Dir. 1991:2
Chefen för socialdepartementet, statsrådet Thalén anför.
Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att utarbeta
förslag till de förändringar i lagen (1962:381) om allmän försäkring som
blir erforderliga vid ett svenskt deltagande i ett utvidgat europeiskt
ekonomiskt samarbete.
Riksdagen fastställde under våren 1988 med anledning av en proposition
från regeringen (prop. 1987/88:66, UU 1987/88:24, rskr. 245) riktlinjer
för Sveriges deltagande i tillskapandet av ett europeiskt ekonomiskt
samarbetsområde som skulle omfatta de länder som tillhör de Europeiska
gemenskaperna (EG) och Europeiska frihandelssammanslutningen (EFTA).
Enligt dessa riktlinjer skulle målet för integrationsarbetet vara att
bredda och fördjupa samarbetet med EG. Ett syfte med detta närmande till
EG angavs vara ett svenskt deltagande i den interna marknad EG avser
etablera senast 1992 på villkor som skulle leda till samma fördelar och
åtaganden för medborgare och institutioner och företag i Sverige som det
gjorde i EGs medlemsländer.
Efter riksdagsbeslutet tog Sverige tillsammans med övriga EFTA-länder
kontakt med EG för att åstadkomma ett breddat och fördjupat samarbete.
Dessa kontakter har resulterat i att EFTA-länderna gemensamt med
EG-kommissionen undersökt förutsättningarna för att utvidga detta att
samarbetet till att omfatta de s.k. fyra friheterna för varor, tjänster,
kapital och personer samt angränsande politikområden genom ett avtal
mellan EG och EFTA-länderna om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde
(EES). Den fria rörligheten för personer aktualiserar frågan hur den
sociala tryggheten skall samordnas för personer som flyttar mellan olika
länder som ingår i det avsedda samarbetsområdet.
Efter ett omfattande förberedande kartläggningsarbete inleddes de
fomella förhandlingarna om EES i juni 1990. Den gemensamma legala basen
i det tänkta avtalet om EEs är relevanta delar av EGs regelverk.
Målsättningen i förhandlingara är att ett EES-avtal skall kunna träda i
kraft den 1 januari 1993, dvs. samtidigt som EGs inre marknad
fullbordas.
Med ugångspunkt från riksdagsbehandlingen av den nämnda propositionen om
Sverige och den västeuropeiska integrationen utfärdade regeringen
särskilda direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om
att beakta EG-aspekter i sitt utredningsarbete (dir. 1988:43). Mot denna
bakgrund har pensionsberedningen (S 1984:02) i sitt slutbetänkande (SOU
1990:76) Allmän pension tagit upp frågor angående EGs regler i
förhållande till den svenska pensionslagstiftningen. Pensionsberedningen
har därvid konstaterat att den EG-förordning, 1498/71, som reglerar det
här området bygger på fyra grundläggande principer:
likabehandlingsprincipen, sammanläggningsprincipen,
exportabilitetsprincipen och proratatemporis-principen.
Enligt pensionsberedningens uppfattning står det svenska regelsystemet
vad beträffar allmän tilläggspension (ATP) i god överensstämmelse med
bestämmelserna i EGs förordning. Den i huvudsak enda punkt där en
utvidgad tillämpning bedöms erforderlig gäller vissa övergångsregler för
personer som inte hunnit tjäna in pensionspoäng för minst 30 år till
följd av sin ålder när systemet infördes.
Betydligt större problem skulle enligt beredningen uppkomma inom
folkpensioneringen vid en anslutning till bestämmelserna i EGs
förordning 1408/71. De nuvarande svenska reglerna för svensk folkpension
ger svenska medborgare rätt till folkpension på förmånligare villkor än
utländska medborgare och statslösa, eftersom det för den senare
kategorin krävs att en viss kvalifikationstid är uppfylld innan förmåner
utbetals. På samma sätt uppfyller inte den svenska folkpensioneringen
kraven enligt exportabilitetsprincipen. Någon ovillkorlig rätt att
erhålla folkpension vid bosättning utomlands gäller inte ens för svenska
medborgare. De skiljaktigheter som här föreligger mellan svenska och
utländska medborgare, vilka enligt svensk lag aldrig kan uppbära
folkpension vid bosättning utomlands, innebär en avvikelse även från
likabehandlingsprincipen.
Om principerna i EG-förordningen skulle tillämpas på de nuvarande
reglera för den svenska folkpensioneringen skulle detta medföra att den
som en gång beviljats folkpension skulle ha rätt att exportera pensionen
vid flyttning till ett EG-land. Bestämmelserna i EG-förordningen torde
dessutom få tolkas så att rätt till svensk folkpension skulle tillkomma
alla som är medborgare i något EG-land och bosatta inom EGs område,
under förutsättning att de någon gång i sitt liv varit bosatta i
Sverige. Sådana konsekvenser skulle innebära mycket långtgående
åtaganden för försäkringen för folkpension, vilka knappast kan anses
acceptabla.
