Dir. 1991:39
Statsrådet Åsbrink anför.
Jag föreslår att en kommitté tillkallas med uppgift att göra en teknisk
översyn av inkomstskattelagstiftningen.
Med hänsyn till skatternas betydelse för alla medborgare och företag är
det av särskild vikt att lagarna är utformade på ett sådant sätt att
förståelsen av reglernas innehåll underlättas. Som en följd av ett
närmast oändligt antal lagändringar under årens lopp har
inkomstskatteförfattningarna fått stora brister i fråga om systematik,
överskådlighet och språklig enhetlighet. Förhållandet har ytterligare
accentuerats genom skattereformen.
Inkomstbeskattningen fick i huvudsak sin utformning under 1900-talets
första decennier. Man övergav då ett gammalt system med s.k.
bevillingsavgifter till fömån för en allmän inkomstbeskattning.
Kommunalskattelagen (1928:370), KL, har sedan tillkomsten varit den
grundläggande författningen på inkomstbeskattningens område. Den
därjämte viktigaste författningen är lagen (1947:576) om statlig
inkomstskatt, SIL. Vidare finns ett stor antal kompletterande
skatteförfattningar.
Samhällsutvecklingen har under årens lopp föranlett en lång rad
justeringar i skattelagstiftningen. Ändringarna har i huvudsak gjorts
inom det ursprungliga systemets ramar. Det har medfört att
lagstiftningen är svår att överblicka och att hålla samman.
En i det här sammanhanget viktig ändring i förenklande riktning
beslutades år 1984 då den kommunala beskattningen av juridiska personer
slopades (prop. 1984/85:70, SkU 23, SFS 1984:1060-1086). Den innebar
bl.a. att regler i KL som uteslutande tog sikte på beskattningen av
juridiska personer flyttades till SIL. Den överflyttning som gjordes
dock i stora drag betecknas som "mekanisk". SILs struktur ändrades inte.
Tiden därefter har i hög grad präglats av arbetet med en genomgripande
materiell reformering av inkomstskattesystemet. Reformbesluten togs år
1990 (prop. 1989/90:110, SkU30, SFS 1990:650-696 och prop. 1990/91:54,
SkU10, SFS 1990:1421-1457). Huvuddelen av ändringarna har gjorts som
tillägg och kompletteringar i KL och SIL. Vissa systematiska
förändringar har också gjorts. De tidigare sex inkomstslagen i KL har
förts samman till tre; näringsverksamhet, tjänst och kapital. Reglerna
om inkomst av kapital har flyttats från KL till SIL. En annan förändring
är att metoden för förlustutjämning ändrats och inarbetats i KL och SIL.
Förlustavdragslagen har därför kunnat upphävas. Ytterligare ett antal
författningar som kompletterat KL och SIL har upphävts genom
skattereformen. Samtidigt har nya kompletterande författningar införts.
Under senare år har lagtekniska moderniseringar gjorts på andra
beskattningsområden. Här kan nämnas lagen (1984:151) om punktskatter och
prisregleringsavgifter samt de nyligen beslutade ändringarna av
taxeringsförfarandet (SFS 1990:324-325). För närvarande är den tekniska
utformningen av mervärdeskattelagen föremål för översyn (dir. 1990:01).
Jag har i samband med förslaget till skattereform förklarat att det är
en angelägen uppgift att skatteförfattningarna moderniseras och att ett
sådant arbete bör påbörjas i anslutning till att den materiella reformen
genomförts. Jag föreslår att en särskild kommitté tillkallas för att
göra en teknisk översyn av inkomstskattelagstiftningen.
Det övergripande målet för kommitténs arbete bör vara att utforma ett
regelsystem som är överskådligt och språkligt moderniserat. Vid
utformningen av det nya systemet är det viktigt att beakta att
skattelagstiftningen även i fortsättningen kan väntas bli föremål för
återkommande ändringar som en följd av samhällsutvecklingen och inte
minst den ökande internationaliseringen. Jag tänker bl.a. på de
lagstiftningskrav som närmandet till EG kan komma att ställa. Kommittén
bör därför inrikta arbetet på att så långt möjligt ge lagstiftningen en
struktur som medger återkommande och större regelförändringar, utan att
överskådligheten går förlorad.
