Prop.
1991/92:89
Regeringen förelägger riksdagen att godkänna vad som har tagits upp i bifo-
gade utdrag av regeringsprotokollet den 16 januari 1992.
På regeringens vägnar
Carl Bildt
Börje Hörnlund
I propositionen föreslås att Sverige säger upp ILO-konventionen (nr 96) an-
gående avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer.
1 Riksdagen 1991192. 1 saml. Nr 89
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 januari 1992
Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden B. Wester-
berg, Friggebo, Johansson, Laurén, Hörnlund, af Ugglas, Dinkelspiel,
Thurdin, Hellsvik, Wibble, Björck, Davidson, Könberg, Odell, Lundgren,
Unckel, P. Westerberg, Ask
Föredragande: statsrådet Hörnlund
I propositionen 1991/92:51 om en ny småföretagspolitik anmälde regeringen att
ett förslag förbereds att avskaffa det s.k. arbetsförmedlingsmonopolet senast
den 1 juli 1993. Vidare uppgavs att regeringen avsåg att snarast utarbeta direk-
tiv till en utredning med uppgift att lämna förslag till en avreglering. I anslutning
härtill anmäldes att regeringen därför avsåg att ta initiativ till att säga upp den
ILO-konvention (nr 96) som i princip förbjuder privat arbetsförmedling i för-
värvssyfte och som ligger till grund för den svenska lagstiftningen. Konventio-
nen anmäldes för riksdagen genom prop. 1950:188 och ratificerades av Sverige
den 18 juli 1950.
Mot denna bakgrund har inom arbetsmarknadsdepartementet den 21 no-
vember 1991 upprättats en promemoria (R 22441/91) med förslag om uppsäg-
ning av ILOs konvention (nr 96) angående avgiftskrävande arbetsförmedlings-
byråer. I promemorian lämnas en redogörelse för gällande rätt och de problem
som är förknippade med nuvarande förhållanden när det gäller arbetsförmed-
lingsverksamheten.
I promemorian föreslås att arbetsförmedlingsmonopolet avskaffas och att re-
geringen snarast inhämtar riksdagens godkännande till att Sverige säger upp
den aktuella ILO-konventionen. Över promemorian har ILO-kommittén av-
gett yttrande. Promemorian bör fogas till protokollet som bilaga 1.
Prop. 1991/92:89
Mitt förslag: ILO-konventionen (nr 96) angående avgiftskrävande ar-
betsförmedlingsbyråer skall sägas upp.
Promemorians förslag: Överensstämmer med mitt förslag.
ILO-kommittén: I ILO-kommitténs yttrande lämnas bl.a. en redogörelse
för en av internationella arbetsbyrån gjord översyn av tillämpningen av kon-
ventionen nr 96 i 25 medlemsländer. Översynen utvisar en alltmer bristande
efterlevnad av konventionens bestämmelser i de olika medlemsländerna.
ILO-kommittén har därefter bl.a. anfört följande.
Sverige har i samband med ratifikationen av konventionen nr 96 åtagit sig
att respektera dess del II som förbjuder avgiftskrävande arbetsförmedling.
Om regering och riksdag önskar genomföra den i promemorian föreslagna
avvecklingen av arbetsförmedlingsmonopolet bör Sverige säga upp konven-
tionen nr 96. Som nämns i promemorian kan konventionen sägas upp under
perioden den 18 juli 1991 - den 17 juli 1992. En uppsägning träder i kraft
ett år efter det den registrerats hos ILOs generaldirektör. Den föreslagna
avregleringen bör inte genomföras förrän uppsägningen trätt i kraft. Kom-
mittén vill påminna om att en uppsägning bör åtföljas av en redovisning för
orsakerna till uppsägningen i enlighet med vad ILOs styrelse beslutade om
år 1971.