Pensionsberedningen har i sitt betänkande lämnat ett förslag till
principlösning av de problem som folkpensionsförsäkringen ställs inför
om EGs förordning 1408/71 skall tillämpas på försäkringen. Denna
lösning går ut på att särskilda regler införs om intjänande av rätt till
folkpension på grundval av bosättning i Sverige.
Pensionsberedningens överväganden angående de förändringar som måste
göras i den svenska lagstiftningen angående folkpension m.m. om
EG-förordningen 1408/71 skall tillämpas visar enligt min uppfattning på
behovet av en närmare genomgång av reglerna inom den allmänna
pensionsförsäkringen i Sverige inför en närmare anknytning till den
europeiska gemenskapen EG.
Det bör uppdras åt en särskild utredare att med utgångspunkt från
pensionsberedningens överväganden och förslag beträffande EGs regler i
relation till den svenska pensionslagstiftningen utarbeta ett förslag
till de ändringar som behöver göras i denna jämte erforderliga
övergångsbestämmelser.
Pensionsberedningen har i sitt betänkande inte lagt fram några konkreta
förslag till lagändringar utan endast anvisat ett förslag till
principlösning i fråga om folkpensioneringen. Principlösningen är dock
enligt min mening så genomarbetad att den kan utgöra grunden för ett
lagförslag. Utredaren bör därför utarbeta förslag till ändringar i lagen
om allmän försäkring av innebörd att en särskild intjänandetid införs
för rätten till folkpension.
Ett syfte med den av pensionsberedningen föreslagna regleringen är att
undvika överkompensation i pensionshänseende genom att en person
samtidigt kan uppbära hel pensionsförmån från mer än ett land. Den som
flyttar från ett land till ett annat förutsätts kunna tjäna in
pensionsrättigheter i det nya landet och på så vis kunna förstärka sitt
försäkringsskydd i samband med pensionering. För en personkategori är
denna förutsättning emellertid sällan uppfylld. Det gäller flyktingar
som i samband med flykten tvingats att lämna sina eventuellt intjänade
pensionsrättigheter bakom sig i det land man flydde ifrån. Sådana
konsekvenser är naturligtvis otillfredställande. Utredaren bör därför
föreslå särregler för denna kategori. Utredaren bör därvid belysa
konsekvenserna av ett införande av särregler dels för flyktingar enligt
3 kap. 2 § utlänningslagen (1989:529), dels för övriga utländska
medborgare, som fått uppehållstillstånd i Sverige och som omfattas av
det statliga flyktingmottagandet.
En ytterligare kategori vars försäkringssituation bör uppmärksammas av
utredaren är personer som vid övergången till ett nytt regelsystem redan
uppbär folkpension enligt då gällande regler. För denna grupp och för
dem som under en övergångstid efter det de nya reglerna träder i kraft
skulle fått rätt till folkpension enligt nuvarande lagstiftning bör
särskilda övergångsregler utarbetas. Den senare gruppen bör också
analyseras vad beträffar omfattning och hur den påverkas av förändrade
regler enligt den modell som angivits av pensionsberedningen.
Utredaren bör även studera de krav på bosättning i Sverige för rätt till
olika förmåner som tillämpas inom andra delar av socialförsäkringen och
lämna förslag till sådana lagändringar som bedöms nödvändiga för
förmåner som enligt EG-reglerna omfattas av exportabilitetsprincipen.
Riksförsäkringsverket har i en särskild rapport till regeringen den 31
maj 1990 redovisat förslag angående möjligheterna att utvidga den
skyddade personkretsen enligt den allmänna försäkringen och anslutande
förmånssystem. Rapporten har utarbetats mot bakgrund av de krav som ett
utvidgat europeiskt samarbete ställer på den svenska lagstiftningen.
Rapporten har remissbehandlats. Utredaren bör mot bakgrund av innehållet
i rapporten och de inkomna remissynpunkterna bearbeta förslagen i
rapporten och samordna förslagen med de förslag beträffande
folkpensioneringen som blir ett resultat av utredarens huvudsakliga
uppdrag.
Utredare skall också redovisa de finansiella konsekvenserna för
pensionssystemet.
Utredarens arbete bör bedrivas skyndsamt och vara avslutat under första
halvåret 1991.
Utredaren skall beakta de allmänna tilläggsdirektiv (dir. 1984:5) som
utfärdats till samtliga kommittéer och särskilda utredare.
Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen
bemyndigar chefen för socialdepartementet
att tillkalla en särskild utredare, omfattad av kommittéförordningen
(1976:119) med uppdrag att utforma förslag till lagstiftning angående
folkpension m.m. enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring vid ett
utvidgat europeisk samarbete,
att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt
utredaren.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall
belasta femte huvudtitelns anslag Utredningar m.m.
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller
hennes hemställan.
(Socialdepartementet)