeringen och
myndigheterna samt mellan myndigheterna inbördes.
En samlad översyn av myndigheterna inom försvarsdepartementets
verksamhetsområde bör göras. Denna bör inledas med att klargöra
uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan de myndigheter som hör till
försvarsdepartementet. Därvid bör en analys göras av ledningen i krig
och de krav som föranleds härav.
Med detta som utgångspunkt bör sedan ett förslag till försvarsmaktens
ledningsorganisation i krig, innefattande erforderlig stödverksamhet,
utformas. Därefter bör det -- när även 1992 års försvarsbeslut kan
läggas till grund för arbetet -- utformas en till denna
krigsorganisation anpassad fredsorganisationsstruktur.
I tillämpliga delar och parallellt med det nämnda bör det utformas en
struktur och en organisation för de myndigheter inom
försvarsdepartementets verksamhetsområde som ingår i den civila delen av
totalförsvaret.
2 Totalförsvarets ledningsorganisation
Närmare 15 år har förflutit sedan en större extern översyn av
försvarsmaktens centrala och regionala ledning senast genomfördes. För svarsmaktens omfattning och struktur i krig och fred har förändrats.
Såväl krigsorganisationen som fredsorganisationen har minskat.
Strukturförändringarna kommer därtill sannolikt att behöva fortsätta.
Försvarsmaktens ledningsorganisation i krig och fred bör ses över i ett
sammanhang. I anslutning till detta bör även vissa frågor som rör
ledningsorganisationen inom den civila delen av totalförsvaret prövas.
Utredningen skall därvid -- i avvaktan på nästa långsiktiga
försvarsbeslut -- utgå från de mål för totalförsvaret och uppgifter för
försvarsmakten och den civila delen av totalförsvaret som regeringen har
angivit för planeringen i 1991 års planeringsanvisningar
(regeringsbeslut den 28 februari 1991).
3 Myndighetsstrukturen
I verksledningspropositionen (prop. 1986/87:99) behandlades utförligt
rollfördelningen mellan riksdagen, regeringen och myndigheterna.
Dessutom slogs grundprinciperna fast för rollfördelningen mellan
regeringen och myndigheterna.
Det är varken önskvärt eller möjligt att styra myndigheterna efter en
gemensam mall. Det grundläggande kravet på statsförvaltningen
är att den effektivt förverkligar riksdagens och regeringens
intentioner.
Såsom framhålls i propositionen ger regeringsformen regeringen utrymme
för en starkare styrning av myndigheterna under regeringen än den
styrning som vanligtvis har tillämpats. Detta utrymme bör utnyttjas för
att styra förvaltningen på ett sätt som uppfyller riksdagens krav och
som ligger i medborgarnas intresse. Regeringen bör besluta om en
grundstruktur för myndigheternas inre organisation. Inom denna fastlagda
ram bör myndigheterna själva få en utökad rätt att besluta om ändrad
organisation.
En ytterligare utgångspunkt för utredningens arbete är att behov inom
försvarsdepartementets verksamhetsområde så långt som möjligt skall
tillgodoses på motsvarande sätt som inom statsförvaltningen i övrigt.
Särlösningar och dubbleringar av kompetens bör undvikas.
1 Uppgifts- och ansvarsfördelning
Utredningen skall lämna ett övergripande förslag till uppgifts- och
ansvarsfördelning mellan myndigheterna inom försvarsdepartementets
verksamhetsområde, att ligga till grund för utredningens fortsatta
arbete. Förslaget skall i tillämpliga delar grundas på de
förutsättningar som anges nedan i avsnitten 2--4.
Vid redovisningen av detta uppdrag i december 1991 skall utredningen
även lämna dels en bedömning av det fortsatta arbetet, dels eventuella
förslag till kompletteringar eller ändringar av direktiven för
utredningen.
2 Totalförsvarets ledning under kriser och i krig
Utredningen skall redovisa en struktur för totalförsvarets ledning i
krig. Redovisningen skall beskriva nuvarande förhållanden och behovet i
framtiden samt innehålla förslag till en framtida
organisationsstruktur.
För försvarsmakten skall redovisningen göras nivåvis och avse den
centrala nivån samt de högre och lägre regionala nivåerna. Redovisningen
skall därtill omfatta stödmyndigheterna.
Utredningen skall beakta följande förutsättningar.
Den säkerhetspolitiska situationen har i flera avseenden förändrats.
