Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att Sverige säger upp ILO-
konventionen (nr 96) angående avgiftskrävande
arbetsförmedlingsbyråer.

Arbetsmarknadsdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16
januari 1992

Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och
statsråden B. Westerberg, Friggebo, Johansson, Laurén,
Hörnlund, af Ugglas, Dinkelspiel, Thurdin, Hellsvik,
Wibble, Björck, Davidson, Könberg, Odell, Lundgren,
Unckel, P. Westerberg, Ask

Föredragande: statsrådet Hörnlund

Proposition om uppsägning av internationella
arbetsorganisationens (ILOs) konvention (nr 96) angående
avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer.
1 Ärendet och dess beredning

I propositionen 1991/92:51 om en ny småföretagspolitik
anmälde regeringen att ett förslag förbereds att avskaffa det
s.k. arbetsförmedlingsmonopolet senast den 1 juli 1993.
Vidare uppgavs att regeringen avsåg att snarast utarbeta
direktiv till en utredning med uppgift att lämna förslag till
en avreglering. I anslutning härtill anmäldes att regeringen
därför avsåg att ta initiativ till att säga upp den ILO-
konvention (nr 96) som i princip förbjuder privat
arbetsförmedling i förvärvssyfte och som ligger till grund för
den svenska lagstiftningen. Konventionen anmäldes för
riksdagen genom prop. 1950:188 och ratificerades av
Sverige den 18 juli 1950.
Mot denna bakgrund har inom
arbetsmarknadsdepartementet den 21 november 1991
upprättats en promemoria (R 22441/91) med förslag om
uppsägning av ILOs konvention (nr 96) angående
avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer. I promemorian
lämnas en redogörelse för gällande rätt och de problem som
är förknippade med nuvarande förhållanden när det gäller
arbetsförmedlingsverksamheten.
I promemorian föreslås att arbetsförmedlingsmonopolet
avskaffas och att regeringen snarast inhämtar riksdagens
godkännande till att Sverige säger upp den aktuella ILO-
konventionen. Över promemorian har ILO-kommittén
avgett yttrande. Promemorian bör fogas till protokollet som
bilaga 1.
2 Arbetsförmedlingsmonopolets avskaffande

Mitt förslag: ILO-konventionen (nr 96) angående
avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer skall sägas upp.

