Dir. 1991:24
Beslut vid regeringssammanträde 1991-04-11.
Chefen för justitiedepartementet, statsrådet Freivalds, anför.
Jag föreslår att en kommitté tillkallas för att utreda behovet av
grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i EG samt föreslå
sådana ändringar.
Sedan den 20 juni 1990 deltar Sverige -- tillsammans med övriga
EFTA-länder -- i förhandlingar med de Europeiska gemenskaperna (EG) om
ett närmare och fastare strukturerat samarbete i ett europeiskt
ekonomiskt samarbetsområde (EES). Avsikten är att ett avtal om sådant
samarbete skall kunna träda i kraft den 1 januari 1993, då EGs s.k. inre
marknad skall vara fullbordad.
Sveriges intresse för ett EES-avtal är oförändrat starkt.
Förutsättningarna för ett svenskt medlemskap i EG har emellertid
förändrats genom den politiska utvecklingen i Europa. Riksdagen
(1990/91:UU8, rskr. 74) har också uttalat att Sverige bör eftersträva
att bli medlem i EG med bibehållen neutralitetspolitik. Enligt riksdagen
är det endast som medlem som vårt land fullt ut kan delta i och få
inflytande på EGs samarbete. Efter en samlad bedömning av de utrikes-
och säkerhetspolitiska faktorerna och efter samråd i utrikesnämnden bör
regeringen kunna lämna in en svensk ansökan om medlemskap. Detta bör
enligt riksdagen sannolikt kunna ske redan under innevarande år.
Vidare har riksdagen anfört att regeringen bör återkomma till riksdagen
i fråga om förhandlingarnas uppläggning och konstitutionella aspekter på
medlemskapet. Det är enligt riksdagens uppfattning angeläget att arbetet
med att på olika områden belysa konsekvenserna av ett medlemskap i EG
inleds så snart som möjligt.
Mot bakgrund härav föreslår jag att en parlamentarisk kommitté
tillkallas för att utreda hur ett medlemskap skulle förhålla sig till
gällande grundlagsbestämmelser och lägga fram förslag till de
förändringar i detta hänseende som skulle vara nödvändiga. Inriktning en bör vara att Sverige skall kunna inträda som medlem i EG fr.o.m. den
1 januari 1995.
Fördrag som syftar till internationell samverkan mellan länder är av
olika slag. En gängse folkrättslig förpliktelse riktar sig till staten
som sådan, företrädd av dess statschef eller regering. Det ankommer
sedan på de interna statsorganen att säkra fördragens uppfyllelse i det
egna landet. Intet hindrar dock att ett sådant fördrag har regler om hur
de folkrättsliga förpliktelserna skall uttolkas, t.ex. av
domstolsliknande organ.
En federal konstitution är ett fördrag varigenom länder sluter ett
förbund med gemensamma statsorgan. Sådana organ kan meddela normer,
gällande inom förbundet, och tillämpa dessa. I en federation måste
befogenheter av detta slag fördelas mellan förbundsorganen och de
deltagande staterna.
EG har olika inslag av federal karaktär men är inte någon federation.
Det finns gemensamma organ med egna befogenheter och en gemensam
rättsordning. EG innefattar bl.a. en gemensam marknad med fri rörlighet
för varor, tjänster, kapital och personer. EG utgör sålunda en tullunion
med gemensam handelsregim i förhållande till omvärlden. Vidare har EG en
gemensam politik även på andra områden, t.ex. konkurrens, jordbruk och
transporter. På senare år har också sociala frågor uppmärksammats
alltmer.
EG-rättens grundval, primärrätten, består främst av de tre EG-fördragen
om upprättandet av den Europeiska ekonomiska gemenskapen (Romfördraget),
den Europeiska kol- och stålgemenskapen samt den Europeiska
atomenergigemenskapen. Genom det s.k. fusionsfördraget sammanfogades
gemenskapernas institutioner år 1967 organisatoriskt. Institutionernas
kompetens är fortfarande grundad i respektive fördrag.
I det följande behandlas främst Romfördragets regler. I många hänseenden
är de rättsliga frågorna likartade i de bägge andra fördrag en. I fråga om Kol- och stålgemenskapen är dock att märka särskilt att
kommissionen, inte rådet, har huvudansvaret och att fördraget innehåller
bestämda materiella regler. Romfördraget är uppbyggt mera som ett
ramfördrag, vars regler måste fyllas ut och preciseras. Kol- och
stålgemenskapen skiljer sig också därigenom att fördraget är slutet för
en bestämd tid, 50 år.