Konventionen nr 96 gör ett uttryckligt undantag för arbetsförmedling för
sjömän. Bestämmelser härom återfinns däremot i konventionen (nr 9) om
arbetsförmedling för sjömän, antagen år 1920 och ratificerad av Sverige den
27 september 1921. Om den föreslagna avregleringen avses omfatta även
sjömansförmedlingen, bör noga prövas om detta är förenligt med Sveriges
åtaganden enligt konventionen nr 9. För denna konvention gäller inga sär-
skilda bindningstider. Även i detta fall gäller dock att en uppsägning träder
i kraft ett år efter det den registrerats.
Ledamöterna Edström (LO), Jakobsson (Svenska metallindustriarbetar-
förbundet) och Gustafsson (TCO) har i en särskild reservation anmält en
från yttrandet avvikande mening.
Enligt minoritetens mening bör konventionen nr 96 för närvarande inte
sägas upp. En uppdelning av förmedlingsverksamheten, och den försvagning
av den offentliga förmedlingen som en sådan innebär, riskerar att försämra
både arbetsmarknadens funktionssätt och effektiviteten i de arbetsmark-
nadspolitiska åtgärderna.
Införande av arbetsförmedlingar i vinstsyfte medför, enligt minoriteten,
en tendens till segregering av de arbetssökande särskilt vid ett försämrat sys-
selsättningsläge. Det kan också på sikt påverka förutsättningarna för att
upprätthålla det nuvarande arbetskravet i arbetslöshetsförsäkringen.
Anses det från svenskt håll tveksamt om ILO-konventionen helt uppfyller
det moderna samhällets krav, bör enligt minoritetens mening den närmaste
åtgärden vara att regeringen hos ILO begär en översyn av konventionen.
När ett högindustrialiserat land säger upp en konvention betraktas detta som
1* Riksdagen 1991/92. 1 saml. Nr 89
särskilt allvarligt, sett ur ILO-perspektiv, eftersom en sådan handling anses Prop. 1991/92:89
bidra till att undergräva respekten för ILOs instrument. Väljer Sverige att
säga upp konventionen nr 96 förlorar Sverige i trovärdighet.
Skälen för mitt förslag: Av den i promemorian lämnade redogörelsen för
gällande rätt och tillämpningen av den svenska lagstiftningen framgår att det
nuvarande systemet inte har visat sig fungera. Det framgår också att den
snabba utvecklingen av tjänsteföretag inom arbetsförmedlingsområdet har
sin grund i att verksamheten uppfattas som både nyttig och önskvärd för så-
väl arbetstagare som för tjänsteföretagen och deras kunder.
Av ILO-kommitténs yttrande framgår att även andra länder som ratifice-
rat konventionen nr 96 haft liknande problem.
Under åren 1988-1990 genomförde internationella arbetsbyrån en översyn
av tillämpningen av konventionen i 25 medlemsländer. Resultatet samman-
fattades i en rapport som förelädes ILOs styrelse i november 1991. Rappor-
ten ger i en historisk återblick olika skäl för och emot offentliga arbetsför-
medlingsmonopol resp, privata arbetsförmedlingsföretag. Under hela 1950-
och 1960-talen var majoriteten länder för principen om arbetsförmedlings-
monopol. Åren därefter präglas av tilltagande avvikelser från principen om
monopol. Arbetsbyrån redovisar en rad exempel på detta. Arbetsbyrån refe-
rerar också till en dom avkunnad av EG-domstolen våren 1991, som av-
gjorde att det nationella arbetsförmedlingsmonopolet i Tyskland såvitt gäller
chefsrekrytering inte var förenligt med Romfördragets/Enhetsaktens kon-
kurrensregler, och konstaterar att domen sannolikt kommer att påskynda ut-
vecklingen mot en uppmjukning eller t.o.m. ett avskaffande av principen om
monopol.
