Dir. 1991:29
Chefen för civildepartementet, statsrådet Johansson, anför.
1 Mitt förslag
En delegation, benämnd STATTEL-delegationen, ges i uppdrag att genomföra
åtgärder för att effektivisera statliga myndigheters telekommunikation.
Arbetet skall leda till att statliga myndigheter inom tre år ges
möjlighet att köpa gemensamma telekommunikationstjänster för 90-talets
behov. Tjänsterna skall vara grundade på standarder och kosta väsentligt
mindre än nuvarande tjänster.
2 Bakgrund
2.1 Datakommunikation
Regeringen uppdrog den 14 juli 1988 åt statskontoret att utreda de
statliga myndigheternas datakommunikation i framtiden. Statskontoret
skulle därvid göra en fördjupad studie av statsförvaltningens nuvarande
och förväntade behov av datakommunikationstjänster samt en bedömning av
vilka kommunikationslösningar som mest kostnadseffektivt tillgodoser
behoven. Uppdraget skulle resultera i ett förslag till
kommunikationsstrategi och en handlingsplan på kort och lång sikt samt
underlag för en upphandling.
I förra årets budgetproposition (prop. 1989/90:100, bil. 2, FiU 19,
rskr. 180) framhöll jag, med anledning av statskontorets
lägesredovisning den 30 augusti 1989 att en kommunikationstrategi skall
stödja förnyelsearbetet inom offentlig sektor och vara utformad i
samverkan med berörda användarmyndigheter. Den skall svara mot de krav
på integritet, kvalitet och säkerhet som verksamheten ställer.
Inriktningen bör vara att staten inte bör bygga upp och administrera
egna data- och telekommunikationsnät utan i stället så långt möjligt
tillgodose behoven genom köp av nättjänster. Någon upphandling bör
enligt propositionen inte genomföras förrän ett slutligt
ställningstagande har gjorts av regeringen.
Statskontoret redovisade uppdraget till regeringen i en rapport STATNÄT
Datakommunikation för statsförvaltningen (1990:17). Statskontoret
lämnade där förslag till en telekommunikationsstrategi och handlingsplan
samt begärde ett uppdrag att fullfölja upphandlingsarbetet av
kommunikationstjänster på det sätt som föreslagits i rapporten.
Rapporten har remissbehandlats. Remissvaren och en sammanställning av
dem finns tillgängliga i civildepartementet (ärende DS 1468/90).
2.2 Telefonservice åt allmänheten
Statliga myndigheters telefonservice åt allmänheten har behandlats i
finansutskottets betänkande om den ekonomiska politiken (FiU 19 88/89:30). Utskottet betonade behovet av förbättrad telefonservice
gentemot allmänheten från de statliga myndigheternas sida. En höjd
servicenivå -- som ett led i förnyelsearbetet -- måste enligt utskottet
också innebära förbättringar för allmänhetens telefoni till
myndigheterna. Utskottet ansåg att olika åtgärder bör vidtas i syfte att
förbättra myndigheternas telefonservice. Det kan exempelvis gälla
utökade telefontider och andra åtgärder som förkortar väntetider.
020-anknytning bör övervägas, bl.a. för att stimulera myndigheterna till
att minska olägenheterna för allmänheten. 020-systemet bör användas i
ökad utsträckning inom den statliga förvaltningen. Den närmare
omfattningen fick enligt utskottet övervägas av regeringen.
Vad utskottet sålunda föreslagit har riksdagen som sin mening gett
regeringen till känna (rskr. 1988/89:328).
3 Förändrade förutsättningar
Den tekniska utvecklingen i riktning mot digitala kommunikationsnät
leder till att nya och förbättrade tjänster och funktioner i tjänsterna
kan användas. Utvecklingen väntas också leda till att olika slags
överföringar kan ske samtidigt i ett och samma nät. En gemensam teknisk
lösning kan därmed tillgodose flera olika slag av telekommunikationer.
Marknaden för telekommunikationer kan förutsättas komma att förändras
mycket de närmaste åren. Regeringen har i propositionen om
näringspolitik för tillväxt (prop. 1990/91:87) föreslagit att televerket
skall ändra associationsform den 1 juli 1992. Utvecklingen inom
telekommunikationsområdet medför ett behov av utvidgade myndighetsuppg ifter. Televerket kommer att arbeta under villkor likställda med
konkurrenternas. Verket skall särredovisa kostnader för särskilda
åtaganden som inte kan rymmas inom normala affärsmässiga hänsyn. Verket
skall dessutom kompenseras för sådana åtaganden.