Institutionerna är följande. Parlamentet består av direktvalda ledamöter
från medlemsländerna. Utom i fråga om budgeten är parlamentets
funktioner väsentligen kontrollerande. Normgivning ankommer normalt
ytterst på ministerrådet (rådet). Detta består av regeringsledamöter
från medlemsländerna. Beslut i rådet fattas enhälligt eller genom
majoritetsbeslut, beroende på vad fördragen föreskriver för olika fall.
För sina åtgärder i rådet svarar ländernas representanter i demokratisk
ordning inför de egna folken. Det är i rådet som EGs politik bestäms och
grundläggande rättsakter utformas. Enligt Romfördraget har rådet inte
bara en rätt utan också en skyldighet att på detta sätt förverkliga
fördragets ändamål. Detta sker i samspel med kommissionen och normalt
med skyldighet att höra parlamentet och EGs s.k. ekonomiska och sociala
kommitté. Kommissionen och domstolen är mellanfolkliga
tjänstemannainstitutioner. Dessa organ lyder endast under fördragen, och
nationella politiska hänsyn får inte inverka på deras åtgärder. Utöver
institutionerna finns det en mångfald av olika EG-organ, vilka dock i
allmänhet inte är reglerade i fördraget.
Kommissionen skall se till att EG-rätten följs. Den har alltså en
övervakande funktion i förhållande till bl.a. medlemsländerna. Det
ankommer också på kommissionen att utarbeta förslag till nya regler. Att
den har initiativrätten på detta område är ett viktigt inslag i EGs
institutionella system.
Domstolen tolkar EG-rätten och avgör dess innebörd. I viktiga hänseenden
har EG-rätten fått sin nuvarande form av domstolen. Domstol en dömer i mål mellan EGs medlemsländer och mellan institutionerna
inbördes samt i mål mellan kommissionen och länderna och i vissa
fall mellan enskilda rättssubjekt och institutionerna. Domstolen avger
också på begäran av nationella domstolsorgan besked om EG-rättens
giltighet och innebörd, s.k. förhandsbesked. De högsta nationella
instanserna kan vara förpliktade att begära sådana besked från
EG-domstolen. Beskeden har varit ett viktigt instrument för att samordna
rättstillämpningen och utveckla EG-rätten.
År 1989 inrättades en första instans vid EG-domstolen. I denna instans
avgörs främst mål mellan EGs institutioner och deras anställda samt
konkurrensfrågor och skadeståndsfrågor som sammanhänger därmed.
Romfördraget, som är det mest vidsträckta av EG-fördragen, syftar till
att genom samfällda åtgärder av de europeiska länderna säkra ekonomiska
och sociala framsteg samt föra de europeiska folken allt närmare
varandra. Denna integration kräver att lagstiftningsmässiga och andra
nationella barriärer för bl.a. handel med varor och tjänster och för
personers och kapitals fria rörlighet avlägsnas. Fördraget innehåller
närmare regler om bl.a. detta. Sådana regler skall förstås mot
bakgrunden av fördragets mål och grundläggande principer. Viktiga sådana
principer är ländernas förpliktelse att samverka med varandra och att
inte genom nationella åtgärder äventyra fördragets mål samt för budet mot diskriminering på grund av nationalitet. Det sagda medför att
EG-rätten på ett dynamiskt sätt utvecklas med den fortgående
integrationsprocessen.
EGs övernationella karaktär kommer fram särskilt genom den förut berörda
organisatoriska strukturen och genom att EG som sådant över tagit medlemsländernas normgivningsbefogenheter på vissa områden. Även
ländernas traktatkompetens på dessa områden övergår till gemenskapen.
Normgivningen, som brukar kallas för sekundärrätt, riktar sig till
länderna i form av direktiv, som är bindande i fråga om det resultat som
skall uppnås men låter medlemsländerna själva välja form och metod för
detta, och i form av förordningar, vars regler gäller direkt som
inhemska författningar i medlemsländerna. Till sekundärrätten räknas
också andra rättsakter av olika slag såsom beslut, rekommendationer och
yttranden.
För normgivningen såväl som för annan rättslig verksamhet gäller inom EG
en legalitetsprincip, enligt vilken institutionerna skall handla inom
ramarna för de befogenheter som fördragen ger dem. Detta är underkastat
domstolens kontroll.