En genomgång av regeringarnas rapporter enligt ILO-stadgans artikel 22
om tillämpningen av konventionen 96 visar, enligt arbetsbyrån, på en alltmer
bristande efterlevnad. Medan regeringar som antagit konventionens del II
åtagit sig att inom viss tid avskaffa avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer
har den faktiska utvecklingen de senaste tio åren gått i motsatt riktning, mot
en avtagande dominans för den offentliga förmedlingen och en gradvis ut-
veckling av privata förmedlingar. Regeringarna har emellertid i sina rappor-
ter valt att tona ner eller skyla över dessa förändringar.
Arbetsbyrån föreslog i sin rapport att den komplicerade och ständigt för-
ändrade situationen blir föremål för en omfattande och allsidig granskning
och allmän diskussion i syfte att fastställa hur arbetsmarknadens funktions-
sätt kan förbättras. I detta sammanhang borde även övervägas, enligt arbets-
byrån, om det vore lämpligt att revidera konventionen nr 96, anta ett helt
nytt instrument eller bibehålla den nuvarande situationen.
Det kan tilläggas att ILOs styrelse i valet mellan sju aktuella förslag beslöt
att på dagordningen för internationella arbetskonferensen år 1993 föra upp
två andra ämnen (deltidsarbete resp. ILO och den tekniska biståndsverk-
samheten)
Enligt min mening är det uppenbart, vilket också redovisningen av till-
lämpningen av konventionen utvisar, att statligt monopol på arbetsförmed-
lingsområdet är något som spelat ut sin roll. Inte desto mindre är det viktigt
att vi i Sverige har en heltäckande offentlig arbetsförmedling men det finns
inget som talar för att arbetsförmedling bedrivs bäst och mest rationellt en-
bart i form av ett offentligt monopol. Privata eller andra fristående förmed- Prop. 1991/92:89
lingar innebär goda alternativ i många fall. Servicen till såväl arbetssökande
som arbetsgivare skulle kunna förbättras.
Mot den nu angivna bakgrunden och av de skäl som i övrigt redovisas i
promemorian är det enligt min uppfattning nödvändigt att Sverige säger upp
den aktuella konventionen för att arbetsförmedlingsmonopolet skall kunna
avskaffas.
Som framhålls i promemorian är det ofrånkomligt att utvecklingen i sam-
hället ibland leder till att bestämmelser som framstod som progressiva när
de antogs, senare ter sig föråldrade eller t.o.m. hindrande. Den nu aktuella
konventionen är - utifrån svenska förhållanden - ett exempel på detta. När
det gäller frågan om en översyn av konventionen har, enligt vad tidigare re-
dovisats, ILOs styrelse nyligen tagit ställning i denna fråga och därmed valt
att inte föra upp frågan på den internationella arbetskonferensens dagord-
ning för år 1993. Någon revidering av konventionen synes därför inte kunna
bli aktuell inom den närmaste framtiden.
Mot denna bakgrund kan det därför inte uppfattas som ett avsteg från det
internationella samarbetet att konventionen sägs upp med utnyttjande av
den uppsägningsklausul som finns. Jag delar därför inte heller de farhågor
som ILO-kommitténs minoritet anfört, nämligen att Sverige skulle förlora i
trovärdighet om Sverige väljer att säga upp konventionen i stället för att ar-
beta för en översyn av densamma.
Som tidigare nämnts kommer en utredning snarast att tillsättas med upp-
gift att lämna förslag till avregleringen. Inom ramen för den utredningen
kommer de övriga frågor som ILO-kommitténs minoritet tagit upp att be-
handlas.
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen före-
slår riksdagen att godkänna att ILO-konventionen (nr 96) angående avgifts-
krävande arbetsförmedlingsbyråer sägs upp.
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att
genom proposition föreslå riksdagen att godkänna det förslag som föredra-
ganden har lagt fram.
Förslag om uppsägning av internationella
arbetsorganisationens (ILO) konvention nr 96 angående
avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer
1. Bakgrund
I Sverige regleras privat arbetsförmedling genom lagen (1935:113) med vissa
bestämmelser om arbetsförmedling (arbetsförmedlingslagen).
Arbetsförmedlingslagen innebär i korthet följande.