Regeringen beslutade den 24 januari 1991 (kommunikationsdepartementets
ärenden II 604/90 och 692/90) om principer för samtrafik mellan
televerkets kopplade telefonnät och andra nät där operatören säljer
kapacitet på marknaden. Vidare har regeringen beslutat att operatörer av
telenät som förhyrts av televerket får sälja kapacitet på sådana nät
till tredje part, dvs. s.k. tredjepartstrafik tillåts på uthyrda
teleledningar.
Televerket, som förvaltar det allmänna telenätet, kan numera ge
särskilda villkor för speciella kunder. Stora kunder har genom ett
samlat uppträdande mot televerket och genom ett effektivare utnyttjande
av teleresurserna möjligheter att få bättre villkor än om de uppträder
var för sig.
På marknaden finns olika leverantörer både av nät,
tjänster och utrustning vilket ökar kundernas valmöjligheter. På området
datakommunikation kan televerket och andra leverantörer tillhandahålla
del- eller helhetslösningar till företag och myndigheter. Det förväntas
att konkurrensen på hela telekommunikationsområdet kommer att öka.
4 Problem
Statskontorets utredningsarbete har i enlighet med regeringsuppdraget
primärt avsett datakommunikation. Statskontoret har också belyst
myndigheternas telefoni, men föreslagit att åtgärder för att förbättra
den ska genomföras efter åtgärderna för datakommunikation.
Behoven av telekommunikation omfattar både telefoni, datakommunikation,
telefaxkommunikation och videokommunikation. Med stöd av dessa
teletjänster kan myndigheterna öka effektiviteten i verksamheten samt ge
bättre service till medborgare och företag. Statliga myndigheters (utom
affärsverkens) kostnader för datakommunikation har beräknats till 100 --
200 milj. kr. per år, medan deras kostnader för all telekommunikation
har beräknats till 1 000 -- 1 500 milj. kr. per år. Möjligheterna till
rationaliseringar blir därför avsevärt större för de statliga
myndigheterna om de olika telekommunikationerna behandlas sammantaget.
Statliga myndigheters kostnader för att överföra skriftliga meddelanden
är också höga men har inte beräknats. Portokostnaderna, som
är en del av dessa, har beräknats uppgå till över 700 milj. kr. år
1989/90. Det finns möjligheter att sänka dessa kostnader genom att
använda modern telekommunikation.
De ändrade förutsättningar, som redovisats i det föregående utgör
ytterligare motiv för ett samlat arbete med att utforma och anskaffa
sådana teletjänster som bör vara gemensamma för de statliga
myndigheterna samt förbättra statliga myndigheters roll som beställare
av sådana tjänster.
På telekommunikationsområdet finns vissa specifika problem som bör
behandlas i det fortsatta arbetet.
På telefoniområdet är varje enskild myndighet kund hos televerket och
utnyttjar det sortiment av tjänster som televerket erbjuder. En del
myndigheter har gått samman om gemensam växel, t.ex. beroende på att
myndigheterna ligger nära varandra. Några samlade åtgärder för att
förbilliga eller förbättra dessa funktioner eller att förstärka
myndigheternas beställarroll bedrivs inte. Myndigheternas telefoni är
därför inte så kostnadseffektiv som vore önskvärt.
Statliga myndigheters telefonservice åt allmänheten har behandlats av
finansutskottet i det förut nämnda betänkandet om den ekonomiska
politiken (FiU 1988/89:30). Flera problem behandlades av utskottet. D et behövs mer rättvisa telekostnader för allmänhetens telefoni till
myndigheterna och en förbättrad teleservice från myndigheternas sida,
t.ex. kortare väntetider, bättre information och hänvisningar. Att på
reguljära villkor införa 020-system bedöms kraftigt öka statens
kostnader. Även andra lösningar måste således utredas.
För datakommunikationen har många myndigheter skilda förutsättningar.
Några exempel från remissvaren på rapporten STATNÄT redovisas
här.