Promemorians förslag: Överensstämmer med mitt
förslag.
ILO-kommittén: I ILO-kommitténs yttrande
lämnas bl.a. en redogörelse för en av internationella
arbetsbyrån gjord översyn av tillämpningen av
konventionen nr 96 i 25 medlemsländer. Översynen utvisar
en alltmer bristande efterlevnad av konventionens
bestämmelser i de olika medlemsländerna. ILO-kommittén
har därefter bl.a. anfört följande.
Sverige har i samband med ratifikationen av
konventionen nr 96 åtagit sig att respektera dess del II som
förbjuder avgiftskrävande arbetsförmedling. Om regering
och riksdag önskar genomföra den i promemorian
föreslagna avvecklingen av arbetsförmedlingsmonopolet
bör Sverige säga upp konventionen nr 96. Som nämns i
promemorian kan konventionen sägas upp under perioden
den 18 juli 1991 -- den 17 juli 1992. En uppsägning träder i
kraft ett år efter det den registrerats hos ILOs
generaldirektör. Den föreslagna avregleringen bör inte
genomföras förrän uppsägningen trätt i kraft. Kommittén
vill påminna om att en uppsägning bör åtföljas av en
redovisning för orsakerna till uppsägningen i enlighet med
vad ILOs styrelse beslutade om år 1971.
Konventionen nr 96 gör ett uttryckligt undantag för
arbetsförmedling för sjömän. Bestämmelser härom
återfinns däremot i konventionen (nr 9) om
arbetsförmedling för sjömän, antagen år 1920 och
ratificerad av Sverige den 27 september 1921. Om den
föreslagna avregleringen avses omfatta även
sjömansförmedlingen, bör noga prövas om detta är
förenligt med Sveriges åtaganden enligt konventionen nr 9.
För denna konvention gäller inga särskilda bindningstider.
Även i detta fall gäller dock att en uppsägning träder i kraft
ett år efter det den registrerats.
Ledamöterna Edström (LO), Jakobsson (Svenska
metallindustriarbetarförbundet) och Gustafsson (TCO) har
i en särskild reservation anmält en från yttrandet avvikande
mening.
Enligt minoritetens mening bör konventionen nr 96 för
närvarande inte sägas upp. En uppdelning av
förmedlingsverksamheten, och den försvagning av den
offentliga förmedlingen som en sådan innebär, riskerar att
försämra både arbetsmarknadens funktionssätt och
effektiviteten i de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna.
Införande av arbetsförmedlingar i vinstsyfte medför,
enligt minoriteten, en tendens till segregering av de
arbetssökande särskilt vid ett försämrat sysselsättningsläge.
Det kan också på sikt påverka förutsättningarna för att
upprätthålla det nuvarande arbetskravet i
arbetslöshetsförsäkringen.
Anses det från svenskt håll tveksamt om ILO-
konventionen helt uppfyller det moderna samhällets krav,
bör enligt minoritetens mening den närmaste åtgärden vara
att regeringen hos ILO begär en översyn av konventionen.
När ett högindustrialiserat land säger upp en konvention
betraktas detta som särskilt allvarligt, sett ur ILO-
perspektiv, eftersom en sådan handling anses bidra till att
undergräva respekten för ILOs instrument. Väljer Sverige
att säga upp konventionen nr 96 förlorar Sverige i
trovärdighet.
Skälen för mitt förslag: Av den i promemorian
lämnade redogörelsen för gällande rätt och tillämpningen
av den svenska lagstiftningen framgår att det nuvarande
systemet inte har visat sig fungera. Det framgår också att
den snabba utvecklingen av tjänsteföretag inom
arbetsförmedlingsområdet har sin grund i att verksamheten
uppfattas som både nyttig och önskvärd för såväl
arbetstagare som för tjänsteföretagen och deras kunder.
Av ILO-kommitténs yttrande framgår att även andra
länder som ratificerat konventionen nr 96 haft liknande
problem.
Under åren 1988-1990 genomförde internationella
arbetsbyrån en översyn av tillämpningen av konventionen i
25 medlemsländer. Resultatet sammanfattades i en rapport
som förelades ILOs styrelse i november 1991. Rapporten
ger i en historisk återblick olika skäl för och emot offentliga
arbetsförmedlingsmonopol resp. privata
arbetsförmedlingsföretag. Under hela 1950- och 1960-talen
var majoriteten länder för principen om
arbetsförmedlingsmonopol. Åren därefter präglas av
tilltagande avvikelser från principen om monopol.
Arbetsbyrån redovisar en rad exempel på detta.
Arbetsbyrån refererar också till en dom avkunnad av EG-
domstolen våren 1991, som avgjorde att det nationella
arbetsförmedlingsmonopolet i Tyskland såvitt gäller
chefsrekrytering inte var förenligt med
Romfördragets/Enhetsaktens konkurrensregler, och
konstaterar att domen sannolikt kommer att påskynda
utvecklingen mot en uppmjukning eller t.o.m. ett
avskaffande av principen om monopol.
En genomgång av regeringarnas rapporter enligt ILO-
stadgans artikel 22 om tillämpningen av konventionen 96
visar, enligt arbetsbyrån, på en alltmer bristande
efterlevnad. Medan regeringar som antagit konventionens
del II åtagit sig att inom viss tid avskaffa avgiftskrävande
arbetsförmedlingsbyråer har den faktiska utvecklingen de
senaste tio åren gått i motsatt riktning, mot en avtagande
dominans för den offentliga förmedlingen och en gradvis
utveckling av privata förmedlingar. Regeringarna har
emellertid i sina rapporter valt att tona ner eller skyla över
dessa förändringar.
Arbetsbyrån föreslog i sin rapport att den komplicerade
och ständigt förändrade situationen blir föremål för en
omfattande och allsidig granskning och allmän diskussion i
syfte att fastställa hur arbetsmarknadens funktionssätt kan
förbättras. I detta sammanhang borde även övervägas,
enligt arbetsbyrån, om det vore lämpligt att revidera
konventionen nr 96, anta ett helt nytt instrument eller
bibehålla den nuvarande situationen.
Det kan tilläggas att ILOs styrelse i valet mellan sju
aktuella förslag beslöt att på dagordningen för
internationella arbetskonferensen år 1993 föra upp två
andra ämnen (deltidsarbete resp. ILO och den tekniska
biståndsverksamheten)