Arbetsförmedling får inte bedrivas i förvärvssyfte. Det enda undantaget
härifrån avser förmedling till och från utlandet av musiker och sceniska artis-
ter. Tillstånd till sådan verksamhet kan beviljas för högst ett år i sänder.
Även den som vill bedriva arbetsförmedling utan förvärvssyfte men mot er-
sättning måste ha tillstånd.
Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) är tillsynsmyndighet enligt lagen och
den myndighet som prövar frågor om tillstånd till arbetsförmedling. När
AMS meddelar ett tillstånd skall AMS också fastställa den högsta ersättning
som får tas ut och meddela de villkor och bestämmelser för verksamheten
som bedöms nödvändiga.
Arbetsförmedlingslagens bestämmelser är straffsanktionerade. Den som
utan tillstånd bedriver arbetsförmedling i förvärvssyfte eller anlitar sådan
olagligt förmedlad arbetskraft kan dömas till böter eller fängelse i högst sex
månader.
AMS beslut i ärenden enligt lagen kan överklagas till regeringen.
Till grund för den svenska lagstiftningen ligger en år 1933 av ILO antagen
konvention om avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer (nr 34).
Konventionen innehöll bestämmelser som syftade till att inskränka och re-
glera privat arbetsförmedlingsverksamhet.
Enligt konventionen förband sig ratificerande stat att inom tre år från kon-
ventionens ikraftträdande avskaffa avgiftskrävande arbetsförmedlingsby-
råer som bedrevs i vinstsyfte. Nya sådana fick inte upprättas under denna
tid. Under awecklingstiden skulle de stå under myndighets uppsikt och fick
endast uppbära avgift och ersättning för kostnader enligt taxa som myndig-
het fastställt. Redan befintliga byråer kunde dock få tillstånd av myndighet
att under vissa förutsättningar fortsätta sin verksamhet. Undantaget gällde
sådana i lag noggrant angivna kategorier av arbetare som tillhörde yrken där
arbetsförmedlingen ägde rum under sådana särskilda förhållanden som
gjorde avvikelsen berättigad. För dessa byråer kunde tillstånd beviljas för
ett år i taget under högst tio år
Avgiftskrävande byråer som bedrevs utan vinstsyfte skulle ha tillstånd av
myndighet att bedriva sin verksamhet. De fick inte ta ut högre ersättning än
enligt en av myndigheten fastställd taxa, beräknad efter självkostnadsprinci-
pen.
Konventionen ratificerades av Sverige år 1935 och trädde i kraft för Sveri-
ges del den 1 januari 1937. Endast ett fåtal länder, förutom Sverige även
Chile, Finland, Mexiko, Spanien och Turkiet, kom att ratificera konventio-
Prop. 1991/92:89
Bilaga 1
nen.
Vid ILOs konferenssammanträde år 1949 antogs ett förslag till reviderad
konvention (nr 96) angående avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer. Frå-
gan om en revision hade på sin tid väckts av Sverige, närmast för att aktuali-
sera ett underlättande av möjligheterna till internationell arbetsförmedling
inom musiker- och artistbranschen.
Konventionsförslaget, som innebar att de svenska revisionskraven tillgo-
dosågs, innehöll en uppmjukning av vissa grundläggande artiklar i konven-
tionen. Den reviderade konventionen gav medlemmarna möjlighet att ratifi-
cera ettdera av två olika alternativ. Enligt det alternativ som Sverige har valt
(del II) skall, liksom 1933 års konvention, avgiftskrävande arbetsförmed-
lingsbyråer med vinstsyfte successivt avskaffas (i motsats till del III som en-
dast föreskriver vissa villkor för sådana byråer). Någon bestämd tid för av-
vecklingen föreskrevs emellertid inte. Inte heller förbjöds inrättandet av nya
sådana byråer under awecklingsperioden. Vidare medgavs under vissa för-
utsättningar avvikelser från awecklingskravet.