Likväl rör många av EGs rättsakter sådant som inte direkt omtalas i
fördragen. Romfördraget medger nämligen att sådana åtgärder vidtas som
krävs för att gemenskapens mål skall uppnås, även om fördraget inte
innehåller något uttryckligt bemyndigande. De bemyndiganden fördraget
innehåller är dessutom ofta vaga. Några är särskilt vidsträckta och
allmänt hållna, såsom t.ex. i fråga om rätten att besluta om åtgärder
som förbjuder diskriminering på grund av nationalitet.
Även enskilda berörs av EG-rätten. Denna kan t.ex. grunda rättigheter
för enskilda i skilda hänseenden. EG-organen kan vidare ha bef ogenheter att med rättslig verkan avgöra skilda frågor av betydelse för
enskilda. Dessa befogenheter märks särskilt när det är fråga om EGs
konkurrensrättsliga regler och inom ramen för Kol- och stålgemenskapen.
EG-rätten skall i betydande omfattning tillämpas av nationella
myndigheter på samma sätt som inhemsk rätt. Den anses på grund av sin
natur vara intern rätt i medlemsländerna. Det är på denna punkt som EG
tydligast skiljer sig från traditionella mellanfolkliga organisationer.
Principen om att EG-rätten kan ha direkt effekt innebär bl.a. att vissa
bestämmelser grundar rättigheter och/eller skyldigheter för enskilda som
domstolar och andra myndigheter i medlemsländerna skall skydda resp.
genomdriva. Vid konflikt mellan sådana bestämmelser och nationella
regler, skall de senare vika för de gemenskapsrättsliga. Även i övrigt
gäller en princip om gemensamma reglers företräde framför all nationell
rätt. Principen gäller också sådana nationella regler som har tillkommit
senare än de gemenskapsrättsliga. Att EG-rätten är av denna karaktär
framgår inte direkt av Romfördraget men har slagits fast genom
EG-domstolens praxis.
Romfördraget förutsåg ursprungligen en tolvårig övergångsperiod, under
vilken ländernas regler skulle anpassas. På flera sätt hade denna
uppgift visat sig svårare än man trott, och vid mitten av åttiotalet
lade kommissionen fram sitt s.k. vitboksprogram för förverkligandet av
den inre marknaden.
År 1987 trädde den europeiska enhetsakten i kraft. Denna innehåller
främst ändringar i och tillägg till Romfördraget. Rådet fick gen om enhetsakten större befogenheter att med majoritetsbeslut bestämma
gemensamma regler om fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och
personer. Samtidigt fick länderna rätt att oavsett majoritetsbesluten
tillgodose viktiga egna hänsyn, t.ex. för att skydda hälsa och säkerhet,
miljö och arbetsmiljö.
Genom enhetsakten reglerades också det sedan länge förekommande
politiska samarbetet mellan medlemsländernas regeringar. Organ för d etta samarbete är det Europeiska rådet. Verksamheten är av traditionell
folkrättslig art och ingriper inte i EGs rättsliga struktur. Det kan här
också nämnas att gemenskapens medlemsländer på bestämda områden ingått
särskilda folkrättsliga överenskommelser med varandra, något som är
förutsett i Romfördraget. Av ett nytt medlemsland krävs anslutning till
sådana överenskommelser, även om dessa faller utanför EGs rättsliga
system i strikt mening.
EG-fördragen kommer nu åter att ses över. Två traktatkonferenser har
sålunda börjat arbeta med frågor om ett närmare politiskt resp.
ekonomisk-monetärt samarbete samt formerna för detta.
EGs medlemsländer har, som jag tidigare beskrivit, överlåtit vissa av
sina befogenheter till gemenskapen. Den svenska regeringsformen har som
en av sina grundläggande principer att befogenheter som den tillerkänner
ett visst organ inte kan överlåtas till något annat organ utan
uttryckligt grundlagsstöd. Denna princip gäller såväl i förhållande till
inhemska som gentemot utländska och mellanfolkliga organ. Likaså vilar
regeringsformens föreskrifter om rättskipning och förvaltning på
förutsättningen att dessa funktioner för att få verkan för svensk del
skall fullgöras av svenska organ. Inte heller dessa funktioner kan
således överlåtas utan grundlagsstöd.
Regeringsformen medger redan i dag att offentligrättsliga uppgifter i
vissa fall överlåts till icke svenska organ. Bestämmelser om detta finns
i 10 kap. 5§ regeringsformen (RF).