-- Rättsväsendet befinner sig i ett stadium där myndigheterna --
kriminalvårdsstyrelsen (KVS), domstolsverket, riksåklagaren,
rikspolisstyrelsen (RPS) -- har stort behov av lösningar för sina
datakommunikationer. KVS utarbetar kraven på ett framtida
datakommunikationskoncept. RPS håller på att uppgradera sitt
datakommunikationsnät för att klara en akut ökning av antalet
terminaler. De framtida behoven ställer långtgående krav på nätet och
RPS är angeläget om ett snabbt genomförande av ett gemensamt nät, inom
ramen för styrelsens egna tidsplaner. Hela rättsväsendet har behov av
gemensamma kommunikationstjänster och möjligheter till
''alla-till-alla''-kommunikation. Det saknar myndigheterna i dag.
-- Andra myndigheter har egna kommunikationsnät som byggts upp för deras
behov, och där det finns tidsplaner för moderniseringar och ytterligare
investeringar. Nätlösningarna är mycket olika. Nya
kommunikationstjänster kommer i hög grad att behöva specialutformas
för resp. myndighet om deras egen nätutveckling fortsätter. Detta
gäller t.ex. försvarsmakten, socialförsäkringen, trafiksäkerhetsverket,
tullverket, riksskatteverket och arbetsmarknadsverket.
-- Flera av myndigheterna har tidsplaner för sin fortsatta modernisering
som gör det möjligt för dem att ansluta sig till de gemensamma
teletjänster som bör anskaffas för statsförvaltningen.
-- Det finns för närvarande ingen utveckling av nya gemensamma
teletjänster för 90-talets verksamhetsbehov. Om myndigheterna själva
utvecklar dem, finns betydande risker för att datakommunikationen
fortsätter att vara en begränsande faktor i myndigheternas
informationsförsörjning. Det blir dessutom dyrare, vilket statskontoret
har visat i sin utredning.
-- De företag som överför information elektroniskt till eller från
myndigheter bör ha möjlighet att välja säkra tekniska lösningar som
används gemensamt av alla berörda myndigheter.
Telefax används av flertalet myndigheter. Tjänstebrevsrättens
avskaffande har medfört att kostnaden för faxkommunikation många gånger
blir lägre än brevportot. Dagens telefaxkommunikation och ofta även
organisationen av den visar emellertid på kvalitetsbrister.
Myndigheternas investeringar i telefax är inte så lönsamma som vore
önskvärt.
Sammantaget innebär detta att de teletjänster myndigheterna använder
inte är tillräckligt anpassade efter verksamhetens behov, samt
att myndigheterna, om de fortsätter att uppträda var för sig, kommer att
betala för mycket för sina telekommunikationer under 90-talet.
5 Inriktningen av statsförvaltningens telekommunikationer
Statliga myndigheter bör köpa tjänster i stället för att upphandla och
driva egna nät.
Myndigheterna får ökad anledning och ökade möjligheter att
väljarationella lösningar baserade på egna behov, att själva bedöma
sambanden mellan olika kommunikationssystem samt att satsa på tjänster
som ger ökad effektivitet och service.
Genom ett samlat agerande från myndigheternas sida bör myndigheterna
kunna anskaffa teletjänster som kostar mindre än i dag. En ambition är
en nettominskning med minst 25 procent av kostnaderna för dagens
telekommunikationer.
De statliga myndigheterna behöver därför stärkas i sin beställarroll på
telekommunikationsområdet och effektivare utnyttja de
telekommunikationsresurser som de förfogar över.
Myndigheternas verksamhet bör utvecklas och effektiviseras bl.a. genom
användning av väl fungerande telekommunikationer. Myndigheterna bör
rationalisera överföring av skrivelser och andra skriftliga meddelanden
till andra. En väl fungerande telekommunikation ökar möjligheterna till
en friare lokalisering av verksamheten.
Sedan gammalt har televerksamheten i Sverige byggts upp enligt för alla
gemensamma standarder. Det har lagt grunden för den ''alla till
alla''-kommunikation som telefonin medger. På datakommunikationsområdet
har standardiseringsarbetet på europeisk och internationell nivå nu
kommit så långt att det finns möjlighet att lägga grunden för ''alla
till alla''-kommunikation. Statliga myndigheter skall därför använda de
standarder som ger en standardiserad kommunikation enligt OSI (Open
Systems Interconnection).