Sverige ratificerade konventionen nr 96 den 18 juli 1950, varför denna
trädde i kraft ett år senare. Samtidigt uppsades Sveriges ratifikation av nr
34. Konventionen nr 34 är nu stängd för ratifikation. Till den 1 mars 1990 har
konventionen nr 96 ratificerats av 39 stater (och sagts upp av en, nämligen
Brasilien). Flertalet stater har accepterat konventionens del II. Detta gäller
bl.a. Finland och Norge samt EG-länderna Belgien, Frankrike, Italien, Lux-
emburg, Nederländerna, Spanien och Förbundsrepubliken Tyskland. Bl.a.
Danmark och Island har avstått från att ratificera konventionen.
Konventionen nr 96 kan sägas upp inom en ettårsperiod vid utgången på
varandra följande tioårsperioder räknat från den tidpunkt då konventionen
först trädde i kraft. Detta innebär att konventionen kan sägas upp under pe-
rioden den 18 juli 1991- den 17 juli 1992. Sägs inte konventionen upp under
denna period är Sverige bundet under ytterligare en tioårsperiod. En gjord
uppsägning träder i kraft ett år efter det att uppsägningen registrerats hos
ILO.
2. Tillämpningen av konventionen och den svenska lagstiftningen
Frågan om konventionens och därmed också den svenska arbetsförmed-
lingslagens tillämplighet och räckvidd har länge diskuterats och varit kontro-
versiell . Uppfattningarna om vad som är lagens rätta innebörd går ofta starkt
isär och antalet vägledande domstolsavgöranden är ganska få. Ett stort pro-
blem i detta sammanhang har varit avgränsningen mellan arbetsförmedling
och andra liknande verksamhetsformer. Det har då främst gällt olika former
av förmedlingsverksamheter inom kultur- och kontorsområdena, samt inom
varvs- och verkstadsindustrin. En fråga som här tilldragit sig särskild upp-
märksamhet är i vad mån s.k. uthyrning av arbetskraft skall anses innebära
arbetsförmedling. En annan fråga är lagligheten av den verksamhet som be-
drivs av s.k. head-hunting-företag.
Trots ett antal fällande domar inte minst inom skrivbyråbranschen har ex-
empelvis uthyrningsverksamheten inte upphört utan snarare ökat i omfatt-
ning. De straffskärpningar som har införts i lagen har inte kunnat hejda
denna utveckling. AMS traditionella tillsynsverksamhet med lagföring och
Prop. 1991/92:89
Bilaga 1
straff som sista utväg har helt enkelt inte visat sig fungera. Den snabba ut-
vecklingen av tjänsteföretag torde i själva verket ha sin grund i att verksam-
heten uppfattas som både nyttig och önskvärd för såväl arbetstagare som
tjänsteföretagen och deras kunder.
De nu berörda frågeställningarna har också under årens lopp utretts upp-
repade gånger och berörts i olika lagstiftningssammanhang utan att någon
tillfredsställande lösning har kunnat nås.
Vid den senaste översynen av lagen (prop. 1990/91:124, AU20, rskr.304)
beslutades visserligen en helt ny lag om privat arbetsförmedling och uthyr-
ning av arbetskraft. Denna lag, som träder i kraft den 1 januari 1992, innebär
vissa uppmjukningar i förhållande till 1935 års lag, främst när det gäller möj-
ligheten att bedriva uthyrningsverksamhet och förmedling av arbetskraft i
företags- eller verksledande ställning. Samtidigt kan konstateras att reglerna
omgärdades av alltför många begränsningar, varför de aktuella företagen
alltjämt kommer att ha stora svårigheter att fungera tillfredsställande.
En mer övergripande fråga som på senare tid växt sig allt starkare är frå-
gan om de övergripande skäl som låg bakom förbudet mot förvärvssyftande
arbetsförmedling enligt konventionen och 1935 års lag alltjämt föreligger.
Främst två skäl låg bakom förbudet mot att bedriva privat arbetsförmed-
ling och arbetsförmedlingsmonopolet.