Enligt min mening är det uppenbart, vilket också
redovisningen av tillämpningen av konventionen utvisar, att
statligt monopol på arbetsförmedlingsområdet är något som
spelat ut sin roll. Inte desto mindre är det viktigt att vi i
Sverige har en heltäckande offentlig arbetsförmedling men
det finns inget som talar för att arbetsförmedling bedrivs
bäst och mest rationellt enbart i form av ett offentligt
monopol. Privata eller andra fristående förmedlingar
innebär goda alternativ i många fall. Servicen till såväl
arbetssökande som arbetsgivare skulle kunna förbättras.
Mot den nu angivna bakgrunden och av de skäl som i
övrigt redovisas i promemorian är det enligt min
uppfattning nödvändigt att Sverige säger upp den aktuella
konventionen för att arbetsförmedlingsmonopolet skall
kunna avskaffas.
Som framhålls i promemorian är det ofrånkomligt att
utvecklingen i samhället ibland leder till att bestämmelser
som framstod som progressiva när de antogs, senare ter sig
föråldrade eller t.o.m. hindrande. Den nu aktuella
konventionen är -- utifrån svenska förhållanden -- ett
exempel på detta. När det gäller frågan om en översyn av
konventionen har, enligt vad tidigare redovisats, ILOs
styrelse nyligen tagit ställning i denna fråga och därmed valt
att inte föra upp frågan på den internationella
arbetskonferensens dagordning för år 1993. Någon
revidering av konventionen synes därför inte kunna bli
aktuell inom den närmaste framtiden.
Mot denna bakgrund kan det därför inte uppfattas som
ett avsteg från det internationella samarbetet att
konventionen sägs upp med utnyttjande av den
uppsägningsklausul som finns. Jag delar därför inte heller
de farhågor som ILO-kommitténs minoritet anfört,
nämligen att Sverige skulle förlora i trovärdighet om
Sverige väljer att säga upp konventionen i stället för att
arbeta för en översyn av densamma.
Som tidigare nämnts kommer en utredning snarast att
tillsättas med uppgift att lämna förslag till avregleringen.
Inom ramen för den utredningen kommer de övriga frågor
som ILO-kommitténs minoritet tagit upp att behandlas.
3 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag
att regeringen föreslår riksdagen att godkänna att ILO-
konventionen (nr 96) angående avgiftskrävande
arbetsförmedlingsbyråer sägs upp.
4 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens
överväganden och beslutar att genom proposition föreslå
riksdagen att godkänna det förslag som föredraganden har
lagt fram.

Bilaga 1

PROMEMORIA 1991-11-21

Förslag om uppsägning av internationella
arbetsorganisationens (ILO) konvention nr 96 angående
avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer

1. Bakgrund

I Sverige regleras privat arbetsförmedling genom lagen
(1935:113) med vissa bestämmelser om arbetsförmedling
(arbetsförmedlingslagen).
Arbetsförmedlingslagen innebär i korthet följande.
Arbetsförmedling får inte bedrivas i förvärvssyfte. Det
enda undantaget härifrån avser förmedling till och från
utlandet av musiker och sceniska artister. Tillstånd till sådan
verksamhet kan beviljas för högst ett år i sänder. Även den
som vill bedriva arbetsförmedling utan förvärvssyfte men
mot ersättning måste ha tillstånd.
Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) är tillsynsmyndighet
enligt lagen och den myndighet som prövar frågor om
tillstånd till arbetsförmedling. När AMS meddelar ett
tillstånd skall AMS också fastställa den högsta ersättning
som får tas ut och meddela de villkor och bestämmelser för
verksamheten som bedöms nödvändiga.
Arbetsförmedlingslagens bestämmelser är
straffsanktionerade. Den som utan tillstånd bedriver
arbetsförmedling i förvärvssyfte eller anlitar sådan olagligt
förmedlad arbetskraft kan dömas till böter eller fängelse i
högst sex månader.
AMS beslut i ärenden enligt lagen kan överklagas till
regeringen.
Till grund för den svenska lagstiftningen ligger en år
1933 av ILO antagen konvention om avgiftskrävande
arbetsförmedlingsbyråer (nr 34).
Konventionen innehöll bestämmelser som syftade till att
inskränka och reglera privat arbetsförmedlingsverksamhet.
Enligt konventionen förband sig ratificerande stat att
inom tre år från konventionens ikraftträdande avskaffa
avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer som bedrevs i
vinstsyfte. Nya sådana fick inte upprättas under denna tid.
Under avvecklingstiden skulle de stå under myndighets
uppsikt och fick endast uppbära avgift och ersättning för
kostnader enligt taxa som myndighet fastställt. Redan
befintliga byråer kunde dock få tillstånd av myndighet att
under vissa förutsättningar fortsätta sin verksamhet.
Undantaget gällde sådana i lag noggrant angivna kategorier
av arbetare som tillhörde yrken där arbetsförmedlingen
ägde rum under sådana särskilda förhållanden som gjorde
avvikelsen berättigad. För dessa byråer kunde tillstånd
beviljas för ett år i taget under högst tio år

Avgiftskrävande byråer som bedrevs utan vinstsyfte
skulle ha tillstånd av myndighet att bedriva sin verksamhet.
De fick inte ta ut högre ersättning än enligt en av
myndigheten fastställd taxa, beräknad efter
självkostnadsprincipen.