Stormakternas styrkor utvecklas i riktning mot minskande numerär, men
samtidigt mot högre kvalitet och rörlighet. Ett angrepp mot Sverige kan
komma att kraftsamlas mot vitala funktioner inom vårt lands nationella
ledningssystem och totalförsvar. En effektiv operativ samordning av
totalförsvaret över större områden torde då bli nödvändig. Nuvarande
totalförsvarsgeografiska indelningar av landet kan från dessa
utgångspunkter innebära operativa nackdelar.
Mot denna bakgrund skall utredningen förutsättningslöst överväga
totalförsvarets ledningsorganisation på regional nivå, med särskild inriktning på den högre regionala nivån, och lämna förslag i detta
avseende. Härvid bör behoven prövas, både för ledning av militära
operationer och för ledning av verksamheten inom funktionen Civil
ledning och samordning. Uppdraget rymmer i denna del bl.a. frågan om
behovet av särskilda militärområden.
Övervägandena om ledningsorganisation och geografisk indelning inom
totalförsvaret på högre regional nivå skall utgå från en analys
av bl.a. ledningsprinciper och behov av samordning mellan militära och
civila intressen. I detta sammanhang skall också prövas hur kraven på
den civila ledningen på de regionala nivåerna bäst tillgodoses när det
gäller såväl samordning med det militära försvaret som samordning av de
civila försvarsåtgärderna. Den organisatoriska lösningen för den civila
delen av totalförsvaret skall utgå från organisation och
ansvarsförhållanden i fred. Sådana lösningar bör prövas som innebär att
dessa ansvarsförhållanden inte ändras i krig.
3 Fredsorganisation
Utredningen skall, med utgångspunkt i förslagen om dels uppgifts- och
ansvarsfördelningen (avsnitt 1), dels ledningsorganisationen i krig
(avsnitt 2), lämna förslag till en fredsorganisatorisk
myndighetsstruktur för ledningsorganisationen inom totalförsvaret och
för stödmyndigheterna. En strävan skall härvid vara att
ansvarsförhållanden samt samverkans-, lednings- och rapporteringslinjer
är desamma i kris och i krig.
Redovisningen skall beskriva nuvarande förhållanden och behovet i
framtiden samt innehålla förslag till en framtida organisationsstruktur.
Den skall göras nivåvis med utgångspunkt i de centrala myndigheterna och
avse förutom denna nivå de högre och lägre regionala nivåerna. Vidare
skall redovisningen innefatta stödmyndigheterna.
Utredningen skall beakta följande förutsättningar.
Förslag skall lämnas om överbefälhavarens och försvarsgrenschefernas
roller samt de centrala stabernas uppgifter och organisation i
fred. Utredningen skall överväga om de tidigare skälen för att behålla
fyra myndigheter fortfarande gäller. Utredningen skall även utreda om
resp. försvarsgren bör utgöra en -- sammanhållen -- myndighet med
uppgifter på central, lägre regional och lokal nivå. Vidare skall
förslag lämnas om överbefälhavarens ansvar och befogenheter. För slaget skall grundas på att överbefälhavarens operativa roll betonas
även fortsättningsvis.
Om utredningen finner att den högre regionala nivån inom försvarsmakten
(militärbefälhavarna och miloförvaltningarna eller motsvarande) helt
eller delvis bör bestå, skall utredningen överväga lämpligheten av att
stärka militärbefälhavarnas ställning i programplaneringsprocessen när
det gäller såväl planering och budgetering som uppföljning och
utvärdering.
Myndighetsnamnen överbefälhavaren, chefen för marinen,
militärbefälhavaren i Södra militärområdet osv. kan orsaka missförstånd.
När de används kan det vara oklart om det är myndigheten eller dess chef
som avses. Utredningen skall lämna förslag till benämningar som undanröjer denna oklarhet och därvid belysa vilka konsekvenser som ett
namnbyte kan medföra.
När det gäller försvarsmaktens lägre regionala nivå skall utredningen
lämna förslag om fortsatta effektiviseringar och ytterligare besparingar
i fred. Ett sätt att åstadkomma sådana kan vara att ytterligare differentiera myndigheternas -- bl.a. försvarsområdesbefälhavarna och
marinkommandona -- uppgifter i krig och därmed förändra deras dimensionering. Ett annat sätt kan vara att ändra de geografiska
indelningarna.
Utredningen skall vidare pröva dels lämpligheten av att i fred
ytterligare begränsa ledningsorganens dimensionering genom att
organisera fler rörliga ledningsorgan som i krig kan förstärka hotade
eller angripna områden, dels andra öjligheter att öka flexibilititen
och uthålligheten i ledningssystemet.
Om övervägandena om den civila ledningen på de regionala nivåerna leder
till att de uppgifter som överstyrelsen för civil beredskap
har som ansvarig myndighet för funktionen Civil ledning och samordning
eller till att de uppgifter kommunerna har inom funktionen, bör
förändras -- eller om sådana förändringar av andra skäl är lämpliga --
skall utredningen lämna förslag härom.