Beslutanderätt som direkt grundar sig på regeringsformen får enligt
första stycket överlåtas i endast begränsad omfattning. Något så dant krav ställs däremot inte upp när det i tredje stycket talas om
riksdagens möjligheter att överlåta rättskipnings- och
förvaltningsuppgifter som inte är direkt grundade på regeringsformen.
Inför ett eventuellt svenskt medlemskap i EG uppkommer frågan i vilken
utsträckning denna paragraf redan nu tillgodoser de behov av
att överlåta befogenheter m.m. som ett sådant medlemskap ställer och i
vad mån denna och andra bestämmelser bör ändras eller kompletteras.
Av sådan beslutanderätt som är direkt grundad på regeringsformen är
överlåtelse möjlig endast såvitt avser normgivnings-, finans- och
traktatmakten. En fråga som kommer upp i sammanhanget är om ett
medlemskap i EG skulle innebära att någon annan direkt på
regeringsformen grundad beslutanderätt än de tre nu nämnda måste
överlåtas.
Vad gäller överlåtelse av normgivningsmakten finns en viktig
begränsning. Det är nämligen inte möjligt att överlåta beslutanderätt s om avser stiftande, ändring eller upphävande av grundlag,
riksdagsordningen eller lag om val till riksdagen. Inte heller går det
att överlåta beslutanderätt som avser en fråga om begränsning av någon
av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. RF.
Av dessa begränsningar är det främst den sista som kan tänkas behöva
åtminstone modifieras. Det är självfallet inte möjligt för riks dagen att ge ett icke svenskt organ rätt att besluta föreskrifter som
den inte själv har rätt att besluta i lagform. Någon överlåtelse av de
s.k. absoluta fri- och rättigheterna, dvs. de som över huvud taget inte
får begränsas, torde inte heller bli aktuell vid ett svenskt medlemskap
i EG. Vad som däremot kräver undersökning är i vilken utsträckning EG
beslutat, eller kan anses ha rätt att besluta, regler som berör de
begränsningsbara fri- och rättigheterna. Sådana regler torde finnas i
form av bl.a. EGs regler om tystnadsplikter och om marknadsföring och
reklam, vilka kan innebära en inskränkning i yttrandefriheten. Det synes
vidare vara så, att bl.a. reglerna om övervakningen av EGs
konkurrensrätt begränsar skyddet mot husrannsakan genom regler om rätt
att få tillträde till företags lokaler.
Arbetet med att klargöra hur ett EG-medlemskap skulle förhålla sig till
skyddet för fri- och rättigheter har inletts i regeringskansliet. Det är
här fråga om att dels gå igenom alla de regler EG beslutat och utreda
hur de förhåller sig till fri- och rättighetsskyddet, dels analysera i
vilken utsträckning Romfördraget ger gemenskapen en beslutanderätt i
sådana avseenden som den inte utövat. Resultatet av denna genomgång bör
överlämnas till kommittén.
En annan punkt där behovet av en grundlagsändring kan behöva övervägas
gäller gemenskapsrättens direkta effekt och då särskilt dess företräde
framför nationella regler. När EG-domstolen utvecklade sitt synsätt i
denna fråga knöt man an till sin doktrin om att EG-rätten är en egen
rättsordning som skiljer sig från traditionell folkrätt. Genom att skapa
eller gå in i en gemenskap med egna institutioner som har självständiga
befogenheter har medlemsländerna enligt EG-domstolen i motsvarande mån
accepterat begränsningar i sin egen suveränitet och i sina egna
befogenheter. Eftersom medlemsländerna har avstått från
normgivningskompetens på de områden EG-rätten reglerar kan de inte
internt lagstifta på ett område där EG-institutionerna i enlighet med
EG-rätten har utnyttjat sin kompetens.
Från svensk synpunkt torde det inte vara en förutsättning för medlemskap
att i regeringsformen införa en regel om företräde för EG-rätten. Den
irländska grundlagen innehåller en sådan regel medan frågan i t.ex
Danmark och Storbritannien har kunnat lösas utan någon konstitutionell
regel om företräde för EG-rätten.
Om en svensk domstol eller annan myndighet vid ett medlemskap skulle
finna att en svensk rättsregel strider mot en EG-regel, får den nation ella regeln enligt EG-rätten inte tillämpas. Kommittén bör undersöka om
de svenska myndigheterna, förutom i EG-rätten, också skulle behöva stöd
i en svensk rättsregel för att kunna åsidosätta nationella föreskrifter.
