Dir. 1991:37
Chefen för civildepartementet, statsrådet Johansson, anför.
Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att se över
polisens trafikövervakning. Huvuduppgiften skall vara att utreda om
polisens trafikövervakning kan göras effektivare. Särskilt viktigt är
det att effekterna av olika arbetsmetoder blir belysta.
I uppdraget ingår dessutom bl.a. att ytterligare undersöka
förutsättningarna för en bättre samverkan mellan polisen och andra
myndigheter som berörs av polisens trafikövervakning. Utredaren bör
särskilt undersöka hur en ökad kommunal medverkan i trafikövervakningen
skall kunna utformas. Även i övrigt bör utredaren undersöka
uppgiftsfördelningen mellan lokal, regional och central nivå när det
gäller trafikpolisens verksamhet samt lämna förslag till de förändringar
i fråga om lednings- och organisationsstruktur som kan behövas.
En av utredningens utgångspunkter bör vara den översyn av det offentliga
trafiksäkerhetsarbetets inriktning och organisation, som för närvarande
görs genom försorg av en särskild utredare (dir. 1990:86). En annan
utgångspunkt bör vara de principer för den framtida
organisationsstrukturen inom polisen, som lagts fast i proposition
1989/90:155 om förnyelse inom polisen och i direktiven för den översyn
av polisväsendets organisation som görs i anslutning till utarbetandet
av ett nytt budgetsystem för polisväsendet (jfr prop. 1990/91:100 bil.
15 s. 63).
År 1988 antog riksdagen regeringens proposition Trafikpolitiken inför
1990-talet (prop. 1987/88:50, TU 16, rskr. 201). I riksdagsbeslutet
lades de övergripande riktlinjerna för det framtida
trafiksäkerhetsarbetet fast. Av beslutet framgår bl.a. att det krävs en
effektiv trafikövervakning för att nå de trafiksäkerhetsmål som
statsmakterna har angett. Riksdagen har därefter behandlat en rad frågor
om t.ex. polisens trafikövervakning och andra åtgärder mot bl.a.
hastighetsöverträdelser (1989/90:JuU4).
Under senare år har diskussionen om polisens
trafikövervakningsverksamhet fått förnyad kraft genom bl.a. ett antal
skrivelser och förslag från berörda myndigheter på trafikområdet till
regeringen. Sålunda har t.ex. rikspolisstyrelsen i
anslagsframställningen för polisväsendet avseende budgetåret 1990/91
hemställt att regeringen uppdrar åt rikspolisstyrelsen att se över
trafikpolisens organisation m.m. Riksrevisionsverket har föreslagit
vissa ändringar i fråga om den statliga fordonskontrollen, vilka bl.a.
berör polisen. Statens räddningsverk och trafiksäkerhetsverket har
förordat en ökad direktivrätt för rikspolisstyrelsen på
trafikövervakningens område. Flera kommuner har framfört önskemål om en
ökad kommunal medverkan i trafikövervakningen.
Det ligger i sakens natur att vissa mera grundläggande frågor om
polisens trafikövervakning endast i mindre utsträckning kunde tas upp
inom ramen för det omfattande arbetet med polisreformen. Jag tänker då
närmast på inriktningen och effekterna av trafikövervakningsarbetet.
Även formerna för polisens trafikövervakningsverksamhet liksom polisens
roll i det samlade trafiksäkerhetsarbetet ägnades liten uppmärksamhet i
samband med polisreformen.
Inte minst från effektivitetssynpunkt är det numera en uttalad
målsättning att statlig verksamhet från tid till annan blir föremål f ör en allmän översyn och prövning med avseende på bl.a. inriktning och
organisation. En sådan målsättning måste ha särskilt stark giltighet för
en verksamhet som polisens trafikövervakning med hänsyn till dess stora
betydelse för att minska antalet skadade och dödade i trafiken. Till d etta kommer den snabba tekniska utvecklingen av fordonens standard under
senare år men också den tekniska utrustningen som används eller kan
användas i polisens trafikövervakningsverksamhet.
En översyn är också önskvärd mot bakgrund av att det nu gått fem år
sedan polisreformen genomfördes med, för trafikövervakningens del,
förändringar av främst organisatorisk art. Det kan därför vara lämpligt
att nu utvärdera och se över vad dessa förändringar inneburit för det
samlade trafiksäkerhetsarbetet.