Konventionen ratificerades av Sverige år 1935 och
trädde i kraft för Sveriges del den 1 januari 1937. Endast ett
fåtal länder, förutom Sverige även Chile, Finland, Mexiko,
Spanien och Turkiet, kom att ratificera konventionen.
Vid ILOs konferenssammanträde år 1949 antogs ett
förslag till reviderad konvention (nr 96) angående
avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer. Frågan om en
revision hade på sin tid väckts av Sverige, närmast för att
aktualisera ett underlättande av möjligheterna till
internationell arbetsförmedling inom musiker- och
artistbranschen.
Konventionsförslaget, som innebar att de svenska
revisionskraven tillgodosågs, innehöll en uppmjukning av
vissa grundläggande artiklar i konventionen. Den
reviderade konventionen gav medlemmarna möjlighet att
ratificera ettdera av två olika alternativ. Enligt det
alternativ som Sverige har valt (del II) skall, liksom 1933 års
konvention, avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer med
vinstsyfte successivt avskaffas (i motsats till del III som
endast föreskriver vissa villkor för sådana byråer). Någon
bestämd tid för avvecklingen föreskrevs emellertid inte.
Inte heller förbjöds inrättandet av nya sådana byråer under
avvecklingsperioden. Vidare medgavs under vissa
förutsättningar avvikelser från avvecklingskravet.
Sverige ratificerade konventionen nr 96 den 18 juli 1950,
varför denna trädde i kraft ett år senare. Samtidigt uppsades
Sveriges ratifikation av nr 34. Konventionen nr 34 är nu
stängd för ratifikation. Till den 1 mars 1990 har
konventionen nr 96 ratificerats av 39 stater (och sagts upp
av en, nämligen Brasilien). Flertalet stater har accepterat
konventionens del II. Detta gäller bl.a. Finland och Norge
samt EG-länderna Belgien, Frankrike, Italien, Luxemburg,
Nederländerna, Spanien och Förbundsrepubliken
Tyskland. Bl.a. Danmark och Island har avstått från att
ratificera konventionen.
Konventionen nr 96 kan sägas upp inom en ettårsperiod
vid utgången på varandra följande tioårsperioder räknat
från den tidpunkt då konventionen först trädde i kraft.
Detta innebär att konventionen kan sägas upp under
perioden den 18 juli 1991- den 17 juli 1992. Sägs inte
konventionen upp under denna period är Sverige bundet
under ytterligare en tioårsperiod. En gjord uppsägning
träder i kraft ett år efter det att uppsägningen registrerats
hos ILO.
2. Tillämpningen av konventionen och den svenska
lagstiftningen