En rad nya kommunikationstjänster på telekommunikationsområdet kommer
att efterfrågas under 90-talet. För att uppnå möjligheten till ''alla
till alla''-kommunikation till låga kostnader måste dessa teletjänster
få en i huvudsak gemensam utformning i statsförvaltningen och vara
grundade på standarder. Myndigheterna bör själva på affärsmässiga
grunder avgöra vilka tjänster som bidrar till effektivitet och förnyelse
av den egna verksamheten. Urvalet av tjänster som bör vara gemensamma
bestäms av myndigheterna och av storleken på de besparingar och övriga
fördelar som tjänsterna medför.
Det bör eftersträvas att de förbättrade telekommunikationerna utöver att
avse vanliga fredstida förhållanden även skall kunna tillgodose behoven
under kriser och i krig vad gäller skyddsnivå m.m. Statliga myndigheters
verksamhet under sådana förhållanden är idag till stor del beroende av
fungerande telekommunikationer.
Vid utformningen av de gemensamma teletjänsterna skall övervägas hur de
lagar och övriga författningar som reglerar offentlighet, sekretess,
integritet och säkerhet bäst skall följas.
6 Uppdraget
STATTEL-delegationen som nu inrättas får i uppdrag att genomföra
åtgärder för att effektivisera statliga myndigheters telekommunikation.
Statliga myndigheter skall inom tre år ges möjlighet att köpa gemensamma
telekommunikationstjänster för 90-talets behov. Tjänsterna skall vara
grundade på standarder och kosta väsentligt mindre än nuvarande
tjänster.
Arbetet skall omfatta följande teletjänster:
-- telefoni mellan statliga myndigheter,
-- statliga myndigheters telefonservice åt allmänheten,
-- telefaxkommunikation,
-- datakommunikationstjänster, t. ex. överföring av transaktioner, filer
och dokument, överföring av meddelanden mellan datorer (Electronic Data
Interchange), elektronisk post, informationshämtning från databaser,
-- videokommunikation.
Delegationen skall:
-- utforma krav på de gemensamma teletjänster som bör användas av
myndigheterna under 90-talet,
-- ange vilka standarder som bör användas i statsförvaltningens
telekommunikation efter samråd med statskontoret,
-- anskaffa och teckna avtal om olika teletjänster efter samråd med
statskontoret,
-- verka för en bred användning av teletjänsterna,
-- redovisa de olika teletjänsternas effekter, ekonomiska och andra, för
statsförvaltningen som helhet och för enskilda myndigheter.
STATTEL-delegationen skall i arbetet eftersträva att successivt under
perioden erbjuda statliga myndigheter delresultat som förbilligar och
förbättrar deras telekommunikationer och telefoniservice åt allmänheten.
Delegationen skall beakta den utveckling av teletjänster och
informationsöverföring som pågår mellan EG-kommissionen och EG:s
medlemsstater.
Delegationen skall utarbeta lösningar som väl tillgodoser höga krav på
säkerhet, integritetsskydd och tillgång till allmänna handlingar.
Regeringen avser att i 1992 års budgetproposition lämna en redogörelse
för de kostnadsminskningar som kan göras genom en bättre samordning av
teletjänsterna för de områden som delegationen slutit avtal om.
Delegationen skall redovisa underlag till regeringen för en sådan
redogörelse.
Delegationen skall ha slutfört sitt arbete före utgången av år 1994.
STATTEL-delegationen bör bestå av företrädare för statliga myndigheter
som är användare av telekommunikationer, samt en ordförande.
Delegationen skall beakta direktiven till samtliga kommittéer och
särskilda utredare angående dels utredningsförslagens inriktning (dir.
1984:5), dels beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir.
1988:43).
7 Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen
bemyndigar chefen för civildepartementet att inrätta en delegation för
att effektivisera myndigheternas telekommunikationer
(STATTEL-delegationen) som skall omfattas av kommittéförordningen
(1976:119) samt att besluta om ledamöter, sakkunniga, experter och annat
biträde åt delegationen. Statskontoret skall biträda med
sekretariatsresurser till delegationen.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att vissa kostnader skall
belasta trettonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.
8 Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller
hans hemställan.
(Civildepartementet)