Mot den bakgrund jag nu angivit anser jag att tiden är mogen för en
översyn av polisens trafikövervakning. I propositionen 1989/90:155 om
förnyelse inom polisen (förnyelsepropositionen) har jag förordat att
polisens verksamhet med trafikövervakning blir föremål för en särskild
utredning med avseende bl.a. på organisationsfrågor och arbetsmetoder.
Även vissa andra frågor med anknytning till trafikövervakningen bör
enligt propositionen bli behandlade i utredningen. Riksdagen hade ingen
erinran däremot (bet. 1990/91:JuU1, rskr. 1).
Översynen bör anförtros en särskild utredare.
Polisens uppgifter på trafikområdet är omfattande. Till förebyggande
åtgärder hör t.ex. trafikundervisning i skolan, medverkan i olika slag
av planeringsinsatser för ökad trafiksäkerhet, information genom
massmedier och information till föreningar. Övervakning av trafiken sker
genom såväl synlig som s.k. dold övervakning. Övervakningen leder till
olika slag av repressiva åtgärder, främst genom utfärdande av
ordningsbot, men också genom rapportering av brott mot
trafikbestämmelserna. En närliggande uppgift är utredning av
trafikbrott, i de fall insatser utöver själva rapporteringen krävs för
ärendenas fortsatta handläggning. Slutligen ger polisen en omfattande
service till allmänheten, t.ex. upplysningar, trafikdirigering samt
direkt hjälpande insatser.
I budgetpropositionen och i regleringsbrevet för varje budgetår anges de
grundläggande riktlinjerna för polisens trafikövervakning. Under senare
år har kontrollen av fordonshastigheten getts en framskjuten plats. Med
anledning av vad som sägs i budgetpropositionen och i regleringsbrevet
ankommer det därefter på rikspolisstyrelsen att förmedla statsmakternas
beslut och riktlinjer till den regionala och lokala polisorganisationen
samt att närmare följa upp verksamheten och redovisa resultatet av denna
till regeringen.
Utredaren bör granska den avvägning som myndigheterna inom ramen för de
allmänna riktlinjerna gör beträffande olika slag av verksamhet på
trafikpolisens område. Mot bakgrund av de allmänna principer som i
framtiden skall vara vägledande för polisens uppgifter i samhället och
med beaktande av effekterna av olika arbetsmetoder inom
trafikövervakningen bör utredaren överväga om balansen mellan de
repressiva och de förebyggande insatserna på trafikområdet kan och bör
ändras.
I förnyelsepropositionen slås fast att polispersonalens kompetens måste
tas till vara på bästa sätt. För arbetsuppgifter där den polisiära
kompetensen kan ersättas, skall andra personalkategorier utnyttjas i
ökad omfattning. Detta borde kunna ske i en inte obetydlig utsträckning
på trafikområdet. Många arbetsmoment i trafikövervakningen är sådana att
man inte behöver ha en traditionell polisutbildning för att kunna utföra
dem.
Utredaren bör därför undersöka i vilken omfattning som andra
personalkategorier kan biträda polisen i trafikövervakningsarbetet.
Därvid bör utredaren ta del av erfarenheter som dragits vid
polismyndigheter, där en utveckling i denna riktning redan påbörjats.
En viktig avgränsningsfråga gäller kommunernas uppgifter på
trafikområdet. Från kommunalt håll finns det ett uttalat önskemål om en
utökad övervakning, främst på sådana områden där de kommunala intressena
är särskilt framträdande. Det kan gälla miljöaspekterna vid s.k.
tomgångskörning, åtgärder för att minska biltrafiken eller för att ök a trafikframkomligheten. Här kan polisen i dag inte alltid prioritera
sitt resursutnyttjande i enlighet med kommunernas intressen. En ökad
frihet för kommunerna att medverka i trafikövervakningen vore från denna
synpunkt önskvärd, i vart fall om kommunerna själva svarar för
merkostnaderna. Utredaren bör analysera frågan om en ökad kommunal
medverkan på trafikövervakningens område samt överväga vilka åtgärder
som skulle kunna vidtas för att åstadkomma en sådan utveckling.