Frågan om konventionens och därmed också den
svenska arbetsförmedlingslagens tillämplighet och räckvidd
har länge diskuterats och varit kontroversiell.
Uppfattningarna om vad som är lagens rätta innebörd går
ofta starkt isär och antalet vägledande domstolsavgöranden
är ganska få. Ett stort problem i detta sammanhang har varit
avgränsningen mellan arbetsförmedling och andra liknande
verksamhetsformer. Det har då främst gällt olika former av
förmedlingsverksamheter inom kultur- och
kontorsområdena, samt inom varvs- och
verkstadsindustrin. En fråga som här tilldragit sig särskild
uppmärksamhet är i vad mån s.k. uthyrning av arbetskraft
skall anses innebära arbetsförmedling. En annan fråga är
lagligheten av den verksamhet som bedrivs av s.k. head-
hunting-företag.
Trots ett antal fällande domar inte minst inom
skrivbyråbranschen har exempelvis
uthyrningsverksamheten inte upphört utan snarare ökat i
omfattning. De straffskärpningar som har införts i lagen har
inte kunnat hejda denna utveckling. AMS traditionella
tillsynsverksamhet med lagföring och straff som sista utväg
har helt enkelt inte visat sig fungera. Den snabba
utvecklingen av tjänsteföretag torde i själva verket ha sin
grund i att verksamheten uppfattas som både nyttig och
önskvärd för såväl arbetstagare som tjänsteföretagen och
deras kunder.
De nu berörda frågeställningarna har också under årens
lopp utretts upprepade gånger och berörts i olika
lagstiftningssammanhang utan att någon tillfredsställande
lösning har kunnat nås.
Vid den senaste översynen av lagen (prop. 1990/91:124,
AU20, rskr.304) beslutades visserligen en helt ny lag om
privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft.
Denna lag, som träder i kraft den 1 januari 1992, innebär
vissa uppmjukningar i förhållande till 1935 års lag, främst
när det gäller möjligheten att bedriva
uthyrningsverksamhet och förmedling av arbetskraft i
företags- eller verksledande ställning. Samtidigt kan
konstateras att reglerna omgärdades av alltför många
begränsningar, varför de aktuella företagen alltjämt
kommer att ha stora svårigheter att fungera
tillfredsställande.
En mer övergripande fråga som på senare tid växt sig allt
starkare är frågan om de övergripande skäl som låg bakom
förbudet mot förvärvssyftande arbetsförmedling enligt
konventionen och 1935 års lag alltjämt föreligger.
Främst två skäl låg bakom förbudet mot att bedriva
privat arbetsförmedling och arbetsförmedlingsmonopolet.
Det ena var att missförhållanden rådde inom området
för den yrkesmässigt bedrivna arbetsförmedlingen och att
de övervakande myndigheterna haft svårt att komma
tillrätta med dessa missförhållanden. Det andra var att
staten kommit att utöva en alltmer omfattande, reglerande
och understödjande verksamhet, varför behov hade
uppstått av en vidgad och mer ingående kännedom om det
vid varje tillfälle aktuella läget på arbetsmarknaden. För att
kunna tillgodose detta behov ansågs det önskvärt att samla
förmedlingsverksamheten på så få händer som möjligt
(prop. 1935:83 s. 22 f.).
Det första av dessa skäl torde i dag närmast vara av
historiskt intresse. Framväxandet av starka fackliga
organisationer och en omfattande arbetsrättslig- och social
skyddslagstiftning är i dag tillräckliga garantier för att
missförhållanden av de slag som förelåg vid tiden för 1935
års lag inte skall behöva uppkomma.
Inte heller det andra skälet har någon större relevans. I
dag finns en väl utbyggd offentlig arbetsförmedling. Med
stigande arbetslöshet kommer arbetsförmedlingens insatser
att bli ännu viktigare. Om man upprätthåller förbudet mot
fristående arbetsförmedlingar begränsas de tillgängliga
resurserna till den av staten finansierade förmedlingen. Det
finns anledning att ställa sig kritisk till detta.
Det finns ingenting som talar för att arbetsförmedling
bedrivs bäst och mest rationellt i form av ett offentligt
monopol. Utvecklingen går mot en allt större efterfrågan på
differentierade tjänster. Här liksom på andra offentliga
områden innebär en ökad mångfald och konkurrens större
flexibilitet och anpassningsförmåga, vilket bör skapa en
totalt sett bättre fungerande arbetsmarknad.
Privata eller andra fristående förmedlingar innebär flera
fördelar. Servicen till såväl arbetssökande som arbetsgivare
skulle kunna förbättras och därmed innebära en stimulans
för de offentliga förmedlingarna. Argumenten för ökad
mångfald och valfrihet inom den offentliga sektorn är
relevanta även på detta område. En avreglering av
arbetsförmedlingsmonopolet skulle vidare stimulera till
ökad tillväxt bland småföretagen och underlätta
nyetableringar inom förmedlingsverksamheten.
3. Förslag

Mot den nu angivna bakgrunden bör
arbetsförmedlingsmonopolet avskaffas. Detta förutsätter
ändringar i den svenska lagstiftningen. Det kan i
sammanhanget övervägas om det över huvud taget krävs
någon särskild lag som reglerar arbetsförmedlingen.
En ändring av principerna för arbetsförmedling kräver
emellertid att Sverige säger upp ILO-konventionen nr 96.
Det är relativt ovanligt att ILO-konventioner sägs upp. Det
är dock ofrånkomligt att utvecklingen i samhället ibland
leder till att bestämmelser, som framstod som progressiva
när de antogs, senare ter sig föråldrade eller t.o.m.
hindrande. Den nu aktuella konventionen är -- utifrån
svenska förhållanden -- ett exempel på detta. Det kan
därför inte uppfattas som ett avsteg från det internationella
samarbetet att konventionen sägs upp med utnyttjande av
den uppsägningsklausul som finns.
Det föreslås därför att regeringen snarast inhämtar
riksdagens godkännande till att ILO-konventionen nr 96
sägs upp.
Sverige är bunden av konventionen under ytterligare ett
år efter det att uppsägningen registrerats hos ILO. Under
denna tid bör en särskild utredning undersöka hur en
avreglering bör genomföras under beaktande av den
offentliga arbetsförmedlingens roll och funktion.
Utredningen bör även lämna förslag till lagändringar.