När det gäller stödmyndigheterna skall utredningen lämna ett förslag som
mot bakgrund av redovisad krigsorganisation och fredsorganisation dels
tillgodoser kraven på stöd för dessa, dels innebär en rationell och
effektiv struktur för utövande av statsmakternas intentioner i övrigt.
Utredningen skall därvid lägga särskild vikt vid att ansvarsfördelningen
mellan olika myndigheter är klar och tydlig och att förslagen möjliggör
dels samverkan mellan myndigheter, dels samordning mellan myndigheter av
gemensam verksamhet.
4 Övrigt
Utredningen skall klarlägg behovet av stöd för krigsorganisationen och
kompetens hos myndigheterna inom försvarsdepartementets
verksamhetsområde.
Utredningen skall också utreda om verksamhet som nu bedrivs av centrala
myndigheter kan delegeras till regionala och lokala myndigheter.
Utredningen skall pröva och redovisa konsekvenserna av sammantagna
besparingar, på central, högre regional och lägre regional nivå,
om ca en tredjedel av nuvarande resursanvändning för ledningen i fred.
Utredningen skall vidare lämna förslag till hur verksamheten i en
framtida myndighetsstruktur bör finansieras samt vilka konsekvenser
förändringarna får organisatoriskt, ekonomiskt och personellt.
Utredningen skall härutöver pröva om ytterligare avgränsningar av
försvarsmaktsbegreppet möjliggör en mer rationell struktur inom
försvarsdepartementets verksamhetsområde.
En förändrad myndighetsstruktur inom försvarsdepartementets
verksamhetsområde påverkar den författningsmässiga regleringen av
verksamheten. Utredningen skall lämna förslag till en
författningsreglering och därvid närmare klarlägga det inbördes
förhållandet mellan berörda myndigheter och organ. I detta innefattas
att utredningen skall belysa de författningsmässiga konsekvenserna av ändrade benämningar på överbefälhavaren m.fl. myndigheter.
Utredningen skall även överväga i vilken utsträckning myndigheterna bör
bemyndigas att utfärda föreskrifter.
Utredningsarbetet bör bedrivas av en särskild utredare. De frågor
utredningen skall pröva är emellertid av sådan art och berör samhället
så genomgripande att det är viktigt med ett parlamentariskt inflytande
redan under utredningsarbetet. En parlamentariskt sammansatt
referensgrupp bör därför förordnas som stöd för utredaren.
Förslaget till uppgifts- och ansvarsfördelning bör utarbetas efter det
att berörda myndigheter och organ har fått tillfälle att lämna sina
synpunkter.
Utredaren skall vidare
-- följa det pågående utvecklingsarbetet inom försvarsdepartementets
verksamhetsområde, ta vara på gjorda erfarenheter samt under arbetets
gång kunna initiera förändring och utveckling hos myndigheterna inom
verksamhetsområdet,
-- tidigt underrätta regeringen om utredningen avser att lägga fram
förslag som rör andra myndigheter än dem som avses i dessa direktiv,
-- beakta utredningens av flygtekniska försöksanstalten betänkande (SOU
1991:53) Forskning och teknik för flyget och vad som kommer
fram vid den pågående översynen av forskningen och utvecklingsarbetet
för totalförsvaret (dir. 1991:43),
-- samråda med den särskilda utredare som har till uppgift att göra en
analys av den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad (dir.
1991:31),
-- hålla sig underrättad om statsmakternas ställningstaganden till
civilförsvarslagsutredningens förslag,
-- informera berörda huvudorganisationer och bereda dem tillfälle att
föra fram synpunkter både när arbetet börjar och under arbetets gång.
-- beakta regeringens allmänna direktiv (dir. 1984:5) till samtliga
kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens
inriktning,
-- senast den 31 december 1991 redovisa ett förslag till uppgifts- och
ansvarsfördelning samt
-- senast den 1 september 1993 lämna en slutrapport. Utredningsuppdraget
kan härutöver redovisas genom en eller flera delrapporter.
Jag hemställer att regeringen bemyndigar chefen för
försvarsdepartementet
att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen
(1976:119) -- med uppdrag att göra en översyn av dels totalförsvarets
ledningsorganisation på central och regional nivå, dels
myndighetsstrukturen inom försvarsdepartementets verksamhetsområde,
att besluta om dels sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde
åt utredaren, dels en parlamentariskt sammansatt referensgrupp.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna för
utredningen skall belasta fjärde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.
(Försvarsdepartementet)