Utgångspunkten bör i så fall vara att kommunerna själva beslutar om
vilken omfattning deras medverkan bör ha och att eventuella merkostnader
kan finansieras utan att skattetrycket ökar.
Frågor om huvudmannaskapet för den statliga fordonskontrollen och vissa
andra samordningsuppgifter på trafiksäkerhetsområdet är föremål för en
särskild utredning (dir. 1990:86).
Som framgår av uttalanden i propositionen 1989/90:155 om förnyelse inom
polisen står det klart att polisen även i fortsättningen bör medverka i
kontrollen av fordon på väg. Samtidigt bör den inriktning fullföljas som
riksdagen beslutade om redan åren 1981 och 1985 (prop. 1981/82:13, JuU
24, rskr. 210 och prop. 1984/85:81, JuU 18, rskr. 164). Den innebär att
polisen begränsar sina insatser för den tekniska kontrollen av de tyngre
fordonen och fordon med speciell konstruktion. Utredaren bör därför
undersöka förutsättningarna och anvisa former för en bättre samverkan
mellan de berörda myndigheterna på detta område, i den mån frågan inte
är föremål för utredning i annan ordning.
Polisen använder olika metoder i trafikövervakningen.
Hastighetsövervakning bedrivs genom fast och rörlig övervakning med
hjälp av radarhastighetsmätare, instrument för mätning av
genomsnittshastighet (polispilot) samt stoppur och helikopter vid
uppmätt vägsträcka. Beteendeövervakning utförs vanligtvis genom att
polismän observerar trafikanternas uppträdande i trafiken. Med hjälp av
en genomsnittshastighetsmätare kopplad till videokamerautrustning har
polisen möjlighet att effektivt kombinera hastighetsövervakning med
övervakning av trafikanternas beteende. Användandet av en videokamera
innebär också en väsentligt förbättrad dokumentation av påstådda
felbeteenden och begångna trafikbrott.
Vissa metoder är mycket personalkrävande, t.ex. bemannade
radarkontroller, men är å andra sidan effektiva i den meningen att många
fordon kontrolleras. Andra metoder, främst s.k. dold övervakning med
polispilot eller videoutrustning, ger en lägre repressivitet i f örhållande till personalresurserna och är dyra, men anses skapa en
osäkerhet hos presumtiva lagbrytare i trafiken så att dessa finner för
gott att inordna sig under trafikreglerna.
Rikspolisstyrelsen har medverkat i en internordisk ledningsgrupp för
samordning av forskningsprojekt inom trafikövervakningsområdet.
Utredaren bör ta del av de rön som hittills framkommit i detta arbete.
Därefter bör utredaren undersöka kostnaderna vid användandet av olika
metoder. Här kommer en närmare analys sannolikt att ge mycket
intressanta besked. Vad kostar t.ex. helikopterövervakningen per timme?
Kan användandet av videoutrustning leda till ett enklare förfarande och
till lägre kostnader för rättsväsendet vid lagföring av vissa
trafikbrott? Dessa och liknande frågor bör ställas.
En viktig fråga gäller bilpatrulleringen. S.k. parpatrullering innebär
att två polismän med var sitt fordon övervakar trafiken relativt nära
varandra så att ingripanden kan göras gemensamt. Oftast utförs
bilpatrulleringen emellertid av två polismän i samma bil. Man åberopar i
regel skyddsaspekter samt rättssäkerheten (''två vittnen'') som motiv
för denna patrulleringform. Utomlands är enkelpatrullering däremot
vanligt förekommande. Utredaren bör belysa vilka effekter som en
väsentligt ökad enmanspatrullering skulle få för polisens
trafikövervakning. Vidare bör undersökas om invändningarna mot
patrulleringsformen är realistiska.
En uttalad målsättning för utredarens arbete måste vara att presentera
förslag som gör att polisens trafikövervakning kan bedrivas på ett mer
kostnadseffektivt sätt.
En metodfråga av delvis annat slag är hur polisen bör gå till väga för
att stoppa fordon som inte stannar på polismans tecken. De biljakter som
inte sällan blir följden av sådana händelser har från olika håll utsatts
för kritik med hänvisning till att de kan utsätta både den flyende
bilisten och andra trafikanter för stora faror. Å andra sidan är det
uppenbart att polisen inte regelmässigt kan avstå från att ingripa
exempelvis mot fordonsförare som bryter sig igenom en av polisen
upprättad spärr.
