Dir. 1991:121
Statsrådet Laurén anför.
1 Mitt förslag
En parlamentarisk kommitté tillkallas med uppdrag att lägga fram förslag
som medför ett ökat inslag av personval till riksdagen och kommunala
beslutande församlingar. I anslutning därtill bör kommittén också se
över den fria nomineringsrätten.
2 Bakgrund
Det nuvarande valsystemet i Sverige tillkom som ett led i det omfattande
reformarbete under 1960- och 1970-talen som slutligen ledde till att
Sverige fick en ny författning. Två huvudinslag i denna reform var
enkammarriksdagen och ett nytt valsystem. Reformen innebar bl.a. att
ordinarie val till riksdagen fr.o.m. år 1970 hålls vart tredje år
samtidigt med val till landsting och kommunfullmäktige. Vidare infördes
ett s.k. riksproportionellt valsystem. Ytterligare ett viktigt inslag i
reformen var att parlamentarismens princip kom till uttryck i
grundlagen.
Reformarbetet upphörde emellertid inte med den nya regeringsformen.
Bl.a. frågorna om ett ökat inslag av personval till riksdagen och den
fria nomineringsrätten har varit föremål för flera utredningar därefter.
Det nuvarande valsystemet brukar karaktäriseras som ett renodlat
partival. Väljaren tar ställning till de alternativ som partierna utgör.
Inom partivalets ram finns dock möjligheter för väljaren att påverka
vilka personer som skall ta plats i de beslutande församlingarna.
Formellt har nämligen väljarna en i det närmaste total frihet att lägga
sin röst på just de personer som bäst svarar mot deras preferenser. I
realiteten är emellertid inslaget av personröstning obetydligt och
partiernas nominering blir därför i hög grad utslagsgivande när det
gäller mandatfördelningen inom partierna.
Ett uttryck för personvalsinslaget i det nuvarande systemet är den fria
nomineringsrätten. Den fria nomineringsrätten innebär bl.a. att väljaren
har möjlighet att på valsedeln ta upp vilka kandidater han eller hon
vill. Något samtycke från parti eller kandidat behövs inte.
Den fria nomineringsrätten är en grundläggande princip i det svenska
valsystemet. Det har ansetts väsentligt att det inte ställs upp några
regler för partiernas organisation och verksamhet. Väljaren kan därför
vid valet själv konstruera sin valsedel när det gäller kandidatnamnen.
Det står också väljaren fritt att ändra den inbördes ordningen mellan
kandidater på en valsedel, stryka kandidater eller lägga till nya namn.
En annan möjlighet för väljaren att påverka vilka personer som skall
erhålla partiets mandat är att välja bland de olika listor som kan
förekomma för partiet i valkretsen. Partierna kan nämligen ibland välja
att gå fram med flera listor med olika kandidater men det kan också
förekomma s.k. spränglistor. Denna personvalsmöjlighet blir alltså
beroende av om partiet beslutat gå fram med flera listor eller om någon
grupp inom partiet ställt upp en spränglista.
Ett inslag i vallagen (1972:620, omtryckt 1991:95) som i någon mån
minskar väljarnas personvalsmöjligheter är reglerna om skydd för
partibeteckning. Dessa har tillkommit för att försvåra att
partibeteckningar används på ett otillbörligt sätt. Partier med
registrerad partibeteckning kan anmäla minst ett visst antal kandidater
i varje valkrets. Varje valsedel för dessa partier måste toppas av ett
av de anmälda namnen. Om väljaren genom strykning, tillägg e.d.
förändrar valsedeln måste listan även efter åtgärden alltid toppas av
ett anmält namn, annars tillgodoräknas valsedeln endast partiet, vilket
i praktiken betyder att den av partiet bestämda listan får rösten.