Reglerna om lagprövning i 11 kap. 14 § RF är här särskilt aktuella.
Förslaget i den proposition (1990/91:65) om ändring i regeringsformen
med anledning av ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde som för
närvarande behandlas av riksdagen bygger på en analys av
grundlagsenligheten av ett system med tolkningsbesked från en
EES-domstol efter mönster av de förhandsbesked som inom EG avges av
EG-domstolen enligt artikel 177 i Romfördraget. Bl.a. med hänsyn till
att EG-reglerna kommer att vara av en delvis annan karaktär än
motsvarande EES-regler uppkommer frågan om den lagtekniska lösning som
föreslås i propositionen tillgodoser de krav ett medlemskap ställer.
Den konstitutionella regleringen av de frågor jag här tagit upp kan
lösas på två helt olika sätt. Det ena sättet är att finna ut vilka av de
nuvarande och generellt syftande grundlagsbestämmelserna som skulle
beröras av ett medlemskap i EG och att göra de justeringar i dessa som
erfordras för att EG-medlemskapet skall kunna infogas i vårt
konstitutionella system. En sådan lösning kan leda till ändringar i
flera olika grundlagsparagrafer.
Ett helt annat sätt skulle vara att visserligen analysera vilka av våra
nuvarande grundlagsbestämmelser som skulle beröras av ett medlemskap men
lämna dem i huvudsak orörda och i stället komplettera dem med några nya,
på EG-medlemskapet särskilt inriktade bestämmelser. Dessa bestämmelser
skulle få karaktären av specialregler i förhållandet till EG medan våra
interna regler och vårt förhållande till andra internationella organ
inte skulle påverkas.
Kommittén bör ha frihet att bedöma vilken av dessa båda metoder som på
det lämpligaste sättet skulle klargöra EG-rättens ställning i Sverige.
En fråga som inte nödvändigtvis behöver regleras i grundlag men som det
i sammanhanget ändå är angeläget att kommittén överväger är på vilka
sätt det skall vara möjligt för riksdagen att spela en aktiv roll i
EG-samarbetet. I samband med behandlingen av prop. 1990 har riksdagen
(KU22, rskr. 180) gett regeringen till känna att kommittén bör studera
såväl regeringens som riksdagens behov av samråd i de frågor som kan
aktualiseras vid ett medlemskap. Det kan enligt riksdagen därvid finnas
anledning att informera sig närmare om hur övriga EG-länder har löst
motsvarande fråga. Jag vill i detta sammanhang erinra om den
konstruktion som valts i Danmark med ett s.k. markedsudvalg.
Kommittén bör vidare hålla sig underrättad om arbetet i den utredning
som talmanskonferensen beslutat tillsätta och som utöver riksdagens
beredningsformer i allmänhet också kan komma att gå in på frågor som rör
bl.a. utskottsorganisationen.
Ett svenskt EG-medlemskap innebär att val till Europaparlamentet skall
hållas i Sverige. Frågan om hur sådana val skall ske bör behandlas av
kommittén. Den bör därvid hålla sig underrättad om det arbete som utförs
av den särskilde utredaren för en översyn av valförfarandet (Ju
1991:02).
Kommittén bör även överväga de frågor som kan vara aktuella inför en
eventuell folkomröstning om Sveriges medlemskap i EG.
Sammantaget är det ett antal ganska väl avgränsade frågor som behöver
belysas av kommittén.
Kommitténs arbete är ett led i Sveriges förberedelser inför ett framtida
medlemskap i EG och det vore av värde, om det kan bedrivas så, att
kommitténs analyser finns tillgängliga i de förhandlingar som förestår.
Arbetet bör därför bedrivas skyndsamt. Det bör i varje fall vara
avslutat i sådan tid att en proposition med förslag till
grundlagsändringar kan läggas fram så tidigt som möjligt under år 1993.
Kommittén bör beakta vad som anförts i regeringens direktiv (dir.
1984:5) till kommittéer och särskilda utredare.
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen
bemyndigar chefen för justitiedepartementet
att tillkalla en kommitté -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119)
-- med högst nio ledamöter med uppdrag att lägga fram förslag till
grundlagsändringar m.m. inför ett svenskt medlemskap i EG,
att utse en av ledamöterna att vara ordförande,
att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt
kommittén.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall
belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m.
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller
hennes hemställan.
(Justitiedepartementet)