Det ena var att missförhållanden rådde inom området för den yrkesmäs-
sigt bedrivna arbetsförmedlingen och att de övervakande myndigheterna
haft svårt att komma tillrätta med dessa missförhållanden. Det andra var att
staten kommit att utöva en alltmer omfattande, reglerande och understöd-
jande verksamhet, varför behov hade uppstått av en vidgad och mer ingå-
ende kännedom om det vid varje tillfälle aktuella läget på arbetsmarknaden.
För att kunna tillgodose detta behov ansågs det önskvärt att samla förmed-
lingsverksamheten på så få händer som möjligt (prop. 1935:83 s. 22 f.).
Det första av dessa skäl torde i dag närmast vara av historiskt intresse.
Framväxandet av starka fackliga organisationer och en omfattande arbets-
rättslig- och social skyddslagstiftning är i dag tillräckliga garantier för att
missförhållanden av de slag som förelåg vid tiden för 1935 års lag inte skall
behöva uppkomma.
Inte heller det andra skälet har någon större relevans. I dag finns en väl
utbyggd offentlig arbetsförmedling. Med stigande arbetslöshet kommer ar-
betsförmedlingens insatser att bli ännu viktigare. Om man upprätthåller för-
budet mot fristående arbetsförmedlingar begränsas de tillgängliga resur-
serna till den av staten finansierade förmedlingen. Det finns anledning att
ställa sig kritisk till detta.
Det finns ingenting som talar för att arbetsförmedling bedrivs bäst och
mest rationellt i form av ett offentligt monopol. Utvecklingen går mot en allt
större efterfrågan på differentierade tjänster. Här liksom på andra offentliga
områden innebär en ökad mångfald och konkurrens större flexibilitet och
anpassningsförmåga, vilket bör skapa en totalt sett bättre fungerande arbets-
marknad.
Privata eller andra fristående förmedlingar innebär flera fördelar. Servi-
cen till såväl arbetssökande som arbetsgivare skulle kunna förbättras och
därmed innebära en stimulans för de offentliga förmedlingarna. Argumen-
Prop. 1991/92:89
Bilaga 1
ten för ökad mångfald och valfrihet inom den offentliga sektorn är relevanta
även på detta område. En avreglering av arbetsförmedlingsmonopolet skulle
vidare stimulera till ökad tillväxt bland småföretagen och underlätta nyeta-
bleringar inom förmedlingsverksamheten.
3. Förslag
Mot den nu angivna bakgrunden bör arbetsförmedlingsmonopolet avskaf-
fas. Detta förutsätter ändringar i den svenska lagstiftningen. Det kan i sam-
manhanget övervägas om det över huvud taget krävs någon särskild lag som
reglerar arbetsförmedlingen.
En ändring av principerna för arbetsförmedling kräver emellertid att Sve-
rige säger upp ILO-konventionen nr 96. Det är relativt ovanligt att ILO-kon-
ventioner sägs upp. Det är dock ofrånkomligt att utvecklingen i samhället
ibland leder till att bestämmelser, som framstod som progressiva när de an-
togs, senare ter sig föråldrade eller t.o.m. hindrande. Den nu aktuella kon-
ventionen är - utifrån svenska förhållanden - ett exempel på detta. Det kan
därför inte uppfattas som ett avsteg från det internationella samarbetet att
konventionen sägs upp med utnyttjande av den uppsägningsklausul som
finns.
Det föreslås därför att regeringen snarast inhämtar riksdagens godkän-
nande till att ILO-konventionen nr 96 sägs upp.
Sverige är bunden av konventionen under ytterligare ett år efter det att
uppsägningen registrerats hos ILO. Under denna tid bör en särskild utred-
ning undersöka hur en avreglering bör genomföras under beaktande av den
offentliga arbetsförmedlingens roll och funktion. Utredningen bör även
lämna förslag till lagändringar.
Prop. 1991/92:89
Bilaga 1
gotab 40456, Stockholm 1992