Personvals- och valkretsutredningen, som utredde bl.a. frågan om
personval, presenterade sitt förslag i betänkandet (SOU 1977:94)
Personval och valkretsindelning. Förslaget byggde på en kombination av
person- och listval. Enligt förslaget skulle personvalet vara
frivilligt. Väljare som önskade delta i personvalet kunde markera den
kandidat på valsedeln som de helst ville se vald. Därigenom lämnades en
preferensröst. Övriga väljare kunde lämna en omarkerad valsedel, en
liströst. De anslöt sig då till partiernas nominering. Väljarna kunde
också föra fram egna kandidater i stället för dem som partierna
nominerat.
Folkstyrelsekommittén, som också utredde personvalsfrågan, föreslog att
väljarna genom en siffermarkering i en särskild ruta på valsedeln skulle
få ange om något annat än listans första namn skulle placeras överst på
valsedeln (SOU 1987:6).
De två kommittéernas förslag i personvalsfrågan fick ett relativt svalt
mottagande och kritiserades från både principiella och tekniska
utgångspunkter. Detta ledde till att förslagen inte fördes vidare (se
bl.a. prop. 1987/88:22 s. 34 f).
Under de senaste riksmötena har det i riksdagen väckts motioner om
förbättrade möjligheter till personval inom ramen för partivalet.
Konstitutionsutskottets majoritet har dock uppfattat det ovan nämnda
svala mottagandet av förslagen som ett uttryck för att tillräckligt
intresse för personvalsfrågan inte förelegat. Utskottet har därför inte
funnit det meningsfullt med ytterligare utredningar i frågan och har
följaktligen avstyrkt motionerna (1987/88:KU32, 1989/90:KU12 och
1990/91:KU32). I reservationer har emellertid anförts att det är
angeläget att riksdagen så snart som möjligt får anledning att ta
ställning till ett system som innebär att den enskilde väljaren får
ökade möjligheter till personval och att folkstyrelsekommitténs förslag
bör ingå bland de alternativ som övervägs i reformarbetet (se bl.a.
1990/91:KU32 res. 10). Riksdagen har anslutit sig till majoritetens
ståndpunkt (senast prot. 1990/91:112).
Den fria nomineringsrätten har visat sig medföra vissa olägenheter
vilket har illustrerats i samband med tidigare val. Senast i 1991 års
val förekom förfaranden vid nomineringen som kan uppfattas som
otillbörliga. Ett lokalt parti i Skåne satte in sina egna kandidater på
listor för Moderata samlingspartiet och Socialdemokratiska
arbetarpartiet i uppenbart syfte att de egna kandidaterna skulle få
bättre möjlighet att erhålla en riksdagsplats än om man gick fram med
egna listor.
Frågan har redan förut aktualiserats i riksdagsmotioner och andra
framställningar och har utretts både av 1978 års vallagskommitté (SOU
1980:45) och av folkstyrelsekommittén (SOU 1987:6).
Utredningarna kom inte fram till annat än att det - om man skall behålla
väljarnas fria nomineringsrätt - inte går att komma åt vad som kan
uppfattas som ett otillbörligt utnyttjande av andra partiers beteckning
och andra kandidaters namn.
Konstitutionsutskottet har i sitt betänkande 1991/92:KU3 om
vallagsfrågor pekat på behovet av en lösning på dessa problem.
3 Utredningsbehov och utgångspunkter för utredningsarbetet
Enligt regeringsförklaringen skall ett förslag till sådan förändring av
valsystemet tas fram som ökar inslaget av personval till riksdagen i
syfte att ge medborgarna bättre möjligheter att påverka vilka som skall
representera dem.
Det är angeläget att riksdagen så snart som möjligt får anledning att ta
ställning till ett nytt system som innebär att den enskilde väljaren får
ökade möjligheter till personval. De tidigare utredningarnas förslag om
hur ett alternativt personvalssystem skulle kunna konstrueras utgör
visserligen ett underlag för överväganden, men de torde knappast utan
vidare kunna läggas till grund för förändringar av det nu rådande
systemet.