Kommitténs arbete med att utforma ett nytt system bör bedrivas
förutsättningslöst. En viktig utgångspunkt är att finna de yttre
formerna för systemets uppbyggnad. Det framstår t.ex. inte som givet att
den nuvarande ordningen med två grundförfattningar är den modell som är
bäst lämpad för att i framtiden ge ramen för lagstiftningen om
inkomstbeskattningen. Det förhållandet att skatten på fysiska personers
förvärvsinkomster i huvudsak tas ut i form av kommunalskatt behöver inte
styra hur regelverket utformas. En ordning som kan övervägas är att
reglerna för de tre inkomstslagen - näringsverksamhet, tjänst och
kapital - tas in i separata lagar. En särskild fråga är i vad mån de
regler som gäller internationella förhållanden som skattskyldighet för
utomlands bosatt, avräkningsregler m.m. skall föras amman i en särskild
lag eller på annat sätt göras mer lättöverskådliga.
Reformeringen av inkomstbeskattningen har inneburit att skillnaderna i
regleringen av beskattningen för fysiska personer och juridiska personer
ökat. En sådan skillnad kan motivera att reglerna i större utsträckning
än för närvarande disponeras så att dessa skillnader tydligt framgår.
Jag vill i det här sammanhanget erinra om det utredningsarbete som pågår
rörande beskattningen av enskilda näringsidkare och av
handelsbolagsinkomster i det nya skattesystemet (dir. 1990:82).
Kommitténs arbete bör inte begränsas till att avse en samordning enbart
av KLs och SILs bestämmelser. Det bör övervägas i vad mån de
kompletterande inkomstskatteförfattningarna bör vara fristående även i
fortsättningen.
För att kommittén skall kunna avsluta sitt arbete inom rimlig tid är det
nödvändigt att den inte onödigvis belastas med materiella frågor.
Kommittén skall däremot inte vara förhindrad att föreslå materiella
ändringar som är motiverade av förslagen i övrigt. I anslutning till den
systematiska genomgången av nuvarande regler som skall utgöra grunden
för kommitténs överväganden och förslag kan det vara lämpligt med
materiella ställningstaganden inom vissa områden.
Det kan gälla regler som av systematiska och språkliga skäl behöver
omarbetas i grunden samtidigt som materiella ändringar har aktualiserats
i annat sammanhang. En annan fråga är i vilken omfattning regler och
begrepp i skattelagstiftningen är - eller bör vara - tillämpliga
beträffande motsvarande förhållanden i utlandet.
Kommittén bör kunna tillsätta särskilda expertgrupper för att utföra den
senast beskrivna delen av uppdraget. Det bör ankomma på kommittén att
fastställa riktlinjer för gruppernas arbete.
Stark tonvikt bör läggas vid att språkligt modernisera skattereglerna.
En viktig uppgift i det sammanhanget är att undvika att innehållet i
reglerna förändras på grund av rent språkliga justeringar.
Samtidigt som kommitténs arbete med att disponera om
inkomstskattereglerna kommer att leda till ökad överskådlighet kan vissa
svårigheter uppkomma. Det kan t.ex. bli problem att finna den tidigare
placeringen av en viss bestämmelse; en bestämmelse som för övrigt kan ha
ändrats. Det kommer också att bli svårare att finna relevanta
förarbeten. Kommittén bör därför genom sammanställningar av
korresponderande lagrum - eller på annat lämpligt sätt - bidra till att
underlätta det praktiska arbetet med att härleda rättsregler och att
söka efter äldre förarbeten.
Kommittén bör beakta var som sägs i direktiven till samtliga kommittéer
och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir.
1984:5) samt beaktande av EG-aspekter (dir. 1988:43). Vidare bör beaktas
vad som anförts om regelutformning i 1991 års budgetproposition (prop.
1990/91:100 bil. 2 s. 47 ff).
Kommittén bör redovisa sitt arbete under år 1993.
Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen
bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra skattefrågor
att tillkalla en kommitté med högst fem ledamöter - omfattad av
kommittéförordningen (1976:119) - med uppdrag att göra en teknisk
översyn av inkomstskattelagstiftningen,
att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt
kommittén.
Vidare hemställer jag att regeirngen beslutar att kostnaderna skall
belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.
Regeringen anslutser sig till föredragandens överväganden och bifaller
hans hemställan.
(Finansdepartementet)