I förnyelsepropositionen beskrivs principerna för polisväsendets
organisation. Med utgångspunkt från vad som anförts i propositionen görs
inom civildepartementet en översyn av organisationsstrukturen inom
polisen med syfte att åstadkomma de organisatoriska förändringar som
behövs för att polisen skall kunna fungera effektivt under de
budgetmässiga och andra förutsättningar som kommer att gälla i
fortsättningen (jfr prop. 1990/91:100 bil. 15 s. 63). I direktiven för
översynen anges bl.a. att polisens regionala organisation bör utformas
enligt den s.k. länspolismästarmodellen i hela riket och att
verksamheten skall organiseras så att administrationen kan nedbringas
och att de samlade resurserna kan användas på effektivaste möjliga sätt.
Att länen också i fortsättningen bör utgöra den regionala basen för
polisen bör dock enligt direktiven inte hindra att vissa polisiära
funktioner organiseras med utgångspunkt från större geografiska områden.
Även om polisorganisationen alltså är föremål för översyn i särskild
ordning kan det finnas skäl för den särskilde utredaren att överväga
vissa organisatoriska frågor. Sålunda bör övervägas i vad mån de
speciella förutsättningar som gäller för trafikövervakningen och de
metoder som, enligt vad utredaren kommer fram till, bör användas vid
arbetet föranleder att trafikövervakningen bör bedrivas i
organisatoriska former som skiljer sig från vad som gäller för
polisverksamhet i allmänhet. Det kan gälla exempelvis de organisatoriska
ramarna för samverkan mellan trafikpolis och ordningspolis och frågan om
ledningen av trafikövervakningen bör organiseras med utgångspunkt från
större regionala områden än de nuvarande länen. Utredaren skall också
undersöka hur länsstyrelserna utvecklat den samordning och samverkan av
trafikövervakningen som enligt tidigare riksdagsbeslut bör åstadkommas
genom länsstyrelsernas försorg (prop. 1983/84:89, JuU 16, rskr. 182).
Också rikspolisstyrelsens roll i lednings- och planeringsprocessen bör
belysas.
För den särskilde utredaren gäller regeringens direktiv (dir. 1984:5)
till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående
utredningsförslagens inriktning.
En grundläggande förutsättning skall vara att
trafikövervakningsverksamheten skall bedrivas inom nuvarande eller om
möjligt begränsade resursramar.
De ekonomiska konsekvenserna av utredarens förslag skall redovisas och
de förutsägbara effekterna på olika områden skall analyseras. Detta
gäller inte bara i den utsträckning som polisväsendet berörs. Även
konsekvenserna för andra delar av den offentliga förvaltningen och andra
sektorer av samhället skall anges. I de fall där så föreslås skall den
särskilde utredaren lämna förslag till hur överföring av resurser mellan
berörda verksamhetsområden bör genomföras.
Utredaren bör på de punkter där internationella utblickar kan vara av
värde skaffa sig en bild av hur man i andra jämförbara länder
har löst eller avser att lösa de frågor som uppdraget omfattar. I detta
sammanhang bör också erinras om regeringens direktiv (dir. 1988:43) till
kommittéer och särskilda utredare angående beaktande av EG-aspekter i
utredningsverksamheten.
Den särskilde utredaren bör samråda med berörda myndigheter och andra
samhällsorgan samt med andra utredningar som t.ex. åklagarutredningen
(dir. 1990:27) och utredningen om det offentliga trafiksäkerhetsarbetets
inriktning och organisation (dir. 1990:86). Utredaren bör också beakta
det pågående arbetet med införande av nytt budgetsystem för polisen och
med översyn av organisationsstrukturen inom polisen (jfr prop.
1990/91:100 bil. 15).
Berörda fackliga huvudorganisationer bör ges tillfälle att föra fram
synpunkter.
Utredningsuppdraget bör vara slutfört före utgången av september månad
1992.
Jag har i detta ärende samrått med chefen för justitiedepartementet och
med chefen för kommunikationsdepartementet.
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen
bemyndigar chefen för civildepartementet
-- att tillkalla en särskild utredare omfattad av kommittéförordningen
(1976:119),
-- att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt
utredaren.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall
belasta trettonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller
hans hemställan.
(Civildepartementet)