En kommitté bör därför tillkallas med uppgift att lägga fram förslag i
ämnet. Den bör vara parlamentariskt sammansatt. Kommittén bör också få i
uppdrag att, mot bakgrund av bl.a. händelserna i Skåne i samband med
1991 års val, överväga möjligheterna att förhindra vad som kan uppfattas
som ett otillbörligt utnyttjande av den fria nomineringsrätten och lägga
fram de förslag härom som kan anses motiverade.
Kommittén bör i första hand behandla de två frågor jag angivit. Det bör
dock stå kommittén fritt att ta upp också andra närliggande frågor som
den finner angelägna och som står i överensstämmelse med
utredningsarbetets syfte, nämligen att minska avståndet mellan väljare
och valda. Jag skall endast ange några utgångspunkter för arbetet. Ett
omfattande underlag som bör vara av intresse finns bl.a. i tidigare
utredningars betänkanden.
Det är en viktig utgångspunkt att det riksproportionella valsystemet
skall bibehållas och att valen även i fortsättningen skall ha karaktären
av ett val mellan partier. Man bör därför undvika ett valsystem som gör
att enskilda kandidaters person får en allt för stor betydelse på
bekostnad av sakfrågor i valet.
En allmän utgångspunkt för arbetet bör dessutom vara de krav som redan
grundlagberedningen ansåg böra ställas på metoder för ökat inslag av
personval (se SOU 1972:15 s.87). Detta innebär att de metoder som skall
begagnas för att stärka väljarnas inflytande över riksdagens
personsammansättning måste vara sådana att de inte gör det möjligt för
små grupper att styra personurvalet på bekostnad av den stora mängden av
väljare, som kanske helst överlåter valet av personer till
partiinstanserna. Det är också - som delvis framgått -viktigt att
förebygga att personer erövrar mandat till följd av stora ekonomiska
insatser eller andra ovidkommande omständigheter. Metoderna för
personval får inte heller bli så komplicerade att de blir svåra att
förstå för de röstande eller nämnvärt fördröjer fastställandet av
valresultatet. Vidare bör möjligheten att föra fram kandidater som inte
är nominerade behållas. En reglering av partiernas nomineringsförfarande
bör undvikas. I detta sammanhang bör även eventuella effekter i fråga om
fördelningen mellan kvinnor och män bland de valda belysas.
Ett system med ökat personvalsinslag kan även komma att kräva
förändringar i reglerna om ersättare för riksdagsledamöter. Det bör ingå
i kommitténs uppdrag att överväga även denna fråga.
Kommittén bör vidare överväga det lämpliga i att införa ökade
möjligheter till personval även vid val till kommunala beslutande
församlingar.
Det är angeläget att kommittén söker nå sådana lösningar på de olika
frågorna att de samlar en bred majoritet.
Kommittén bör lägga fram de förslag till författningsändringar som
föranleds av dess ställningstaganden.
4 Utredningsarbetet
För utredningsarbetet gäller vidare regeringens direktiv (dir. 1984:5)
till samtliga kommittér och särskilda utredare angående
utredningsförslagens inriktning.
Kommittén bör på lämpligt sätt samordna sitt arbete med
vallagsutredningen (Ju 1991:02), som har till uppgift att göra en
teknisk och administrativ översyn av vallagen. Vidare bör utredningen
samråda med grundlagsutredningen inför EG (Ju 1991:03) som har till
uppgift att utreda behovet av grundlagsändringar vid ett svenskt
medlemskap i EG.
Utredningsarbetet bör vara avslutat före 1992 års utgång. Om
grundlagsändringar skulle bli aktuella, kan i så fall en proposition om
sådana läggas fram i december 1993 (jfr 8 kap. 15 § RF).
5 Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen
bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om
statsrätt och förvaltningsrätt
att tillkalla en kommitté - omfattad av kommittéförordningen (1976:119)
med högst åtta ledamöter - med uppdrag att lägga fram förslag som medför
ett ökat inslag av personval till riksdagen m.m.,
att utse en av ledamöterna att vara ordförande,
att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt
kommittén.
att kostnaderna skall belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m.
6 Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller
hennes hemställan.
(Justitiedepartementet)